劉冬娟 蔡宇軒
摘 要 耕地是國家糧食安全的根本保證,是農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根基和命脈,是農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定的基石,也是生態(tài)建設的重要空間要素。廣東省深圳市是我國高度城市化的代表,以深圳市光明區(qū)為例,闡述高度城市化地區(qū)耕地和永久基本農(nóng)田保護利用現(xiàn)狀,說明耕地保護存在的耕地布局零散、耕地質(zhì)量總體不高、耕地利用方式傳統(tǒng)單一、耕地后備資源緊缺、監(jiān)控管護措施不力及農(nóng)田景觀風貌品質(zhì)較低等問題,提出優(yōu)化耕地布局、改造耕地提高質(zhì)量、拓展土地利用方式、開發(fā)耕地后備資源、構(gòu)建耕地保護利用管理制度體系及提升農(nóng)田景觀風貌等對策,并對耕地保護利用模式進行了探討。
關鍵詞 耕地保護;基本農(nóng)田;利用模式;廣東省深圳市光明區(qū)
中圖分類號:F323 文獻標志碼:C DOI:10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.20.026
黨的十八大以來,習近平總書記多次對耕地保護工作作出重要指示批示,并從系統(tǒng)性、歷史性和全局性的高度,深刻闡述了我國耕地資源的極端重要性。自2020年以來,黨中央、國務院連續(xù)做出堅決制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”的決策部署,采取“長牙齒”的硬措施嚴格耕地用途管制,加強衛(wèi)片執(zhí)法和專項督察,嚴格落實耕地保護監(jiān)督責任。耕地作為我國最寶貴資源的戰(zhàn)略定位,是堅持實行最嚴格的耕地保護制度的邏輯起點。廣東省深圳市作為中國改革的最前沿,是中國高度城市化的代表。本文將以深圳市光明區(qū)耕地利用情況為例,探討如何立足高度城市化地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的特點,堅持保護和利用并重,創(chuàng)新耕地和永久基本農(nóng)田保護利用模式。
1 光明區(qū)耕地利用現(xiàn)狀
1.1 耕地數(shù)量
根據(jù)第三次全國國土調(diào)查(下文簡稱三調(diào))數(shù)據(jù)統(tǒng)計,光明區(qū)目前耕地面積1 010.20 hm2,其中水田41.27 hm2,占比4.09%;水澆地965.46 hm2,占比95.57%;旱地3.47 hm2,占比0.34%。
根據(jù)《深圳市土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)調(diào)整完善方案》,光明區(qū)耕地保有量應為1 013.33 hm2。光明區(qū)三調(diào)結(jié)果略低于耕地保有量要求,缺口為3.13 hm2。
光明區(qū)2020年度國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,耕地面積1 078.80 hm2,達到耕地保有量要求。
根據(jù)《深圳市土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)調(diào)整完善方案》,光明區(qū)永久基本農(nóng)田保護目標為880 hm2。2017年,光明區(qū)實際劃定永久基本農(nóng)田881.27 hm2。2021年,光明區(qū)按照省自然資源廳、市規(guī)劃和自然資源局要求開展了永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化工作,形成了光明區(qū)永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化方案。三調(diào)數(shù)據(jù)顯示,布局優(yōu)化后永久基本農(nóng)田中耕地632.13 hm2,占比71.73%;非耕地共249.13 hm2,主要為園地及林地,不涉及可調(diào)整地類。光明區(qū)2020年度國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,布局優(yōu)化后永久基本農(nóng)田中耕地728.60 hm2,占比82.68%;非耕地共152.62,占比17.32%。截至目前,光明區(qū)已完成永久基本農(nóng)田中非耕地的整改補劃工作。
1.2 耕地質(zhì)量
根據(jù)2018年耕地質(zhì)量等別數(shù)據(jù),光明區(qū)耕地質(zhì)量等別集中在3、4、5等,其中3等耕地面積為256.33 hm2,占比25.37%;4等耕地面積為718.33 hm2,占比71.11%;5等耕地面積為35.53 hm2,占比3.52%。經(jīng)核2018年度耕地質(zhì)量等別數(shù)據(jù),光明區(qū)永久基本農(nóng)田平均質(zhì)量等別為3.75等。
根據(jù)三調(diào)數(shù)據(jù),光明區(qū)耕地恢復地類面積265.87 hm2,其中93.73 hm2在2020年度國土變更調(diào)查中已計入耕地面積;96.47 hm2在2021年永久基本農(nóng)田整改補劃工作中已恢復為耕地,在2021年度國土變更調(diào)查中已變更為耕地。剩余耕地恢復地類面積75.67 hm2,主要為園地及林地,且分布零散,與建設發(fā)展需求相沖突,難以恢復為耕地。
1.3 空間分布
光明區(qū)永久基本農(nóng)田經(jīng)布局優(yōu)化后空間分布較為集中,一般耕地零星分布在永久基本農(nóng)田周邊。其中,新湖街道耕地面積510.53 hm2,占全區(qū)耕地面積的1/2以上;鳳凰街道、公明街道及馬田街道耕地面積較少,且圖斑零碎,不利于規(guī)?;N植。
1.4 種植情況
目前光明區(qū)的耕地,種植糧食作物的有125.07 hm2,占比12.38%;糧與非糧輪作的有7.00 hm2,占比0.69%;其余878.13 hm2耕地存在“非糧化”的問題,非糧化率為86.93%。
光明區(qū)永久基本農(nóng)田范圍內(nèi),種植糧食作物的耕地面積114.27 hm2,占比12.97%;糧與非糧輪作的耕地面積5.87 hm2,占比0.66%;種植非糧食作物的面積341.07 hm2,占比38.70%;未耕種的面積170.67 hm2,占比19.37%;正在工程恢復的面積91.07 hm2,占比10.33%;即可恢復的面積94.47 hm2,占比10.72%;其他非耕地63.87 hm2,占比7.25%。
1.5 管理情況
光明區(qū)永久基本農(nóng)田管理單位為所屬街道辦及農(nóng)用地承租單位,其中135.93 hm2由街道辦管理,占比15.42%;其余745.33 hm2由農(nóng)用地承租單位管理,占比84.58%。永久基本農(nóng)田外一般耕地共378.07 hm2,271.67 hm2由所屬街道辦管理,其余106.40 hm2由農(nóng)用地承租單位管理。
2 存在的問題
2.1 城鎮(zhèn)化擠占耕地空間,耕地布局零散
2019年,廣東省城鎮(zhèn)化率達71.4%,其中深圳市排名第一,城鎮(zhèn)化率99.5%。
光明區(qū)耕地近5年減少近300 hm2(42%合法轉(zhuǎn)為建設用地,58%轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地)。隨著城鎮(zhèn)化的推進,農(nóng)業(yè)收益逐漸下降,大量農(nóng)業(yè)勞動力脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn),棄耕、丟荒的情況比較嚴重,不利于耕地的保護和利用。此外,在自然條件和經(jīng)濟利益的影響下,光明區(qū)耕地布局更為零散,與2009年相比碎片化程度進一步加劇(0.67 hm2以下圖斑面積占比達53%),不利于集約化、規(guī)?;霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn),導致利用效率低下。
2.2 耕地質(zhì)量總體不高
1)優(yōu)質(zhì)耕地流失。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進,大量優(yōu)質(zhì)耕地被城市開發(fā)占用。2)新墾耕地質(zhì)量差。新墾耕地常出現(xiàn)自然稟賦條件差、區(qū)位條件差、田塊規(guī)模小、連片程度低及水源持續(xù)保障能力不足等問題,質(zhì)量往往不及被侵占的優(yōu)質(zhì)耕地,存在耕地退化的風險。3)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎設施不完善。依托高標準農(nóng)田建設,光明區(qū)永久基本農(nóng)田基礎設施相對完善(水源),但一般耕地配套的渠、溝、泵站等水利設施不完善,機耕路缺乏。
2.3 耕地利用方式傳統(tǒng)單一
光明區(qū)耕地多采用一家一戶的生產(chǎn)方式,多為小規(guī)模蔬菜種植,硬底化、亂搭建等問題較為突出。同時,破碎、難以機械化耕種的耕地,在就業(yè)機會增加、人工機會成本增加的城鎮(zhèn)化時代,最容易成為撂荒地。整體上來看,耕地利用方式單一,農(nóng)田基礎設施薄弱,未充分應用規(guī)模化、現(xiàn)代化的種植管理技術(shù),很多耕地未得到充分利用,造成了耕地資源的浪費。
2.4 耕地后備資源緊缺
耕地后備資源需要考慮地塊的生態(tài)條件、地形坡度、年積溫、年降水量和灌溉條件、土壤質(zhì)地、土壤重金屬污染狀況、鹽漬化程度、土壤pH值、土層厚度及耕作便利度10項指標。經(jīng)初步分析,光明區(qū)僅有零星符合耕地后備資源條件的地塊,已用于補劃永久基本農(nóng)田,開發(fā)利用受制約因素多,實際可開墾為耕地的空間十分緊缺[1]。隨著城市高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明建設等一系列戰(zhàn)略的實施,耕地減少的趨勢將會進一步加大。適度、適量地開發(fā)一部分耕地后備資源,可以彌補經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設引起的耕地面積的減少;而光明區(qū)耕地后備資源緊缺,耕地“占補平衡”“進出平衡”壓力大。
2.5 監(jiān)控管護措施不力
1)監(jiān)測監(jiān)管力度不夠。主要通過日常巡查、年度土地變更調(diào)查等手段進行耕地監(jiān)測監(jiān)管,存在信息獲取成本高、時效性差、效率低等問題,不利于土地管理部門及時掌握耕地現(xiàn)狀、迅速查處違法行為。
2)一般耕地后期管控管護難。由于質(zhì)量、布局、耕種意愿等因素,耕地向林草地類轉(zhuǎn)換快的特點突出,加大了耕地地類管控和后期管護的難度。
3)制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新不足。尚未形成科學的耕地保護動態(tài)監(jiān)管機制,尤其缺乏針對耕地“非糧化”現(xiàn)象的監(jiān)控管護。此外,對科技手段的利用不足,阻礙了對耕地的保護和利用。
2.6 農(nóng)田景觀風貌品質(zhì)較低
目前,光明區(qū)耕地存在配套設施落后、利用低效及丟荒棄耕等現(xiàn)象,根據(jù)《廣東省人民政府關于全面推進農(nóng)房管控和鄉(xiāng)村風貌提升的指導意見》(粵府〔2020〕43號),鄉(xiāng)村風貌品質(zhì)提升是建設精美農(nóng)村和粵港澳大灣區(qū)世界級城市群后花園的重要內(nèi)容,要以農(nóng)村人居環(huán)境改善促進農(nóng)村優(yōu)化發(fā)展,不斷增強廣大農(nóng)村居民的幸福感、獲得感、安全感。
《中共中央 國務院關于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》要求實施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升5年行動,深入實施村莊清潔行動和綠化美化行動,扎實開展重點領域農(nóng)村基礎設施建設。光明區(qū)農(nóng)田景觀風貌品質(zhì)與城市建設風貌差距較大,需要進一步提升。
3 光明區(qū)耕地保護利用模式探索
3.1 優(yōu)化耕地布局
自然資源部《關于支持粵港澳大灣區(qū)和深圳市深化自然資源領域改革探索意見的函》(自然資函〔2020〕616號)提出優(yōu)化調(diào)整耕地、永久基本農(nóng)田布局和時序,并積極探索創(chuàng)新耕地資源管理體系。
按照永久基本農(nóng)田總體保持穩(wěn)定、一般耕地圍繞永久基本農(nóng)田更加集中連片、協(xié)調(diào)城市發(fā)展的原則,對全域耕地布局進行科學合理的優(yōu)化調(diào)整,加強耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護。全面核實待整改補劃地塊,區(qū)分不同類型,分類制定處置措施;并按照國土變更調(diào)查標準,及時對完成整改補劃的地塊開展耕地調(diào)查。經(jīng)過多輪布局優(yōu)化方案調(diào)整后,光明區(qū)實現(xiàn)優(yōu)化的一般耕地總面積134.27 hm2,呈現(xiàn)出耕地數(shù)量未減少、質(zhì)量有提高、分布更集中、布局更穩(wěn)定的效果[2]。
3.2 改造耕地提高質(zhì)量
由深圳市或光明區(qū)區(qū)政府批準立項,通過實施耕地提質(zhì)改造工程項目實現(xiàn)耕地質(zhì)量提升。結(jié)合高標準農(nóng)田建設、永久基本農(nóng)田整改補劃方案、一般耕地布局優(yōu)化方案、農(nóng)業(yè)發(fā)展重點區(qū)域、國土空間分區(qū)規(guī)劃及近期重大建設項目預占用耕地情況等,建立光明區(qū)耕地提質(zhì)改造建設項目庫,明確與光明區(qū)未來發(fā)展相協(xié)調(diào)的耕地建設規(guī)模及布局,同時制定耕地提質(zhì)改造建設及維護的年度目標,根據(jù)耕地建設的緊迫程度,按照“選址科學,先易后難;分類實施,多措并舉”的原則,落實耕地提質(zhì)改造項目。
光明區(qū)林田空間沖突問題、建設用地擠壓耕地問題、生態(tài)環(huán)境與城市發(fā)展不協(xié)調(diào)等問題較為突出,在此背景下,光明區(qū)耕地保護的任務更顯艱巨。因此,建議實施全域土地綜合整治,在國土空間規(guī)劃的引領下,進行全域規(guī)劃、整體設計,用綜合性手段進行整治,挖掘自然資源利用潛力、優(yōu)化農(nóng)用地空間結(jié)構(gòu),促進耕地保護和土地節(jié)約集約利用,同時解決一二三產(chǎn)融合發(fā)展用地需求,改善生態(tài)環(huán)境,提升農(nóng)田風貌和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
3.3 拓展土地利用方式提升效率
引進和推廣適應當?shù)丨h(huán)境的優(yōu)良品種、高效肥料、節(jié)水灌溉技術(shù)等,提高農(nóng)作物的產(chǎn)量和品質(zhì),增加耕地的產(chǎn)出效益。在確保農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎上,因地制宜地發(fā)展畜牧業(yè)、林果業(yè)等產(chǎn)業(yè),實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源的多元化利用,提高土地的綜合效益。通過土地流轉(zhuǎn)、股份合作等方式,將耕地集中起來,形成規(guī)模經(jīng)營,有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化程度和集約化水平,降低生產(chǎn)成本,提高耕地利用效率。同時,加強農(nóng)田水利設施建設,提高灌溉、排水等能力,改善耕地的水利條件,增強耕地抗旱、抗?jié)衬芰?,提高耕地的生產(chǎn)水平[3]。
3.4 開發(fā)耕地后備資源
光明區(qū)應進一步加強土地資源保護,特別是對耕地的保護,嚴格控制土地開發(fā)利用。1)加強對土地利用的監(jiān)管,防止違法違規(guī)用地和亂占耕地的行為。2)對現(xiàn)有的土地資源進行優(yōu)化配置,通過城市更新、土地置換等方式,將低效用地和廢棄地轉(zhuǎn)化為高效用地,提高土地利用效率。3)鼓勵土地的立體開發(fā),通過高層建筑等方式提高土地利用效率,增加城市空間,緩解土地資源緊缺的壓力。4)對現(xiàn)有的土地進行整治和改良,通過整理、復墾、修復等方式,增加耕地面積,提高耕地質(zhì)量。5)創(chuàng)新土地管理制度,探索土地資源的市場化運作模式,通過土地租賃、轉(zhuǎn)讓等方式,優(yōu)化土地資源配置,提高土地利用效率[4]。
3.5 構(gòu)建耕地保護利用管理制度體系
基于國家堅決制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”、嚴格耕地用途管制的政策形勢,立足高度城鎮(zhèn)化地區(qū)耕地和永久基本農(nóng)田保護利用的特點,深圳市應加強頂層設計,構(gòu)建“規(guī)劃引領、政策配套、標準規(guī)范、考核監(jiān)督”全鏈條的耕地保護利用政策制度體系。建立農(nóng)用地法定規(guī)劃體系,制定適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的配套政策,出臺耕地保護利用標準規(guī)范,加強耕地保護利用執(zhí)法監(jiān)管和監(jiān)督考核[5]。
3.6 提升農(nóng)田景觀風貌品質(zhì)
在農(nóng)田景觀規(guī)劃中,需要綜合考慮土地利用、作物種植、水利工程和生態(tài)保護等因素,合理布局農(nóng)田、水系、道路和綠化,建設合理的灌溉系統(tǒng)、排水系統(tǒng)和防洪設施等,既可以保障農(nóng)田的產(chǎn)量和品質(zhì),也可以增強農(nóng)田的觀賞性。同時,增加農(nóng)田作物的多樣性,不僅有利于農(nóng)業(yè)生態(tài)平衡,還可以提高農(nóng)田的觀賞價值[6]。
4 應用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展模式
結(jié)合光明區(qū)高度城鎮(zhèn)化的特征,針對光明區(qū)耕地保護和利用需求,“以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界為基礎分區(qū),以耕地集中連片程度分類”,創(chuàng)新性地導入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)模式。
4.1 農(nóng)業(yè)公園模式
以城市公園的建設為基礎,整合光明區(qū)永久基本農(nóng)田及一般耕地,融入農(nóng)業(yè)公園的模式,為光明區(qū)提供新型的公共休閑開放空間,推動光明區(qū)景觀生態(tài)體系的構(gòu)建,進一步釋放耕地資源潛力價值,實現(xiàn)自然資源開發(fā)與保護平衡協(xié)調(diào),最終實現(xiàn)以光明區(qū)主要道路為依托,串聯(lián)永久基本農(nóng)田片區(qū),構(gòu)建光明區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)廊道。
4.2 科研農(nóng)業(yè)模式
提高光明區(qū)農(nóng)業(yè)科研水平,促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展,是實現(xiàn)全區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的有效途徑??蒲修r(nóng)業(yè)模式的應用,可將全區(qū)集中連片耕地利用方式科學升級,推動農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展與應用,助力綜合性國家科學中心的建設[7]。
4.3 都市農(nóng)業(yè)模式
深圳市結(jié)合生態(tài)格局、耕地分布、景觀結(jié)構(gòu)、基礎條件等因素劃定六大都市田園試點片區(qū),規(guī)劃定位不同主題特色試點。光明小鎮(zhèn)歡樂田園位于光明科學城東部,面積是全市基本農(nóng)田的1/10,為最大的試點,旨在農(nóng)為根,體驗為枝,以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎,實現(xiàn)三生一體、三產(chǎn)融合發(fā)展,創(chuàng)新地利用豐富的地類資源,構(gòu)建現(xiàn)代都市生態(tài)田園[8]。
4.4 設施農(nóng)業(yè)模式
設施農(nóng)業(yè)具有高投入、高技術(shù)含量、高品質(zhì)、高產(chǎn)量和高效益等特點,是最具活力的現(xiàn)代新農(nóng)業(yè),可通過采用現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)工程和機械技術(shù)改變自然環(huán)境,為植物生產(chǎn)提供相對可控制甚至最適宜的溫度、濕度、光照、水肥和空氣等環(huán)境條件,在一定程度上減輕光明區(qū)耕地利用自然資源稟賦較差的束縛。也可借此整合全區(qū)設施農(nóng)業(yè)用地,以便更科學合理地服務農(nóng)業(yè)生產(chǎn),最終推動光明區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化水平提升[9]。
4.5 休閑農(nóng)業(yè)模式
休閑農(nóng)業(yè)特色體驗產(chǎn)品主要包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體驗、農(nóng)民生活體驗及鄉(xiāng)村環(huán)境體驗等,其中認養(yǎng)農(nóng)業(yè)是比較有特色的一種模式。認養(yǎng)農(nóng)業(yè)貫穿農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈全過程,將成為推進農(nóng)業(yè)發(fā)展的新動能,農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的新引擎。將分散零碎的消費需求信息集聚起來,形成規(guī)模,實現(xiàn)與供給方精準匹配對接,是發(fā)展認養(yǎng)農(nóng)業(yè)的關鍵。該模式滿足了現(xiàn)代都市人對健康食物的追求、對“歸農(nóng)”的體驗需求及對生態(tài)旅游休閑的需求,推動了一、二、三產(chǎn)業(yè)的深度融合,可以有效解決光明區(qū)耕地管理經(jīng)營難度大的問題[10]。
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