摘要：生態(tài)保護與防災減災協(xié)同治理面臨立法方法較落后、法律體系較零散與共治效能不佳的困境?？v觀國內(nèi)外協(xié)同治理的發(fā)展，法治化與體系化已成共識。現(xiàn)有法治體系中形成了基于生態(tài)系統(tǒng)方法的防災減災和通過生態(tài)要素管控保護以防災減災兩種模式，結(jié)合生態(tài)環(huán)境法典編纂的定位、目標與體例安排，這些協(xié)同治理條款應整合優(yōu)化納入生態(tài)環(huán)境法典，尤其是自然生態(tài)保護編中。首先，以生態(tài)系統(tǒng)方法為核心，提煉規(guī)劃、區(qū)劃、信息、利用管控與修復等自然生態(tài)保護基本制度，致力于保障生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，包括災害調(diào)節(jié)功能；其次，分別在該編水、土地、林草、海洋、自然保護地等章節(jié)明確防災減災；最后，設(shè)“自然生態(tài)退化的防治與改善”專章，以底線思維統(tǒng)籌水土流失、土地沙化、鹽堿化和石漠化等生態(tài)環(huán)境災害嚴重的區(qū)域與趨勢，按照禁限、預防、治理與改善的邏輯構(gòu)建協(xié)同治理制度體系。

關(guān)鍵詞：生態(tài)系統(tǒng)方法；防災減災；協(xié)同治理；生態(tài)環(huán)境法典；自然生態(tài)保護編

中圖分類號：Ｄ９１２．６" " 文獻標志碼：A" " 文章編號：1001-862X（2024）03-0098-010

綜觀現(xiàn)實，尤其是氣候變化的加劇，自然災害“非自然”的趨勢日益明顯，對社會、經(jīng)濟和生態(tài)安全造成嚴重威脅，協(xié)同治理具有現(xiàn)實緊迫性。隨著生態(tài)環(huán)境與自然災害立法的完善，協(xié)同治理規(guī)范也隨之增多，但總體上仍呈現(xiàn)方法較落后、體系性較差和共治效能較弱的局面，生態(tài)環(huán)境法典編纂有望打破該局面。

一、“入典”必要性探究：生態(tài)保護與防災減災

協(xié)同治理的困境

長期以來，我國將環(huán)境問題分為人為與自然兩類，前者由環(huán)境法調(diào)整，后者則被排除在環(huán)境法范疇之外。［1］因此，生態(tài)保護與防災減災協(xié)同治理法治化與體系化面臨著諸多困境。

（一）我國協(xié)同治理的立法現(xiàn)狀

第一，立法概況?？疾旆治?2部生態(tài)環(huán)境與自然災害法律法規(guī)，包括3部綜合類——環(huán)境保護法、海洋環(huán)境保護法和環(huán)境影響評價法，7部污染防治類——水、土壤、固廢、放射性、大氣、噪聲等污染防治法和環(huán)境保護稅法，14部自然資源類——漁業(yè)、水、森林、草原、土地、礦產(chǎn)資源、海域、海島、深海海底區(qū)域資源、野生動物、煤炭、生物安全、濕地和黑土地等，6部生態(tài)保護類——水土保持、防沙治沙、長江、黃河、青藏高原等領(lǐng)域的保護法和自然保護區(qū)條例，4部低碳發(fā)展類——可再生能源、節(jié)約能源、循環(huán)經(jīng)濟和清潔生產(chǎn)，8部自然災害防治類——防洪、氣象、防震減災、傳染病防治和地質(zhì)災害防治、抗旱、森林防火、草原防火等條例。如表格1所示，有27部在不同程度上致力于協(xié)同治理，包括作為“基本法”的環(huán)境保護法，土壤、水污染和固廢3部污染防治法，土地、礦產(chǎn)、水、漁業(yè)、煤炭、森林、草原、海域、海島、野生動物、濕地、黑土地等12部自然資源法，水土保持、防沙治沙、長江、黃河和青藏高原等5部生態(tài)保護法，以及防洪、氣象、防震減災、傳染病防治、地質(zhì)災害防治和抗旱等6部自然災害法律法規(guī)。

第二，具體體現(xiàn)。在具體的規(guī)范層面，共有163處條款。首先，生態(tài)保護法中92條，致力于基于生態(tài)系統(tǒng)方法的防災減災；其次，自然資源法中36條，主要是通過可持續(xù)利用與保護某個自然資源以防控災害風險與損失；再次是27條自然災害立法，集中在防洪法和防震減災法中，側(cè)重防災減災過程中的環(huán)境資源保護；又次，污染防治立法中7條均是隱性體現(xiàn)，主要包括突發(fā)性事件（包括自然災害）引發(fā)的污染與固廢處置影響行洪兩個方面；最后是綜合立法，僅環(huán)境保護法第33條明確農(nóng)業(yè)環(huán)境保護與水土流失、鹽堿化、生物災害等的協(xié)同治理。

表格2中詳細呈現(xiàn)協(xié)同治理規(guī)范中不同主體（1）、行為（2）、災害類型（3）、功能（或者說階段）（4）、規(guī)范性質(zhì)（5）、體現(xiàn)方式（6）以及對應的責任。

（二）我國協(xié)同治理法治化的困境

第一，方法：“分門別類”。我們在解釋和建構(gòu)環(huán)境法理論時，用盡招數(shù)把環(huán)境法納入“雞犬之聲相聞，老死不相往來”的部門法學中，也按照還原論構(gòu)建環(huán)境法學體系［2］；而在法治實踐層面，現(xiàn)行規(guī)范體系針對單一污染物質(zhì)、環(huán)境資源要素展開的分散立法，在適用生態(tài)系統(tǒng)方法時存在著內(nèi)生結(jié)構(gòu)性缺陷，由此基于生態(tài)系統(tǒng)方法的防災減災更是如鏡花水月。還原論方法還在更廣層面以成因為標準將環(huán)境問題刻板地劃分為自然原因與人為活動導致的兩類環(huán)境問題。前者是自然災害，納入突發(fā)事件應對法律規(guī)范體系中；后者由環(huán)境法調(diào)整。以此分類為基礎(chǔ)構(gòu)建的法律體系看似清晰，各司其職，但資源、環(huán)境與災害是生態(tài)系統(tǒng)中三個不可分割的面向，難以簡單切割。實踐中自然與人為因素綜合作用引發(fā)的災害問題屢見不鮮，對現(xiàn)行法律體系造成巨大沖擊。

第二，體系：“貌合神離”。主要表現(xiàn)為目標不明確、內(nèi)容重復、不周延、輻射面窄等，呈現(xiàn)“貌合神離”的局面。在立法目標上，盡管協(xié)同治理在理念、實踐和立法層面被廣泛確認，也因其成本低、效益高、適用范圍廣且更有助于吸收利益相關(guān)者參與等優(yōu)勢［5］備受推崇，然而我國僅有1部自然資源法、2部生態(tài)保護法和1部自然災害法同時在立法目的中明確生態(tài)（環(huán)境資源）保護與防災減災。作為“基本法”的環(huán)境保護法，缺乏綜合性、統(tǒng)籌性的目標條款或原則條款。在立法內(nèi)容上，僅水法貫徹了水環(huán)境、水資源與水災害三者統(tǒng)一的可持續(xù)水治理理念；而其他污染防治法、自然資源法對防災減災的規(guī)定零散且多有重復，如固廢法、水污染防治法、水法、黃河保護法、防洪法、漁業(yè)法、土地管理法和礦產(chǎn)資源法等均禁止行為人排放、傾倒、堆放物體影響行洪蓄洪的相關(guān)規(guī)定。在不周延問題上，仍有許多災害亟須環(huán)境法有更多作為。如，隨著氣候變化的加劇，海洋災害日益頻繁，而我國海洋環(huán)境保護法、海島保護法、海域使用管理法中均未涉及紅樹林、鹽藻澤地、珊瑚礁、沙丘等在減防海洋災害方面的功能。［3］雖然水土保持法與防沙治沙法均致力于調(diào)整自然與人為因素共同作用的生態(tài)環(huán)境災害問題，從立法目的、基本原則，到明確的規(guī)劃、區(qū)劃等，再到具體的預防、禁限和治理措施，是多層面、全過程貫徹協(xié)同治理的代表性立法，但是，由于調(diào)整范圍、管理權(quán)限以及與森林法、草原法等協(xié)調(diào)性弱等因素影響，這兩部法律的輻射面相對狹窄，影響力有限，難以扛起保障生態(tài)保護與防災減災協(xié)同治理的大任。

第三，效果：“不盡人意”。協(xié)同治理的效能有賴于權(quán)責明確與均衡，同時需要充分吸收多方利益相關(guān)者的有效參與，因此，激勵保障與約束制裁機制就非常必要，目前我國立法在這兩方面存在較大欠缺。從上述表格2中可以看出，在激勵保障機制方面，缺乏實施協(xié)同治理的賦權(quán)性規(guī)范；而在責任約束機制方面，大量政府及其行政機關(guān)的職權(quán)職責復合型規(guī)范，因為缺乏相應的法律后果和配套的追責措施，加上長期以來自然災害作為不可抗力事件的傳統(tǒng)認識與國家責任豁免，使得我國存在政府災害管理權(quán)力的擴張與責任的狹隘化錯位［４］，難以全面約束協(xié)同治理不作為、亂作為的情況，協(xié)同治理不科學、不活躍甚至不合法等問題層出。如，在2019年大理市洱海流域蒼山十八溪入湖河道治理工程中，投資3億元在河底“抹水泥”，水土涵養(yǎng)功能被人為阻斷，水流加速反而加大了道路涵洞的泄洪壓力［5］。再如，作為“海綿城市”（7）試點之一的鄭州市，2016年宣布投入534.8億元打造“海綿城市”（8），但在2021年7月20日特大暴雨災害中卻遭受重大人員傷亡和財產(chǎn)損失，官方公布的調(diào)查報告中指出其建設(shè)“重面子、輕里子”，未科學有效地利用資金。［6］除了這些熱點事件，更多問題如“溫水煮青蛙”般瓦解著協(xié)同治理的效果。如，三北防護林體系建設(shè)中防護林體系短期樹種比重大、林分結(jié)構(gòu)單一、群落穩(wěn)定性差、抗逆性不強；社會資本參與的內(nèi)生動力和活力不足等問題突出。［7］

二、“入典”可行性分析：生態(tài)保護與防災減災

協(xié)同治理的發(fā)展

從上文我國的立法分布來看，協(xié)同治理具有廣泛的規(guī)范基礎(chǔ)。與此同時，生態(tài)退化與自然災害的相互作用是認識協(xié)同治理的科學基礎(chǔ)，國際社會在協(xié)同治理理論、模式、實踐以及其體系化方面有了較全面發(fā)展。

（一）協(xié)同治理的科學基礎(chǔ)

只有找到為科學界與法律界所共同肯認的生態(tài)系統(tǒng)運行規(guī)律，并將其準確翻譯成體系化的法律語言，環(huán)境法的法典化方可成功。［8］生態(tài)環(huán)境與自然災害呈正反饋關(guān)系，人類活動在其中起到關(guān)鍵性作用。具體體現(xiàn)在以下方面：1.生態(tài)環(huán)境的退化易引發(fā)或加劇自然災害。如，森林生態(tài)系統(tǒng)的退化易導致水土流失、土地沙化，增加洪澇、干旱、地質(zhì)災害和生物病蟲害的風險；濕地、湖泊等生態(tài)系統(tǒng)的退化易增加洪澇、干旱、風暴潮等災害風險。［9］2.自然災害及其防治措施影響生態(tài)環(huán)境和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。如，災后恢復重建若規(guī)劃和建設(shè)不合理，未考慮本地環(huán)境資源承載力，可能加劇災害后果甚至引發(fā)次生災害。［10］3.氣候變化促使自然災害風險增加。據(jù)統(tǒng)計，氣候變化的加劇導致與氣候相關(guān)的風險在頻率、強度與空間范圍上大幅增加，而與水和氣候相關(guān)的自然災害占災害的總數(shù)超過2/3。［11］

（二）協(xié)同治理的兩種模式

目前我國協(xié)同治理規(guī)范與現(xiàn)實層面形成了生態(tài)要素保護和基于生態(tài)系統(tǒng)方法這兩種協(xié)同模式。前者主要是在自然資源法、污染防治法和自然災害法中體現(xiàn)——災前對單類自然資源利用進行管控保護以防治災害風險、災中災后防治災害帶來的環(huán)境污染和破壞；后者主要在生態(tài)保護法中是通過對生態(tài)系統(tǒng)進行可持續(xù)管理、保護和修復以減少災害風險和損失［12］，其核心要素包括：1.認識到生態(tài)系統(tǒng)提供自然災害預防或減緩功能；2.將生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的風險減輕與可持續(xù)生計和發(fā)展相結(jié)合；3.將生態(tài)系統(tǒng)的投資與其他有效的災害風險減輕策略相結(jié)合；4.應對與氣候變化和極端事件相關(guān)的風險，減少它們對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的影響；5.通過多部門、多學科平臺增強以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的災害風險治理能力；6.讓當?shù)乩嫦嚓P(guān)者參與決策；7.利用現(xiàn)有的生態(tài)系統(tǒng)管理工具，增強其減輕災害風險價值。如，長江保護法在長江流域生態(tài)系統(tǒng)保護修復的標準體系、監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系和監(jiān)測信息共享機制、流域災害治理能力體系、災害防御工程和非工程體系、生態(tài)環(huán)境修復制度等各方面不同程度體現(xiàn)了上述核心要素。基于生態(tài)系統(tǒng)方法的防災減災是為數(shù)不多可以影響災害風險中所有要素的方法——減少暴露、降低脆弱性并增強暴露社區(qū)的韌性。［13］在災前，生態(tài)系統(tǒng)能夠提供自然保護屏障或緩沖空間以減少暴露程度；在災中，生態(tài)系統(tǒng)為受災群體提供維持生存的自然資源，如水、食物、藥物、木材等，降低其在災害中的脆弱性；在災后，生態(tài)系統(tǒng)及其資源是受災區(qū)域恢復重建的重要部分，也直接關(guān)系到未來災害的預防，對該區(qū)域的災害韌性具有重要作用。［14］

（三）協(xié)同治理的體系化發(fā)展

生態(tài)保護與防災減災協(xié)同治理在國際上不斷發(fā)展。在1994年第一次世界減災大會發(fā)布的《建立更安全世界的橫濱戰(zhàn)略和行動計劃》中，強調(diào)防災減災與環(huán)境保護、可持續(xù)發(fā)展緊密相關(guān)［15］；2005年《兵庫行動框架》進一步明確環(huán)境和自然資源管理“減少潛在的風險因素”的作用［16］；2015年《2015—2030仙臺減少災害風險框架》持續(xù)提出“加強生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)利用和管理，實施包含減少災害風險的環(huán)境和自然資源綜合管理辦法”。［17］協(xié)同治理不僅僅體現(xiàn)在防災減災領(lǐng)域，環(huán)境保護、氣候變化與可持續(xù)發(fā)展等國際協(xié)定中均有其身影，呈現(xiàn)“雙向奔赴”。如，1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（9）、2015年《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》（10）。歐盟為了更好地實現(xiàn)協(xié)同治理，其環(huán)境影響評價立法明確將災害風險評估納入其中（11）；法國環(huán)境法典設(shè)立“預防自然風險”專章（12）；菲律賓環(huán)境法典中也設(shè)立了“防洪和自然災害”專章（13）。

我國是世界上自然災害最嚴重的國家之一，具有分布地域廣、發(fā)生頻率高、災害損失重與災害風險高等特點。［18］為了改善生態(tài)環(huán)境，減少自然災害，我國實施了一系列重大的生態(tài)建設(shè)工程，廣泛致力于防治水文氣象、地質(zhì)、海洋和生態(tài)環(huán)境等災害。經(jīng)過多年實踐經(jīng)驗的總結(jié)，生態(tài)保護與防災減災協(xié)同治理又進一步在我國政策和戰(zhàn)略規(guī)劃中得到深化。2010年《制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃建議》中提出要提高生態(tài)文明水平，其中之一就是“加強生態(tài)環(huán)境保護和防災減災體系建設(shè)”，如此表述是國家在充分認識到生態(tài)保護與防災減災協(xié)同治理的必要性和重要性之后的一種戰(zhàn)略選擇；2012年黨的十八大首次將生態(tài)文明納入總體布局，同時在生態(tài)文明建設(shè)布局中提出“加強防災減災體系建設(shè)”；2020年《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程總體規(guī)劃（2021—2035）》明確提出要致力于增強生態(tài)系統(tǒng)功能及其防災減災能力；隨著氣候變化問題日益突出，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的十三五、十四五規(guī)劃陸續(xù)推出“海綿城市”、“韌性城市”、“氣候適應型社會”等建設(shè)戰(zhàn)略，都體現(xiàn)了用統(tǒng)籌、系統(tǒng)的方式防治災害風險，增強協(xié)同治理的體系化已提上國家戰(zhàn)略議程。

三、“入典”基本范疇確定：生態(tài)保護與防災減災協(xié)同治理的取舍

生態(tài)保護與防災減災協(xié)同共治具有堅實的科學基礎(chǔ)、豐富的實踐經(jīng)驗和強烈的現(xiàn)實需求，但現(xiàn)有立法方法、體系與效果存在諸多不足。致力于實現(xiàn)目標協(xié)調(diào)性、內(nèi)容全面性、邏輯自洽性與價值一致性的環(huán)境法典化［19］為解決上述問題提供了可能。目前生態(tài)環(huán)境法典框架體系大致包括總則編、污染控制編、自然生態(tài)保護編、綠色低碳發(fā)展編和生態(tài)環(huán)境責任編等五個方面。［20］

（一）基于生態(tài)系統(tǒng)方法防災減災的法典化

基于生態(tài)系統(tǒng)方法的防災減災是協(xié)同治理的核心內(nèi)容，其納入生態(tài)環(huán)境法典中既符合生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的特質(zhì)，又順應了我國生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展的趨勢，也是法典化系統(tǒng)保護的應然之義。

第一，災害調(diào)節(jié)是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能不可或缺的部分。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是指人類從生態(tài)系統(tǒng)中所獲得的收益，包括供給服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)、文化服務(wù)和支持服務(wù)四大服務(wù)功能，其中，災害調(diào)節(jié)服務(wù)功能為人類提供免受災害威脅的安全保障。然而，大約60%的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能呈退化態(tài)勢，調(diào)節(jié)區(qū)域和地方氣候、調(diào)控自然災害以及控制病蟲害等均在其中。［21］生態(tài)系統(tǒng)作為一個整體，其各項服務(wù)功能的消長關(guān)系是制定一切生態(tài)保護政策的核心所在，生態(tài)系統(tǒng)管理本質(zhì)上就是對不同生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的取舍［22］；而協(xié)同增效則需通過生態(tài)系統(tǒng)方法得以實現(xiàn)。災害調(diào)節(jié)功能作為其核心功能之一，應予以系統(tǒng)考慮。

第二，綜合生態(tài)系統(tǒng)管理亟須法治化轉(zhuǎn)型與構(gòu)建。綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（有些學者稱之為“生態(tài)系統(tǒng)管理”、“綜合生態(tài)管理”）是系統(tǒng)性實施生態(tài)系統(tǒng)方法的一種管理模式。綜合生態(tài)系統(tǒng)管理是指在充分理解和尊重生態(tài)系統(tǒng)的組成、結(jié)構(gòu)、功能和規(guī)律的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌兼顧生態(tài)、經(jīng)濟、社會和文化的需要，采用多學科的知識和方法，對自然資源的利用、自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的保護綜合地采取行政、經(jīng)濟和社會的手段進行管理的策略和方式。［23］目前，綜合生態(tài)系統(tǒng)管理在實踐層面得到了重要的發(fā)展，逐漸獲得普遍認可，并使其制度化、法治化。如長江保護法以整體主義方法論為指導，突破長江流域立法零散、保護失序之困，致力于長江流域整體生態(tài)系統(tǒng)的保護和管理。［24］隨著我國生態(tài)環(huán)境治理從孤立單要素分散管理到單一系統(tǒng)管理再到復合生態(tài)系統(tǒng)一體化治理的轉(zhuǎn)變，我國山水林田湖草沙統(tǒng)籌治理的提出實則是對綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的最好詮釋，環(huán)境法典編纂則為該模式的法治化轉(zhuǎn)型與構(gòu)建提供了最有利的立法條件。［25］因此，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能及其生態(tài)系統(tǒng)方法的整體性與不可分割性，以及我國環(huán)境法典編纂的可持續(xù)發(fā)展這一基礎(chǔ)概念和邏輯主線［26］，基于生態(tài)系統(tǒng)方法的防災減災作為其重要內(nèi)核理應納入法典中，并輔以相應的制度體系，最大程度實現(xiàn)其功效。

第三，基于生態(tài)系統(tǒng)方法防災減災單行法入典的取舍。在上文分析中，生態(tài)保護立法集中貫徹基于生態(tài)系統(tǒng)方法的防災減災，那么，這些立法是否入典呢？在這些生態(tài)保護立法中包括兩類。第一類是特定流域區(qū)域的專門性、系統(tǒng)性立法，如，長江保護法、黃河保護法和青藏高原生態(tài)保護法。按照適度法典化理念，擬歸納提煉共性規(guī)則，具體的法律依然保留，［27］防災減災在上述立法中的流域區(qū)域規(guī)劃、保護區(qū)劃定、信息系統(tǒng)建設(shè)與監(jiān)測預警、生態(tài)環(huán)境修復等體制機制中均有體現(xiàn)，應整合納入自然生態(tài)保護編中。第二類是水土保持法和防沙治沙法，二者共同致力于水土流失、土地沙化等生態(tài)環(huán)境災害的防治，其入典最大的爭議是體系定位。一種觀點認為水土保持法、防沙治沙法屬于環(huán)境法中生態(tài)保護法的一部分（14）；第二種觀點認為水土保持法、防沙治沙法屬于環(huán)境法中自然資源保護法的一部分，分別隸屬水、土資源保護［28］；第三種觀點認為水土保持法和防沙治沙法屬于“環(huán)境退化防治法”，與生態(tài)保護法屬于并行關(guān)系。［29］先說第二種觀點，水土保持法與防沙治沙法不管是從抽象的立法目的、價值導向上“改善生態(tài)環(huán)境”或“維護生態(tài)安全”，還是具體的“預防”、“治理”措施，都強調(diào)整體性保護修復，而非水、土資源單要素可持續(xù)利用。而第三種觀點將二者整合為“環(huán)境退化防治法”，側(cè)重對自然、人類活動與氣候變化綜合因素導致的退化區(qū)域與退化趨勢進行雙重防控，其與生態(tài)保護法屬于一物兩面，退化防治是對底線的維護，生態(tài)保護側(cè)重對高位的追求，都是對整體生態(tài)系統(tǒng)功能的維護，不可割裂。從水土保持法與防沙治沙法的調(diào)整對象來看，都是人類活動、自然因素與氣候變化綜合作用形成的生態(tài)退化問題；（15）進一步從二者調(diào)整對象的運行機理上來看，都是漸進性、累積性的過程，是生態(tài)保護修復行為可以作用的。因此，應在第一種觀點的基礎(chǔ)上，將水土保持法和防沙治沙法整合為自然生態(tài)保護編的“自然生態(tài)退化防治與改善”專章。

（二）生態(tài)要素管控保護與防災減災協(xié)同治理的法典化

生態(tài)要素管控保護與防災減災協(xié)同治理的立法較為零散，分布于自然資源、污染防治和自然災害等法律中。

第一，自然資源法中協(xié)同治理條款屬于管控保護類規(guī)范，應入自然生態(tài)保護編?，F(xiàn)行自然資源立法中既有利用類規(guī)范也有保護類規(guī)范，利用類規(guī)范的價值目標、內(nèi)容和功能都與環(huán)境法典迥異，不應納入法典編纂范圍。［30］因此，要探討自然資源法中協(xié)同治理條款是否入典，就需要確定其屬于利用類規(guī)范還是保護類規(guī)范。在上文表格2中，我們可見自然資源法中協(xié)同治理條款主要是職權(quán)職責復合性條款、命令性和禁止性條款，屬于對自然資源開發(fā)利用的管控與保護類規(guī)范。職權(quán)職責復合性條款側(cè)重公權(quán)力主體（國家、政府及其主管部門）對自然資源的保護與改善，包括規(guī)劃、資源保護區(qū)（森林、草原、水域等）的劃定、信息系統(tǒng)建設(shè)與監(jiān)測預警以及具體的保護措施；命令性和禁止性條款則側(cè)重對自然資源利用的管控甚至禁限，主要是對不特定主體或自然資源使用權(quán)人的限制。

第二，其他相關(guān)立法中協(xié)同治理條款的入典安排。環(huán)境保護法中的協(xié)同治理條款不具普適性和引領(lǐng)性，難入總則編，應在自然生態(tài)保護編中體現(xiàn)；污染防治法是我國環(huán)境法領(lǐng)域中較為成熟的法律體系，在法典編纂中將以“編”統(tǒng)合污染防治單行法，現(xiàn)行污染防治類單行法全部廢止，不再保留，因此，其涉及的協(xié)同治理條款理應整合納入污染控制編；自然災害法因其法律體系具有相對獨立性，難以完全與環(huán)境法同構(gòu)，因此，其中的協(xié)同治理條款難以納入法典中，但是應在生態(tài)環(huán)境法典中構(gòu)建銜接條款，發(fā)揮生態(tài)環(huán)境法典中防災減災條款的導航功能。

四、“入典”體系結(jié)構(gòu)安排：生態(tài)保護與防災減災協(xié)同治理的表達

本部分重點論述協(xié)同治理在致力于生態(tài)優(yōu)先、整體保護與系統(tǒng)治理的自然生態(tài)保護編中的結(jié)構(gòu)安排。［31］

（一）生態(tài)系統(tǒng)方法的貫徹

第一，生態(tài)系統(tǒng)方法的確立。生態(tài)系統(tǒng)方法使“環(huán)境法超越僅關(guān)注單個環(huán)境要素或環(huán)境行為的局部視野，采用關(guān)注不同環(huán)境行為之間的互動關(guān)系及其整體影響的整體性視野”［32］，因而生態(tài)環(huán)境法典編纂也須以全面貫徹、落實生態(tài)系統(tǒng)方法為方向，在已有制度實踐基礎(chǔ)上接棒續(xù)航。［33］生態(tài)環(huán)境法典實施基于生態(tài)系統(tǒng)方法的防災減災應遵循一般到特殊的邏輯安排，圍繞綜合生態(tài)系統(tǒng)管理模式進行法治化構(gòu)建。應在自然生態(tài)保護編一般規(guī)定中通過目標、范疇以及原則條款來落實該理念。其中，目標條款應明確生態(tài)系統(tǒng)的整體性保護，保障生態(tài)系統(tǒng)功能的平衡供給，達到氣候變化應對、生物多樣性保護與防災減災的多重目標。在范疇條款中應明確開發(fā)、利用、保護、管理等影響生態(tài)過程或生態(tài)安全的各類行為均為規(guī)制對象。而在原則條款中，應明確“以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)”的生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)先原則；維護生態(tài)完整性，在不損害生態(tài)系統(tǒng)整體安全和服務(wù)功能發(fā)揮的前提下進行保護、利用和管理的生態(tài)系統(tǒng)整體性保護原則；以及綜合科學、管理和利益相關(guān)者意見的多元治理原則。

第二，防災減災的明確。在法律層面確立了生態(tài)系統(tǒng)方法并不意味著其就自動擁有防災減災功能，要在“生態(tài)系統(tǒng)方法”的基礎(chǔ)上進一步明確其防災減災這一適用范圍。一則生態(tài)系統(tǒng)方法在理論框架、方法論、實踐運用等方面均存在爭議且難以捉摸的不確定性和復雜性［34］，而法律需要明確性，若未明確，生態(tài)系統(tǒng)方法很難直接為執(zhí)法、司法與守法活動提供指引；二則調(diào)和利益沖突的必要性，不同主體對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能存在競爭敘事和復雜譜系，若未在總則中明確適用領(lǐng)域，難以安排具體制度加以落實，那么災害調(diào)節(jié)功能很有可能被忽視。［35］在確立“生態(tài)系統(tǒng)方法”的基礎(chǔ)上明確“防災減災”適用領(lǐng)域，一方面是作為生態(tài)環(huán)境法律制度防治災害風險的指揮棒，為法典化的單行法提供引導和統(tǒng)籌；另一方面是作為生態(tài)環(huán)境法與自然災害法的“銜接條款”，為二者的協(xié)同共治提供規(guī)范基礎(chǔ)。

第三，共性與特性規(guī)則的提煉。除了理念和防災減災適用領(lǐng)域的明確，那些立法中的共性規(guī)則亟須圍繞“自然生態(tài)退化”這一主題進行整合，分別嵌入自然生態(tài)保護編中規(guī)劃、區(qū)劃、信息調(diào)查統(tǒng)計監(jiān)測與評估、修復等制度中，打破原有規(guī)劃打架、區(qū)劃重疊、信息壁壘以及單一修復等問題，形成制度合力。在一般性規(guī)定統(tǒng)籌下，具有特性的協(xié)同治理條款應納入到本編水、流域、濕地、土地、林草等生態(tài)要素，以及海洋、自然保護地、國家公園、物種及其棲息地等生態(tài)區(qū)域章節(jié)中，解決內(nèi)容重復與不周延的情況，充分發(fā)揮每一類生態(tài)要素與系統(tǒng)的防災減災功能。在這些章節(jié)中，主要是對各生態(tài)領(lǐng)域內(nèi)開發(fā)、利用資源行為的管控和對保護、治理、修復等行為的促進。在生態(tài)系統(tǒng)方法的指引下，這些致力于各生態(tài)利益保護優(yōu)先的措施，與“自然生態(tài)退化防治與改善”專章形成一套生態(tài)要素與生態(tài)系統(tǒng)協(xié)同、生態(tài)保護與生態(tài)修復一體、禁限管控與防治改善相結(jié)合的制度體系。

（二）設(shè)“自然生態(tài)退化的防治與改善”專章

本章按總—分結(jié)構(gòu)設(shè)五節(jié)，包括一般規(guī)定、水土流失的防治與改善、土地沙化的防治與改善、鹽堿化的防治與改善以及石漠化的防治與改善。

第一，一般規(guī)定。一般規(guī)定通過提取公因式的方式確定調(diào)整范疇、政府統(tǒng)一領(lǐng)導及其目標考核、監(jiān)管體制、區(qū)域劃定、監(jiān)測評估、綜合治理以及獎補等制度。本節(jié)第1條為確立調(diào)整范疇。該條是綜合水土保持法第2條、防沙治沙法第2條和國家重要政策和規(guī)劃文件，界定“自然生態(tài)退化”，以底線思維整合水土流失、土地沙化、石漠化、鹽堿化等問題。自然生態(tài)退化是一個集合概念，包含兩個層次——退化區(qū)域和退化趨勢。退化區(qū)域作為我國的一種特殊類型地區(qū)（生態(tài)系統(tǒng)），包括水土流失重點預防區(qū)、水土流失重點治理區(qū)、沙化土地封禁保護區(qū)、沙化土地綜合治理區(qū)、石漠化重點治理區(qū)、鹽堿地等。而退化趨勢主要是指由于氣候變異和人類活動在內(nèi)的種種因素造成的水土退化過程。在“生態(tài)退化”前加“自然”二字，又比僅具結(jié)構(gòu)指向的“生態(tài)”更動態(tài)，強調(diào)自然與人類活動、氣候變化等因素的耦合，從而形成了“自然生態(tài)退化”這一調(diào)整范疇。對退化概念及其范疇的確定是協(xié)同治理體系構(gòu)建的前提。第2條是明確政府統(tǒng)一領(lǐng)導及其目標考核。本條第1款在水土保持法第4條、防沙治沙法第4條的基礎(chǔ)上明確縣級以上人民政府對自然生態(tài)退化的統(tǒng)一領(lǐng)導，納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃中，保障和支持退化防治與改善。之所以用“防治與改善”二詞，一是因為自然生態(tài)退化是自然因素、氣候變化與人為活動綜合作用造成的，可通過調(diào)控人類活動預防，尤其是對劃定的退化區(qū)域，要實施最嚴格的禁限措施；二是自然生態(tài)退化會對人類生命健康財產(chǎn)安全、生態(tài)系統(tǒng)安全以及社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展造成巨大威脅，因而須治理；三是自然生態(tài)退化趨勢與區(qū)域在遵循不倒退原則的基礎(chǔ)上實現(xiàn)社會與經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，因而為改善。本條第2款明確地方各級人民政府在退化區(qū)域的防治與改善上實施目標責任制和考核獎懲制，落實政府主體責任。第3條為部門監(jiān)管職責的分工與協(xié)調(diào)。在水土保持法第5條、防沙治沙法第5條的基礎(chǔ)上，結(jié)合2018年《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》以及各部委的“三定方案”，明確水利部門主管水土保持工作，林草、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、發(fā)改、生態(tài)環(huán)境等部門協(xié)同配合；林草部門主管土地沙化、石漠化與鹽堿化工作，水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、發(fā)改、生態(tài)環(huán)境等部門協(xié)同配合。第4條是退化區(qū)域的劃定原則。在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十四五規(guī)劃和2035年遠景目標綱要、“十四五”特殊類型地區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃等基礎(chǔ)上，明確縣級以上人民政府應以國家主體功能區(qū)劃為依據(jù)，立足國家生態(tài)安全格局，統(tǒng)籌考慮生態(tài)空間分布、治理方向的相似性以及空間上相對集中連片等因素，分級分類劃定自然生態(tài)退化區(qū)域。第5條監(jiān)測評估。在水土保持法第11條、第40—42條，防沙治沙法第14、15條以及“十四五”生態(tài)環(huán)境監(jiān)測規(guī)劃的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一自然生態(tài)退化監(jiān)測技術(shù)規(guī)范，明確信息公開、效果評估與經(jīng)費保障等內(nèi)容。第6條綜合治理與專項治理。綜合治理是在水土保持法第16條、防沙治沙法第16條以及草原法、森林法、濕地保護法、長江保護法等相關(guān)立法基礎(chǔ)上，結(jié)合2021年《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》《“十四五”特殊類型地區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃》《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)2030年碳達峰行動方案的通知》等重要政策文件中生態(tài)退化地區(qū)綜合治理的最新要求，明確國土綜合整治和生態(tài)保護修復的方式對生態(tài)退化進行系統(tǒng)治理，推進退化地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展；專項治理則是對草原、森林、耕地等各領(lǐng)域中存在的退化問題安排專項資金，組織專項治理。第7條對退化治理活動的獎勵與補償。整合水土保持法第31條、33條，防沙治沙法第33條，草原法第20條，農(nóng)業(yè)法第62條等，落實與保障社會、市場參與退化防治活動的積極性。

第二，水土流失的防治與改善。本節(jié)以平移為主，按照區(qū)域禁限—預防—治理—改善的邏輯，對水土保持法中的水土保持重點區(qū)域及其禁限措施、水土保持設(shè)施的管護、農(nóng)林牧漁業(yè)的水土保持措施、生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持方案及其效力、國家水土保持重點工程建設(shè)、水土保持補償費、荒地治理、侵蝕地區(qū)和水源保護區(qū)水土流失治理、水土保持措施和高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同等方面予以整合完善。

第三，土地沙化的防治與改善。本節(jié)也以平移為主，對防沙治沙法中沙化土地封禁保護區(qū)及其禁限措施、沙化土地區(qū)域內(nèi)林草營護、沙化土地范圍內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)環(huán)評、草原沙化退化防治、水源調(diào)配與利用、政府治沙、公益性治沙、營利性治沙、單位和村集體治沙等問題進行了全面規(guī)定，更新已滯后的、存沖突的規(guī)范。

第四，鹽堿化和石漠化的防治與改善。石漠化與鹽堿化問題日益突出，且專門性立法缺失，因此對這兩部分主要根據(jù)零散分布在立法、國家政策和相關(guān)國際公約中的要求，采用宜粗不宜細的原則，創(chuàng)設(shè)共通性的職責職權(quán)、多元共治、科技研究與成果轉(zhuǎn)化促進、退化區(qū)域治理與發(fā)展協(xié)同等條款，為法典化后的單項立法和地方立法提供依據(jù)，以上共同構(gòu)成自然生態(tài)退化防治與改善的專項制度體系。在此，自然生態(tài)退化防治是手段，生態(tài)系統(tǒng)整體性狀況的改善是直接目標，可持續(xù)發(fā)展是最終目的。

結(jié) 語

盡管我國在生態(tài)保護與防災減災協(xié)同治理之路上跋涉已久，取得了不少成績，但受還原論方法支配，生態(tài)保護與防災減災還存在立法體系零散且協(xié)同治理效能不足等問題。生態(tài)文明建設(shè)需要法治理念的更新、法治體系的創(chuàng)新以及各項法律機制的協(xié)作并進，生態(tài)環(huán)境法典編纂為這些目標的實現(xiàn)提供了良好方式和寶貴契機。生態(tài)保護與防災減災協(xié)同治理作為自然生態(tài)保護法律制度體系中重要但目前尚且薄弱的一環(huán)，應當受到更多重視，獲得系統(tǒng)構(gòu)建，通過專章規(guī)定，補足體系短板。

注釋：

（1）現(xiàn)有法律規(guī)范中的主體分為政府（包括國家、國務(wù)院、地方人民政府及其主管部門、主管機關(guān)等立法表達）、企業(yè)事業(yè)單位、不特定主體以及其他主體（主要包括農(nóng)、林、牧、漁業(yè)的種植養(yǎng)殖戶）。存在同一條款存在不同法律主體的情況，如《土壤污染防治法》第44條涉及地方各級人民政府及其有關(guān)部門和企業(yè)事業(yè)單位、生產(chǎn)經(jīng)營者。

（2）調(diào)整的行為分為生態(tài)環(huán)境保護、污染防治、資源可持續(xù)利用、工程科技利用以及財政資助和獎勵等。存在同一條款調(diào)整多種法律行為的情況，如《黃河保護法》第44條第3款“礦山污染防治和生態(tài)修復”。

（3）根據(jù)自然災害分類的國家標準，自然災害分為五類：第一類氣象水文災害，包括干旱、洪澇、臺風、暴雨、大風、冰雹、雷電、低溫高溫、冰雪、沙塵暴、大霧等；第二類是地質(zhì)地震災害，包括地震、火山、崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地面沉降、地裂縫等；第三類海洋災害，包括風暴潮、海浪、海冰、海嘯和赤潮等災害；第四類是生物災害，是指包括植物病蟲害、疫病、鼠害、草害、森林和草原火災等；最后一類是生態(tài)環(huán)境災害，包括水土流失、風蝕沙化、鹽漬化、石漠化等。參見中華人民共和國國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、中國國家標準化管理委員會：《自然災害分類與代碼》，GB/T 28921-2012，第3-5頁。同一條款存在多種類型災害，如《環(huán)境保護法》第33條“土地沙化、石漠化、水土流失、植物病蟲害”。

（4）同一條款存在多種功能，如《森林法》第34條“劃定森林防火區(qū)，規(guī)定防火期，建立監(jiān)測預警體系和應急預案”，包括預防和應急兩種功能。

（5）職權(quán)職責復合性規(guī)范是規(guī)定國家機關(guān)職權(quán)的規(guī)則；賦權(quán)性規(guī)范是規(guī)定自然人、法人或者其他組織權(quán)利的規(guī)則；指導性規(guī)范是行為人可自己決定是否按規(guī)則指定的行為辦事，規(guī)則只具有指導意義而不具有強行性，是一種命令性較弱的義務(wù)性規(guī)則；命令性規(guī)范是規(guī)定積極義務(wù)的規(guī)則；禁止性規(guī)范是規(guī)定消極義務(wù)的規(guī)則。

（6）顯性體現(xiàn)主要是指規(guī)范內(nèi)容明確了協(xié)同治理的內(nèi)容；隱性體現(xiàn)是規(guī)范中未明確，但通過權(quán)威立法釋義、條文援引或司法適用體現(xiàn)。

（7） 海綿城市建設(shè)旨在通過城市雨洪調(diào)蓄、水源保護和涵養(yǎng)、雨污凈化和棲息地修復等措施建立一個有生命的城市水生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施，是生態(tài)保護與防災減災協(xié)同治理的具體體現(xiàn)。

（8）《鄭州市城市總體規(guī)劃（2017-2030年）》

（9）并認識到地勢低洼國家和其他小島嶼國家、擁有低洼沿海地區(qū)、干旱和半干旱地區(qū)或易受水災、旱災和沙漠化影響地區(qū)的國家以及具有脆弱的山區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展中國家特別容易受到氣候變化的不利影響， 承諾（e） 合作為適應氣候變化的影響做好準備；擬訂和詳細制定關(guān)于沿海地區(qū)的管理、水資源和農(nóng)業(yè)以及關(guān)于受到旱災和沙漠化及洪水影響的地區(qū)特別是非洲的這種地區(qū)的保護和恢復的適當?shù)木C合性計劃等，參見聯(lián)合國：《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，1992，https：//unfccc.int/sites/default/files/convchin.pdf.

（10）目標2“零饑餓”、目標11“可持續(xù)城市和社區(qū)”、目標13“氣候行動”中涉及可持續(xù)農(nóng)業(yè)、城市和社區(qū)綜合生態(tài)管理與增強氣候災害韌性和適應能力等方面，參見United Nations，Transforming our World： The 2030 Agenda for Sustainable Development，https：//sdgs.un.org/sites/default/files/publications/21252030%20Agenda%20for%20

Sustainable%20Development%20web.pdf.

（11）DIRECTIVE 2014/52/EU OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 16 April 2014， https：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/？uri=CELEX：32014L0052

（12） Code de l’environnement， L561-1—L566-13， https：//www.legifrance.gouv.fr/codes/section_lc/LEGITEXT000006074220/LEGISCTA000006143754/2023-01-01/#LEGISCTA000006143754

（13）PHILIPPINE ENVIRONMENTAL CODE，PRESIDENTIAL DECREE No. 1152，（Chapter IV，Section 34-35）https：//lawphil.net/statutes/presdecs/pd1977/pd_1152_1977.html.

（14）參見曹明德主編：《環(huán)境與資源保護法（第2版）》，中國人民大學出版社2013年版，第187頁； 王社坤編著：《環(huán)境法學》，北京大學出版社2015年版，第124-127頁；黃錫生、史玉成：《中國環(huán)境法律體系的架構(gòu)與完善》，《當代法學》2014年第1期，第124頁。

（15）該兩部立法都明確了調(diào)整對象，其中，《水土保持法》第二條第2款明確“水土保持，是指對自然因素和人為活動造成水土流失所采取的預防和治理措施”；《防沙治沙法》第二條第3款明確“本法所稱土地沙化，是指主要因人類不合理活動所導致的天然沙漠擴張和沙質(zhì)土壤上植被及覆蓋物被破壞，形成流沙及沙土裸露的過程”。

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（責任編輯 曹樹青）

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*基金項目：國家社會科學基金重大項目“社會主義核心價值觀融入生態(tài)法治的基本路徑和法律樣態(tài)”（19VHJ016）；江西省人文社科重點研究基地課題“國土空間生態(tài)修復的現(xiàn)實困境與立法完善”（JD21009）

作者簡介：黃智宇（1988—），女，江西豐城人，法學博士，博士后，南昌大學法學院副教授、立法研究中心研究員，碩士生導師，主要研究方向：環(huán)境與資源保護法。