收稿日期：2024-03-12

作者簡介：劉夢亮（1993—），男，河北衡水人，碩士，工程師。研究方向：國土空間規(guī)劃、土地資源管理。

摘要：耕地保護是確保糧食安全的根基，是關系國家安全的根本性問題。近年來，國家高度重視耕地保護工作，堅決遏制耕地非農(nóng)化，防止耕地非糧化。結合土地用途結構調(diào)整優(yōu)化的研究進展，分析鹽源縣土地用途結構調(diào)整優(yōu)化過程的關鍵問題，提出土地用途結構調(diào)整優(yōu)化的建議，可為鹽源縣土地用途結構調(diào)整優(yōu)化提供參考，實現(xiàn)耕地保護的目的。

關鍵詞：耕地保護；土地用途結構調(diào)整優(yōu)化；耕地非農(nóng)化；耕地非糧化；鹽源縣

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：1008-9500（2024）05-0-04

DOI：10.3969/j.issn.1008-9500.2024.05.028

Exploration of Land Use Structure Adjustment and Optimization under the Background of Cultivated Land Protection

—Taking Yanyuan County， Sichuan Province as an Example

LIU Mengliang1，3， CHEN Jing2， LI Xinyang1， CHEN Qiwei1， LIU Zhao1

（1. Sichuan Dayou Real Estate Land Asset Appraisal Co.， Ltd.， Chengdu 610000， China; 2. Yanyuan County Bureau of Natural Resources， Yanyuan 615700， China; 3. Sichuan Taijicheng Survey， Planning and Design Co.， Ltd.， Chengdu 610000， China）

Abstract： Cultivated land protection is the foundation for ensuring food security and a fundamental issue related to national security. In recent years， the state has attached great importance to the protection of cultivated land， resolutely curbing the non agriculturalization of cultivated land， and preventing the non grainification of cultivated land. Based on the research progress of land use structure adjustment and optimization， the key issues is analyzed in the process of land use structure adjustment and optimization in Yanyuan county， and suggestions are proposed for land use structure adjustment and optimization， which can provide reference for the land use structure adjustment and optimization in Yanyuan county and achieve the goal of cultivated land protection.

Keywords： cultivated land protection; land use structure adjustment and optimization; non agriculturalization of cultivated land; non grainification of cultivated land; Yanyuan county

耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎，近年來，耕地減少的問題引起廣泛關注。耕地減少對糧食安全、生態(tài)環(huán)境和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展帶來嚴重的危害，因此開展耕地保護工作迫在眉睫。為了解決耕地減少的問題，國家出臺一系列政策來保護耕地，如建立耕地保護制度、加強土地監(jiān)管以及推行土地用途結構調(diào)整優(yōu)化等。其中，土地用途結構調(diào)整優(yōu)化的目的是通過合理規(guī)劃和調(diào)整土地用途，優(yōu)化耕地布局和配置，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和資源利用效率，實現(xiàn)耕地保護和可持續(xù)發(fā)展的目標。在耕地保護的背景下，土地用途結構調(diào)整優(yōu)化是實現(xiàn)耕地保護的重要途徑，但土地用途結構調(diào)整優(yōu)化過程也存在一些問題。例如，政府耕地保護專項資金不足，農(nóng)村勞動力缺失，農(nóng)民種植積極性不高，農(nóng)民意愿與土地利用決策存在沖突，底板數(shù)據(jù)管理未統(tǒng)一。為了解決這些問題，調(diào)整優(yōu)化土地用途結構，推進耕地保護，結合土地用途結構調(diào)整優(yōu)化的研究進展，分析鹽源縣土地用途結構調(diào)整優(yōu)化過程的關鍵問題，提出土地用途結構調(diào)整優(yōu)化的建議。

1 土地用途結構調(diào)整優(yōu)化的研究進展

土地用途管制制度是指國家為保證土地資源合理利用和經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展，通過編制土地利用總體規(guī)劃，劃定土地利用區(qū)，確定土地使用條件，并要求土地所有者和使用者嚴格按照國家確定的用途利用土地。由于農(nóng)用地尤其是大量耕地轉(zhuǎn)為建設用地，導致耕地資源急劇減少，我國于1999年開始實行土地用途管制制度，強化土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃的法定效力，為耕地保護提供法律基礎。

農(nóng)民是耕地保護的執(zhí)行者，如何提高農(nóng)民耕地保護的積極性，是最直接影響耕地保護成效的關鍵因素。在防止耕地非農(nóng)化、非糧化工作中，應增加耕地轉(zhuǎn)為其他土地的轉(zhuǎn)換成本，合理確定耕地保護補貼標準[1]，同時合理的耕地補貼或者糧食補貼可以極大地保護農(nóng)民的利益[2]，是提高農(nóng)民耕地保護積極性的有效途徑。耕地保護資金是實現(xiàn)耕地保護的推動力，部分地方財政收入不足，難以為耕地保護提供足夠的資金支持。規(guī)劃建設用地產(chǎn)生的部分增值可以作為耕地保護資金[3]，另外需要完善市場參與和投融資機制[4]，為耕地保護提供持續(xù)的動力。土地用途管制制度是耕地保護的基本保障，應充分發(fā)揮制度功能[5]，完善耕地用途管制法律，堅持系統(tǒng)觀念，引導社會主體自覺合理利用耕地，保護耕地，保障糧食安全[6]。在現(xiàn)行國土空間規(guī)劃體系下，統(tǒng)籌山水林田湖草沙等資源要素，實現(xiàn)全域用途管制，構建“市域-縣域-鎮(zhèn)域”的農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃[7]，加強學科融合，優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置[8]。

2 鹽源縣土地用途結構調(diào)整優(yōu)化過程的關鍵問題

鹽源縣位于四川省涼山彝族自治州西南部，地處青藏高原南緣，縣域地形呈現(xiàn)中部地區(qū)丘陵盆地、四周高山峽谷的特征，國土面積為8 407.14 km2。鹽源縣平均海拔較高，海拔一般在2 300～2 800 m，最高海拔為4 393 m，最低海拔為1 200 m。鹽源縣常住人口為340 898人，城鎮(zhèn)人口為110 149人，占32.31%；農(nóng)村人口為230 749人，占67.69%。2019年，鹽源縣實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值132.76億元，第一產(chǎn)業(yè)增加值為47.0億元，占比為35.40%，其中種植蘋果產(chǎn)值為22億元，占第一產(chǎn)業(yè)增加值的46.81%，為第一產(chǎn)業(yè)最主要的收入來源。鹽源縣農(nóng)用地面積為816 641.27 hm2，占土地總面積的97.14%，其中耕地為52 396.75 hm2，園地為54 978.35 hm2（果園25 906.89 hm2，主要分布于縣域中部平壩區(qū)域），林地為589 293.08 hm2，草地為102 381.34 hm2。鹽源縣人均耕地面積為1 526 m2，高于四川省人均耕地面積（620 m2）和全國人均耕地面積（973 m2），但耕地質(zhì)量等別較差，全縣平均耕地質(zhì)量等別在11～12，12等別耕地占比達85.38%，遠低于全國耕地平均質(zhì)量等別（9.96），其中25°以上的坡耕地占耕地面積的10.43%。

2.1 政府的專項資金不足

隨著國家對耕地保護的重視日益增強，政府落實一系列政策，如耕地占補平衡、耕地進出平衡以及第三次全國國土調(diào)查前流出耕地恢復整改等，以確保耕地的保護和可持續(xù)利用。2019年以來，鹽源縣經(jīng)濟增速逐漸減緩，這導致政府用于耕地保護的專項資金不足，從而影響占補平衡和進出平衡政策的實施。缺乏足夠的專項資金也使得第三次全國國土調(diào)查前流出耕地的恢復整改工作難以順利進行，導致一些流出耕地難以恢復使用，限制土地用途結構的調(diào)整。

2.2 底板數(shù)據(jù)管理未統(tǒng)一

在土地管理中，底板數(shù)據(jù)提供土地資源的基本信息，為規(guī)劃、決策和監(jiān)測提供可靠依據(jù)。目前，鹽源縣林地“一張圖”與國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)存在地類矛盾、保護與發(fā)展的沖突等問題，難以對底板數(shù)據(jù)進行統(tǒng)一管理。管理數(shù)據(jù)的不一致會影響土地用途規(guī)劃和管理的準確性和可行性，不同管理口徑的數(shù)據(jù)存在沖突時，無法準確把握土地資源的利用狀況和保護需求，可能導致不合理的土地用途調(diào)整決策，影響耕地保護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境的平衡。

2.3 農(nóng)民的土地用途結構調(diào)整意愿不強

農(nóng)民的土地用途結構調(diào)整意愿主要與農(nóng)民的利益相關，土地用途結構調(diào)整會觸及農(nóng)民的利益，尤其是鹽源縣蘋果產(chǎn)業(yè)。鹽源縣蘋果種植區(qū)主要分布于縣域中部平壩地區(qū)，平均地形坡度小于2°，氣候條件良好，當?shù)夭粌H適宜種植蘋果，也適宜種植糧食作物。通過落實耕地進出平衡，開展土地用途結構調(diào)整優(yōu)化工作，積極推動果園上山上坡，調(diào)整優(yōu)化蘋果種植結構，提升蘋果種植效益，同時在平壩區(qū)域形成優(yōu)質(zhì)連片的耕地，但調(diào)整土地用途結構，會造成農(nóng)民現(xiàn)有種植模式的改變，新的種植模式可能無法在短時間內(nèi)達到與當前蘋果種植相當?shù)氖找嫠?，會增加農(nóng)民收入的風險。因此，農(nóng)民的土地用途結構調(diào)整意愿較弱，土地用途結構調(diào)整存在一定的阻力。

2.4 農(nóng)村勞動力不足，農(nóng)民耕種積極性不高

隨著城市化進程的加快，鹽源縣城市化率由2010年的16.97%提高到2020年的32.31%，農(nóng)村勞動力不斷外流，導致農(nóng)村缺乏足夠的勞動力進行耕種和管理。根據(jù)國家糧食和物質(zhì)儲備局統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2016—2020年糧食價格漲幅較緩，使得部分農(nóng)民感到耕種的經(jīng)濟回報不高，導致部分農(nóng)民可能更傾向于選擇其他收入更穩(wěn)定的職業(yè)。另外，鹽源縣部分耕地存在交通設施、灌溉設施不完善等問題，導致農(nóng)民耕種的困難度和成本上升，削弱農(nóng)民耕種的積極性，因此容易造成耕地撂荒。在年度國土變更調(diào)查中，原本為耕地的地塊變?yōu)榉歉?，造成鹽源縣耕地面積減少。

3 鹽源縣土地用途調(diào)整優(yōu)化的建議

3.1 建立健全法律制度，發(fā)揮規(guī)劃引導作用

通過建立健全法律法規(guī)制度，優(yōu)化相關框架，確保土地權益得到充分保護。通過出臺相關法律及政策文件，明確土地用途調(diào)整的法律程序和標準，以便明確各方的權利和義務；建立土地權屬和登記制度，確保土地權益的明晰和登記的準確性，有效管理土地資源；制定公平和透明的土地征收和補償制度，以保障農(nóng)民在土地用途調(diào)整中的權益。根據(jù)政策導向，縣級編制國土空間規(guī)劃及相關專項規(guī)劃，做好土地用途結構調(diào)整優(yōu)化引導，明確用地結構調(diào)整方向，確保土地用途結構調(diào)整科學合理[9-10]。為確保規(guī)劃的有效執(zhí)行，建立監(jiān)測和評估機制，定期檢查土地用途調(diào)整的進展和效果，充分發(fā)揮規(guī)劃引導作用。

3.2 加快數(shù)據(jù)融合，建立統(tǒng)一底板數(shù)據(jù)標準和分類體系

以第三次全國國土調(diào)查成果為統(tǒng)一底板，合理明確林地管理邊界，規(guī)范林地管理，并編制新一輪林地保護利用規(guī)劃。堅持國土空間唯一性與地類唯一性原則，確保各級政府使用的土地數(shù)據(jù)一致，提高數(shù)據(jù)的可信度。建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準和分類體系，確保不同數(shù)據(jù)源的數(shù)據(jù)能夠互通互用[11-12]，促進資源的合理利用，加強土地管理的科學性和規(guī)范性，為土地用途結構調(diào)整提供堅實的數(shù)據(jù)基礎，從而推動土地用途結構的優(yōu)化和調(diào)整。

3.3 引入社會資本，積極開展補充耕地工作

政府應積極探索多元化的資金籌措方式[13-14]，減輕財政壓力。政府可以通過采取稅收激勵政策、提供土地使用權等方式吸引民間資本參與，引導農(nóng)民合作社等組織參與耕地的墾造和管理。加大對土地用途結構調(diào)整的專項資金投入，積極開展墾造耕地工作，促進耕地的占補平衡；加強對流出耕地恢復的資金支持，確保流出耕地的及時恢復；提供資金支持和政策激勵，推動其他農(nóng)用地和耕地的平衡調(diào)整；增加未利用地墾造為耕地的專項資金投入，促進土地資源的有效利用。

3.4 保障農(nóng)民合法權益，改善鄉(xiāng)村建設用地結構

嚴格落實農(nóng)村“一戶一宅”政策，鼓勵進城落戶農(nóng)民自愿有償退出農(nóng)村宅基地，合理安排宅基地用地，嚴格控制新增宅基地占用農(nóng)用地，不得占用永久基本農(nóng)田。鼓勵村集體和農(nóng)民利用閑置宅基地和閑置住宅，通過自主經(jīng)營、合作經(jīng)營和委托經(jīng)營等方式，依法依規(guī)發(fā)展農(nóng)家樂、民宿、鄉(xiāng)村旅游等。同時，在尊重農(nóng)民意愿并符合規(guī)劃的前提下，鼓勵村集體積極穩(wěn)妥開展閑置宅基地整治，整治出的土地優(yōu)先用于滿足農(nóng)民新增宅基地需求、村莊建設和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，閑置宅基地盤活利用產(chǎn)生的土地增值收益全部用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，促進農(nóng)村經(jīng)濟多元化發(fā)展[15]，加快鄉(xiāng)村建設用地結構調(diào)整優(yōu)化。

3.5 引導園地林地上山上坡，完善基礎配套設施

鹽源縣25°以上的坡耕地和高海拔耕地存在利用障礙、極度低產(chǎn)、容易撂荒等問題，難以改造成高標準農(nóng)田。但是，這部分耕地往往具備一定的道路甚至溝渠等基礎設施條件，在必要的配套建設下能夠滿足園地、林地使用需要。對于這部分耕地，應按照質(zhì)量優(yōu)先、集中連片的基本原則，明確耕地和其他用地轉(zhuǎn)換的管制規(guī)則及配套用地的保障措施，綜合運用布局調(diào)整、工程建設、后期管護和監(jiān)測監(jiān)管等多種技術手段，通過耕地進出平衡的方式，因地制宜地逐步將山上的耕地調(diào)整到山下，把山下的果樹林木調(diào)整為上山上坡，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間布局更加符合自然地理格局和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律，確保優(yōu)質(zhì)耕地集中連片、長期穩(wěn)定利用。同時，拓展農(nóng)業(yè)空間，推動形成更加高效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系。

3.6 實行機械化生產(chǎn)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

農(nóng)業(yè)機械化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化可以改變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，降低農(nóng)業(yè)勞動力需求。在農(nóng)村勞動力不足的情況下，推進農(nóng)業(yè)機械化可以解決勞動力短缺的問題，將荒地、撂荒地或低效耕地重新開發(fā)為高產(chǎn)耕地或多功能農(nóng)業(yè)用地，這有助于加快土地結構的優(yōu)化和調(diào)整，提高土地的整體效益。機械化生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化可以提高土地的利用效率，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，提高農(nóng)業(yè)的科技含量和競爭力。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不僅可以提高農(nóng)民的生產(chǎn)效率和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，提供具有相關技術和管理能力的崗位，增加農(nóng)村就業(yè)機會，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，也有助于維護土地用途結構調(diào)整成果，保護寶貴的耕地資源。

4 結論

土地用途結構調(diào)整優(yōu)化是推進耕地保護的客觀要求，可以提高土地管理水平。目前，鹽源縣土地用途結構調(diào)整優(yōu)化面臨部分問題，如政府專項資金不足、底板數(shù)據(jù)管理未統(tǒng)一、農(nóng)民的土地調(diào)整意愿不強以及農(nóng)村勞動力短缺等。這些問題制約土地用途結構調(diào)整，影響耕地保護和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展。為解決這些問題，提出相應建議?？傮w來說，要建立健全法律制度，以保障土地權益，規(guī)范土地用途調(diào)整的程序和標準；加快數(shù)據(jù)融合，建立統(tǒng)一的底板數(shù)據(jù)，提高數(shù)據(jù)的準確性和可信度；引入社會資本，積極開展補充耕地工作，以多元化的資金籌措方式推動土地用途結構調(diào)整；保障農(nóng)民合法權益，改善鄉(xiāng)村建設用地結構，確保農(nóng)村宅基地的合理利用；引導園地和林地上山上坡，完善基礎配套設施，優(yōu)化土地利用布局；實行機械化生產(chǎn)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和競爭力。總之，土地用途結構調(diào)整優(yōu)化對于鹽源縣耕地保護至關重要。鹽源縣要充分發(fā)揮政府、社會資本和農(nóng)民的作用，完善數(shù)據(jù)管理和法律制度，更好地應對耕地保護的挑戰(zhàn)，實現(xiàn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展和國家糧食安全的雙贏。這也為其他地區(qū)的土地管理和耕地保護提供有益借鑒。

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