摘 要：以人口大省山東省為研究范例，以城鎮(zhèn)退休人口為研究對象，對其10年測算期的各項收入和支出分別進(jìn)行測算，從個人角度和社會整體角度對收入和支出總水平進(jìn)行對比。結(jié)果顯示，無論從個人角度還是社會角度，收入支出差額均凸顯嚴(yán)峻形勢，增加個人養(yǎng)老金具有現(xiàn)實的需求性和緊迫性。鑒于個人養(yǎng)老金參保的自愿性原則，政府應(yīng)出臺相應(yīng)政策提升對社會成員參保的“拉力”作用，包括改進(jìn)官方宣傳方式，培養(yǎng)民眾責(zé)任與風(fēng)險意識；穩(wěn)定政府稅優(yōu)政策，明確收益預(yù)期與未來權(quán)益；規(guī)范利用市場資源，提升制度執(zhí)行效率；完善配套法律體系，確保保障長足發(fā)展。

關(guān)鍵詞：個人養(yǎng)老金；退休人口；收支狀況；山東省

中圖分類號：F842.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1672-626X（2024）04-0061-13

一、引言

“三支柱”養(yǎng)老保險體系的理念在我國已有近三十年的歷史。20世紀(jì)90年代初期養(yǎng)老保險體系開啟改革之時，該理念就已出現(xiàn)在政府文件中。1991年頒布的《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》中提出：“逐步建立起基本養(yǎng)老保險與企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結(jié)合的制度”。隨后在關(guān)于養(yǎng)老保險、社會保障、老齡工作等的政府改革或研究文件中，都體現(xiàn)出了建立和發(fā)展個人養(yǎng)老保險的相關(guān)指示精神。近幾年隨著我國養(yǎng)老保險體系中的第二支柱企業(yè)年金（職業(yè)年金）的逐步建立和規(guī)范發(fā)展，第三支柱成為養(yǎng)老保險體系進(jìn)一步完善的焦點。2020年以后，“三支柱”養(yǎng)老保險體系的構(gòu)建進(jìn)入加速發(fā)展階段。為進(jìn)一步提高“三支柱”養(yǎng)老保險的保障功能，填補“三支柱”養(yǎng)老保險體系的空白[1]，2022年政府正式將第三支柱養(yǎng)老保險命名為“個人養(yǎng)老金”，個人養(yǎng)老金的發(fā)展隨即進(jìn)入新時期。

個人養(yǎng)老金在“三支柱”養(yǎng)老保險體系中的功能定位是“補充性”，與其他“兩支柱”分別以政府和企業(yè)為主體不同，個人養(yǎng)老金的主體是個人。個人主體具有三層含義：一是個人有權(quán)選擇是否參加該養(yǎng)老金；二是個人繳納所有養(yǎng)老保險所需費用；三是個人擁有投資決策權(quán)，同時意味著收益自享、風(fēng)險自擔(dān)。個人養(yǎng)老金的發(fā)展?fàn)顩r與個人的客觀條件和主觀意愿存在較大相關(guān)性[2]，其發(fā)展前景主要取決于社會成員收入、支出狀況及退休后對各種風(fēng)險的預(yù)期。因此客觀預(yù)判各類因素的發(fā)展趨勢，提升社會成員對個人養(yǎng)老金的個人需求，進(jìn)而匯集成個人養(yǎng)老金的發(fā)展引力，是在個人養(yǎng)老金啟動之初應(yīng)開展的議題之一。本文將以人口大省山東省為研究范例，從省域?qū)用嫱ㄟ^對山東省退休人口的數(shù)量及結(jié)構(gòu)、收入及支出等進(jìn)行大體測算，獲得各類生活狀況下個人收入支出差額、總體收入支出缺口，以此判斷個人養(yǎng)老金的發(fā)展空間，并提出省域?qū)用鎮(zhèn)€人養(yǎng)老金加快發(fā)展的政策建議，以期對個人養(yǎng)老金的規(guī)范推進(jìn)提供理論支持。

二、個人養(yǎng)老金歷史淵源與政策闡述

個人養(yǎng)老金是社會風(fēng)險和工業(yè)化發(fā)展的產(chǎn)物。歷史進(jìn)程中個人養(yǎng)老金分為自愿個人養(yǎng)老金和法定個人養(yǎng)老金[3]。自愿個人養(yǎng)老金起源于美國1974年頒布的《雇員退休收入保障法》（ERISA）。根據(jù)ERISA，個人向個人賬戶中繳存一定數(shù)額資金，可享有免繳稅收待遇，待退休領(lǐng)取個人賬戶養(yǎng)老金時再繳納個人所得稅。個人賬戶養(yǎng)老金在美國不斷擴(kuò)大發(fā)展并被其他國家所借鑒，成為多數(shù)國家改革或調(diào)整養(yǎng)老保險體系的備選項目，為世界銀行“三支柱”養(yǎng)老保險體系的構(gòu)建提供了思路。多數(shù)發(fā)達(dá)國家和部分發(fā)展中國家建立的“三支柱”養(yǎng)老保險體系均體現(xiàn)了該類個人養(yǎng)老金的特征，為養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌成本的潤滑和養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的分散提供了理論支撐。法定個人養(yǎng)老金起源于1951年的馬來西亞中央公積金制度[4]，隨后新加坡建立類似制度，個人賬戶資金是個人退休后養(yǎng)老金的主要來源。1981年智利建立了更能體現(xiàn)個人權(quán)責(zé)特征的私營分散管理的個人養(yǎng)老金制度，該制度的成功實施為“三支柱”養(yǎng)老保險體系中個人養(yǎng)老金的蓬勃發(fā)展貢獻(xiàn)了實踐支持。

我國自20世紀(jì)90年代開啟了養(yǎng)老保險制度的改革，時至今日，養(yǎng)老保險體系已日臻成熟、保障功能也回歸本源。個人養(yǎng)老金作為體系中的第三支柱在改革進(jìn)程中逐漸凸顯其地位，并為養(yǎng)老保險體系的進(jìn)一步完善提供了新的發(fā)展動向。例如1991年《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》中明確提出“個人儲蓄性養(yǎng)老保險由職工根據(jù)個人收入情況自愿參加”，“在政策上給予指導(dǎo)”，“允許試行將個人儲蓄性養(yǎng)老保險與企業(yè)補充養(yǎng)老保險掛鉤的辦法”，對個人養(yǎng)老保險的發(fā)展方向提供了初步的指引；1995年《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》中進(jìn)一步重申“鼓勵建立企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險”；1997年《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》中再次提出“要基本建立起……保障方式多層次……的養(yǎng)老保險體系”。雖然后續(xù)改革中沒有出臺關(guān)于個人養(yǎng)老金的專項政策，但“三支柱”養(yǎng)老保險體系一直作為我國社會保障領(lǐng)域的中心議題占據(jù)改革制高點。

個人養(yǎng)老金正式進(jìn)入政策實踐視野是在2018年，這一年人社部等五部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點的通知》，選取上海市、福建?。ê瑥B門市）和蘇州工業(yè)園區(qū)開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點，對養(yǎng)老保險第三支柱進(jìn)行有益探索。試點政策的主要內(nèi)容包括：個人繳費稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)、賬戶資金收益暫不征稅、個人領(lǐng)取商業(yè)養(yǎng)老金征稅等。2022年4月21日，國務(wù)院辦公廳正式下發(fā)了《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，提出了個人養(yǎng)老金的發(fā)展框架：一是參加范圍。凡是城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的參保者均可自愿參加。二是制度模式。個人養(yǎng)老金實行個人賬戶制度，繳費完全由參加者個人承擔(dān)，實行完全積累。參加者通過個人養(yǎng)老金信息管理服務(wù)平臺建立個人養(yǎng)老金賬戶。三是繳費水平。參加者每年繳納個人養(yǎng)老金的上限為12000元。四是稅收政策。制定相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策。五是個人養(yǎng)老金投資。個人自主選擇投資的金融產(chǎn)品等。2022年11月4日，人社部等五部門聯(lián)合下發(fā)了《個人養(yǎng)老金實施辦法》，為個人養(yǎng)老金加強業(yè)務(wù)管理、規(guī)范運作流程提供了依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，2022年11月17日，人社部等三部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于公布個人養(yǎng)老金先行城市（地區(qū)）的通知》，選取31個省份的36個城市（地區(qū)）開展個人養(yǎng)老金先行實施。個人養(yǎng)老金發(fā)展已具備成熟的政策和試點基礎(chǔ)，加快個人養(yǎng)老金的宣傳、推廣和落實成為新時代社會保障向高質(zhì)量保障體系發(fā)展的一項重要歷史任務(wù)。

三、研究設(shè)計和數(shù)據(jù)來源

（一）研究設(shè)計

從目前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀及社會成員收入狀況的分布來看，短期內(nèi)個人養(yǎng)老金的試行及擴(kuò)面只能遵循自愿原則。從制度供給角度，合理測算運行中的各類養(yǎng)老保險基金的收支狀況、社會成員退休后家庭生活的收支情況及各類基金缺口或盈余的基本概況，以促使政策制定者能相機提供與之相適應(yīng)的稅優(yōu)政策、基金管理政策等；從制度需求角度，認(rèn)清養(yǎng)老保險基金未來收支面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)、引導(dǎo)社會大眾樹立對養(yǎng)老風(fēng)險的正確態(tài)度、重構(gòu)社會成員對參加養(yǎng)老保險體系的基本理念，是社會成員自愿原則下作出理性抉擇的前提。

本文將研究對象定位于山東省城鎮(zhèn)單位退休人口，圍繞職工退休后的收入支出結(jié)余狀況，從個人和社會整體角度，對退休生存期間的各項收入和支出進(jìn)行宏觀和微觀測算。其中收入類別主要包括基本養(yǎng)老保險金、企業(yè)（職業(yè)）年金、其他財產(chǎn)性收入等；支出類別主要包括基本生活消費支出、醫(yī)療費支出、護(hù)理費支出等。通過對收入和支出狀況進(jìn)行橫向和縱向比較，把握老年群體的收入與支出缺口規(guī)模，為擴(kuò)展老年群體收入渠道、提升社會成員收入水平、增強人民群眾幸福感安全感指數(shù)提供理論支持。

（二）數(shù)據(jù)來源

本文將測算期間確定為2021-2030年，測算數(shù)據(jù)主要涉及老年人口數(shù)量、未來養(yǎng)老金及企業(yè)（職業(yè)）年金收入、老年人財產(chǎn)性收入、老年人日常生活消費支出、醫(yī)療費支出及護(hù)理費支出等。老年人口數(shù)量以山東省60歲及以上城鎮(zhèn)退休人口為標(biāo)準(zhǔn)。借助于山東省統(tǒng)計年鑒中人口年齡結(jié)構(gòu)、總?cè)丝跀?shù)及普查數(shù)據(jù)中各年齡段人口所占比重，測算山東省60歲及以上老年人口的數(shù)量、城鎮(zhèn)退休老年人口數(shù)量等。借助于山東統(tǒng)計年鑒中社會保障相關(guān)數(shù)據(jù)、人力資源社會保障部門的統(tǒng)計公報和統(tǒng)計數(shù)據(jù)、山東省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報等，測算退休人口基本養(yǎng)老金、企業(yè)（職業(yè)）年金等的水平。借助于山東統(tǒng)計年鑒中的價格及居民生活等相關(guān)數(shù)據(jù)，對老年人財產(chǎn)性收入和日常消費支出等進(jìn)行大體測算。借助于山東省醫(yī)療保險與護(hù)理保險等相關(guān)政策與數(shù)據(jù)，對退休人口的醫(yī)療費、護(hù)理費等進(jìn)行測算。

四、山東省退休人口收入和支出水平測算

（一）山東省退休人口數(shù)量測算

山東省第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年山東省常住人口位居全國第二。與第六次人口普查數(shù)據(jù)相比，60歲及以上人口比重十年間上升了6.15個百分點，總?cè)藬?shù)達(dá)2122.1萬人，占比20.90%；65歲及以上人口占比達(dá)15.13%，人口老齡化程度進(jìn)一步加深，成為老齡人口最多的省份。人口老齡化大趨勢下，山東省退休人口的數(shù)量也迅速攀升（見圖1）①，形成巨大的社會養(yǎng)老壓力。

圖1顯示，自2011年以來，山東省城鎮(zhèn)退休人口的數(shù)量呈逐年增加趨勢，從2011年的369.65萬增加到2022年的822.62萬，年均增長率達(dá)到了8.33%。按照學(xué)者生育率的方案預(yù)測，到2030年我國人口總數(shù)雖開始逐漸下降，但60歲及以上人口仍將快速增長，至2052年達(dá)到峰值之后緩慢下降[5]。因此本文假設(shè)山東省退休人口數(shù)量在測算期間的增長仍遵循之前的速度和規(guī)律，人口數(shù)量基本呈現(xiàn)逐期增長且增長速度逐漸加快，加速到一定水平將會逐漸緩慢并趨向平穩(wěn)。因此對山東省未來十年退休人口的數(shù)量借助Logistic模型進(jìn)行預(yù)測和分析。測算結(jié)果及相對誤差如表1所示。從表1可以看出，已有數(shù)據(jù)記錄的年份相對誤差都不高，說明該模型適用于描述山東省近年來退休人口數(shù)量的變化情況。

據(jù)2020年山東省人口普查數(shù)據(jù)，60歲及以上人口絕大部分已退出勞動力隊伍，并開始領(lǐng)取養(yǎng)老金。再增加50～59歲群體近17%的占比，到2030年領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)將超過30%，這對養(yǎng)老保險基金及個人收入都是一個巨大考驗，側(cè)面映射了進(jìn)一步增加養(yǎng)老保險體系支柱的緊迫性。

（二）山東省退休人口收入水平測算

收入水平是決定個人及社會消費水平的重要因素。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)及學(xué)者前期研究，老年人收入主要來源于個人、家庭和政府的六大類收入：工資性收入、家庭轉(zhuǎn)移凈收入、經(jīng)營凈收入、財產(chǎn)凈收入、社保轉(zhuǎn)移凈收入和公共財政轉(zhuǎn)移凈收入。其中社保轉(zhuǎn)移凈收入占總收入的比重最高，達(dá)79％左右，是城鎮(zhèn)老年人第一大收入來源。財產(chǎn)凈收入位居第二，到2017年占總收入的近10％[6]。據(jù)此本部分測算主要包括基本養(yǎng)老金、企業(yè)（職業(yè)）年金及其他財產(chǎn)性收入在內(nèi)的老年人總體收入水平。

1. 基本養(yǎng)老金

我國自20世紀(jì)90年代初開啟基本養(yǎng)老保險制度改革以來，養(yǎng)老保險的覆蓋面逐步提高，至2022年底基本實現(xiàn)應(yīng)保盡保，基本養(yǎng)老金已成為老年人退休期間生活來源的主體。

山東省老年人口占比較多，基本養(yǎng)老保險基金發(fā)放壓力較大。從歷年基本養(yǎng)老保險基金收支及結(jié)余狀態(tài)來看，過去20年已由年度基金盈余逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槟甓然鸪嘧?，轉(zhuǎn)折點出現(xiàn)在2017年（見圖2）。2020年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金收入2491.2億元，當(dāng)年基金支出3162.1億元，基金當(dāng)年收支赤字為670.9億元，2021年收支狀況有所好轉(zhuǎn)，但2022年仍延續(xù)赤字態(tài)勢。山東省基金支出總規(guī)模僅次于江蘇省和浙江省，位居全國第三，預(yù)示著山東省基本養(yǎng)老保險基金在未來年度內(nèi)收不抵支將逐漸成為常態(tài)，結(jié)余基金總額將逐步減少并變?yōu)樨?fù)值。因此增加養(yǎng)老保險體系的支柱成員，維持甚至降低基本養(yǎng)老保險的支付負(fù)擔(dān)成為下一步探討的關(guān)鍵問題。

從個人基本養(yǎng)老金的情況來看，自2005年至今，我國已連續(xù)19年出臺和落實養(yǎng)老金上調(diào)方案，山東省城鎮(zhèn)退休人口基本養(yǎng)老金水平不斷提高。統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，山東省2020年離退休人口月均基本養(yǎng)老金可達(dá)3494元，居全國第七位。隨著我國經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，基本養(yǎng)老金水平仍將以合理的比例不斷提升。假設(shè)基本養(yǎng)老金水平為[Bp]，未來養(yǎng)老金的年均上調(diào)比率為[Gr]，計算年份[n]以2020年為基期（2021年[n]=1，以此類推），則[n]的取值范圍是[1，10]。則基本養(yǎng)老金水平上調(diào)后的計算公式可表示為：

[Bpn=Bpn-1（1+Gr）] （1）

學(xué)者根據(jù)我國“到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化”的宏觀經(jīng)濟(jì)規(guī)劃目標(biāo)推算，要達(dá)成該目標(biāo)需要以“實現(xiàn)到2035年人均實際GDP水平較2020年翻一番”為核心目標(biāo)，則2020-2035年中國的實際GDP年均增速將達(dá)到5.3%左右[7]。按照目前基本養(yǎng)老金上調(diào)比例的歷年情況，參照學(xué)者預(yù)測結(jié)果，將未來十年基本養(yǎng)老金年均上調(diào)比例設(shè)定為5%，該水平既不超出經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，又能保障退休人口基本生活水平的同步提高。根據(jù)歷年數(shù)據(jù)測算2021-2030年山東省退休人口平均養(yǎng)老金水平，結(jié)果如表2所示。

2. 企業(yè)（職業(yè)）年金

企業(yè)（職業(yè)）年金作為我國養(yǎng)老保險體系的第二支柱，已逐漸成為部分退休人口基本生活來源的重要組成部分。2004年勞動和社會保障部頒布《企業(yè)年金試行辦法》，為我國企業(yè)年金的發(fā)展提供了法律支持，但企業(yè)年金目前的覆蓋率仍相對較低。職業(yè)年金隨著2015年機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險的改革同步建立，由于職業(yè)年金覆蓋群體職業(yè)的特殊性，已基本覆蓋所有機關(guān)事業(yè)單位職工。

從企業(yè)年金的角度來看，全國參保職工總數(shù)2022年達(dá)到3010萬人，全國運營企業(yè)年金基金2.87萬億。從歷年企業(yè)年金參保職工占參加基本養(yǎng)老保險參保職工的比例來看，2011年為7.90%，2022年為8.20%，覆蓋范圍十多年增加了0.3%，增長速度緩慢。2019年領(lǐng)取企業(yè)年金的退休人口180萬，領(lǐng)取基金總額為492億元（包括一次性領(lǐng)取的），年均領(lǐng)取2.73萬元；2021年領(lǐng)取企業(yè)年金的退休人口共251萬人，年均領(lǐng)取2.73萬元。由于國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)大環(huán)境面臨多重困難和壓力，在當(dāng)前及今后較長時期內(nèi)（如十年），企業(yè)年金覆蓋范圍的增長仍將存在較大阻力。

山東省人力資源與社會保障廳公布的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2014年山東省參保企業(yè)年金的職工超過47萬人，占當(dāng)年企業(yè)在職職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)的2.95%，2020年該占比達(dá)到4.68%。從山東省兩個年份的企業(yè)年金參保人數(shù)來看，未來能夠領(lǐng)取企業(yè)年金的人員仍將是企業(yè)退休人口中的極少數(shù)。以全國領(lǐng)取企業(yè)年金占企業(yè)退休人口的比例作為山東省估算標(biāo)準(zhǔn)，以2020年參保人數(shù)和參保比例作為估算起點，對2021-2030年能夠領(lǐng)取企業(yè)年金的人數(shù)及領(lǐng)取總金額進(jìn)行大體估算，估算結(jié)果如表3所示。

從職業(yè)年金的角度來看，根據(jù)學(xué)者估算，我國目前近4000萬機關(guān)事業(yè)單位從業(yè)人員基本實現(xiàn)了職業(yè)年金的全覆蓋[8]。山東省作為機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革啟動較早的省份，職業(yè)年金覆蓋率基本接近100%。根據(jù)歷年統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以推算，自2011年起山東省機關(guān)事業(yè)單位退休人數(shù)占職工總退休人數(shù)的比例不斷減少，從2011年的21.28%降低到2022年的17.01%。假設(shè)未來每年比例減少的幅度為最近5年的平均值，借助前文預(yù)測數(shù)據(jù)可大體估測未來山東省機關(guān)事業(yè)單位退休人口數(shù)量。由于職業(yè)年金領(lǐng)取數(shù)據(jù)比較缺乏，本文借助學(xué)者的預(yù)測結(jié)果[9]，并參照企業(yè)年金及全國社會保障基金歷年投資收益率水平，確定職業(yè)年金的投資收益率（記賬利率）為5%。則職業(yè)年金自改革之日起至職工退休時的平均水平及領(lǐng)取總額如表4所示。

3. 其他財產(chǎn)性收入

財產(chǎn)性收入可以提升退休人口的生活水平，我國60歲以上人口擁有財產(chǎn)性收入的并不多。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，在城市中60歲以上人口擁有財產(chǎn)性收入的僅有55212人，占該群體的比例為0.64%，在城鎮(zhèn)和農(nóng)村該比例為0.86%和1.07%。

山東省統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，財產(chǎn)凈收入的平均水平較低。對所有城鎮(zhèn)居民來說，去除自有住房折算凈租金這項實物收入后，人均財產(chǎn)凈收入從2013年的645元增長至2022年的1411元，年均增長9.2%。本文暫將人均財產(chǎn)凈收入作為退休人口財產(chǎn)性收入水平。根據(jù)歷年財產(chǎn)性收入水平及平均增長率測算未來年份的基本水平，測算結(jié)果如表5所示。

（三）山東省退休人口支出水平測算

1. 基本生活消費支出

老年人一旦退出勞動或工作崗位，除了工資收入降低之外，相應(yīng)的日常生活消費支出也會同步減少，包括老年人的社交花費、家庭負(fù)擔(dān)、個人消費等都會不同程度地縮減。根據(jù)學(xué)者的研究，一般老年人的實際消費需求為勞動年齡人口的70%[10]，但也有學(xué)者提出，退休后的老年人更有資本消費，因此消費水平反而會提升[11]?；趥鹘y(tǒng)消費觀念及當(dāng)前多數(shù)家庭消費水平，本文較為認(rèn)同前一種觀點，將以70%比例為基準(zhǔn)，前后浮動5個百分點，測算山東省退休老年人基本生活消費支出的大體水平。

由于在統(tǒng)計年鑒中沒有關(guān)于老年人消費水平的統(tǒng)計，要測算老年人的基本生活消費支出，需要將老年人及少年兒童等人群換算成標(biāo)準(zhǔn)消費人口[12]，借助統(tǒng)計年鑒中城鎮(zhèn)相關(guān)數(shù)據(jù)測算標(biāo)準(zhǔn)消費人口的基本生活消費支出③，并回?fù)Q成城鎮(zhèn)老年人的消費水平，計算結(jié)果如表6所示。根據(jù)表6的測算數(shù)據(jù)，過去10年城鎮(zhèn)退休人口消費水平年均增長率為8.8%。假設(shè)2021-2030年退休人口的消費水平將按照8%、8.8%和9.5%三種速度增長，城鎮(zhèn)退休人口消費水平預(yù)測結(jié)果如表7所示。

2. 醫(yī)療費支出

醫(yī)療費支出在老年人生活消費中占據(jù)重要地位。根據(jù)國內(nèi)外相關(guān)研究及統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，60歲以上年齡組的醫(yī)療費用是60歲以下年齡組醫(yī)療費用的3～5倍[13]。山東省統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保健人均消費支出從2010年的869元增加到2022年的2340元，增長了1.69倍；醫(yī)療保健消費支出占人均消費支出的比重從2010年的6.80%提升至2022年的8.19%。為計算60歲以上老年人的醫(yī)療費支出，首先將60歲以上的城鎮(zhèn)老年人口數(shù)換算為標(biāo)準(zhǔn)醫(yī)療保健消費人口，計算標(biāo)準(zhǔn)醫(yī)療保健消費人口的人均水平，再轉(zhuǎn)換為老年人的消費水平，并根據(jù)老年人口醫(yī)療保健消費水平的增長率測算未來年份老年人口的支出水平。假設(shè)山東省城鎮(zhèn)老年人醫(yī)療保健消費為勞動年齡人口的4倍，依此進(jìn)行后續(xù)測算。測算結(jié)果如表8所示。

根據(jù)統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)可推算2011-2020年醫(yī)療保健人均支出水平的年均增長率為10.28%，以此為中間數(shù)，前后各增加和減少1個百分點，作為測算未來老年人醫(yī)療保健支出的增長率，測算結(jié)果如表9所示。

3. 護(hù)理費支出

老年人的身體特征決定了接受護(hù)理服務(wù)的可能性。全國老齡辦、民政部、財政部聯(lián)合發(fā)布的第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查成果顯示，全國失能、半失能老年人大致有4063萬人，占老年人口的18.3%；國家衛(wèi)健委老齡健康司公布的數(shù)據(jù)顯示，2021年我國失能失智人數(shù)約為4500萬，占老年人口的比例接近17%。其中60～79歲的低齡老年人由于重度失能而產(chǎn)生長期護(hù)理需求的比例為6%，80歲以上的高齡老年人該比例為26%。山東省人口老齡化居全國前列，失能失智老年人口數(shù)量也高于全國平均水平。在最先開辦長期護(hù)理保險的青島市的經(jīng)驗支持下，山東省率先在全國開展了覆蓋全省的長期護(hù)理保險試點，一定程度上減輕了失能失智家庭和個人的護(hù)理負(fù)擔(dān)。

根據(jù)山東省2021年制定的《關(guān)于建立省直職工長期護(hù)理保險制度的通知》，護(hù)理服務(wù)形式主要界定了三種類型：居家護(hù)理（家護(hù)）、醫(yī)養(yǎng)院護(hù)（院護(hù)）及醫(yī)療專護(hù)（專護(hù)，分一級、二級）。其中醫(yī)療專護(hù)、醫(yī)養(yǎng)院護(hù)實行“定額包干”的結(jié)算辦法，居家護(hù)理實行按項目付費和按小時付費相結(jié)合的結(jié)算辦法。根據(jù)部分試點地區(qū)公示的接受家護(hù)、院護(hù)和專護(hù)的人員數(shù)量，大致確定三類護(hù)理人員的比例為78%、15%和7%。本文測算將根據(jù)山東省這一通知中對于各種護(hù)理服務(wù)的定價，在長護(hù)險提供和不提供保障兩種狀態(tài)之下測算個人接受三類護(hù)理應(yīng)支付的護(hù)理費用。假設(shè)需要支付的總費用是[Etotal]，護(hù)理方式[i]=[1，4]（1=家護(hù)、2=院護(hù)、3=專護(hù)1、4=專護(hù)2），設(shè)第[i]種護(hù)理方式每天的支付費用是[Ci]，支付費用按照過去十年CPI平均值即2%的水平增長，年度內(nèi)被護(hù)理人需要護(hù)理的時間為[Ti]，需要護(hù)理的年數(shù)為[yi]。則總費用水平可用公式表示為：

[Etotal=Ci（1+2%）n×Ti×yi] （2）

其中，[n]為1-10的某一個數(shù)值，即2021-2030年護(hù)理價格隨著CPI水平不斷上漲。假設(shè)被護(hù)理者的接受護(hù)理時間分別按100天、200天、300天進(jìn)行測算。測算的結(jié)果如表10所示。表10測算的是社會成員按照現(xiàn)行市場價格自行承擔(dān)長期護(hù)理費用需承擔(dān)的支出。按照山東省長期護(hù)理保險待遇的有關(guān)規(guī)定，發(fā)生的符合規(guī)定的護(hù)理費用由長護(hù)險基金承擔(dān)90%、個人承擔(dān)10%。在責(zé)任分擔(dān)之下，個人承擔(dān)的護(hù)理費用水平測算如表11所示。

五、山東省個人及社會養(yǎng)老基金的缺口狀況分析

（一）個人角度

黨的十八大以來，在政府的強力推進(jìn)之下，民生問題得到了巨大改善。社會保障體系作為改善民生的重要舉措，過去十年里得到了更為快速地發(fā)展。從前文中測算的數(shù)據(jù)可以看出，在退休人口的收入方面，基本養(yǎng)老金的待遇水平不僅連年提高，且近十年的平均增長速度超過了經(jīng)濟(jì)增長速度，社會成員的基本生活得到了充足保障。同時企業(yè)年金和職業(yè)年金的同步推進(jìn)，也進(jìn)一步提升了部分社會成員的經(jīng)濟(jì)實力。正是民生保障的全方位推進(jìn)給社會成員帶來更多的獲得感、幸福感和安全感，助推社會成員的預(yù)期壽命不斷延長。壽命延長帶來的另一問題就是醫(yī)療消費和護(hù)理消費水平的提高，給個人及家庭帶來一定的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。將個人在測算期內(nèi)各種可能的收入來源和支出項目分別匯總相加，兩者相抵后的計算結(jié)果如表12所示。

從表12的數(shù)據(jù)可解讀以下問題：一是建立長期護(hù)理社會保險制度的重要性。如果護(hù)理費用全部個人承擔(dān)，以目前退休人口的收入水平基本難以承受，收支狀況均為嚴(yán)重赤字。即使在基本養(yǎng)老金和企業(yè)年金或職業(yè)年金的雙重保護(hù)之下，采取護(hù)理費用最低的家護(hù)，收支相抵之后的結(jié)果雖前期有盈余，但水平較低，不足萬元，隨著年份的延長，個人收支盈余將變?yōu)槌嘧?。而在有長護(hù)險的保障、個人負(fù)擔(dān)比例為10%的情況下，即使沒有企業(yè)年金或職業(yè)年金的雙重保障，個人收支狀況也可實現(xiàn)資金盈余，但盈余水平并不很高。

二是各項養(yǎng)老金在保障退休人口晚年生活方面都發(fā)揮了各自作用?；攫B(yǎng)老金起到的是“頂梁柱”的作用，能夠?qū)Ω黝愔黧w消費起到基本保障；企業(yè)年金或職業(yè)年金則起到了“錦上添花”的作用，讓社會成員的主體消費層次更上一個臺階。但從計算過程也可看出，其保障功能發(fā)揮的前提是養(yǎng)老保險基金能夠支撐基本養(yǎng)老金連續(xù)不斷地上漲。從山東省及全國養(yǎng)老保險基金近幾年的收支結(jié)余狀況來看，老齡化的沖擊可能會導(dǎo)致目前養(yǎng)老金調(diào)節(jié)機制的調(diào)整，也許會從提升幅度方面做出一定改變。這對單純依靠基本養(yǎng)老金生活的絕大部分退休人口都將帶來較大影響。根據(jù)測算，預(yù)測企業(yè)年金和職業(yè)年金的領(lǐng)取人群到2030年僅占全體退休人口的16.8%，尤其企業(yè)年金覆蓋面的進(jìn)一步提高會受到職業(yè)特點和資金實力的限制，中短期內(nèi)無法實現(xiàn)制度群體全覆蓋。

三是各項支出所占的比重正發(fā)生較大變化。醫(yī)療費和護(hù)理費占社會成員總支出的比重正在逐年上升，人口老齡化和家庭小型化導(dǎo)致這類消費越來越呈現(xiàn)出剛性。醫(yī)療費用可通過基本實現(xiàn)全覆蓋的醫(yī)療保險體系加以轉(zhuǎn)嫁，但個人仍需承擔(dān)一定比例的費用，根據(jù)數(shù)據(jù)測算個人實際承擔(dān)比例仍接近三成。近幾年人均衛(wèi)生總費用的增長一直保持在10%左右的高位，未來醫(yī)療費用的支出仍將以甚至高出預(yù)測比例的水平上漲。護(hù)理費測算過程中的情景之一是假設(shè)全體護(hù)理需求人員均可享受社會保險保障，但從政策推進(jìn)的情況來看，獲得制度基金支持的人數(shù)僅占應(yīng)保群體的較小比例，2019年為0.12%。如果護(hù)理費自行負(fù)擔(dān)，在沒有第二支柱養(yǎng)老金的保障之下，即使采用費用最低的家護(hù)，個人收入也難以承擔(dān)各項必要的消費支出。

（二）社會整體角度

個體各項收入水平的實現(xiàn)依賴于社會收入再分配政策的正常運行和有效落實，作為退休人群主要收入來源的養(yǎng)老金尤其如此。養(yǎng)老保險體系能否正常運行需要從社會整體角度考量基金的收支狀態(tài)，考量因素包括內(nèi)生因素和外生因素。內(nèi)生因素是起到?jīng)Q定性作用的因素，主要決定養(yǎng)老保險基金本身的收支平衡狀態(tài)，包括收入、支出和結(jié)余；外生因素主要決定養(yǎng)老保險基金承擔(dān)的除養(yǎng)老責(zé)任之外的其他衍生義務(wù)，主要包括日常消費、醫(yī)療服務(wù)、護(hù)理服務(wù)等。

一是內(nèi)生因素的考量。按照政策規(guī)定，養(yǎng)老保險基金的收入主要取決于在職職工的數(shù)量和收入水平。根據(jù)山東省統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)計算，2011-2020年山東省就業(yè)人口的數(shù)量年均增長率為1.17%，參保人數(shù)年均增長率為4.59%，遠(yuǎn)低于年均8.18%的退休人口數(shù)量的增長率。對于養(yǎng)老保險基金的影響是制度贍養(yǎng)比不斷提升、就業(yè)人口社會化養(yǎng)老壓力越來越大、基本養(yǎng)老金的提升潛力日益縮小。另外2011-2020年在職職工收入水平的年均增長比例為6.64%，雖然基本保持了與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同步增長，但從歷年增長的比率來看，仍呈現(xiàn)細(xì)微的下降勢頭。在就業(yè)人口數(shù)量減少和工資水平增長現(xiàn)實狀況的雙重影響之下，未來要實現(xiàn)前文中基本養(yǎng)老金5%的年均增長率假設(shè)仍存在一定的難度（見表13）。

二是外生因素的考量。保障退休老年人的晚年基本生活需求是養(yǎng)老金的基本功能，保障程度的高低是衡量養(yǎng)老保險體系有效性的重要因素。從山東省近三年人均基本生活消費占養(yǎng)老金的比例可以看出，較前十年占比的平均值提升了近4個百分點。根據(jù)經(jīng)合組織（OECD）預(yù)測，未來中國將面臨明顯的通貨膨脹[14]，屆時在養(yǎng)老金仍按正常幅度調(diào)整的前提下，生活成本的上升將壓縮退休人口的實際生活水平。老年人口數(shù)量的連年增加也不斷沖擊著日臻成熟的醫(yī)療保險體系和初顯成效的護(hù)理保險體系。雖然從山東省醫(yī)療保險基金收入、支出及結(jié)余的情況來看，資金相對比較充裕，結(jié)余資金連年增加。但無論從近五年還是近十年的基金收入支出平均增長率來看，支出增長率均高于收入增長率，尤其近三年的支出與收入增長率之差更是達(dá)到了6.1個百分點。山東省公布數(shù)據(jù)顯示，衛(wèi)生總費用占GDP的比重不斷上漲，從2010年的3.43%提升到2021年的6.47%，個人現(xiàn)金衛(wèi)生支出的絕對數(shù)十年翻了一番多，年均增長率達(dá)到8.90%，超過同期經(jīng)濟(jì)增長速度。另外山東省失能半失能人口2018年已超過400萬人，占當(dāng)年65歲及以上老年人的26.54%，護(hù)理服務(wù)需求非常旺盛。因此繼續(xù)增加長護(hù)險體系的政府投入和個人投入仍是未來長護(hù)險長足發(fā)展的重要保障。

六、加快發(fā)展個人養(yǎng)老金的政策建議

根據(jù)前文分析，無論是從個人角度還是社會整體角度，保障和改善民生的支出水平都將面臨嚴(yán)峻的收入約束，亟需尋找能夠擴(kuò)展收入來源的渠道以分散支付壓力，個人養(yǎng)老金制度的提出和推行恰逢其時。截至2023年底，個人養(yǎng)老金參保人數(shù)已超過5000萬，但繳存人員占比低、繳存金額偏低等問題也隨之凸顯 [15]。個人養(yǎng)老金既定的特征和地位決定了其保障功能的有效發(fā)揮需要跨越社會大眾的心理預(yù)期關(guān)，尤其需要發(fā)揮政府政策的強有力引導(dǎo)與協(xié)調(diào)。

（一）改進(jìn)官方宣傳方式，培養(yǎng)民眾責(zé)任與風(fēng)險意識

“三支柱”養(yǎng)老保險體系的提出由來已久，但作為第三支柱，個人養(yǎng)老金的研究與宣傳更多停留在特定的政策和學(xué)術(shù)范疇之內(nèi)。尤其作為第一支柱的基本養(yǎng)老保險在過去幾年較高水平的提升幅度，更固化了部分民眾的慣性思維，僅從過去和眼前的既得利益去預(yù)判未來的預(yù)期收益。從多數(shù)社會成員個人的思維定勢來看，自愿下的主動參與會導(dǎo)致參與率不高，達(dá)不到政策預(yù)設(shè)的初衷。因此除進(jìn)行大量的常規(guī)化宣傳之外，可以借助于一些學(xué)者提出的“自動加入和自動繳費機制”[16]來提升社會大眾與個人養(yǎng)老金的接觸機會，并借此向社會成員普及未來養(yǎng)老生活風(fēng)險及個人養(yǎng)老金的建立初衷、政府政策及未來獲得的權(quán)益等。具體而言，通過“自動加入和自動繳費機制”分批次、漸進(jìn)式為具有參保能力和符合參保條件的社會成員直接建立個人養(yǎng)老金賬戶，并通過特定小程序或APP進(jìn)行個人確認(rèn)加入抑或退出。在相關(guān)界面借助于通俗易懂的圖案及文字對個人養(yǎng)老金的定位、方案、優(yōu)惠、權(quán)益等相關(guān)事宜進(jìn)行大眾化宣傳，并充分尊重個人的主觀意愿，創(chuàng)建“戶戶知曉、人人參與”的良好社會氛圍。

（二）穩(wěn)定政府稅優(yōu)政策，明確收益預(yù)期與未來權(quán)益

自愿參與的社會政策更適合政府稅收優(yōu)惠的引導(dǎo)[17]。要得到滿足條件的社會成員對個人養(yǎng)老金的認(rèn)可和參與，穩(wěn)定適度的稅優(yōu)政策不可或缺。國際上大部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家均借助于稅優(yōu)政策建立個人養(yǎng)老金，截至2020年，通過采用單一稅優(yōu)模式或組合稅優(yōu)模式，38個OECD國家均建立了適合本國稅制規(guī)則的完善的個人養(yǎng)老金制度[18]。根據(jù)目前我國政策規(guī)定，對個人養(yǎng)老金實施遞延納稅優(yōu)惠政策，對參保繳費者按每年12000元的限額予以稅前扣除，投資收益暫不征稅，領(lǐng)取個人養(yǎng)老金時按3%繳納個人所得稅。要進(jìn)一步增強制度的吸引力，稅優(yōu)政策需解決好以下四個問題：首先，穩(wěn)定稅優(yōu)方式。稅優(yōu)政策應(yīng)考慮參保群體收入特點采取EET和TEE⑥相結(jié)合的優(yōu)惠方式，即針對高收入群體采取EET、針對低收入群體采取TEE。設(shè)定享有不同類別稅優(yōu)政策的收入條件限定，將更優(yōu)惠政策向低收入群體傾斜。稅優(yōu)方式一經(jīng)確定不再進(jìn)行重置式調(diào)整，以穩(wěn)定參保群體的參與預(yù)期。其次，優(yōu)化稅優(yōu)力度。借助社會調(diào)研及精算等方式，將社會群體對稅收優(yōu)惠力度期望與本地實情相結(jié)合，制定最優(yōu)的稅收優(yōu)惠力度，以促進(jìn)參保人數(shù)的最大化。第三，明確稅優(yōu)收益。借助媒體宣傳或參保平臺推送等方式向社會成員明確解釋稅收優(yōu)惠給個人現(xiàn)期及將來帶來的收益，提高參保收益透明度，促使社會成員作出理性選擇。第四，保障稅優(yōu)權(quán)益。規(guī)定個人參保義務(wù)的同時更應(yīng)清楚界定個人參保之后的相應(yīng)權(quán)益，將個人的選擇權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)進(jìn)一步詳細(xì)化、通俗化及合法化，讓個人養(yǎng)老金沿著法制化、規(guī)范化、民主化的路徑起步成長。

（三）規(guī)范利用市場資源，提升制度執(zhí)行效率

第三支柱養(yǎng)老金采用市場化運作是國際社會的普遍經(jīng)驗[19]。市場化運作既是分散政府養(yǎng)老責(zé)任和壓力的重要途徑，同時又能充分利用市場化運作的既有資源，為個人養(yǎng)老金加快發(fā)展提供專業(yè)化管理服務(wù)平臺。但個人養(yǎng)老金實施一年來投資波動風(fēng)險大、投資理財收益下降是造成“開戶熱、繳存冷”現(xiàn)象的原因之一[20]。為確保投資者的合法權(quán)益，需政府為市場化的規(guī)范運作提供足夠的制度支持和約束。一是建立政府主導(dǎo)的公共管理服務(wù)平臺，架起參保個人與市場運作主體之間的橋梁。明確公共管理服務(wù)平臺的定位、功能、職責(zé)和權(quán)利，在約束個人參保行為的同時，對市場運營主體起到代為監(jiān)督的作用。二是設(shè)立獨立的個人養(yǎng)老金管理委員會，代為政府制定市場運作主體資格門檻，確定準(zhǔn)入名單，通過平臺向社會大眾公布，并對個人的選擇決定提供一定的決策參考。三是在個人養(yǎng)老金管理委員會下設(shè)專門的個人養(yǎng)老金管理中心，作為中介匯集個人參保主體的投資需求和意愿，向市場投資主體傳遞個人信息，提高溝通效率。

（四）完善配套法律體系，確保保障長足發(fā)展

法律體系的構(gòu)建是個人養(yǎng)老金制度規(guī)范發(fā)展的有力保障，法律體系越完善越有利于提升個人對新制度的信任程度。為能盡快實現(xiàn)個人養(yǎng)老金功能由“補充”轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲摹爸е保畲蟪潭忍岣呱鐣蓡T參保率，應(yīng)盡快完善個人養(yǎng)老金相關(guān)法律法規(guī)體系，從綜合法律和專項法律等角度全方位樹立個人養(yǎng)老金的法律“支柱”地位。頒布諸如《個人養(yǎng)老金法》等綜合法律對個人養(yǎng)老金建立發(fā)展的功能、原則、定位等給予指導(dǎo)性規(guī)范；各類專項法律法規(guī)如《個人養(yǎng)老金投資管理法》《個人養(yǎng)老金參保人權(quán)益保障法》等為個人養(yǎng)老金運作過程中各領(lǐng)域問題提供可操作性規(guī)定。借鑒國外較為成熟的個人養(yǎng)老金相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合我國實際國情，為個人養(yǎng)老金的規(guī)范發(fā)展構(gòu)建完備的法律土壤，加快個人養(yǎng)老金發(fā)展步伐，為社會成員的風(fēng)險分散提供保障，為我國社會保障事業(yè)在新時代的高水平、高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展增添新的生力源和活力器。

注 釋：

① 由于目前各地區(qū)還未完全建立全覆蓋的個人養(yǎng)老金，因此本研究將測算年度界定在2021-2030年，并借助于已公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)及本文測算數(shù)據(jù)相結(jié)合的方式來推測個人養(yǎng)老金的社會潛在需求。

② 2021、2022年數(shù)據(jù)來自統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算所得。以下同類數(shù)據(jù)來源相同。

③ 由于山東省基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險、大病保險和醫(yī)療救助的全覆蓋，在總消費統(tǒng)計中的醫(yī)療消費可部分轉(zhuǎn)嫁到醫(yī)療保險中，且在下文中對個人的醫(yī)療費支出進(jìn)行單獨測算，故此處消費總水平將醫(yī)療消費剔除。

④ 本表數(shù)據(jù)僅為計算數(shù)據(jù)的一部分，其中基本生活消費支出、醫(yī)療費支出均取增長率的中間狀態(tài)。護(hù)理費用較為復(fù)雜，每一種情形只采用了專護(hù)一級200天的數(shù)據(jù)。

⑤ 測算說明：基金支出主要根據(jù)前文中測算的退休人口的數(shù)量和退休金的基本水平（按照5%的年均增長率）；基金收入由于按照在職職工年均增長預(yù)測在職職工的增長不符合現(xiàn)期增長的實際情況，且現(xiàn)在社會保險的繳費既沒有嚴(yán)格按照繳費工資繳費，也未嚴(yán)格按照政策規(guī)定的20%+8%比例繳費，因此采取政策規(guī)定進(jìn)行的預(yù)測與現(xiàn)實差別太大，養(yǎng)老基金收入主要還是按照歷年基金增長率進(jìn)行測算。

⑥ E（Exempting）代表免稅、T（Taxing）代表征稅，EET意指個人養(yǎng)老金的繳費和投資收益環(huán)節(jié)免稅、領(lǐng)取環(huán)節(jié)征稅，TEE意指個人養(yǎng)老金的繳費環(huán)節(jié)繳稅、投資收益和領(lǐng)取環(huán)節(jié)免稅。

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