摘要：“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制不是一個(gè)獨(dú)立的程序，也不是公訴實(shí)質(zhì)性審查，而表現(xiàn)為庭前會(huì)議結(jié)果效力的擴(kuò)張。從規(guī)則上看，“明顯事實(shí)不清、證據(jù)不足”的標(biāo)準(zhǔn)限制了機(jī)制的啟動(dòng)，程序運(yùn)行以庭前會(huì)議中的證據(jù)整理為主，以書(shū)面審查為輔，該機(jī)制在一定程度上能促使法院作出無(wú)罪判決。由于審查結(jié)果缺乏剛性，且規(guī)定有例外情況而效果不佳。從功能上看，該機(jī)制的核心功能是矯正撤回起訴制度的異化，附帶功能在于節(jié)約司法資源和限制公訴權(quán)行使。該機(jī)制面臨著與庭前會(huì)議程序的適配性不足以及無(wú)法有效控制撤回起訴權(quán)的問(wèn)題。從漸進(jìn)式改革的角度出發(fā)，短期內(nèi)應(yīng)以合理化改造“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制為重點(diǎn)，未來(lái)還需基于公平正義的刑事訴訟核心理念來(lái)重塑撤回起訴制度。

關(guān)鍵詞：不準(zhǔn)許撤回起訴"公訴審查"庭前會(huì)議

中圖分類號(hào)：D925.1"文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A"文章編號(hào)：1674-8557（2024）05-0108-13

一、問(wèn)題的提出

2021年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《刑訴法解釋》）第232條正式吸納了2017年《人民法院辦理刑事案件庭前會(huì)議規(guī)程》第22條的內(nèi)容，該條規(guī)定：“人民法院在庭前會(huì)議中聽(tīng)取控辯雙方對(duì)案件事實(shí)、證據(jù)材料的意見(jiàn)后，對(duì)明顯事實(shí)不清、證據(jù)不足的案件，可以建議人民檢察院補(bǔ)充材料或者撤回起訴。建議撤回起訴的案件，人民檢察院不同意的，開(kāi)庭審理后，沒(méi)有新的事實(shí)和理由，一般不準(zhǔn)許撤回起訴?！惫P者將該條款所確立的機(jī)制稱為“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制。有學(xué)者認(rèn)為，這一機(jī)制在未來(lái)將對(duì)我國(guó)刑事訴訟中的控審關(guān)系起到關(guān)鍵作用，且可能成為逐步推進(jìn)我國(guó)庭前公訴實(shí)質(zhì)審查程序形成與完善的重要契機(jī)。參見(jiàn)孫遠(yuǎn)：《論庭前會(huì)議環(huán)節(jié)對(duì)控方證據(jù)的實(shí)質(zhì)審查——以新〈刑訴法解釋〉第232條為中心》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢）》2022年第1期。目前，許多國(guó)家都設(shè)置了專門(mén)程序?qū)V機(jī)關(guān)的起訴意見(jiàn)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，以決定是否將其提交法院進(jìn)行開(kāi)庭審理，如法國(guó)的預(yù)審制度、德國(guó)的中間程序、英國(guó)的交付裁判制度、美國(guó)的治安法官預(yù)審制及大陪審團(tuán)審查起訴制、意大利的初步開(kāi)庭制度等。參見(jiàn)姚莉、卞建林：《公訴審查制度研究》，載《政法論壇》1998年第3期?！吨腥A人民共和國(guó)刑事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《刑事訴訟法》）第186條規(guī)定：“人民法院對(duì)提起公訴的案件進(jìn)行審查后，對(duì)于起訴書(shū)中有明確的指控犯罪事實(shí)的，應(yīng)當(dāng)決定開(kāi)庭審判?！彼苑ㄔ洪_(kāi)庭審理的條件是起訴書(shū)中須記載“明確的指控犯罪事實(shí)”，即只要控方指控的犯罪事實(shí)明確，審判具有具體對(duì)象，則庭審可以展開(kāi)。學(xué)界普遍認(rèn)為，我國(guó)當(dāng)前的公訴審查屬于形式性審查，而不允許法院在庭前對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公訴案件的事實(shí)與證據(jù)等實(shí)體內(nèi)容進(jìn)行判斷。

那么，《刑訴法解釋》第232條所確立的“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制與公訴實(shí)質(zhì)性審查有什么內(nèi)在聯(lián)系呢？設(shè)置這一機(jī)制的目的及其能夠發(fā)揮的功能是什么？這一機(jī)制能夠在現(xiàn)行的刑事訴訟體制下順利有效地運(yùn)行嗎？這些問(wèn)題都需要通過(guò)對(duì)第232條進(jìn)行細(xì)致充分的規(guī)范解釋，廓清“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制的核心目的、功能定位，并結(jié)合實(shí)踐情況具體分析該機(jī)制存在的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，才能得出相應(yīng)的結(jié)論。在此基礎(chǔ)上，本文還將討論“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制在我國(guó)刑事訴訟體制下的應(yīng)然圖景，同時(shí)反思并探索該機(jī)制展現(xiàn)出的問(wèn)題該如何通過(guò)未來(lái)的改革予以解決。

二、“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制的內(nèi)涵：基于《刑訴法解釋》第232條的解讀

（一）標(biāo)準(zhǔn)：“明顯事實(shí)不清、證據(jù)不足”

實(shí)際上，“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制的審查內(nèi)容就是“公訴的提起是否適當(dāng)”這一要件。具體而言，在庭前會(huì)議中，法官將從控辯雙方提供的證據(jù)材料出發(fā)，聽(tīng)取控辯雙方對(duì)案件事實(shí)、證據(jù)材料的意見(jiàn)后，針對(duì)案件事實(shí)、證據(jù)的總體情況進(jìn)行衡量，以判斷起訴書(shū)所指控的事實(shí)是否具有實(shí)質(zhì)證據(jù)支持，并能達(dá)到法律所規(guī)定的證明標(biāo)準(zhǔn)。《刑訴法解釋》第232條將該標(biāo)準(zhǔn)表述為“明顯事實(shí)不清、證據(jù)不足”。

何謂“明顯事實(shí)不清、證據(jù)不足”，《刑事訴訟法》及其司法解釋都并無(wú)明確的規(guī)定。所謂事實(shí)不清，主要是指與定罪量刑有關(guān)的事實(shí)和情節(jié)不清。由于《刑事訴訟法》并未就“事實(shí)”的具體內(nèi)容作出明確規(guī)定，司法實(shí)踐中對(duì)公訴實(shí)質(zhì)性審查的“事實(shí)”存在不同認(rèn)識(shí)：既可以指證明被告人有罪或罪重的事實(shí)，也可以指證明被告人罪輕或無(wú)罪的事實(shí)，還可以指同時(shí)包含上述兩類事實(shí)的據(jù)以定罪量刑的要件事實(shí)。參見(jiàn)陳衛(wèi)東、李?yuàn)^飛：《刑事二審“發(fā)回重審”制度之重構(gòu)》，載《法學(xué)研究》2004年第1期。其中應(yīng)以據(jù)以定罪量刑的要件事實(shí)為準(zhǔn)。要件事實(shí)是否已查清的判斷依據(jù)歸根結(jié)底在于，用以證明相關(guān)要件事實(shí)的證據(jù)是否達(dá)到了法定的證明標(biāo)準(zhǔn)，故而關(guān)鍵在于明確“證據(jù)不足”的內(nèi)涵。

根據(jù)《刑事訴訟法》第175、200、235、254條的相關(guān)規(guī)定，“證據(jù)不足”是檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定，法院作出無(wú)罪判決，二審法院依法進(jìn)行改判或撤銷原判、發(fā)回重審，以及抗訴案件開(kāi)啟再審的標(biāo)準(zhǔn)，且《刑事訴訟法》并沒(méi)有明確規(guī)定“證據(jù)不足”的具體內(nèi)涵。根據(jù)《刑事訴訟法》第162、176、200條的相關(guān)規(guī)定，“證據(jù)確實(shí)、充分”是偵查機(jī)關(guān)移送審查起訴、檢察機(jī)關(guān)起訴以及法院作出有罪判決的標(biāo)準(zhǔn)?！缎淌略V訟法》第55條第2款明確規(guī)定了認(rèn)定條件，即“（1）定罪量刑的事實(shí)都有證據(jù)證明；（2）據(jù)以定案的證據(jù)均經(jīng)法定程序查證屬實(shí)；（3）綜合全案證據(jù)，對(duì)所認(rèn)定事實(shí)已排除合理懷疑”?？梢?jiàn)，“證據(jù)確實(shí)、充分”既包括對(duì)證據(jù)量的要求，也包括對(duì)證據(jù)質(zhì)的要求，其中，第2點(diǎn)是證據(jù)確實(shí)的要求，第1、3點(diǎn)共同構(gòu)成證據(jù)充分的要求。因此，只要無(wú)法達(dá)到“證據(jù)確實(shí)、充分”標(biāo)準(zhǔn)的即可被認(rèn)定為“證據(jù)不足”。

《刑訴法解釋》第232條所規(guī)定的“明顯事實(shí)不清、證據(jù)不足”又是對(duì)“事實(shí)不清、證據(jù)不足”標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化。根據(jù)《刑事訴訟法》第176條的規(guī)定，我國(guó)人民檢察院提起公訴的證據(jù)條件即為“犯罪事實(shí)已經(jīng)查清，證據(jù)確實(shí)、充分”。實(shí)質(zhì)上，“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制所針對(duì)的對(duì)象是遠(yuǎn)未達(dá)到人民檢察院提起公訴標(biāo)準(zhǔn)的部分案件。這些案件往往帶有檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)行起訴的色彩，其中案件的關(guān)鍵事實(shí)、證據(jù)都存在明顯漏洞。這使具有一般水平的法官都能夠在對(duì)卷證材料進(jìn)行書(shū)面審查，以及庭前會(huì)議的證據(jù)整理、爭(zhēng)點(diǎn)整理后，較為直覺(jué)性地意識(shí)到相關(guān)漏洞。這類案件即使進(jìn)入審判環(huán)節(jié)，也大概率無(wú)法達(dá)到排除合理懷疑的證明標(biāo)準(zhǔn)而將作出無(wú)罪判決。該標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上具有高度的經(jīng)驗(yàn)性和直覺(jué)性，是對(duì)“事實(shí)不清、證據(jù)不足”語(yǔ)義的限縮，從而限制了“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制的開(kāi)啟。

（二）方式：以庭前會(huì)議中的證據(jù)整理程序?yàn)橹?，以?shū)面審查為輔

“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制并不是一個(gè)獨(dú)立的專門(mén)程序，而是附隨于庭前會(huì)議程序而展開(kāi)的，因此其審查方式必然融合于庭前會(huì)議的證據(jù)開(kāi)示、證據(jù)整理、爭(zhēng)點(diǎn)整理等環(huán)節(jié)之中。我國(guó)《刑事訴訟法》自2012年后恢復(fù)了全案卷證移送制度，故法官在庭前會(huì)議也能對(duì)相關(guān)案卷、證據(jù)進(jìn)行書(shū)面審理?；诖?，我國(guó)的“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制選擇了以庭前會(huì)議中的證據(jù)整理程序?yàn)橹?，以?shū)面審查為輔的審查方式。這種審查方式融合了言詞審理與書(shū)面審理的因素，具有兩方面的優(yōu)勢(shì)：一方面，通過(guò)庭前會(huì)議中的證據(jù)整理程序，控辯雙方可以就爭(zhēng)議事實(shí)和證據(jù)進(jìn)行互相質(zhì)疑和答辯，法官可以就有無(wú)追訴必要的問(wèn)題聽(tīng)取被告人或辯護(hù)人意見(jiàn)，從而最大程度地保證了法官在作出是否開(kāi)啟“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制時(shí)所形成的內(nèi)心確信的正確性與合理性，提高了認(rèn)定明顯事實(shí)不清、證據(jù)不足案件的準(zhǔn)確性；另一方面，法官可以通過(guò)書(shū)面閱卷的方式，快速且自主地對(duì)案件的事實(shí)、證據(jù)情況形成判斷，保證了審查的效率且節(jié)省了司法資源。

（三）手段：建議人民檢察院撤回起訴

《刑訴法解釋》第232條將“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制的手段表述為“建議人民檢察院補(bǔ)充材料或者撤回起訴”，這其中包含兩種建議內(nèi)容，即補(bǔ)充材料后繼續(xù)起訴或撤回起訴。由于本文涉及的是“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制，故而僅討論建議人民檢察院撤回起訴的情況。

總體而言，“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制的手段是高度柔性和非正式性的。這是因?yàn)椤安粶?zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制并不直接且必然地形成強(qiáng)制性效力，甚至不以正式的程序性裁決形式表現(xiàn)出來(lái)，也欠缺相關(guān)的正式文書(shū)。實(shí)踐中，這種“建議”往往是以法官口頭通知的方式進(jìn)行的，是否接受法官的建議則由承辦檢察官自行決定?！安粶?zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制實(shí)際是法院對(duì)日益增強(qiáng)的公訴權(quán)的一種限制手段，但這種制約因缺乏剛性而難以得到檢察機(jī)關(guān)的重視。即使檢察機(jī)關(guān)接受建議撤回起訴，但準(zhǔn)予撤訴裁定并無(wú)既判力，檢察機(jī)關(guān)還是可以根據(jù)新的事實(shí)和證據(jù)重新起訴，節(jié)省資源的利益并不明顯，對(duì)被告人亦未必有利。從規(guī)范上看，法院可以依據(jù)《刑事訴訟法》第260條的規(guī)定，對(duì)明顯事實(shí)不清、證據(jù)不足的案件進(jìn)行開(kāi)庭審理并作出無(wú)罪判決。有觀點(diǎn)認(rèn)為通過(guò)無(wú)罪判決的方式來(lái)解決將導(dǎo)致案件周期較長(zhǎng)，從而不利于對(duì)“明顯事實(shí)不清、證據(jù)不足”案件中被告人特別是被羈押被告人的權(quán)利保障。實(shí)際上，案件一旦訴至法院，強(qiáng)制措施的權(quán)力便由法院行使，對(duì)于那些“明顯事實(shí)不清、證據(jù)不足”的案件，法院可以決定變更或解除強(qiáng)制措施，而不必訴諸建議檢察機(jī)關(guān)撤回起訴的方式去保障被告人的權(quán)利。但這些更優(yōu)的解決方案并未為法院所選擇，而是以柔性的方式來(lái)爭(zhēng)取現(xiàn)狀的改善，這說(shuō)明我國(guó)刑事訴訟體制中法院在某種程度上對(duì)檢察機(jī)關(guān)的制約能力和意愿均不足，且對(duì)作出無(wú)罪判決有較多的顧慮。究其原因，這與我國(guó)“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”的刑事訴訟原則在當(dāng)前表現(xiàn)出的“配合為主、制約為輔”的關(guān)系模式有關(guān)，特別是表現(xiàn)為前端程序?qū)τ诤蠖顺绦虻闹萍s性強(qiáng)，而后端程序?qū)η岸酥萍s性不足。參見(jiàn)左衛(wèi)民：《健全分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約原則的思考》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2016年第2期。

（四）效力：開(kāi)庭審理后沒(méi)有新的事實(shí)和理由，一般不準(zhǔn)許撤回起訴

“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制的效力在于經(jīng)法院建議而未撤回起訴的，在開(kāi)庭審理后若沒(méi)有新的事實(shí)和理由一般不準(zhǔn)許撤回起訴，即其效力僅僅制約了檢察機(jī)關(guān)的撤回起訴權(quán)。由此可見(jiàn)，“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制并不屬于一種案件過(guò)濾機(jī)制，其沒(méi)有賦予法院將不符合標(biāo)準(zhǔn)的公訴案件過(guò)濾到刑事訴訟之外的職權(quán)，因而也難以有效降低錯(cuò)誤追訴、提升刑事司法整體效率。參見(jiàn)王祿生：《美國(guó)刑事訴訟案件過(guò)濾機(jī)制及其啟示——以地方重罪案件為實(shí)證樣本》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2015年第4期。

在“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制出現(xiàn)之前，由于我國(guó)《刑事訴訟法》并未賦予法院裁定駁回公訴的權(quán)力，法院對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤起訴只能通過(guò)作出無(wú)罪判決的方式予以糾正。事實(shí)上，有實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)1983-2014年我國(guó)的無(wú)罪判決比例整體偏低，基本介于0.2%-1%之間且呈現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì)。參見(jiàn)謝進(jìn)杰等：《無(wú)罪的程序治理：無(wú)罪命題在中國(guó)的艱難展開(kāi)》，廣西師范大學(xué)出版社2016年版，第91頁(yè)?？梢哉f(shuō)，無(wú)罪判決在我國(guó)刑事司法的制度空間與政策環(huán)境中處于相當(dāng)窘迫的境地。實(shí)踐中，法院作出無(wú)罪判決時(shí)，還要考慮如何顧全檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)和考核任務(wù)。例如，最高人民檢察院曾多次出臺(tái)關(guān)于檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)考評(píng)的規(guī)定，其中多處涉及無(wú)罪判決率的問(wèn)題，且部分地方檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院作出的無(wú)罪判決實(shí)行扣分機(jī)制。參見(jiàn)萬(wàn)毅：《實(shí)踐中的刑事訴訟——隱形刑事訴訟法研究》，中國(guó)檢察出版社2010年版，第134頁(yè)。近年來(lái)盡管公訴案件無(wú)罪判決數(shù)量穩(wěn)步遞增，檢察機(jī)關(guān)對(duì)無(wú)罪判決包容性也有所增強(qiáng)，參見(jiàn)葉燕杰：《公訴案件無(wú)罪判決：趨勢(shì)與闡釋——基于1440份無(wú)罪判決的分析》，載《人大法律評(píng)論》2020年第2期。但仍深受舊有司法慣性的影響，故法院采取這種提前建議的方式，以檢察機(jī)關(guān)是否接受建議為條件，若檢察機(jī)關(guān)違反這一條件則法院可以排除干擾地依法作出無(wú)罪判決。這一迂回的方式還是給檢察機(jī)關(guān)留下了充分的回旋余地，即“新的事實(shí)與理由”。這一例外條件具有高度的隨意性和可操作性。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)可以輕松增加所謂“新的事實(shí)和理由”以規(guī)避“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制的適用。

（五）定位：庭前會(huì)議程序結(jié)果效力的擴(kuò)張

公訴實(shí)質(zhì)性審查制度是指檢察機(jī)關(guān)決定提起公訴后，啟動(dòng)審判前，由專門(mén)設(shè)立的機(jī)構(gòu)依照事實(shí)與法律，對(duì)檢察機(jī)關(guān)起訴的實(shí)體要件進(jìn)行審查以防止無(wú)足夠嫌疑之起訴的法律制度，參見(jiàn)蔡墩銘：《刑事訴訟法概論（增訂七版）》，三民書(shū)局（臺(tái)北）2005年版，第189-190頁(yè)。其大致可分為“審判過(guò)濾型”和“公訴審查型”兩種基本模式。參見(jiàn)孫長(zhǎng)永：《提起公訴的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)及其司法審查比較研究》，載《中國(guó)法學(xué)》2001年第4期?？傮w看，公訴實(shí)質(zhì)性審查制度都至少要求包含時(shí)間要件、內(nèi)容要件與效力要件：時(shí)間要件是指公訴審查發(fā)生在提起公訴后，啟動(dòng)審判前這一訴訟階段；內(nèi)容要件是指審查內(nèi)容為案件事實(shí)、證據(jù)等實(shí)體內(nèi)容，而非形式性的訴訟條件；效力要件是指經(jīng)實(shí)質(zhì)性審查認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)提起公訴的案件，應(yīng)被當(dāng)然地排除于刑事審判程序之外。

我國(guó)的“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制雖然滿足了公訴實(shí)質(zhì)性審查的內(nèi)容要件，但缺失了時(shí)間要件和效力要件，因此不能據(jù)此認(rèn)為我國(guó)刑事訴訟中已經(jīng)構(gòu)建起公訴實(shí)質(zhì)性審查制度。實(shí)際上，“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制并不是一個(gè)獨(dú)立的程序，而是合并、融貫于庭前會(huì)議制度之中的，屬于庭前會(huì)議程序結(jié)果效力的擴(kuò)張。也就是說(shuō)，我國(guó)部分需要進(jìn)行庭前會(huì)議程序的刑事案件，在檢察官提起公訴后要經(jīng)歷三個(gè)階段：第一階段為公訴形式性審查階段。這對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)基本上沒(méi)有約束作用，僅是對(duì)審判對(duì)象明確與否的確認(rèn)。第二階段為庭前會(huì)議階段，其中包含“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制的審查。該審查過(guò)程被涵蓋在了庭前會(huì)議的證據(jù)整理、爭(zhēng)點(diǎn)整理環(huán)節(jié)之中，審查結(jié)果將作為庭前會(huì)議的結(jié)果之一并產(chǎn)生效力。第三階段為庭審階段，在此階段將兌現(xiàn)庭前會(huì)議的結(jié)果效力，形成對(duì)檢察機(jī)關(guān)撤回起訴權(quán)的制約。

三、“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制的核心功能與附帶功能

（一）核心功能：矯正撤回起訴制度的異化

雖然《刑事訴訟法》對(duì)檢察機(jī)關(guān)的撤回起訴權(quán)并無(wú)相關(guān)規(guī)定，但現(xiàn)行《刑訴法解釋》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《高檢規(guī)則》）都有明確規(guī)定。其中，《高檢規(guī)則》第424條具體規(guī)定了撤回起訴的法定情形及程序規(guī)則。這一規(guī)則存在明顯的問(wèn)題：其一，將撤回起訴的時(shí)間規(guī)定為“宣告判決前”，這一程序啟動(dòng)的時(shí)間條件過(guò)于靠后，使得檢察機(jī)關(guān)的撤回起訴隨意性大，極易造成司法資源的浪費(fèi)。其二，列出了7種可以撤回起訴的法定情形，包括“不存在犯罪事實(shí)的”“證據(jù)不足或證據(jù)發(fā)生變化，不符合起訴條件的”等?？梢?jiàn)，可以撤回起訴的法定情形多樣、表述不夠具體且存在兜底條款，使得撤回起訴申請(qǐng)易于被核準(zhǔn)通過(guò)。其三，撤回起訴不具有終結(jié)訴訟進(jìn)程的效力，而是使程序退回到審查起訴階段，且檢察機(jī)關(guān)可以再作出不起訴決定。有學(xué)者認(rèn)為這種做法違背了撤回起訴制度的法理，可參見(jiàn)張建偉：《論公訴之撤回及其效力》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第4期。其四，撤回起訴后再行起訴的條件較為寬松，只需要有“新的事實(shí)或者新的證據(jù)”即可再行起訴。特別是，“新的證據(jù)”是指“撤回起訴后收集、調(diào)取的足以證明原指控犯罪事實(shí)的證據(jù)”，這就導(dǎo)致實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)在面對(duì)疑難復(fù)雜案件時(shí)，可能會(huì)多次撤回起訴，不斷補(bǔ)充收集證據(jù)并在完善控方證據(jù)體系之后再次追訴。

由于規(guī)則設(shè)置的不當(dāng)，撤回起訴制度在實(shí)踐中發(fā)生了異化，主要表現(xiàn)為公訴權(quán)不當(dāng)擴(kuò)張、規(guī)避無(wú)罪判決、被告人訴訟地位客體化。參見(jiàn)馬若飛：《論我國(guó)撤回起訴制度的異化與矯正》，載《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2022年第5期。除撤回起訴規(guī)則本身不當(dāng)之外，其異化的原因還在于缺乏有效的制約：一方面，檢察機(jī)關(guān)的訴訟權(quán)力強(qiáng)大，控辯力量失衡。被告人及其辯護(hù)人并沒(méi)有法定的有效手段和程序來(lái)限制檢察機(jī)關(guān)的撤回起訴權(quán)，甚至辯方在庭審中的舉證質(zhì)證、法律說(shuō)理等辯護(hù)活動(dòng)和辯護(hù)策略都可能成為控方自我完善以達(dá)到追訴目的的信息源。另一方面，審判機(jī)關(guān)的制約機(jī)制缺失，導(dǎo)致公訴權(quán)濫用?！缎淘V法解釋》第296條明確規(guī)定“人民法院應(yīng)當(dāng)審查撤回起訴的理由，作出是否準(zhǔn)許的裁定”，顯然此處的“審查”應(yīng)當(dāng)被解釋為一種實(shí)質(zhì)性的審查，即針對(duì)檢察機(jī)關(guān)的撤回起訴申請(qǐng)的合法性、合理性等方面進(jìn)行綜合判斷后作出裁定。多樣且抽象的法定可以撤回起訴的情形，在一定程度上架空了法院對(duì)撤回起訴申請(qǐng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查的核準(zhǔn)權(quán)。實(shí)踐中，審判機(jī)關(guān)更是往往僅作形式審查，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的撤回起訴申請(qǐng)一概準(zhǔn)許，進(jìn)而使得撤回起訴制度成為由檢察機(jī)關(guān)自我把控以實(shí)現(xiàn)必罰目標(biāo)的重要手段。參見(jiàn)雷曉萍：《檢察機(jī)關(guān)撤回起訴若干問(wèn)題探析》，載《齊魯學(xué)刊》2020年第5期。這將帶來(lái)以下負(fù)面影響：首先，濫用撤回起訴帶來(lái)的程序倒流將大幅降低案件辦理的效率，造成極大的司法資源浪費(fèi)，同時(shí)可能激起控審主體之間的矛盾；其次，濫用撤回起訴與檢察機(jī)關(guān)將被告人視為追訴客體而非權(quán)利主體的司法心理有關(guān)，這將導(dǎo)致被告人權(quán)利保障不到位?？偠灾?，我國(guó)構(gòu)建“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制的核心功能在于矯正我國(guó)檢察機(jī)關(guān)撤回起訴制度的異化。

（二）附帶功能：節(jié)約司法資源，限制公訴權(quán)行使

“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制能夠嚴(yán)格控制案件撤回起訴的出口，避免檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)行起訴的案件延宕至開(kāi)庭審理之后，再以各種理由要求撤回起訴所造成的司法資源浪費(fèi)和效率低下。如果檢察機(jī)關(guān)在庭前會(huì)議中接受了法院提出的撤回起訴的建議，則“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制也能推動(dòng)實(shí)質(zhì)性審理的庭前化，從而在一定程度上實(shí)現(xiàn)案件過(guò)濾與分流的功能。具體而言，通過(guò)對(duì)審判程序入口加以把控能夠限制部分形式要件完備但明顯事實(shí)不清、證據(jù)不足的案件進(jìn)入審判程序，將不應(yīng)追訴的案件及時(shí)過(guò)濾在刑事訴訟外，從而降低案件負(fù)擔(dān)，提升司法效率，節(jié)約司法資源，緩解我國(guó)“案多人少”的司法困境。參見(jiàn)羅國(guó)良、劉靜坤：《強(qiáng)化庭前公訴審查職能確保審判公正》，載《法律適用》2013年第6期。

“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制也能夠督促檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格起訴標(biāo)準(zhǔn)，限制公訴權(quán)濫用。從規(guī)范表述上看，我國(guó)提起公訴的證明標(biāo)準(zhǔn)是較高的，有學(xué)者認(rèn)為該標(biāo)準(zhǔn)可以被稱為“較大的定罪可能性”。參見(jiàn)王超、姚曉東：《我國(guó)刑事起訴標(biāo)準(zhǔn)的模式選擇》，載《時(shí)代法學(xué)》2009年第5期。從體系解釋和司法實(shí)踐的角度考察，我國(guó)提起公訴的證明標(biāo)準(zhǔn)并不高，且缺少實(shí)質(zhì)性的審查和制約。雖然我國(guó)的公訴證明標(biāo)準(zhǔn)與有罪判決的標(biāo)準(zhǔn)在規(guī)范表述上基本一致，由于訴訟證明本質(zhì)上是對(duì)案件客觀事實(shí)的主觀認(rèn)識(shí)不斷深化的過(guò)程，案件事實(shí)的證明也應(yīng)遵循認(rèn)識(shí)由淺入深、有漸進(jìn)層次的一般規(guī)律。參見(jiàn)楊宇冠、郭凱偉：《論提起公訴的證明標(biāo)準(zhǔn)》，載《證據(jù)科學(xué)》2019年第1期。故作為公訴提起是否適當(dāng)?shù)淖C明標(biāo)準(zhǔn)必然低于庭審及作出判決所要求的證明標(biāo)準(zhǔn)。因此，《刑事訴訟法》所規(guī)定的起訴條件要求，在未經(jīng)辯方的實(shí)質(zhì)性辯護(hù)以及法院的職權(quán)調(diào)查之前，檢察官的證據(jù)體系在遠(yuǎn)寬松于法庭審判程序的審查標(biāo)準(zhǔn)下能夠支撐起一個(gè)可以自圓其說(shuō)的“故事”即可。參見(jiàn)孫遠(yuǎn)：《論庭前會(huì)議環(huán)節(jié)對(duì)控方證據(jù)的實(shí)質(zhì)審查——以新〈刑訴法解釋〉第232條為中心》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢）》2022年第1期。另外，提起公訴的證明標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成與否主要依靠檢察機(jī)關(guān)自身對(duì)案件的處理和把握，即起訴與否主要是一個(gè)檢察機(jī)關(guān)自我監(jiān)督、自我把控的問(wèn)題，是否能達(dá)到起訴條件由檢察機(jī)關(guān)行使最終決定權(quán)。檢察機(jī)關(guān)起訴的案件無(wú)需接受法院以法定起訴條件為標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)審查，便當(dāng)然地獲得受審資格，因而實(shí)際的證明標(biāo)準(zhǔn)在相當(dāng)程度上會(huì)低于規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。參見(jiàn)李辭：《公訴裁量的理論內(nèi)涵與制度形態(tài)》，載《海峽法學(xué)》2023年第2期。

“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制開(kāi)始對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公訴的證明質(zhì)量進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審查，雖然其強(qiáng)制性效力不足，但也在一定程度上對(duì)公訴權(quán)起到制約作用。這就帶來(lái)了兩方面的附帶功能：一方面，“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制能夠在庭前針對(duì)公訴機(jī)關(guān)是否充分履行其提供證據(jù)的責(zé)任進(jìn)行審查，限制未能達(dá)到提起公訴證明標(biāo)準(zhǔn)的案件進(jìn)入庭審程序。加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)起訴權(quán)的監(jiān)督制約，從而倒逼檢察機(jī)關(guān)在庭前將事實(shí)認(rèn)定與證據(jù)體系精細(xì)化和完善化，督促其加強(qiáng)對(duì)案件的前端處理和對(duì)證明職責(zé)的切實(shí)履行，提升刑事案件的總體質(zhì)量。另一方面，“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制在一定程度上能夠限制公訴權(quán)的濫用，降低被告人受到檢察機(jī)關(guān)不當(dāng)追訴的可能性，從而保障被告人的基本人權(quán)與合法權(quán)益。

四、“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制需要回應(yīng)的關(guān)鍵問(wèn)題

（一）與庭前會(huì)議程序的適配性問(wèn)題

當(dāng)前，“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制是附屬于庭前會(huì)議制度的，只有進(jìn)行庭前會(huì)議程序的刑事案件才可能啟動(dòng)“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制。這使得該機(jī)制具有兩方面的有限性：其一，可適用的案件數(shù)量有限?！安粶?zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制并非一個(gè)針對(duì)所有刑事案件的普遍性機(jī)制，而只適用于啟動(dòng)庭前會(huì)議程序的案件。相關(guān)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，2014-2018年間全國(guó)一審刑事案件中庭前會(huì)議的總體適用率僅約為0.07%。參見(jiàn)賈志強(qiáng)：《刑事庭前會(huì)議制度實(shí)施狀況研究》，載《中國(guó)刑事法雜志》2020年第6期?？梢?jiàn)，庭前會(huì)議程序使用率很低，所以附隨于這一程序的“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制對(duì)于刑事訴訟全局的影響也是極低的。其二，可適用的案件類型有限。根據(jù)《刑訴法解釋》第226條對(duì)于庭前會(huì)議開(kāi)啟條件的規(guī)定，庭前會(huì)議主要針對(duì)證據(jù)材料較多、案情重大復(fù)雜、爭(zhēng)議性較大、社會(huì)影響重大的復(fù)雜疑難重大案件而使用，而排除了絕大多數(shù)的簡(jiǎn)單案件。有研究發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于疑難復(fù)雜重大的案件更有可能采取撤回起訴的手段，在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)主要以證據(jù)不足或證據(jù)發(fā)生變化為由撤回起訴，而且這些案件往往是較為疑難復(fù)雜重大的案件。參見(jiàn)萬(wàn)云松：《論撤回起訴的實(shí)踐難題與理論破解》，載《中國(guó)刑事法雜志》2014年第5期；張小玲：《論我國(guó)撤回公訴的功能定位》，載《中國(guó)刑事法雜志》2015年第1期。這說(shuō)明“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制附屬于庭前會(huì)議制度具有一定的合理性。也有研究指出，對(duì)于越復(fù)雜疑難的案件，檢察機(jī)關(guān)的起訴質(zhì)量往往越高。參見(jiàn)任禹行：《公訴權(quán)運(yùn)行的外部監(jiān)督：論公訴審查程序》，載《求是學(xué)刊》2022年第1期。因此，適用庭前會(huì)議程序的案件在起訴時(shí)基本上達(dá)不到“明顯事實(shí)不清、證據(jù)不足”的標(biāo)準(zhǔn)。由此可知，《刑訴法解釋》第232條對(duì)于“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制的啟動(dòng)設(shè)置了過(guò)高的標(biāo)準(zhǔn)，過(guò)于嚴(yán)格地限制了法官裁量權(quán)。

“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制的實(shí)質(zhì)性審查方式與庭前會(huì)議解決程序性問(wèn)題的定位也存在著內(nèi)在沖突。庭前會(huì)議自《刑事訴訟法》修改得以確立之后，便一直被定位為一個(gè)對(duì)程序問(wèn)題予以審查和處理的環(huán)節(jié)，諸如證據(jù)充分與否、如何定罪量刑等實(shí)體性問(wèn)題則不在庭前會(huì)議的審查范圍之內(nèi)。參見(jiàn)魏曉娜：《庭前會(huì)議制度之功能“缺省”與“溢出”——以審判為中心的考察》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2016年第1期。對(duì)于庭前會(huì)議的定位與功能研究已經(jīng)十分充分，但是仍存在一些爭(zhēng)議。筆者通過(guò)文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究盡管對(duì)于庭前會(huì)議制度的基本定位為解決程序性爭(zhēng)議，基本功能在于歸納控辯爭(zhēng)議焦點(diǎn)、確定法庭調(diào)查范圍等內(nèi)容達(dá)成了一致看法，參見(jiàn)閔春雷、賈志強(qiáng)：《刑事庭前會(huì)議制度探析》，載《中國(guó)刑事法雜志》2013年第3期；左衛(wèi)民：《未完成的變革：刑事庭前會(huì)議實(shí)證研究》，載《中外法學(xué)》2015年第2期。對(duì)于庭前會(huì)議功能應(yīng)當(dāng)持開(kāi)放性還是封閉性態(tài)度，對(duì)庭前會(huì)議制度能否加入實(shí)質(zhì)審查因素以及其他拓展功能的認(rèn)識(shí)則存在較大的差異。有的學(xué)者認(rèn)為刑事庭前會(huì)議已存在許多拓展功能，并將其視作增進(jìn)庭審實(shí)質(zhì)化的契機(jī)；參見(jiàn)吳小軍：《庭前會(huì)議的功能定位與實(shí)踐反思——以B市40個(gè)刑事案件為樣本》，載《法學(xué)雜志》2020年第4期。有的學(xué)者則認(rèn)為這些功能不應(yīng)當(dāng)由庭前會(huì)議制度來(lái)承擔(dān)，而應(yīng)當(dāng)完善與這些功能相配套的制度以解決。參見(jiàn)汪海燕：《庭前會(huì)議制度若干問(wèn)題研究：以“審判中心”為視角》，載《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第5期；安琪：《刑事庭前會(huì)議的再定位——基于A市“庭審實(shí)質(zhì)化”試點(diǎn)的實(shí)證研究》，載《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018年第3期?！安粶?zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制顯然已經(jīng)超出了主流觀點(diǎn)對(duì)庭前會(huì)議功能范圍的界定，或被認(rèn)為是一種功能“溢出”的現(xiàn)象。庭前會(huì)議本質(zhì)上是為正式庭審服務(wù)的，該程序的開(kāi)啟在事實(shí)上就默認(rèn)了案件應(yīng)當(dāng)進(jìn)入庭審階段進(jìn)行實(shí)質(zhì)審理，而在庭前會(huì)議后建議檢察機(jī)關(guān)撤回起訴以避免案件進(jìn)入正式庭審，則嚴(yán)重違背了庭前會(huì)議的目的，也不可避免地浪費(fèi)了在庭前會(huì)議中投入的司法資源。

上述兩方面的論述都揭示了“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制與庭前會(huì)議程序之間存在著制度設(shè)置上的錯(cuò)位和內(nèi)在沖突。未來(lái)的改革者應(yīng)當(dāng)重新考慮庭前會(huì)議是否是“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制所能夠充分發(fā)揮其核心目的與附帶功能的基礎(chǔ)性程序，此二者的結(jié)合是否合理且適配，以及是否應(yīng)當(dāng)將“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制的適用范圍擴(kuò)大為所有可能適用普通程序的案件。更進(jìn)一步，受近年來(lái)行政犯大幅度入刑等因素的影響，有研究指出，危險(xiǎn)駕駛罪、幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動(dòng)罪和騙取貸款罪等3個(gè)新設(shè)的行政犯罪名，目前幾乎占到全部刑事案件的1/3。參見(jiàn)蘭榮杰：《刑事案件全流程繁簡(jiǎn)分流機(jī)制研究》，載《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2023年第5期。我國(guó)刑事案件結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，大量無(wú)需經(jīng)歷庭前會(huì)議程序的簡(jiǎn)單案件，特別是輕罪案件的公訴門(mén)檻會(huì)相對(duì)降低，使得此類案件在起訴時(shí)更有可能達(dá)到“明顯事實(shí)不清、證據(jù)不足”的標(biāo)準(zhǔn)。有必要考慮是否需要針對(duì)此類案件設(shè)置公訴實(shí)質(zhì)性審查程序，將達(dá)不到起訴標(biāo)準(zhǔn)的案件排除于庭審程序之外，以進(jìn)一步確立科學(xué)的繁簡(jiǎn)分流程序和案件過(guò)濾制度，合理分配有限的刑事司法資源。

（二）無(wú)法有效控制撤回起訴權(quán)的問(wèn)題

在設(shè)置“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制前，檢察機(jī)關(guān)的撤回起訴權(quán)基本上不受限制，但該機(jī)制的制約效力也相當(dāng)有限，機(jī)制的核心目的難以真正實(shí)現(xiàn)?！安粶?zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制并不改變現(xiàn)有撤回起訴制度的規(guī)則，不合理的規(guī)則因素仍然保留，難以矯正撤回起訴制度的異化所導(dǎo)致的公訴權(quán)濫用；“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制本身效力也不足，難以切實(shí)控制撤回起訴權(quán)，并督促檢察機(jī)關(guān)在庭前充分取證以達(dá)到切實(shí)履行法定起訴標(biāo)準(zhǔn)之要求。

綜上所述，“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制的規(guī)則設(shè)計(jì)和實(shí)踐狀況都折射出我國(guó)刑事司法理念存在著的兩大問(wèn)題：其一，存在“重犯罪控制，輕正當(dāng)程序”的權(quán)力（利）分配理念。具體表現(xiàn)為：為了實(shí)現(xiàn)有罪必罰、控制犯罪的目的，法律賦予檢察機(jī)關(guān)在刑事司法過(guò)程中多樣且靈活的查明真相的手段和權(quán)力，而相對(duì)忽視被告人及其辯護(hù)人在刑事訴訟過(guò)程中的參與程度和各項(xiàng)權(quán)利的保障。其二，存在“重配合，輕制約”的權(quán)力運(yùn)行理念。在我國(guó)刑事訴訟程序階段劃分且后端程序嚴(yán)重依賴前端程序的現(xiàn)實(shí)中，審判機(jī)關(guān)為了提高銜接效率以及時(shí)完成審判任務(wù)，也為了維系兩機(jī)關(guān)之間的良好合作關(guān)系，即使遭遇不當(dāng)起訴的情形，往往會(huì)考慮對(duì)方的考核指標(biāo)等情況而作出柔性的處理。參見(jiàn)左衛(wèi)民：《刑事訴訟現(xiàn)代化：歷史與未來(lái)》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2023年第6期。在一定程度上二者屬于“伙伴”關(guān)系，從而將我國(guó)的刑事訴訟程序塑造成為一條生產(chǎn)判決的“流水線”，而未能在不同訴訟職能相互分離與制約的過(guò)程中形成一種立體結(jié)構(gòu)，使得刑事訴訟中缺少完全中立的第三方裁判者。參見(jiàn)孫遠(yuǎn)：《“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”原則之教義學(xué)原理 以審判中心主義為視角》，載《中外法學(xué)》2017年第1期。簡(jiǎn)言之，“重犯罪控制、重配合”的刑事司法理念形塑了“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)。

五、治標(biāo)之策：“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制的合理化改造

客觀來(lái)看，《刑訴法解釋》第232條設(shè)置“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制的根本目的在于限制撤回起訴制度的異化，但機(jī)制仍受當(dāng)前“重犯罪控制、重配合”的刑事司法理念影響而難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。在不重塑撤回起訴制度和刑事司法理念的前提下，不論如何改造“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制都只能是一種“治標(biāo)之策”，即應(yīng)變的策略調(diào)整。從漸進(jìn)式改革的角度出發(fā)，短期之內(nèi)應(yīng)以“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制的合理化改造為重點(diǎn)，從而全面調(diào)整機(jī)制的適用范圍、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查方式、制約手段和效力。

在適用范圍上，“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制的適用范圍應(yīng)調(diào)整為所有適用普通程序?qū)徖淼男淌掳讣c庭前會(huì)議制度相分離。實(shí)踐中，基本上只有適用普通程序進(jìn)行審理的案件才可能會(huì)適用撤回起訴程序，而且所有適用普通程序的案件在經(jīng)歷庭審后被撤回起訴的都會(huì)浪費(fèi)大量的司法資源。因此，不應(yīng)當(dāng)將“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制的適用范圍與庭前會(huì)議的適用范圍相綁定，否則將致使很大一部分有限制撤回起訴權(quán)需要的案件無(wú)法開(kāi)啟“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制。

在審查標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)將“明顯事實(shí)不清、證據(jù)不足”修改為“事實(shí)不清、證據(jù)不足”。前文已說(shuō)明，對(duì)于越復(fù)雜疑難的案件，檢察機(jī)關(guān)的起訴質(zhì)量往往越高，“明顯事實(shí)不清、證據(jù)不足”標(biāo)準(zhǔn)不利于機(jī)制的啟動(dòng)。加之，該機(jī)制的手段總體上偏柔性，且僅僅限制檢察機(jī)關(guān)的撤回起訴權(quán)，沒(méi)必要設(shè)置過(guò)高的標(biāo)準(zhǔn)以限制法官的自由裁量。因此，應(yīng)當(dāng)降低審查標(biāo)準(zhǔn)，賦予法官開(kāi)啟該機(jī)制足夠的自由裁量權(quán)，合理的標(biāo)準(zhǔn)可參考我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起公訴的標(biāo)準(zhǔn)而被設(shè)置為“事實(shí)不清、證據(jù)不足”。

在審查方式上，應(yīng)調(diào)整為以書(shū)面審查為主，聽(tīng)取言詞意見(jiàn)為輔。當(dāng)前機(jī)制以庭前會(huì)議中的證據(jù)整理程序?yàn)橹?，以?shū)面審查為輔的審查方式，與庭前會(huì)議程序高度綁定，但難以回應(yīng)庭前會(huì)議應(yīng)以解決程序性問(wèn)題為本質(zhì)以及浪費(fèi)庭前會(huì)議的司法資源的質(zhì)疑。實(shí)際上，在分案確定案件承辦法官后、開(kāi)庭前，由承辦法官對(duì)案卷材料進(jìn)行書(shū)面審查基本可以判斷案件是否屬于事實(shí)不清、證據(jù)不足，應(yīng)當(dāng)建議撤回起訴的情形。在必要情況下，法官可以聽(tīng)取被告人或辯護(hù)人的言詞意見(jiàn)進(jìn)行綜合判斷。

在手段和效力上，可以保持當(dāng)前的“建議”方式，同時(shí)刪去“新的事實(shí)和理由”的例外情形。在我國(guó)當(dāng)前的刑事司法格局中，對(duì)于適用普通程序特別是疑難復(fù)雜重大的刑事案件，如果采取過(guò)于剛性的司法審查手段，例如裁定駁回起訴并限制再次起訴，則可能會(huì)對(duì)訴審關(guān)系產(chǎn)生不利影響，故而仍采用“建議”的方式具有較強(qiáng)的實(shí)踐合理性。為了真正實(shí)現(xiàn)矯正撤回起訴異化的核心目的，則必須加強(qiáng)機(jī)制效力的剛性，即只要檢察機(jī)關(guān)不同意撤回起訴建議的，則法定地排除了檢察機(jī)關(guān)在這一案件中的撤回起訴權(quán)，而不再保留例外情形，以起到司法審查限制公訴權(quán)行使的效果。

綜上所述，《刑訴法解釋》第232條建議修改為：“人民法院在庭審正式開(kāi)始前，通過(guò)審查案卷材料，對(duì)可能適用普通程序?qū)徖恚沂聦?shí)不清、證據(jù)不足的案件，可以建議人民檢察院補(bǔ)充材料或者撤回起訴。建議撤回起訴的案件，人民檢察院不同意的，開(kāi)庭審理后不準(zhǔn)許撤回起訴?！?/p>

六、治本之法：基于公平正義理念重塑撤回起訴制度

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，改革者應(yīng)反思造成“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制局限性的深層原因，探索機(jī)制之外的改革路徑，其關(guān)鍵在于重塑撤回起訴制度和樹(shù)立以公平正義為核心的刑事訴訟理念。換言之，未來(lái)若基于公平正義的刑事訴訟理念來(lái)修改《刑訴法解釋》以重塑撤回起訴制度，“不準(zhǔn)許撤回起訴”機(jī)制便可退出歷史舞臺(tái)。

（一）樹(shù)立以公平正義為核心的刑事訴訟理念

習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，“公平正義是司法的靈魂和生命”，“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都能感受到公平正義”。習(xí)近平：《推進(jìn)全面依法治國(guó)，發(fā)揮法治在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用》，載《求是》2020年第22期。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，公平正義也是刑事訴訟重要的價(jià)值理念，其包含程序正義和實(shí)體正義，是刑事訴訟各程序環(huán)節(jié)都應(yīng)遵循的價(jià)值目標(biāo)，也是評(píng)價(jià)刑事司法活動(dòng)正當(dāng)性的根本標(biāo)準(zhǔn)。在我國(guó)刑事司法實(shí)踐中，“重犯罪控制、重配合”的刑事訴訟理念仍占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，公平正義理念特別是程序正義仍未得到貫徹落實(shí)。司法機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)的運(yùn)作及其功能的發(fā)揮都須依循一定的程序，被告人在刑事訴訟程序行進(jìn)的過(guò)程中，將逐步形成對(duì)于案件辦理公正性的直觀感受，這直接影響其對(duì)最終裁判結(jié)果的接受程度。參見(jiàn)朱孝清：《司法公平正義觀和人民監(jiān)督司法路徑的創(chuàng)新》，載《法治研究》2022年第6期。當(dāng)前，刑事訴訟理念不夠重視人民群眾對(duì)司法公平正義的感受度，特別是被告人主觀層面公平正義感的實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)刑事訴訟現(xiàn)代化必須要堅(jiān)持公平正義的刑事訴訟核心理念，兼顧實(shí)體正義與程序正義，同時(shí)應(yīng)關(guān)注訴訟參與人以及社會(huì)公眾對(duì)刑事司法公平正義的感受度。新理念的確立過(guò)程也是對(duì)舊理念的改造過(guò)程，制度設(shè)計(jì)者應(yīng)揚(yáng)棄地對(duì)待“重犯罪控制、重配合”理念，一方面要明確“互相制約”才是“三機(jī)關(guān)”關(guān)系的核心價(jià)值要求，其中體現(xiàn)著兩種服從關(guān)系：在價(jià)值理念上，效率服從于公平，配合服從于制約；在工作程序上，偵查服從于起訴，起訴服從于審判。參見(jiàn)韓大元、于文豪：《法院、檢察院和公安機(jī)關(guān)的憲法關(guān)系》，載《法學(xué)研究》2011年第3期。此外，還要通過(guò)實(shí)證調(diào)研等方法探究實(shí)踐中影響“三機(jī)關(guān)”關(guān)系的諸如司法價(jià)值觀、個(gè)體職業(yè)利益、司法能力等主體因素，以及考核評(píng)估機(jī)制、司法習(xí)慣、行政力量的介入等制度因素，從而針對(duì)性地改變相關(guān)制度環(huán)境。參見(jiàn)左衛(wèi)民：《何處尋覓刑事訴訟的中國(guó)知識(shí)：打造自主知識(shí)體系的若干思考》，載《清華法學(xué)》2023年第3期。另一方面，要繼承發(fā)揚(yáng)其有利于實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的做法，同時(shí)彌補(bǔ)其在程序正義上的不足。總體而言，未來(lái)應(yīng)當(dāng)通過(guò)修訂《刑事訴訟法》以及相關(guān)司法解釋，建立起控辯平等、裁判中立的三角結(jié)構(gòu)。參見(jiàn)吳衛(wèi)軍：《檢視與反思：工具理性視閾中的2018年〈刑訴法〉修改》，載《海峽法學(xué)》2021年第1期。

（二）重塑撤回起訴制度

基于公平正義理念來(lái)重塑撤回起訴制度的要點(diǎn)如下：

第一，要嚴(yán)格限制檢察機(jī)關(guān)撤回起訴權(quán)的行使。撤回起訴制度設(shè)立的本意是將那些本不應(yīng)起訴或不必起訴的案件，在錯(cuò)誤起訴以后予以矯正。因此，應(yīng)嚴(yán)格限制撤回起訴提出的時(shí)間、具體適用范圍和情形，以防撤回起訴權(quán)的擴(kuò)大和濫用。參見(jiàn)魏虹：《賦權(quán)與規(guī)制：我國(guó)檢察機(jī)關(guān)撤回起訴制度之構(gòu)建》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2011年第6期。首先，限制撤回起訴的時(shí)間?？梢詫ⅰ靶媾袥Q前”修改為“在提起公訴后，人民法院開(kāi)庭審理之前”。將撤回起訴提出的時(shí)間點(diǎn)提前至庭前階段，能夠切實(shí)地保障庭審資源與效率不受撤回起訴的影響，也能督促檢察機(jī)關(guān)在庭前對(duì)案件事實(shí)和證據(jù)作更為全面細(xì)致的審查。其次，明確化且精簡(jiǎn)撤回起訴的法定情形，以此縮小檢察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。可以刪去“證據(jù)不足或證據(jù)發(fā)生變化，不符合起訴條件的”情形和“其他不應(yīng)當(dāng)追究被告人刑事責(zé)任的”的兜底條款，同時(shí)可以將“被告人因未達(dá)到刑事責(zé)任年齡，不負(fù)刑事責(zé)任的”修改為“被告人因法定理由，不負(fù)刑事責(zé)任的”。再次，嚴(yán)格限制撤回起訴后再行起訴的次數(shù)。客觀來(lái)說(shuō)，當(dāng)前規(guī)則對(duì)再行起訴所設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)是足夠高的，為了避免檢察機(jī)關(guān)通過(guò)不斷地撤回起訴來(lái)補(bǔ)充偵查或規(guī)避期限的限制，使得被追訴人的權(quán)利長(zhǎng)期處于不確定的狀態(tài)下，可以增加“再行起訴的，以一次為限”的規(guī)定。

第二，充分保障被告人及其辯護(hù)人在撤回起訴程序中的訴訟權(quán)利。一方面，應(yīng)賦予辯方知情權(quán)、程序參與權(quán)和異議權(quán)，并規(guī)定具體的行權(quán)程序與制度后果。參見(jiàn)龍宗智：《論新刑事訴訟法實(shí)施后的公訴變更問(wèn)題》，載《當(dāng)代法學(xué)》2014年第5期。具體而言，應(yīng)當(dāng)明確被告人及其辯護(hù)人能夠參與撤回起訴程序及后續(xù)的再行起訴程序，并對(duì)檢察機(jī)關(guān)的申請(qǐng)及法院的審查結(jié)果享有異議權(quán)，且應(yīng)規(guī)定受異議方有義務(wù)向異議提出方作出明確細(xì)致的解釋和說(shuō)理，否則相應(yīng)的訴訟程序無(wú)效。這能夠保障被告人及其辯護(hù)人應(yīng)有的訴訟權(quán)利，落實(shí)其與控方的平等武裝，繼而增強(qiáng)其公平正義感。另一方面，若被告人認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)撤回起訴不符合其訴訟利益，應(yīng)為其提供救濟(jì)途徑。其一，應(yīng)賦予辯方對(duì)檢察機(jī)關(guān)濫用撤回起訴權(quán)時(shí)的申訴權(quán)和恢復(fù)訴訟的權(quán)利。如果檢察機(jī)關(guān)的撤回起訴不符合法定條件，被告人及其辯護(hù)人可以向作出準(zhǔn)許撤回起訴裁定的法院或者上級(jí)法院進(jìn)行申訴，經(jīng)審查認(rèn)定不應(yīng)當(dāng)撤回起訴的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)訴訟并繼續(xù)進(jìn)行審理。其二，對(duì)于法院準(zhǔn)許檢察機(jī)關(guān)撤訴的案件，被告人應(yīng)當(dāng)擁有上訴權(quán)。對(duì)《刑訴法解釋》第378條作體系解釋可以認(rèn)定，該條中的“撤回起訴”應(yīng)當(dāng)包括自訴人的撤回起訴和檢察機(jī)關(guān)的撤回起訴，且《刑事訴訟法》及其司法解釋均未禁止此情形被告人的上訴權(quán)，故被告人對(duì)于法院對(duì)檢察機(jī)關(guān)作出的準(zhǔn)許撤回起訴裁定應(yīng)當(dāng)可以提出上訴。這一規(guī)則在許多案例中已經(jīng)得到了法院的認(rèn)可。例如陜西省西安市人民法院（2014）西中刑二初字第00044號(hào)刑事裁定書(shū)。此外，被害人在撤回起訴程序中的訴訟權(quán)利亦應(yīng)得到充分的重視。

第三，激活審判機(jī)關(guān)對(duì)于檢察機(jī)關(guān)撤回起訴申請(qǐng)的實(shí)質(zhì)性審查，規(guī)范化審查核準(zhǔn)流程與文書(shū)制作。一方面，應(yīng)進(jìn)一步明確人民法院進(jìn)行撤回起訴必要性審査的責(zé)任，確定其實(shí)質(zhì)審查的對(duì)象及權(quán)限范圍。例如，可以將“人民法院應(yīng)當(dāng)審查撤回起訴的理由”修改為“人民法院應(yīng)當(dāng)審查撤回起訴的時(shí)間、撤回起訴是否具備法定事由、撤回起訴是否已通過(guò)書(shū)面方式提出申請(qǐng)并提交法定材料等”。另一方面，應(yīng)當(dāng)規(guī)范化撤回起訴裁定書(shū)的制作格式和內(nèi)容。關(guān)鍵在于，應(yīng)要求承辦法官在裁定書(shū)中明確且具體地記載和論證檢察機(jī)關(guān)撤回起訴的理由以及準(zhǔn)許或不準(zhǔn)許撤訴的理由等內(nèi)容。因此，可以增加“作出是否準(zhǔn)許的裁定，并在裁定書(shū)中明確說(shuō)明準(zhǔn)許或不準(zhǔn)許的理由”的規(guī)定。

（責(zé)任編輯：林貴文）