摘要：日本在戰(zhàn)后實(shí)行了兩次大規(guī)模的民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)，主要集中在中曾根康弘時(shí)期和小泉純一郎時(shí)期。通過(guò)對(duì)中曾根康弘和小泉純一郎時(shí)期民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)的比較，分析財(cái)政危機(jī)、政治斗爭(zhēng)和外壓等三個(gè)因素的重要影響，從而找到日本戰(zhàn)后民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)的獨(dú)特模式。運(yùn)用歷史制度主義和政治企業(yè)家的理論框架和方法，試圖找到形成戰(zhàn)后日本民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)獨(dú)特模式的深刻歷史制度原因及政治領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)揮的關(guān)鍵作用。

關(guān)鍵詞：民營(yíng)化；歷史制度主義；政治企業(yè)家精神；中曾根康弘；小泉純一郎

中圖分類號(hào)：F13/17文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-2458（2024）01-0032-10

DOI：1014156/jcnkirbwtyj202401004

一般來(lái)說(shuō)，公有企業(yè)是指由國(guó)家和地方政府全資或部分資助、控股的企業(yè)或事業(yè)單位。這些企業(yè)的目標(biāo)通常是為了滿足公共利益，提供基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)或其他關(guān)鍵行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)。公有企業(yè)在許多國(guó)家扮演著重要的角色，例如能源、交通、通信等領(lǐng)域。民營(yíng)化是指將公有企業(yè)或事業(yè)團(tuán)體轉(zhuǎn)變?yōu)槊耖g所有或由私人經(jīng)營(yíng)管理的過(guò)程［1］，總的來(lái)說(shuō)是“更多地依靠民間機(jī)構(gòu)，更少地依賴政府來(lái)滿足公眾的需求”［2］。民營(yíng)化的形式多種多樣，包括出售股權(quán)給私人投資者、私有化、特許經(jīng)營(yíng)、承包經(jīng)營(yíng)等。［3］

日本在戰(zhàn)后實(shí)行了兩次大規(guī)模的民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)，主要集中在中曾根康弘時(shí)期和小泉純一郎時(shí)期。通過(guò)比較分析不難看出，這兩場(chǎng)大規(guī)模的民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)有著很多共同的特點(diǎn)。在這兩場(chǎng)民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)中，財(cái)政危機(jī)、政治斗爭(zhēng)、和外壓三個(gè)因素都起著重要的影響。戰(zhàn)后日本的民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)也因而表現(xiàn)出其特有的模式。而日本這一特有的民營(yíng)化模式有著深刻的歷史背景和制度的原因，政治領(lǐng)導(dǎo)人也在民營(yíng)化過(guò)程中發(fā)揮了關(guān)鍵的作用，對(duì)日本民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

一、戰(zhàn)后日本兩次大規(guī)模的民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)實(shí)踐

（一）中曾根康弘時(shí)期的民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)

20世紀(jì)70年代后期，在經(jīng)過(guò)戰(zhàn)后數(shù)十年高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展后，日本政府開(kāi)始面臨各種政治經(jīng)濟(jì)危機(jī)，尤其是日本政府債臺(tái)高筑。中曾根康弘上臺(tái)后推行行政改革，主要包括日本國(guó)鐵、日本電話電信公社和日本煙草專賣(mài)公社的民營(yíng)化。中曾根康弘還對(duì)日本航空、沖繩電力等公有企業(yè)也實(shí)行了民營(yíng)化改革，特殊法人的數(shù)目從99個(gè)減少到92個(gè)。［4］

1日本國(guó)鐵民營(yíng)化

日本國(guó)鐵民營(yíng)化是中曾根康弘時(shí)期最大的民營(yíng)化項(xiàng)目。日本國(guó)鐵從20世紀(jì)60年代起就積累了大量的債務(wù)，而之后的很多結(jié)構(gòu)重組計(jì)劃都失敗了。

日本國(guó)鐵成立于1949年。其決策機(jī)構(gòu)是董事會(huì)，總裁由內(nèi)閣任命，總裁在交通省的準(zhǔn)許下任命其他管理高層。員工組成工會(huì)，集體談判的權(quán)利得到承認(rèn)，但是罷工的權(quán)利被禁止。國(guó)鐵的預(yù)算和費(fèi)率由財(cái)務(wù)省和交通省決定并由國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。從1949年到1959年，日本國(guó)鐵在陸地運(yùn)輸中占據(jù)了主導(dǎo)地位。1966年，國(guó)鐵擁有大約47萬(wàn)雇員。但是隨著汽車(chē)、飛機(jī)和海港運(yùn)輸?shù)脑黾樱瑖?guó)鐵的重要性開(kāi)始下降。［5］

國(guó)鐵的民營(yíng)化計(jì)劃宣布之后，遭到了工會(huì)等團(tuán)體的強(qiáng)烈反對(duì)。為此中曾根康弘采取了一系列的措施。中曾根康弘成立了國(guó)鐵重組監(jiān)察委員會(huì)，將其置于首相直接控制之下并授予了極大的權(quán)力。他還撤換了反對(duì)國(guó)鐵民營(yíng)化的國(guó)鐵總裁，并任命了支持國(guó)鐵重組的新總裁。這在日本社會(huì)都是很不尋常的舉動(dòng)，也顯示了中曾根康弘推行民營(yíng)化的決心。從1985年開(kāi)始，日本政府開(kāi)始起草國(guó)鐵民營(yíng)化的一系列法案。在1986年的眾議院大選中，中曾根康弘承諾要將民營(yíng)化推行到底，并獲得了壓倒性的勝利。同年，所有關(guān)聯(lián)國(guó)鐵民營(yíng)化的法案在國(guó)會(huì)獲得通過(guò)。1987年4月，國(guó)鐵被正式民營(yíng)化并被分割成數(shù)個(gè)新的私營(yíng)鐵路公司。但是政府仍然對(duì)新成立的鐵路公司擁有很大的控制權(quán)。

2日本電話電信民營(yíng)化

和國(guó)鐵不同，電話電信公社的經(jīng)營(yíng)狀況良好，且每年都獲得豐厚的利潤(rùn)。日本政府從19世紀(jì)末開(kāi)始發(fā)展電話電信產(chǎn)業(yè)。1952年，日本電話電信公社成立，費(fèi)率和預(yù)算由國(guó)會(huì)立法和批準(zhǔn)，同時(shí)，也接受了大量的政府貸款。在"20世紀(jì)70年代，20%到40%的日本電話電信資金由政府提供。80年代初，日本電話電信接受的政府貸款還以每年12%到19%的速度增長(zhǎng)。［6］

電話電信民營(yíng)化的一個(gè)重要爭(zhēng)議是是否將一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的電話電信公司分割成數(shù)個(gè)區(qū)域性的私有企業(yè)。經(jīng)濟(jì)界極力主張將電話電信徹底民營(yíng)化并進(jìn)行分割，電話電信工會(huì)則表示強(qiáng)烈的反對(duì)。財(cái)務(wù)省擔(dān)心電話電信的分割影響其上市和股票價(jià)格，也強(qiáng)烈地反對(duì)分割。后來(lái)中曾根康弘將電話電信民營(yíng)化的大權(quán)交給橋本龍?zhí)商幚怼虮君執(zhí)蓳?dān)任過(guò)財(cái)務(wù)省的大臣，因而極力地支持財(cái)務(wù)省的計(jì)劃，反對(duì)將電話電信進(jìn)行分割，并建議將電話電信分割計(jì)劃推遲10年再進(jìn)行討論。1984年，日本電話電信民營(yíng)化的一系列法案獲得通過(guò)。1985年4月，日本電話電信正式實(shí)行民營(yíng)化，但是分割計(jì)劃被推遲5年再進(jìn)行討論。

民營(yíng)化實(shí)行后，日本電話電信公社成為一家擁有1"850億美元市值和30萬(wàn)員工的上市公司。 1990年，日本電話電信的分割計(jì)劃被重新提上議事日程。由于財(cái)務(wù)省的強(qiáng)烈反對(duì)，日本電話電信的分割再一次被凍結(jié)5年。1996年11月，橋本龍?zhí)砷_(kāi)始了他的第二任首相任期，下決心分割電話電信并對(duì)其進(jìn)行改革，以結(jié)束在這一問(wèn)題上長(zhǎng)達(dá)14年的紛爭(zhēng)。隨后，橋本內(nèi)閣宣布將日本電話電信公社分割成三個(gè)公司，包括東日本公司、西日本公司和一個(gè)長(zhǎng)途電話電信公司。

3日本煙草專賣(mài)民營(yíng)化

日本擁有三千萬(wàn)煙民，是世界第三大煙草市場(chǎng)。煙草售賣(mài)帶來(lái)的收入是政府收入的重要來(lái)源之一。煙草稅曾占政府總稅收的18%，比法國(guó)的3%、美國(guó)的25%和中國(guó)的10%都要高得多。［7］日本政府一直對(duì)煙草業(yè)實(shí)行保護(hù)，比如高價(jià)收購(gòu)煙草、保證煙草收購(gòu)、提高煙草行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻以防止過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)等。因此，日本煙草價(jià)格與世界同類產(chǎn)品相比差不多要貴2～10倍，香煙的進(jìn)口關(guān)稅更是高達(dá)110%。

行政改革委員會(huì)提出煙草民營(yíng)化后，財(cái)務(wù)省和日本煙草專賣(mài)公社提出了強(qiáng)烈的反對(duì)。但是在美國(guó)政府的強(qiáng)大壓力下，財(cái)務(wù)省開(kāi)始作出讓步。1984年，《日本煙草法》通過(guò)。1985年，日本煙草正式成為一個(gè)私有公司。但是，財(cái)務(wù)省仍然對(duì)日本煙草擁有一定的控制權(quán)，并擁有近三分之二的股票。

（二）小泉純一郎時(shí)期的民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)

2001年小泉純一郎當(dāng)選日本首相時(shí)，日本社會(huì)再一次面臨各種前所未有的深刻危機(jī)。20世紀(jì)90年代后持續(xù)的經(jīng)濟(jì)衰退造成政府債臺(tái)高筑。1993年日本自民黨下臺(tái)，結(jié)束戰(zhàn)后長(zhǎng)達(dá)38年的一黨執(zhí)政。隨后首相和內(nèi)閣更迭頻繁，造成整個(gè)社會(huì)動(dòng)蕩不安。小泉純一郎當(dāng)選首相后，隨即提出對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)等各方面進(jìn)行全面改革。小泉純一郎最終實(shí)行了郵政和道路民營(yíng)化改革，并對(duì)其他的特殊法人進(jìn)行了改革，如國(guó)有銀行和半官方組織等。

1郵政民營(yíng)化

日本郵政在日本財(cái)政金融體系中占有極其重要的地位。第一個(gè)全國(guó)性的郵政局于1871年建立，1875年全國(guó)性的郵政系統(tǒng)基本建成。從1916年起日本郵政開(kāi)始經(jīng)營(yíng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。日本郵政業(yè)務(wù)受到政府保護(hù)，不受一般的商業(yè)銀行法限制，且享受免稅的待遇。郵政銀行的利率也比一般的銀行利率高。郵政銀行是世界上最大的銀行，擁有日本30%的家庭存款，是瑞穗銀行或花旗銀行存款的兩倍。郵政生命保險(xiǎn)擁有40%的日本家庭保險(xiǎn)，相當(dāng)于四大私有保險(xiǎn)公司的總和。郵政吸收的存款和保險(xiǎn)都由財(cái)務(wù)省直接控制，并向號(hào)稱國(guó)家“第二預(yù)算”的財(cái)政投融資項(xiàng)目提供資金。財(cái)投則向公有企業(yè)、地方政府和其他政府機(jī)構(gòu)提供優(yōu)惠的貸款。到2001年止，財(cái)投提供的各種貸款約達(dá)33萬(wàn)億美元，相當(dāng)于GDP的82%。［8］

郵政系統(tǒng)還在日本政治中發(fā)揮著重要的作用。郵政局分為兩種，一種是普通郵政局，另一種是特殊郵政局。普通郵政局職員需要通過(guò)嚴(yán)格的考試，并由郵政省直接管理，而約80%的郵政局屬于特殊郵政局。特殊郵政局職員來(lái)自當(dāng)?shù)赜新曂募易?，是村?zhèn)的帶頭人或武士的后裔。特殊郵政局在選舉中起著重要的作用。在20世紀(jì)90年代早期，每個(gè)特殊郵政職員都被要求在選舉前為每個(gè)國(guó)會(huì)議員收集120張左右的選票，因此在大選中收集選票也成為郵政局的“第四業(yè)務(wù)”。

小泉純一郎擔(dān)任首相后，首先就對(duì)郵政進(jìn)行改革。2002年，他建立了個(gè)人咨詢機(jī)構(gòu)研究郵政民營(yíng)化的具體措施。同年4月，他未經(jīng)自民黨政調(diào)會(huì)同意就向國(guó)會(huì)提出郵政改革四法案。2003年9月，他指導(dǎo)他的私人咨詢機(jī)構(gòu)財(cái)政金融委員會(huì)制定出郵政民營(yíng)化的路線圖，提出在2005年通過(guò)民營(yíng)化法案并于2007年正式實(shí)行。2004年新內(nèi)閣重組，他任命了支持其民營(yíng)化改革的武部勤和與謝野馨為自民黨干事長(zhǎng)和政調(diào)會(huì)長(zhǎng)。2005年4月，小泉內(nèi)閣向國(guó)會(huì)遞交六項(xiàng)民營(yíng)化法案，并在下院以233票對(duì)228票獲得通過(guò)。5月，小泉純一郎撤銷了反對(duì)郵政民營(yíng)化的兩名高級(jí)官僚的職務(wù)，其中包括一名郵政副大臣，再次顯示了他推行郵政民營(yíng)化的決心。8月，郵政民營(yíng)化法案在上院被否決。小泉純一郎立即解散議會(huì)，宣布舉行大選。在隨后的大選中，小泉純一郎一方面撤銷反對(duì)改革黨員的黨員資格，一方面派出所謂的“刺客”到這些黨員的選區(qū)進(jìn)行競(jìng)選。小泉純一郎的支持率急速上升，并在選舉中獲得壓倒性的勝利。再次召開(kāi)的國(guó)會(huì)批準(zhǔn)了小泉純一郎的法案，郵政民營(yíng)化得以在2007年正式實(shí)行。

由于圍繞郵政民營(yíng)化的政治斗爭(zhēng)依然激烈，2012年日本民主黨上臺(tái)后，通過(guò)了《郵政民營(yíng)化修改法》，雖然繼續(xù)保留了日本郵政公司的民營(yíng)化形式，但卻有意刪除了2017年前郵政儲(chǔ)蓄和簡(jiǎn)易保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)完全民營(yíng)化的法定期限，事實(shí)上宣告了郵政民營(yíng)化改革的擱淺。自民黨重新上臺(tái)后，大量郵政民營(yíng)化反對(duì)派重新回歸自民黨，郵政民營(yíng)化的未來(lái)前景依然十分渺茫。［9］日本郵政集團(tuán)面臨嚴(yán)峻的經(jīng)營(yíng)困境，并未因民營(yíng)化而得到改善。［10］

2道路公團(tuán)民營(yíng)化

小泉純一郎雖然也致力于道路公團(tuán)改革，但由于種種原因顯得力不從心。因此，在民營(yíng)化的問(wèn)題上不得不作出種種妥協(xié)，如盡管經(jīng)營(yíng)困難，計(jì)劃中的2"000公里高速公路在道路族的堅(jiān)持下得以繼續(xù)修建。

日本號(hào)稱“土建國(guó)家”。平均每年花費(fèi)約13%的GDP用于各種工程建設(shè)，建筑工業(yè)工人占總勞動(dòng)人口的10%。［11］大多數(shù)建筑工程集中于各種道路的修建。由于日本多山多地震，高速公路和立交橋的修建非常昂貴，高速工程也因此成為各地方政府競(jìng)相爭(zhēng)奪的項(xiàng)目。國(guó)會(huì)議員為了獲得地方的選票和資金，也不遺余力地為地方爭(zhēng)取各種高速工程項(xiàng)目。

2001年4月，小泉純一郎成立了一個(gè)委員會(huì)來(lái)監(jiān)督道路公團(tuán)民營(yíng)化。6月，小泉純一郎指示他的經(jīng)濟(jì)財(cái)政咨詢委員會(huì)制定一個(gè)具體的道路民營(yíng)化計(jì)劃。11月，小泉純一郎明確指示行政改革大臣石原伸晃在一個(gè)月內(nèi)制定出道路民營(yíng)化計(jì)劃。2002年6月，小泉純一郎成立了一個(gè)七人委員會(huì)來(lái)研究道路民營(yíng)化的有關(guān)方案，其中包括著名的作家豬瀨直樹(shù)。12月，七人委員會(huì)提出了道路民營(yíng)化的有關(guān)建議，包括終止修建新的高速公路和將道路建設(shè)四公團(tuán)分為5個(gè)私有公司等。2003年10月，小泉純一郎解除了一直反對(duì)民營(yíng)化的道路公團(tuán)總裁藤井治芳職務(wù)，并任命上院議員、前伊藤忠商社執(zhí)行主席近藤剛為新的道路公團(tuán)總裁。任命一位現(xiàn)任的上院議員為公有企業(yè)的總裁是一個(gè)很不尋常的舉動(dòng)，也顯示了小泉純一郎改革道路公團(tuán)非同一般的決心。

2003年11月，小泉純一郎指示國(guó)土省拿出道路民營(yíng)化的具體方案。國(guó)土省提出了三個(gè)方案，A方案建議將道路徹底民營(yíng)化，B方案主張繼續(xù)修建高速公路和繼續(xù)政府貸款，C方案主張繼續(xù)修建高速公路并將所有的高速公路收費(fèi)用于新的高速公路修建而不是償還債務(wù)。經(jīng)過(guò)激烈的爭(zhēng)論，最后國(guó)土省的B方案得以通過(guò)。根據(jù)這個(gè)方案，2"000公里計(jì)劃中的高速公路得以繼續(xù)修建，修建的資金來(lái)自高速公路收費(fèi)和政府貸款；道路公團(tuán)被民營(yíng)化成6個(gè)私有公司；公團(tuán)的40萬(wàn)億日元債務(wù)將在45年內(nèi)還清。這次民營(yíng)化的結(jié)果并不徹底，而是小泉純一郎與勢(shì)力仍然強(qiáng)大的道路族及各省部讓步妥協(xié)的結(jié)果。

二、戰(zhàn)后日本民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)模式

各國(guó)實(shí)行民營(yíng)化的目的不盡相同。埃茲拉·蘇萊曼和約翰·沃特伯里概括了各國(guó)實(shí)行民營(yíng)化的三個(gè)主要目的：第一，在經(jīng)濟(jì)上加強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以提高企業(yè)效率，同時(shí)減少企業(yè)債務(wù)和增加政府收入；第二，在政治上通過(guò)民營(yíng)化打擊反對(duì)勢(shì)力、重組利益集團(tuán)、建立新的政治聯(lián)盟；第三，民營(yíng)化企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中展現(xiàn)出的高效與活力會(huì)產(chǎn)生一種“學(xué)習(xí)效應(yīng)”，使得其他國(guó)家尤其是發(fā)展中國(guó)家紛紛效仿。同時(shí)，工業(yè)化國(guó)家也常常通過(guò)促使別國(guó)實(shí)行民營(yíng)化來(lái)為本國(guó)的產(chǎn)品打開(kāi)海外市場(chǎng)［12］。由此可以看出，民營(yíng)化從來(lái)都不是一場(chǎng)單純的經(jīng)濟(jì)改革。各國(guó)政府往往根據(jù)本國(guó)的情況作出不同的權(quán)衡，民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)也因而表現(xiàn)出各種不同的模式。

二戰(zhàn)結(jié)束后，各國(guó)都掀起了民營(yíng)化的熱潮，其中以英國(guó)首相撒切爾領(lǐng)導(dǎo)的民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)和美國(guó)總統(tǒng)里根領(lǐng)導(dǎo)的民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)規(guī)模最大也最具影響力。但是各國(guó)政府實(shí)行民營(yíng)化的動(dòng)因卻不盡相同。撒切爾的民營(yíng)化改革在很大程度上是為了打擊工黨，同時(shí)爭(zhēng)取更多的保守勢(shì)力。英國(guó)政府當(dāng)時(shí)以優(yōu)惠的價(jià)格出售公有企業(yè)的股票，許多在股票交易中獲利的英國(guó)公民后來(lái)都成為保守黨的堅(jiān)定支持者。歐洲很多國(guó)家如德國(guó)的民營(yíng)化改革是迫于政府的財(cái)政壓力，同時(shí)也受到歐洲共同體要求減少政府干預(yù)、建立共同市場(chǎng)的影響。只有在美國(guó)，公有企業(yè)在國(guó)家經(jīng)濟(jì)中所占的比例本來(lái)就不大，政府實(shí)行民營(yíng)化主要是出于經(jīng)濟(jì)的目的，即鼓勵(lì)私有企業(yè)發(fā)展和培育更具競(jìng)爭(zhēng)力的市場(chǎng)。

與其他工業(yè)國(guó)家相比，戰(zhàn)后日本的民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)呈現(xiàn)出不同特點(diǎn)，主要表現(xiàn)在受財(cái)政危機(jī)、政治斗爭(zhēng)和外壓的影響上，也因此呈現(xiàn)出獨(dú)特的民營(yíng)化模式。

（一）日本的民營(yíng)化很大程度上是為了緩解國(guó)家和公有企業(yè)的財(cái)政困難

中曾根康弘時(shí)期的民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)，尤其是電話電信公社和煙草專賣(mài)的民營(yíng)化，主要是為政府籌集資金，以減少日益增長(zhǎng)的財(cái)政赤字。中曾根康弘上任之初，日本政府出現(xiàn)嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)。從1973年到1981年，日本的社會(huì)福利支出增加了四倍，政府預(yù)算平均每年增加192%。面對(duì)日益嚴(yán)重的財(cái)政困難，日本政府開(kāi)始發(fā)行赤字國(guó)債。到1979年，赤字國(guó)債達(dá)到63萬(wàn)億日元，占整個(gè)國(guó)家預(yù)算的347%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同一時(shí)期的其他工業(yè)國(guó)家，如美國(guó)的56%和西德的142%。［13］但是日本的國(guó)家稅收卻一直保持在較低的水平，無(wú)法保證足夠的政府收入。日本政府從20世紀(jì)80年代起試圖征收消費(fèi)稅，但遭到民眾的強(qiáng)烈反對(duì)。財(cái)政上的危機(jī)帶來(lái)政治上的危機(jī)。1979年，大平正芳內(nèi)閣提出征收消費(fèi)稅，隨即在之后的大選中遭到慘敗。日本政府只能通過(guò)所謂的行政改革對(duì)公有企業(yè)實(shí)行民營(yíng)化以避免增稅。

日本電話電信公司民營(yíng)化的最大受益者是日本政府。財(cái)務(wù)省在1986、1987、1988年進(jìn)行了三次股票出售，收入達(dá)824億美元。出售電話電信公司股票的收入都被用來(lái)償還用于填補(bǔ)財(cái)政赤字發(fā)行的國(guó)債，在一定程度上幫助日本政府緩解了財(cái)政困難。日本財(cái)政的國(guó)債依存度得以從1985年的228%下降到1989年的111%，日本政府基本實(shí)現(xiàn)了不再發(fā)行新的赤字國(guó)債的目標(biāo)。在日本電話電信公司被分割后，財(cái)務(wù)省又在1998、1999和2000年進(jìn)行了三次股票出售，增加了近32萬(wàn)億日元的收入。［14］

煙草并不是一個(gè)廣泛被民營(yíng)化的產(chǎn)業(yè)，其民營(yíng)化也是為了緩解政府的財(cái)政困難。煙草民營(yíng)化對(duì)日本政府財(cái)政的貢獻(xiàn)卻相當(dāng)有限。1994年，日本煙草股票第一次上市，但是認(rèn)購(gòu)結(jié)果并不理想，第二次和第三次股票出售分別在1996年和2004年進(jìn)行。通過(guò)三次股票出售，日本政府共獲得了1萬(wàn)億日元的收入［15］。

同時(shí)，日本政府試圖通過(guò)民營(yíng)化削減公有企業(yè)的巨額債務(wù)。國(guó)鐵長(zhǎng)期積累的債務(wù)成為當(dāng)時(shí)日本政府下決心實(shí)行民營(yíng)化的重要原因。1964以后，國(guó)鐵開(kāi)始出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)赤字。20世紀(jì)70年代后其財(cái)政狀況持續(xù)惡化。1985年，國(guó)鐵的年度損失達(dá)到180億美元。為了填補(bǔ)赤字和償還債務(wù)，國(guó)鐵僅在1985年度就需借債220億美元。截至1986年，國(guó)鐵迅速增長(zhǎng)的債務(wù)積累到驚人的254萬(wàn)億日元［16］。

巨額的國(guó)鐵債務(wù)主要來(lái)自三個(gè)部分。一是高額的人員支出，大約占總收入的78%，比私有企業(yè)的40%高出很多。二戰(zhàn)結(jié)束后，國(guó)鐵吸收了25萬(wàn)名退役的士兵，造成了國(guó)鐵職工年齡結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重老齡化和過(guò)高的人員支出［17］。1980年到1983年，這些老兵相繼退休，他們的退休金和養(yǎng)老金成為國(guó)鐵沉重的負(fù)擔(dān)。二是過(guò)度的擴(kuò)建，尤其在某些偏遠(yuǎn)地區(qū)的鐵路修建。1964年成立的日本鐵路建設(shè)公團(tuán)在前首相田中角榮的大力支持下大量投入新干線、城鐵和偏遠(yuǎn)地區(qū)鐵路的建設(shè)，偏遠(yuǎn)地區(qū)鐵路的建設(shè)占了近40%的總長(zhǎng)度，而其運(yùn)輸量只占總運(yùn)輸量的5%。這些偏遠(yuǎn)地區(qū)的鐵路在接受了大量的政府補(bǔ)助后仍然出現(xiàn)虧損。三是國(guó)鐵為大量債務(wù)支付的利息。由于國(guó)會(huì)立法的限制，國(guó)鐵不能隨意提高鐵路運(yùn)輸?shù)馁M(fèi)率。無(wú)法贏利的鐵路線由于地區(qū)國(guó)會(huì)議員的支持不能停止或撤銷，而政府的補(bǔ)助也非常有限，國(guó)鐵不得不采取最后的辦法，即向政府借債，而這些政府債務(wù)都需償還一定的利息，因而日積月累造成“滾雪球”效應(yīng)。

國(guó)鐵民營(yíng)化后，其債務(wù)并沒(méi)有得到很好的解決。國(guó)鐵的總債務(wù)在民營(yíng)化之前達(dá)到了驚人的2"869億美元，民營(yíng)化之后，國(guó)鐵的大部分債務(wù)由新成立的國(guó)有鐵路清算事業(yè)團(tuán)繼承。但是國(guó)鐵的債務(wù)最終也沒(méi)有得到很好的解決。從1992年起，東日本鐵路的股票開(kāi)始上市，后來(lái)西日本鐵路和中日本鐵路的股票也被售賣(mài)。但國(guó)鐵土地和股票的出售都錯(cuò)過(guò)了房地產(chǎn)和股市的高峰時(shí)期，并不理想的收益不足以償還其巨額的債務(wù)，同時(shí)，國(guó)鐵的債務(wù)還因?yàn)橐Ц独⒍粩嘣鲩L(zhǎng)。1998年，國(guó)有鐵路清算事業(yè)團(tuán)被新成立的日本鐵路建設(shè)公團(tuán)所代替，但也沒(méi)有對(duì)國(guó)鐵債務(wù)償還提出任何行之有效的措施。至2016年3月，日本國(guó)鐵的17"769萬(wàn)億日元由日本政府財(cái)政負(fù)責(zé)償還，約為1998年債務(wù)的四分之三。日本政府只能靠發(fā)行新國(guó)債抵舊債的方式處理國(guó)鐵債務(wù)問(wèn)題［18］。

小泉純一郎時(shí)期的道路和郵政民營(yíng)化也存在同樣的問(wèn)題。小泉純一郎上臺(tái)時(shí)，日本的國(guó)債達(dá)到GDP的160%，在主要工業(yè)國(guó)家中最高。僅每年支付的國(guó)債利息就達(dá)數(shù)十兆日元。與日本國(guó)鐵相比，日本道路公團(tuán)和日本郵政積累了更龐大的債務(wù)，如到2000年止，道路公團(tuán)債務(wù)高達(dá)約40萬(wàn)億日元。除了民營(yíng)化，日本政府找不到更好的解決辦法。

（二）日本的民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)有著很強(qiáng)的政治目的

中曾根康弘時(shí)期的民營(yíng)化改革具有重要政治目的，即打擊公有企業(yè)工會(huì)及其所支持的社民黨［19］。特別是國(guó)鐵工會(huì)作為公有企業(yè)工會(huì)的重要組成部分，與當(dāng)時(shí)的社民黨有著密切的聯(lián)系。這些工會(huì)在保護(hù)員工權(quán)益、爭(zhēng)取福利待遇等方面發(fā)揮了重要作用，并與社民黨合作推動(dòng)工人的利益訴求。然而，中曾根政府認(rèn)為這些工會(huì)對(duì)自民黨的長(zhǎng)期執(zhí)政地位構(gòu)成挑戰(zhàn)。因此，中曾根政府通過(guò)推動(dòng)民營(yíng)化改革來(lái)削弱公有企業(yè)工會(huì)及其所支持的社民黨，使得原本由公有企業(yè)所控制的行業(yè)逐漸向私有化轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致公有企業(yè)的規(guī)模和影響力減弱，進(jìn)而削弱了工會(huì)的基礎(chǔ)。同時(shí)，這也減少了社民黨依靠工會(huì)支持的能力，對(duì)其政治影響產(chǎn)生了重大沖擊。這為自民黨的長(zhǎng)期執(zhí)政創(chuàng)造了有利條件。

小泉純一郎實(shí)施郵政和道路的民營(yíng)化主要目的之一是為了打擊其所屬派閥福田派的對(duì)手田中派。在1969年，小泉純一郎首次在他父親的地盤(pán)競(jìng)選國(guó)會(huì)議員時(shí)失敗了，其中一個(gè)主要原因是他未能獲得當(dāng)?shù)剜]政族的支持，而郵政族主要由田中派控制。隨后，小泉純一郎擔(dān)任了前首相福田赳夫的秘書(shū)。福田赳夫所屬的福田派是田中派的主要政治對(duì)手。在整個(gè)20世紀(jì)70年代和80年代，這兩大派系就爭(zhēng)奪首相的位置進(jìn)行了激烈的競(jìng)爭(zhēng)，但幾乎每次都以福田派的失敗告終。福田派與金融界有著密切的聯(lián)系，這與郵政一族存在著不可調(diào)和的矛盾。1972年，小泉純一郎最終在地方選舉中獲勝，正式成為國(guó)會(huì)議員。1992年，小泉純一郎在宮澤喜一內(nèi)閣中擔(dān)任郵政大臣，并開(kāi)始積極推進(jìn)郵政的民營(yíng)化。2001年，小泉純一郎贏得大選成為日本首相，正式推行郵政和道路的民營(yíng)化政策。

在日本，近300名國(guó)會(huì)議員屬于所謂的“郵政族”，是僅次于“建筑族”的第二大利益集團(tuán)。郵政族與田中派的關(guān)系尤為密切。20世紀(jì)70年代至90年代初，郵政族議員一直以田中派及其后繼者竹下派為主，包括田中角榮、金丸信、小淵惠三、羽田孜等實(shí)力政治家在內(nèi)。［20］田中角榮從1957年到1960年擔(dān)任郵政大臣，這期間特殊郵政局?jǐn)U大了近三倍。田中角榮經(jīng)常在東京的郵政省舉行集會(huì)，并向特殊郵政局職員提供優(yōu)惠的房屋和土地［21］。在離開(kāi)郵政省后，田中角榮與各地的特殊郵政局保持著密切聯(lián)系。從1957年到1982年的12屆內(nèi)閣里，他都任命了田中派的人擔(dān)任郵政大臣。

1996年，橋本龍?zhí)蓪?duì)日本郵政進(jìn)行過(guò)一定的改革，比如由政府委托具有行政法人資格的郵政事業(yè)廳經(jīng)營(yíng)郵政事業(yè)、日本郵政采用政企分開(kāi)的管理體制等。但是郵政依然是政府事業(yè)，郵政事業(yè)廳是行政法人，日本郵政的工作人員依然是公務(wù)員并享受公務(wù)員待遇［22］。作為田中派的繼承人，橋本龍?zhí)刹豢赡芤膊辉敢鈱?duì)日本郵政進(jìn)行真正意義上的改革。

在國(guó)會(huì)中，約有330名議員屬于所謂的“道路族”，占據(jù)了全部國(guó)會(huì)議員的四分之三。這個(gè)龐大的道路族議員群體在日本政治中扮演著重要的角色，并且其中大部分議員與田中派保持著緊密的聯(lián)系。道路族議員通常依賴田中派的支持來(lái)推動(dòng)道路建設(shè)項(xiàng)目和相關(guān)議程，并發(fā)揮政治和經(jīng)濟(jì)上的影響力。

小泉推行的道路民營(yíng)化和郵政民營(yíng)化政策試圖通過(guò)改革公有企業(yè)和市場(chǎng)開(kāi)放，減少田中派在郵政和道路建設(shè)上的影響力，降低他們?cè)谙嚓P(guān)項(xiàng)目和資源分配中的話語(yǔ)權(quán)，進(jìn)而削弱田中派在政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的權(quán)利，對(duì)田中派構(gòu)成直接挑戰(zhàn)。

（三）日本的民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)受到外部勢(shì)力尤其是美國(guó)的影響

從20世紀(jì)80年代起，日本煙草、汽車(chē)和電話電信就成為美國(guó)政府攻擊日本實(shí)行貿(mào)易保護(hù)的三大目標(biāo)。在80年代，美國(guó)多次向日本政府直接施壓，要求將電話電信和煙草行業(yè)民營(yíng)化并向美國(guó)開(kāi)放市場(chǎng)。

美國(guó)一直試圖迫使日本開(kāi)放其電話電信市場(chǎng)。從1979年開(kāi)始，美國(guó)和日本就日本電話電信公司向海外開(kāi)放市場(chǎng)進(jìn)行不間斷的談判。通過(guò)談判，日本電話電信公司與海外公司的合約增加了近一倍。與美國(guó)公司IBM和摩托羅拉的談判甚至導(dǎo)致了日本電話電信公司內(nèi)部高層的更迭［23］。

美國(guó)政府一直要求日本開(kāi)放煙草市場(chǎng)。1979年2月，日美貿(mào)易促進(jìn)會(huì)正式要求日本開(kāi)放煙草市場(chǎng)，同時(shí)，美國(guó)國(guó)會(huì)也不斷向日本政府施加壓力。同年3月，美國(guó)煙草協(xié)會(huì)要求按照1974年《商業(yè)法》第301條制裁日本。11月，美國(guó)向關(guān)貿(mào)總協(xié)定起訴日本對(duì)煙草行業(yè)實(shí)行貿(mào)易保護(hù)。在美國(guó)政府的強(qiáng)大壓力下，日本政府于1980年11月同意大規(guī)模減少煙草進(jìn)口關(guān)稅，并承諾將進(jìn)口美國(guó)香煙增加10倍［24］。美國(guó)香煙在日本市場(chǎng)的份額迅速增加，達(dá)到近90%的外國(guó)香煙市場(chǎng)份額［25］。

美國(guó)通過(guò)談判或施壓，來(lái)要求日本政府在煙草行業(yè)進(jìn)行民營(yíng)化，以便更好地進(jìn)入日本市場(chǎng)。在美國(guó)的強(qiáng)大壓力下，日本政府不得不做出讓步。1983年11月，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)里根訪問(wèn)日本，財(cái)務(wù)省即承諾在1985年前將日本煙草轉(zhuǎn)換成一個(gè)半公有的企業(yè)。日本煙草民營(yíng)化后，各外國(guó)煙草公司特別是美國(guó)公司紛紛進(jìn)入日本市場(chǎng)。1985年，里根政府為了在即將到來(lái)的大選中獲得南方煙草種植商的支持，繼續(xù)向日本施壓，要求進(jìn)一步減低煙草關(guān)稅，1986年，日本同意降低26%的煙草關(guān)稅，進(jìn)口香煙隨即增加了一半，其中大部分來(lái)自美國(guó)。

小泉純一郎時(shí)期，美國(guó)政府雖然不再試圖通過(guò)民營(yíng)化為本國(guó)產(chǎn)品爭(zhēng)取更多的市場(chǎng)份額，但仍不斷催促日本政府對(duì)公有企業(yè)進(jìn)行改革，以減少政府管制和促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

雖然在其他國(guó)家，財(cái)政危機(jī)、政治斗爭(zhēng)和外壓或多或少也都是政府實(shí)行民營(yíng)化改革的動(dòng)因，但這些因素的影響在日本表現(xiàn)得尤為突出，而民營(yíng)化最主要的目的如規(guī)制緩和、促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等反而被忽視了。在日本，民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)沒(méi)有帶來(lái)相應(yīng)的市場(chǎng)化和企業(yè)效率的顯著提高。在民營(yíng)化實(shí)行后，各種政府管控和規(guī)章制度還不同程度地增加了。

三、戰(zhàn)后日本民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)獨(dú)特模式的理論解釋

（一）歷史制度主義和政治企業(yè)家精神相結(jié)合的理論框架

日本戰(zhàn)后民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)的獨(dú)特模式可以用歷史制度主義和政治企業(yè)家精神相結(jié)合的理論框架來(lái)解釋。歷史制度主義（Historical"Institutionalism）是當(dāng)代西方政治科學(xué)的主要分析范式之一?？偟膩?lái)說(shuō)，歷史制度主義強(qiáng)調(diào)歷史形成的各種有形和無(wú)形、正式和非正式的組織和制度對(duì)后來(lái)政府組織政策和行為的影響，正如查爾斯·提利（Charles"Tilly）指出的，這是一種用于展示宏大畫(huà)面、長(zhǎng)遠(yuǎn)過(guò)程和深度比較的方法論［26］。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，各種研究和應(yīng)用歷史制度主義的著作層出不窮。在日本研究方面，歷史制度主義也早已廣泛地應(yīng)用在政治、經(jīng)濟(jì)、文化研究的各個(gè)方面，如20世紀(jì)70年代，查莫斯·約翰遜（Chalmers"Johnson）就運(yùn)用歷史制度主義的方法分析了通產(chǎn)省的產(chǎn)業(yè)政策對(duì)戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡的貢獻(xiàn)，成為研究戰(zhàn)后日本政治經(jīng)濟(jì)制度的經(jīng)典著作［27］。

歷史制度主義在進(jìn)行研究時(shí)主要強(qiáng)調(diào)過(guò)去對(duì)現(xiàn)在的重要影響，即前一個(gè)階段的政策選擇往往會(huì)決定和影響著后一個(gè)階段的政策方案。歷史制度主義因而借用并發(fā)展了經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“路徑依賴”（Path"dependence）概念?？偟膩?lái)說(shuō)，路徑依賴是指前一階段的政策和行為對(duì)后一階段的政策產(chǎn)生的影響和制約。具體地講，路徑依賴強(qiáng)調(diào)持續(xù)某種現(xiàn)存的制度模式會(huì)獲得比實(shí)行其他制度更大的收益，而在這種制度得以實(shí)行后，學(xué)習(xí)效應(yīng)、適應(yīng)性預(yù)期和退出成本的增大使得制度的改變變得越來(lái)越困難。

在強(qiáng)調(diào)路徑依賴?yán)碚摰耐瑫r(shí)，歷史制度主義進(jìn)一步將制度變遷過(guò)程分成制度存續(xù)的“正常時(shí)期”（Normal"Periods）和制度斷裂的“關(guān)鍵性節(jié)點(diǎn)時(shí)期”（Critical"Juncture）。在制度持續(xù)的正常時(shí)期，既存制度與環(huán)境及制度內(nèi)部保持著某種平衡，既存的制度也得以延續(xù)；但是在制度的關(guān)鍵性節(jié)點(diǎn)時(shí)期，特別是面臨危機(jī)的時(shí)候，各種矛盾突顯而不可調(diào)和，主要制度的變遷也將成為可能。而一旦新的制度建立，制度的自我強(qiáng)化機(jī)制就會(huì)使制度不斷得到鞏固和加強(qiáng)，直到新的危機(jī)出現(xiàn)。

必須承認(rèn)，歷史制度主義本身還存在一些缺陷和不足，如反對(duì)普適性的理論；以結(jié)構(gòu)面貌出現(xiàn)對(duì)個(gè)體政治行為進(jìn)行解釋；歷史制度主義內(nèi)部也存在一些重大分歧等［28］。其中一個(gè)重要的缺點(diǎn)是過(guò)于強(qiáng)調(diào)歷史和制度的原因，而忽視了個(gè)人的主觀能動(dòng)性，而在一定的歷史條件下，個(gè)人實(shí)際上也能起到重要的作用。

因此，本文認(rèn)為在承認(rèn)形成戰(zhàn)后日本民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)獨(dú)特模式的歷史制度原因的同時(shí)，也必須強(qiáng)調(diào)這一歷史進(jìn)程中“政治企業(yè)家”（Political"Entrepreneurship）［29］所發(fā)揮的重要作用。政治企業(yè)家往往在現(xiàn)存的政治體系中缺乏應(yīng)有的實(shí)力，通常他們是政治新人，政治基礎(chǔ)薄弱，需要通過(guò)強(qiáng)有力的政策措施樹(shù)立自身的權(quán)威。雖然歷史制度原因制約改革的發(fā)生，政治企業(yè)家突破種種限制，推動(dòng)了改革的進(jìn)程。只有通過(guò)將歷史制度主義與政治企業(yè)家精神相結(jié)合的理論框架，才能更全面地解釋?xiě)?zhàn)后日本民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)的獨(dú)特模式。

（二）日本戰(zhàn)后民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)的歷史制度主義解釋和政治企業(yè)家影響

日本戰(zhàn)后獨(dú)特的民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)模式有著深刻的歷史和制度的原因。第一，日本政府的財(cái)政危機(jī)由來(lái)已久且根深蒂固。二戰(zhàn)結(jié)束后，日本為了追趕西方國(guó)家，實(shí)行“發(fā)展國(guó)家”（Developmental"state）戰(zhàn)略，由政府對(duì)具有戰(zhàn)略意義的生產(chǎn)部門(mén)如鋼鐵、煤炭、電子實(shí)行扶持，包括政府補(bǔ)助、優(yōu)惠政策、低息貸款等。同時(shí)，成立了一大批公有企業(yè)，進(jìn)行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共建設(shè)投資。在20世紀(jì)70年代經(jīng)濟(jì)得到迅猛發(fā)展后，又開(kāi)始實(shí)行“福利國(guó)家”（Welfare"state）"政策，建立了一大批福利保障項(xiàng)目。這些政策都大大增加了政府支出，并導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政出現(xiàn)經(jīng)常性赤字。但是日本的稅收制度卻不足以提供有效的資金支持，如消費(fèi)稅由于遭到民眾的強(qiáng)烈反對(duì)而長(zhǎng)期不能得以實(shí)行，即使實(shí)行后也長(zhǎng)期保持在低水平。這些結(jié)構(gòu)性的差異導(dǎo)致日本政府長(zhǎng)期依靠發(fā)行國(guó)債來(lái)維持運(yùn)行，在不得已的情況下，只能通過(guò)將原有的公有企業(yè)民營(yíng)化以削減公有企業(yè)的赤字，并緩解國(guó)家財(cái)政的危機(jī)。公有企業(yè)的過(guò)度膨脹也積累了大量的財(cái)政赤字，亟須通過(guò)民營(yíng)化加以解決。

第二，日本的公有企業(yè)與長(zhǎng)期執(zhí)政的自民黨有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，也常常成為自民黨內(nèi)各派閥爭(zhēng)權(quán)奪利的犧牲品。大型的公有企業(yè)在選舉時(shí)向政治家提供資金和選票支持，還為政治家們提供優(yōu)厚的退休后工作和職位。政治家則在國(guó)會(huì)制定和通過(guò)有利于公有企業(yè)的法案，導(dǎo)致了公有企業(yè)的長(zhǎng)期低效和過(guò)度膨脹。在公有企業(yè)面臨財(cái)政危機(jī)時(shí)，民營(yíng)化更成為打擊既得利益派閥的有力工具。

第三，日美同盟的存在和美國(guó)對(duì)日本社會(huì)的各方面影響是促成日本實(shí)行民營(yíng)化的重要原因。美國(guó)對(duì)戰(zhàn)后日本的各項(xiàng)社會(huì)政策都有著廣泛的影響，在民營(yíng)化方面也不例外。美國(guó)多次對(duì)日本施壓，要求對(duì)公有企業(yè)實(shí)行民營(yíng)化，并對(duì)美國(guó)開(kāi)放更多的市場(chǎng)。在日本遭受多年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，美國(guó)對(duì)日本開(kāi)放市場(chǎng)的要求有所減少，但仍堅(jiān)持日本應(yīng)該將更多的公有企業(yè)私有化，減少政府管制和促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

正如歷史制度主義所預(yù)測(cè)的，舊的歷史和制度原因決定了政治過(guò)程的走向，直到危機(jī)出現(xiàn)，歷史發(fā)展到重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。中曾根康弘時(shí)期的民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)發(fā)生在一個(gè)重要的歷史節(jié)點(diǎn)，是在各種危機(jī)迸發(fā)后政府不得已的選擇，也是各種政治勢(shì)力折沖平衡的結(jié)果。小泉純一郎實(shí)行民營(yíng)化同樣是在面臨巨大危機(jī)下的改革。兩場(chǎng)大規(guī)模的民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)因而呈現(xiàn)出很多的相似性。

面對(duì)當(dāng)時(shí)嚴(yán)重的危機(jī)，日本政府不得不進(jìn)行民營(yíng)化改革。但是，這一改革并不能順利進(jìn)行。國(guó)有企業(yè)本身強(qiáng)烈反對(duì)改革。勢(shì)力強(qiáng)大的日本官僚不僅反對(duì)改革，當(dāng)不得不改革時(shí)還時(shí)刻不忘維護(hù)自身的利益。執(zhí)政的自民黨在民營(yíng)化改革上立場(chǎng)分裂，不同的派閥與國(guó)有企業(yè)的關(guān)系不同，因此對(duì)民營(yíng)化的支持程度也不一樣。企業(yè)界強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益，并指責(zé)國(guó)有企業(yè)造成巨大浪費(fèi)，但是他們?cè)诤竺駹I(yíng)化時(shí)期的規(guī)制緩和與資產(chǎn)處置中作用有限。面對(duì)分裂的日本社會(huì)，政治領(lǐng)導(dǎo)人中曾根康弘和小泉純一郎發(fā)揮了關(guān)鍵的作用。

中曾根康弘和小泉純一郎最初在日本政治體系中都基礎(chǔ)薄弱。中曾根康弘在成為首相之前，在鈴木善幸內(nèi)閣任行政改革委員會(huì)主席，這是一個(gè)相對(duì)較低的內(nèi)閣職位，其所屬的自民黨派系則是黨內(nèi)的一個(gè)小派系。小泉純一郎在自民黨內(nèi)的地位也相當(dāng)薄弱，許多黨內(nèi)的資深成員和派系領(lǐng)袖都對(duì)他持懷疑態(tài)度。因而中曾根康弘和小泉純一郎都試圖通過(guò)民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)來(lái)樹(shù)立在日本社會(huì)的權(quán)威。事實(shí)也證明，這兩位政治家都因推進(jìn)改革而強(qiáng)化權(quán)力基礎(chǔ)并登上政治頂峰［30］。

為了推進(jìn)改革，中曾根康弘和小泉純一郎都采取了前所未有的強(qiáng)硬措施和新型手段。中曾根康弘爭(zhēng)取了黨內(nèi)派閥的支持，與媒體建立了良好的關(guān)系；任命前經(jīng)團(tuán)聯(lián)主席土光敏夫擔(dān)任行政改革委員會(huì)的主席，因而獲得了經(jīng)濟(jì)界的大力支持；還爭(zhēng)取到了財(cái)務(wù)省的大力支持。財(cái)務(wù)省一直面臨政府支出持續(xù)增加而稅收減少的巨大壓力。財(cái)務(wù)省最初對(duì)中曾根康弘的改革持懷疑的態(tài)度，后來(lái)迅速地認(rèn)識(shí)到了民營(yíng)化對(duì)緩解財(cái)政赤字的作用并給予了積極的支持。實(shí)際上，財(cái)務(wù)省經(jīng)常比中曾根康弘更積極地推行民營(yíng)化，當(dāng)中曾根康弘在強(qiáng)大的反對(duì)勢(shì)力前猶豫讓步時(shí)，財(cái)務(wù)省表示強(qiáng)烈不滿甚至威脅要大規(guī)模地提高稅收。

小泉純一郎是一位在很多人看來(lái)非同尋常的政治家。為了推行民營(yíng)化，小泉純一郎采取了一系列有效的措施，其中很多都借鑒了中曾根康弘時(shí)期的政策和策略。小泉純一郎一方面利用媒體與民眾保持良好的溝通，推行其經(jīng)濟(jì)改革計(jì)劃，另一方面積極爭(zhēng)取經(jīng)濟(jì)界和官僚的支持。財(cái)務(wù)省迅速和小泉純一郎結(jié)成了聯(lián)盟，在小泉內(nèi)閣中，很多重要的職位都由來(lái)自于財(cái)務(wù)省的高級(jí)官僚擔(dān)任。為了推行民營(yíng)化，小泉毫不猶豫地解除了反對(duì)民營(yíng)化的高級(jí)官僚，甚至不惜解散議會(huì)，進(jìn)行大選，促使民營(yíng)化法案最后通過(guò)。

如上所述，歷史制度主義與政治企業(yè)家相結(jié)合的理論框架克服了各自理論的缺陷，而整合了二者的優(yōu)勢(shì)。本文突出日本政府舊有制度和國(guó)家機(jī)構(gòu)對(duì)民營(yíng)化的強(qiáng)大影響，但也強(qiáng)調(diào)政治領(lǐng)導(dǎo)人倡導(dǎo)改革的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)和能力，只有這樣，才能更全面、深入地對(duì)戰(zhàn)后日本民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)的獨(dú)特模式進(jìn)行詮釋。

結(jié)論

民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)在日本有著自己獨(dú)特的模式。日本的民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)很大程度上是為了緩解政府和公有企業(yè)的財(cái)政困難，有著很強(qiáng)的政治目的，同時(shí)還受到外部勢(shì)力尤其是美國(guó)的巨大影響。雖然在其他國(guó)家，應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)、政治驅(qū)動(dòng)和外壓或多或少都是政府實(shí)行民營(yíng)化改革的動(dòng)因，但這些現(xiàn)象在日本表現(xiàn)得尤為突出。日本獨(dú)特民營(yíng)化模式有歷史和制度上的原因："日本龐大的政府支出與長(zhǎng)期低水平稅收制度的結(jié)構(gòu)性差異、自民黨長(zhǎng)期執(zhí)政與公有企業(yè)的過(guò)度膨脹和低效、日美同盟的存在和美國(guó)的不斷施壓等。由于這些歷史和制度的原因，日本的民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)持續(xù)受到種種非經(jīng)濟(jì)因素的影響，而不單純表現(xiàn)為一場(chǎng)為減少政府管制和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率的斗爭(zhēng)。政治企業(yè)家如中曾根康弘和小泉純一郎在推動(dòng)民營(yíng)化過(guò)程中也發(fā)揮了關(guān)鍵作用。雖然存在制度和政治結(jié)構(gòu)上的嚴(yán)重桎梏，通過(guò)這兩位政治領(lǐng)導(dǎo)人大刀闊斧的改革，民營(yíng)化最終在日本得以推行。

研究日本戰(zhàn)后民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)的第一個(gè)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)是雖然日本實(shí)施民營(yíng)化的一個(gè)重要目的是緩解政府和公有企業(yè)的財(cái)政困難，從民營(yíng)化的結(jié)果來(lái)看并不理想。日本國(guó)鐵的債務(wù)在民營(yíng)化后不但沒(méi)有減少，反而增加了。日本道路公團(tuán)等公有企業(yè)在民營(yíng)化之前積累了比前國(guó)鐵更多的債務(wù)。在20世紀(jì)80年代，日本電話電信公社的民營(yíng)化及其股票出售在一定程度上緩解了政府的財(cái)政壓力。隨著日本財(cái)政赤字和國(guó)債的日益增加，再通過(guò)出售公有企業(yè)來(lái)解決財(cái)政危機(jī)只能是杯水車(chē)薪。日本政府必須從根本上采取措施解決財(cái)政危機(jī)，實(shí)行更有效的政策，如削減公共開(kāi)支和增加包括消費(fèi)稅在內(nèi)的公共稅收等。

另一個(gè)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)是政治領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該在大型的經(jīng)濟(jì)改革中發(fā)揮主導(dǎo)作用。日本長(zhǎng)期被認(rèn)為是一個(gè)“官僚主導(dǎo)”或“黨、官、商”三位一體的社會(huì)。政治領(lǐng)導(dǎo)人的作用受到種種制約，首相更迭頻繁且在重大決策上顯得軟弱無(wú)力。日本甚至被批評(píng)為是一個(gè)群龍無(wú)首的國(guó)家［31］。從戰(zhàn)后兩次大規(guī)模的民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)來(lái)看，政治領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該也可以在大型的經(jīng)濟(jì)改革中發(fā)揮更重要的作用。

日本戰(zhàn)后兩場(chǎng)主要的民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)都發(fā)生在一個(gè)重要的歷史節(jié)點(diǎn)。兩場(chǎng)大規(guī)模的民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)呈現(xiàn)出很多的相似性，也必將對(duì)未來(lái)日本的民營(yíng)化改革產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

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［責(zé)任編輯孫麗］