[摘要] 縣級(jí)政府依法行政能力影響國(guó)家法治政府建設(shè)的整體進(jìn)程。本研究基于政府組織層面，以“結(jié)構(gòu)—行動(dòng)”為理論視角，借助中國(guó)東部S縣和西部D縣政府部門的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，采用結(jié)構(gòu)方程模型，分析影響縣級(jí)政府依法行政能力的因素。研究結(jié)果表明，縣級(jí)政府部門依法行政能力體現(xiàn)為依法決策、依法執(zhí)行、依法監(jiān)督、績(jī)效等能力要素；組織目標(biāo)、組織資源、團(tuán)隊(duì)合作、政府回應(yīng)等因素，對(duì)縣級(jí)政府部門依法行政能力均有顯著正向影響，而法治文化和工作懈怠等因素的影響力不顯著。因此，提高依法行政的目標(biāo)清晰度，加強(qiáng)財(cái)政支持和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，推進(jìn)跨部門協(xié)作，提升基層政府回應(yīng)性，重視縣域治理的非正式機(jī)制，對(duì)縣級(jí)政府依法行政能力的高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要。

[關(guān)鍵詞] 縣級(jí)政府" 依法行政能力" 法治政府" 結(jié)構(gòu)與行動(dòng)

[基金項(xiàng)目] 本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“推進(jìn)廉政治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略、路徑與對(duì)策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20ZDA105）的階段性成果。

[作者簡(jiǎn)介] 曾莉，華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)檎卫砼c績(jī)效管理、公共服務(wù)；周慧慧，華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院碩士，研究方向?yàn)榈胤秸卫砟芰εc創(chuàng)新。

[中圖分類號(hào)] D63

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)] 1008-7672（2024）03-0104-15

一、 問題的提出

黨的十五大提出了依法治國(guó)方略，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，從此法治政府建設(shè)取得了重大進(jìn)展。黨的十八大之后，法治政府建設(shè)開始從行政內(nèi)驅(qū)型模式轉(zhuǎn)向黨領(lǐng)導(dǎo)法治政府建設(shè)模式。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的新形勢(shì)下，中國(guó)必須堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。2015年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》（中發(fā)〔2015〕36號(hào)），闡明了法治政府建設(shè)的總體要求、主要任務(wù)和具體措施。2021年1月，中共中央印發(fā)了《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》，提出到2025年將初步形成中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，各級(jí)政府必須恪守“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”，把政府活動(dòng)全面納入法治軌道。依法行政在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的功能日益凸顯，依法行政能力對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的有效性與合法性，乃至法治中國(guó)的整體進(jìn)程至關(guān)重要。

縣級(jí)政府承擔(dān)管理縣域公共事務(wù)的重要職責(zé)，是國(guó)家法律法規(guī)和政策的重要執(zhí)行者。依法行政重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)也在基層。2008年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》（國(guó)發(fā)〔2008〕17號(hào)），這是推進(jìn)縣域法治政府建設(shè)的一項(xiàng)重要舉措。2021年8月，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室發(fā)布了《市縣法治政府建設(shè)示范指標(biāo)體系》（2021年版），強(qiáng)化了市縣法治政府建設(shè)的引領(lǐng)性和可操作性。隨著全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的推進(jìn)，中國(guó)法治體系日益完善，地方政府依法行政能力不斷提升，但是法治政府建設(shè)仍然面臨諸多挑戰(zhàn)。司法部2020年公開的全國(guó)行政復(fù)議、行政應(yīng)訴案件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)行政復(fù)議機(jī)關(guān)被申請(qǐng)人共有183511個(gè)；同時(shí)，全國(guó)行政應(yīng)訴案件被告共有215076個(gè)，而縣級(jí)政府及其職能部門作為“行政應(yīng)訴案件被告”的有105396個(gè)，占比約為49%。這些數(shù)據(jù)進(jìn)一步說明，縣級(jí)法治政府建設(shè)任重道遠(yuǎn)。為此，本研究試圖從政府組織的“結(jié)構(gòu)—行動(dòng)”視角，建構(gòu)縣級(jí)政府依法行政能力影響機(jī)制的理論框架，借助中國(guó)東部S縣和西部D縣的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，探討組織層面的因素對(duì)縣級(jí)政府依法行政能力的影響，為縣級(jí)政府依法行政提供組織視角的理論解釋，也為縣級(jí)法治政府建設(shè)乃至縣域治理能力現(xiàn)代化推進(jìn)提供經(jīng)驗(yàn)。

二、 理論與假設(shè)

（一） 依法行政能力的內(nèi)涵理解

目前學(xué)界對(duì)依法行政的解釋主要有兩種：一是法理學(xué)角度的理解，即依法行政是行政主體依據(jù)法律規(guī)定行使行政權(quán)力、管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)，以防止行政主體濫用行政職權(quán)，保障行政相對(duì)人合法權(quán)益的原則。行政行為必須于法有據(jù)，行政權(quán)必須受到法律約束，必須在法律允許的范圍內(nèi)行使?？梢?，法理學(xué)角度的依法行政是國(guó)家或政府自我約束的產(chǎn)物。二是政治學(xué)視角的理解，即依法行政是行政行為的“合法化”條件，因?yàn)橐婪ㄩ_展行政活動(dòng)意味著行政行為具有“合法律性”，而法律是權(quán)力機(jī)關(guān)通過民主化程序制定的，在此意義上“合法律性”的行政行為也同時(shí)具備政治上的“正當(dāng)性”。政府活動(dòng)所依之法必須保護(hù)平等，依法辦事效果需得到行政相對(duì)人的認(rèn)可?；诖?，依法行政的正義主張是內(nèi)外力雙向驅(qū)動(dòng)的結(jié)果，是依法行使權(quán)力和依法履行職責(zé)的統(tǒng)一。本研究認(rèn)為，依法行政是指行政機(jī)關(guān)依法設(shè)立，依法獲得和行使行政權(quán)力，并對(duì)其行政行為的后果承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的管理活動(dòng)，強(qiáng)調(diào)依法治權(quán)和依法治官。

依法行政能力是政府能力的重要內(nèi)容之一。一些學(xué)者認(rèn)為，政府能力是指政府能成功適應(yīng)環(huán)境挑戰(zhàn)，獲取和整合資源，滿足公民基本需求的能量或力量，強(qiáng)調(diào)政府能力的適應(yīng)性和可變性。另一些學(xué)者認(rèn)為，政府能力是指政府依據(jù)公共權(quán)力，通過制定政策和組織動(dòng)員，將自己的意志和目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能量或力量，強(qiáng)調(diào)能力的有效性和目的性。還有一些學(xué)者認(rèn)為政府能力是指政府在既定的政治體制下，通過制定和執(zhí)行公共政策，動(dòng)員、配置和利用資源，為社會(huì)提供公共服務(wù)，促進(jìn)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的能量或力量，強(qiáng)調(diào)能力的系統(tǒng)性和綜合性。本研究認(rèn)為，政府能力是指將政府意志和目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能量或條件，包括顯能和潛能。依法行政能力是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律法規(guī)獲得行政權(quán)力，依法履行行政職能，依法接受監(jiān)督和承擔(dān)行政責(zé)任，實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)目標(biāo)的顯在或潛在的能量或條件。

已有文獻(xiàn)測(cè)量依法行政能力主要有兩種方式：一是實(shí)踐考核層面的測(cè)量。如北京市政府法制辦立足依法行政實(shí)踐考核的“大法治”視角，從組織領(lǐng)導(dǎo)、體制改革、依法決策、法治建設(shè)、依法辦事、社會(huì)穩(wěn)定、依法監(jiān)督、改革創(chuàng)新等方面對(duì)依法行政進(jìn)行測(cè)量。中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室針對(duì)市縣法治政府建設(shè)，從政府職能、制度體系、行政決策、權(quán)力制約、社會(huì)矛盾化解、危機(jī)預(yù)防處置、法治思維、組織領(lǐng)導(dǎo)等維度構(gòu)建指標(biāo)，以引導(dǎo)市縣法治政府建設(shè)。這兩套測(cè)量指標(biāo)相對(duì)來說比較宏觀，指標(biāo)體系主要基于政府職能履行展開，包括過程和結(jié)果兩大基本維度，但是為本研究分析框架的建構(gòu)提供了參考。二是理論研究層面的測(cè)量。立足依法行政能力的內(nèi)涵和行為目標(biāo)，有文獻(xiàn)從認(rèn)知力、體系力、行為力等三個(gè)維度，構(gòu)建了縣級(jí)政府依法行政能力的測(cè)評(píng)指標(biāo)，包括依法行政觀念、法律認(rèn)知、組織保障、制度建設(shè)、決策行為、執(zhí)行行為、監(jiān)督行為等。這也為本研究拓寬了視野。

本研究認(rèn)為，依法行政是借助法律法規(guī)約束行政權(quán)力，以保障行政效率和治理績(jī)效合規(guī)性的行政原則；政府能力是政府將自己的意志與目標(biāo)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的能力，包括職能運(yùn)作與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，即過程與結(jié)果兩個(gè)維度。依法行政能力也強(qiáng)調(diào)政府職能運(yùn)作和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的合法性。其具體反映指標(biāo)可分解為過程和結(jié)果兩個(gè)方面，即依法履行職能的能力和依法實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的能力。

依法履行職能的能力，可以根據(jù)政府職能的運(yùn)作過程來評(píng)估。政府職能主要涉及政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么，而政府能力則強(qiáng)調(diào)政府實(shí)際能夠做什么，政府依法履行職能的過程也就是依法行政能力釋放的過程。政府職能運(yùn)作的具體過程即公共行政過程，一般包括行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等重要環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)也是落實(shí)國(guó)家政策，依法實(shí)現(xiàn)政府意志和目標(biāo)的過程，直接反映政府運(yùn)作的過程能力。本文用決策、執(zhí)行、監(jiān)督等活動(dòng)的依法水平衡量縣級(jí)政府的依法行政能力。

依法實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的能力，可以根據(jù)政府職能運(yùn)作的結(jié)果——績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況來評(píng)估，其主要立足政府活動(dòng)的有效程度來衡量政府能力大小。政府職能的邊界決定了能力發(fā)揮的限度，政府能力的強(qiáng)弱決定了職能的實(shí)現(xiàn)程度。在此意義上，政府能力也是政府能夠?qū)崿F(xiàn)其職能的實(shí)際程度，即政府依法實(shí)現(xiàn)其職能目標(biāo)的程度，反映了依法行政能力的強(qiáng)弱。有效政府就是有能力的政府。政府能力通過政府職能運(yùn)作變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)能力，而現(xiàn)實(shí)能力在實(shí)踐中進(jìn)一步外顯為政府績(jī)效。

（二） 縣級(jí)政府依法行政能力的影響因素

縣級(jí)依法行政能力是中國(guó)法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)。目前國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)更多關(guān)注的是公務(wù)員的依法行政能力，聚焦宏觀的法治政府建設(shè)。本研究試圖從政府組織層面，借助“結(jié)構(gòu)—行動(dòng)”視角，探討縣級(jí)政府依法行政能力的影響機(jī)制。組織目標(biāo)、法治文化、組織成員的行為與態(tài)度、團(tuán)隊(duì)合作等，是公共組織效能的關(guān)鍵因素。筆者將組織目標(biāo)、法治文化、組織資源等理解為組織的客觀“結(jié)構(gòu)因素”，將團(tuán)隊(duì)合作、政府回應(yīng)、工作積極性等歸為組織的主體“行動(dòng)因素”，兩類因素的互動(dòng)融合，促成了依法行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)及依法行政能力的提升，如圖1所示。

1. 結(jié)構(gòu)因素

結(jié)構(gòu)是指在一定時(shí)空條件下社會(huì)再生產(chǎn)過程中反復(fù)涉及的規(guī)則（rule）和資源（resource），客觀性是其典型特征。其中，規(guī)則是行動(dòng)者在行動(dòng)時(shí)所依賴的各種制度和有意義的符號(hào)，包括支配性規(guī)則、規(guī)范性規(guī)則和表意性規(guī)則；資源包括配置性資源和權(quán)威性資源。本研究以組織目標(biāo)、法治文化、組織資源等三個(gè)指標(biāo)為依法行政能力的結(jié)構(gòu)因素。

組織是為了完成特定目標(biāo)而設(shè)計(jì)的工具，是成員通過協(xié)調(diào)行動(dòng)而有意識(shí)地尋找和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的集合體。清晰的組織目標(biāo)作為組織活動(dòng)的方向，將有助于實(shí)現(xiàn)組織的理性化。組織目標(biāo)是組織成員對(duì)目標(biāo)形成清晰的共同理解。具有較高清晰度目標(biāo)的組織，其績(jī)效水平會(huì)更高。組織目標(biāo)清晰度與公共服務(wù)動(dòng)機(jī)呈正相關(guān)，這也驗(yàn)證了組織目標(biāo)對(duì)組織績(jī)效的潛在激勵(lì)效應(yīng)。與私人組織相比，公共組織目標(biāo)具有多重性、模糊性、不確定性，其在目標(biāo)設(shè)定方面往往會(huì)面臨更大的困難。組織注意力是有限的，組織并不能同時(shí)關(guān)注所有的模糊任務(wù)，政府通過設(shè)置明確的依法行政目標(biāo)，有效履行政府職能，對(duì)于縣級(jí)法治政府建設(shè)至關(guān)重要。組織目標(biāo)提供了組織行為的方向，對(duì)組織行為有積極的引導(dǎo)作用，但模糊的組織目標(biāo)也會(huì)限制組織行為。清晰和相互配合的目標(biāo)系統(tǒng)，不僅有助于政府部門明確工作職責(zé)，而且有助于激發(fā)組織成員的工作熱情和合作意識(shí)?？h級(jí)政府作為典型的公共組織，其職能部門清楚依法行政目標(biāo)并就此達(dá)成共識(shí)，法治政府建設(shè)目標(biāo)將引導(dǎo)工作人員提升依法行政的整體水平。反之，依法行政目標(biāo)模糊甚至目標(biāo)沖突，可能導(dǎo)致政府部門及其工作人員陷入混亂，引起工作低效，降低執(zhí)法能力?；诖?，本研究提出假設(shè)：

H1：組織目標(biāo)清晰度對(duì)縣級(jí)政府依法行政能力具有顯著正向影響。

組織文化是組織在適應(yīng)內(nèi)外環(huán)境的過程中，組織成員共享的信念、基本價(jià)值、規(guī)范、行為準(zhǔn)則和基本假設(shè)。組織文化的穩(wěn)定性，對(duì)組織成員的行為方式和組織有效性將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。法治文化是法治政府建設(shè)的基本內(nèi)核，是歷史進(jìn)程中積累下來并不斷創(chuàng)新的有關(guān)法治的群體性認(rèn)知、評(píng)價(jià)、心態(tài)和行為模式的總和，包括法治觀念、法治思維、法治價(jià)值、法治理論、法治習(xí)慣等。它強(qiáng)調(diào)規(guī)則、程序和理性，奉行法律至上的組織文化，是行政規(guī)范化、程序化、科學(xué)化的體現(xiàn)。它有助于培養(yǎng)基層政府的規(guī)則意識(shí)。同時(shí)，法治文化的約束作用，有助于政府部門工作人員將依法行政內(nèi)化為自身的行為，進(jìn)而對(duì)縣級(jí)政府依法行政能力產(chǎn)生積極影響。基于此，本研究提出假設(shè)：

H2：法治文化對(duì)縣級(jí)政府依法行政能力具有顯著正向影響。

組織資源是基礎(chǔ)性的結(jié)構(gòu)要素。組織與外部環(huán)境是相互依存的，組織無法自給自足，需要從外界獲取資源以維持生存?？h級(jí)政府作為公共組織，所需的人、財(cái)、物、信息等關(guān)鍵要素同樣需要從周圍獲取，職能履行與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)離不開必要的資源支持。因此，縣級(jí)政府只有適應(yīng)外部環(huán)境，才能發(fā)揮作用。本研究的組織資源是指縣級(jí)政府在依法行政過程中獲得的人力、財(cái)力、技術(shù)等資源。與傳統(tǒng)行政方式不同，依法行政對(duì)縣級(jí)政府提出了更高的能力要求，因?yàn)榭h級(jí)政府具有很強(qiáng)的“非正式性”，要保障縣級(jí)政府嚴(yán)格依法辦事，還需要提供相應(yīng)的資源和動(dòng)力支撐?；诖?，本研究提出假設(shè)：

H3：組織資源對(duì)縣級(jí)政府依法行政能力具有顯著正向影響。

2. 行動(dòng)因素

馬克斯·韋伯認(rèn)為，結(jié)構(gòu)（文化和制度）對(duì)行動(dòng)者的約束難以避免，社會(huì)秩序與行動(dòng)者發(fā)展之間的張力始終存在。塔爾科特·帕森斯試圖用結(jié)構(gòu)功能主義彌合傳統(tǒng)的二元對(duì)立思維，提出了意志論行動(dòng)理論，即每種行動(dòng)都存在主觀目的，并構(gòu)成行動(dòng)中的意志自主因素。此結(jié)構(gòu)功能主義在20世紀(jì)30年代至60年代的西方國(guó)家備受追捧。為破除結(jié)構(gòu)功能主義的神話，吉登斯試圖超越“左”和“右”，用結(jié)構(gòu)化理論闡釋了結(jié)構(gòu)與行動(dòng)的有機(jī)融合。在吉登斯看來，所謂行動(dòng)，不僅是持續(xù)綿長(zhǎng)的行動(dòng)流，而且是一種能動(dòng)行為。這種能動(dòng)性不但包括行為主體做事情時(shí)所具有的意圖，還包括他們做這些事情的能力?？梢姡黧w性是“行動(dòng)”的核心要義，探討依法行政能力的影響機(jī)制，不應(yīng)局限于結(jié)構(gòu)的約束，行政主體的能動(dòng)行為也是不可忽視的。本研究主要聚焦依法行政的團(tuán)隊(duì)合作、政府回應(yīng)和工作懈怠等三個(gè)指標(biāo)，團(tuán)隊(duì)合作和工作懈怠主要考察縣級(jí)政府職能部門的內(nèi)在努力程度，政府回應(yīng)主要體現(xiàn)依法行政對(duì)外部公眾的“反作用”。

團(tuán)隊(duì)合作是指團(tuán)隊(duì)成員基于積極聯(lián)系而產(chǎn)生的相互支持行為，是組織有效行動(dòng)、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的重要因素。政府組織內(nèi)成員的溝通與合作，關(guān)系到組織的執(zhí)行能力與行政績(jī)效。政府部門良好的團(tuán)隊(duì)合作有助于形成合力，推動(dòng)依法決策、依法執(zhí)行、依法監(jiān)督等。集體行動(dòng)困境，對(duì)落實(shí)工作產(chǎn)生消極影響，進(jìn)而削弱政府的依法行政能力。基于此，本研究提出假設(shè)：

H4：團(tuán)隊(duì)合作對(duì)縣級(jí)政府依法行政能力具有顯著正向影響。

就現(xiàn)代國(guó)家治理而言，一個(gè)有效率的政府，應(yīng)該也是一個(gè)更具回應(yīng)性的政府。當(dāng)前，在黨領(lǐng)導(dǎo)法治政府建設(shè)的背景下，政府回應(yīng)正好適應(yīng)了以人民為中心的發(fā)展思想。一方面，政府積極回應(yīng)公眾訴求，有利于增加公眾對(duì)政府行為的理解與支持，促進(jìn)政府活動(dòng)的順利實(shí)施。另一方面，政府回應(yīng)有助于深入了解公眾的實(shí)際需求，推進(jìn)自上而下與自下而上的雙向效度平衡，實(shí)現(xiàn)對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)的有機(jī)統(tǒng)一，進(jìn)而提升縣級(jí)治理的合法性。基于此，本研究提出假設(shè)：

H5：政府回應(yīng)對(duì)縣級(jí)政府依法行政能力具有顯著正向影響。

另外，在組織效能的相關(guān)研究中，人們會(huì)更多關(guān)注組織成員的積極行為，而組織成員的消極行為較少被關(guān)注。事實(shí)上，在基層的行政實(shí)踐中，“法無授權(quán)不可為”是政府的行為底線，政府部門的大多數(shù)行為是在規(guī)則約束下進(jìn)行的。縣級(jí)政府要遵循自上而下的正式機(jī)制，還需借助非正式機(jī)制解決社會(huì)的諸多矛盾。在“對(duì)上負(fù)責(zé)”與“對(duì)下負(fù)責(zé)”的張力中，政府部門的工作人員很容易產(chǎn)生消極行為，在高壓?jiǎn)栘?zé)的背景下這種消極行為在基層更多表現(xiàn)為工作懈怠。工作懈怠是指因員工士氣低落而產(chǎn)生的抱怨和怠工狀態(tài)，如抵制工作要求、磨洋工、工作被動(dòng)等。工作懈怠屬于典型的“生產(chǎn)偏差”行為，其指向組織而非個(gè)人，且情節(jié)輕微。工作懈怠作為與組織規(guī)則和公益性目標(biāo)相違背的偏差行為，不僅損害了公共利益，而且會(huì)降低政府部門的依法辦事能力，對(duì)依法行政水平產(chǎn)生負(fù)面影響?；诖耍狙芯刻岢黾僭O(shè)：

H6：工作懈怠對(duì)縣級(jí)政府依法行政能力具有顯著負(fù)向影響。

三、 變量、數(shù)據(jù)與方法

（一） 變量的測(cè)量

本研究的被解釋變量為依法行政能力，解釋變量為組織目標(biāo)、法治文化、組織資源、團(tuán)隊(duì)合作、政府回應(yīng)、工作懈怠。對(duì)于依法行政能力的測(cè)量，本研究結(jié)合前文理論和相關(guān)政策文件，根據(jù)依法決策、依法執(zhí)行、依法監(jiān)督、績(jī)效等反映指標(biāo)設(shè)計(jì)測(cè)量問題。其中，依法決策的測(cè)量題項(xiàng)，根據(jù)《重大行政決策程序暫行條例》中關(guān)于科學(xué)、民主、依法決策的具體規(guī)定而設(shè)計(jì)；依法執(zhí)行的測(cè)量題項(xiàng)，根據(jù)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中關(guān)于合法行政、程序正當(dāng)、政務(wù)公開的具體要求而設(shè)計(jì)；依法監(jiān)督的測(cè)量題項(xiàng)，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》（國(guó)發(fā)〔2008〕17號(hào)）中關(guān)于強(qiáng)化行政行為監(jiān)督和行政執(zhí)法責(zé)任追究的具體規(guī)定而設(shè)計(jì)。為了提高解釋變量的測(cè)量的科學(xué)性和有效性，本研究主要借鑒已有研究的成熟量表，對(duì)組織目標(biāo)聚焦目標(biāo)清晰度進(jìn)行測(cè)量，如表1所示。

（二） 數(shù)據(jù)與方法

本研究的分析單位為縣級(jí)政府職能部門，數(shù)據(jù)收集主要采取問卷方式。筆者于2019年5月至7月在東部S縣和西部D縣的縣級(jí)政府職能部門開展正式問卷調(diào)查。兩縣都有悠久的農(nóng)耕文化歷史，具有較好的代表性。問卷對(duì)象為縣政府部門的科室負(fù)責(zé)人，這些負(fù)責(zé)人要具有2年以上的本崗位工作經(jīng)歷。如果科室負(fù)責(zé)人為跨部門新人，那么選擇有經(jīng)驗(yàn)的副職替代。同時(shí)，為盡量避免問卷的社會(huì)稱許性問題，問卷調(diào)查中筆者人為加大了調(diào)查者與被調(diào)查者的“物理距離”，借助政府外的熟人牽線尋找調(diào)查樣本，以避免被調(diào)查者的填答壓力。本次問卷主要采取目的性抽樣，2個(gè)縣各發(fā)問卷250份，共計(jì)500份，回收問卷498份，其中有效問卷361份，有效問卷回收率為72.2%。調(diào)查對(duì)象情況的基本描述如表2所示。

關(guān)于問卷質(zhì)量的情況，信度分析結(jié)果顯示，依法行政能力、組織目標(biāo)、法治文化、組織資源、團(tuán)隊(duì)合作、政府回應(yīng)、工作懈怠等量表的克隆巴赫系數(shù)（Alpha系數(shù)）分別為0.84、0.822、0.733、0.769、0.844、0.865、0.766，表明7個(gè)量表都具有很好的內(nèi)部一致性。同時(shí)，7個(gè)量表的KMO值都在0.7以上，累積方差貢獻(xiàn)率均在65%以上，說明各量表題項(xiàng)的關(guān)聯(lián)性較好，即量表的測(cè)量?jī)?nèi)容有效。另外，數(shù)據(jù)分析主要采用結(jié)構(gòu)方程模型，分析軟件為AMOS21.0、SPSS19.0，具體分析策略有信度分析、因子分析、路徑分析等。

四、 實(shí)證分析

（一） 依法行政能力的測(cè)量模型檢驗(yàn)

筆者從修正后的依法行政能力量表中，提取了四個(gè)特征值大于1的主成分，且各測(cè)量題項(xiàng)與對(duì)應(yīng)成分上的負(fù)荷量與理論預(yù)設(shè)一致，這說明本研究關(guān)于縣級(jí)政府依法行政能力的四個(gè)反映指標(biāo)——依法決策、依法執(zhí)行、依法監(jiān)督、績(jī)效，有效且可靠。在此基礎(chǔ)上，筆者將相關(guān)題項(xiàng)加總求均值形成依法決策、依法執(zhí)行、依法監(jiān)督、績(jī)效四個(gè)觀察變量，并構(gòu)建因子模型以測(cè)量縣級(jí)政府依法行政能力。筆者采用探索性因子分析檢驗(yàn)這四個(gè)觀察變量是否是唯一的公因子，以保證這四個(gè)觀察變量既能充分反映依法行政能力，又不會(huì)產(chǎn)生另外的公因子；采用驗(yàn)證性因子分析檢驗(yàn)因子模型是否顯著，進(jìn)一步驗(yàn)證依法行政能力測(cè)量是否有效。具體結(jié)果如表3和表4所示。

由表3可知，依法行政能力測(cè)量模型的Alpha系數(shù)值在0.7以上，表示觀察變量的內(nèi)部一致性很好，測(cè)量結(jié)果可靠。同時(shí)，KMO值大于0.7，表明這四個(gè)觀察變量之間的關(guān)聯(lián)性較好，適合進(jìn)行因子分析。就共同度而言，這四個(gè)觀察變量的共同度都在0.4以上，說明各指標(biāo)有較好的效度。就負(fù)荷量而言，這四個(gè)觀察變量的負(fù)荷量均在0.6以上，遠(yuǎn)高于最低標(biāo)準(zhǔn)的0.3，累計(jì)方差貢獻(xiàn)率也達(dá)到了可接受的50%。另外，主成分因子分析提取的四個(gè)成分中，只有成分1的特征值大于1，可以保留，并解釋了這四個(gè)觀察變量共同方差的54.312%。同時(shí)，這四個(gè)觀察變量對(duì)于成分1的負(fù)荷量大于或接近0.7，屬于高度相關(guān)。由此可知，這四個(gè)觀察變量的確只能測(cè)出唯一的公因子。表4的結(jié)果顯示，這四個(gè)觀察變量的標(biāo)準(zhǔn)化載荷系數(shù)均超過0.5，且都在0.1%的水平上顯著為正，說明依法行政能力的測(cè)量模型及各觀察變量的載荷系數(shù)均顯著。同時(shí)，依法行政能力的建構(gòu)信度為0.72，表明模型的內(nèi)在質(zhì)量良好。本研究建構(gòu)的依法行政能力測(cè)量模型是有效的，如圖2所示。

（二） 依法行政能力的影響因素分析

根據(jù)前文的分析框架，本研究建構(gòu)了如圖3所示的結(jié)構(gòu)方程模型，以探索縣級(jí)政府依法行政能力的影響因素。在模型檢驗(yàn)方面，筆者在因子測(cè)量模型的基礎(chǔ)上加入結(jié)構(gòu)因素，探討關(guān)鍵結(jié)構(gòu)變量對(duì)縣級(jí)政府依法行政能力的影響；加入行動(dòng)因素，探討關(guān)鍵行為變量對(duì)縣級(jí)政府依法行政能力的影響；進(jìn)行綜合模型檢驗(yàn)，獲得更加穩(wěn)健的估計(jì)結(jié)果。

在初始的模型擬合中，多項(xiàng)適配指標(biāo)未達(dá)到判斷標(biāo)準(zhǔn)，說明該模型擬合不佳，需要修正。雖然法治文化的回歸系數(shù)為正，符合理論假設(shè)，但是并未達(dá)到顯著性水平，因此法治文化對(duì)縣級(jí)政府依法行政能力并沒有顯著影響，假設(shè)H2被拒絕。在模型修正時(shí)，該路徑被刪除。在此基礎(chǔ)上，筆者建立行動(dòng)因素模型探討團(tuán)隊(duì)合作、政府回應(yīng)、工作懈怠對(duì)縣級(jí)政府依法行政能力的影響。同樣，初始模型擬合度不佳，筆者對(duì)其進(jìn)行了修正。雖然工作懈怠的回歸系數(shù)為負(fù)，與理論假設(shè)相符，但是未達(dá)到10%的顯著性水平，因此假設(shè)H6被拒絕。在模型修正時(shí)，該路徑被剔除。本研究將顯著的結(jié)構(gòu)變量和行動(dòng)變量納入綜合模型再次進(jìn)行檢驗(yàn)，以獲得更加穩(wěn)健的估計(jì)結(jié)果。三個(gè)模型的分析結(jié)果如表5所示。

如圖4所示，就結(jié)構(gòu)因素模型而言，組織目標(biāo)對(duì)依法行政能力的標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)為0.403，組織資源對(duì)依法行政能力的標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)為0.292，且都達(dá)到了0.1%的顯著性水平，說明組織目標(biāo)和組織資源對(duì)縣級(jí)政府依法行政能力有顯著正向影響。具體而言，在同等其他條件下，組織目標(biāo)清晰度每提升1個(gè)單位量，依法行政能力將提升0.403個(gè)單位量；組織資源每增加1個(gè)單位量，依法行政能力將提升0.292個(gè)單位量。因此，假設(shè)H1和假設(shè)H3得到驗(yàn)證。同時(shí)，依法決策、依法執(zhí)行、依法監(jiān)督、績(jī)效四個(gè)觀察變量的負(fù)荷量達(dá)到了0.5，且都在0.1%的水平上顯著，說明依法行政能力的測(cè)量模型依然成立。

如圖5所示，就行動(dòng)因素模型而言，團(tuán)隊(duì)合作對(duì)依法行政能力的路徑系數(shù)為0.338，政府回應(yīng)對(duì)依法行政能力的路徑系數(shù)為0.323，都達(dá)到了0.1%的顯著性水平，說明團(tuán)隊(duì)合作和政府回應(yīng)對(duì)縣級(jí)政府依法行政能力均產(chǎn)生顯著正向影響。具體而言，在其他同等條件下，團(tuán)隊(duì)合作每增加1個(gè)單位量，依法行政能力增加0.338個(gè)單位量；政府回應(yīng)每增加1個(gè)單位量，依法行政能力增加0.323個(gè)單位量。因此，假設(shè)H4和假設(shè)H5得到驗(yàn)證。依法行政能力的測(cè)量模型依然顯著，依法決策、依法執(zhí)行、依法監(jiān)督、績(jī)效四個(gè)觀察變量的負(fù)荷量仍然在0.5以上，且都在0.1%的水平上顯著。

如圖6所示，綜合模型的檢驗(yàn)結(jié)果與分模型的檢驗(yàn)結(jié)果相一致。依法決策、依法執(zhí)行、依法監(jiān)督、績(jī)效四個(gè)反映性指標(biāo)的載荷系數(shù)均在0.5以上，且都達(dá)到0.1%的顯著性水平，同時(shí)依法行政能力的建構(gòu)信度為0.75，表明模型的內(nèi)在質(zhì)量良好。因此，綜合多個(gè)模型的檢驗(yàn)結(jié)果可知，縣級(jí)政府依法行政能力的測(cè)量模型顯著成立。組織目標(biāo)、組織資源的標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)分別為0.279、0.203，且分別達(dá)到0.1%、1%的顯著性水平，說明組織目標(biāo)、組織資源對(duì)縣級(jí)政府依法行政能力均具有顯著正向影響，假設(shè)H1和假設(shè)H3再次得到驗(yàn)證。團(tuán)隊(duì)合作、政府回應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)分別為0.131、0.163，且分別達(dá)到10%、5%的顯著性水平，說明團(tuán)隊(duì)合作、政府回應(yīng)對(duì)縣級(jí)政府依法行政能力均具有顯著正向影響，假設(shè)H4和假設(shè)H5再次得到驗(yàn)證。

五、 結(jié)論與討論

（一） 研究結(jié)論

本研究借助縣級(jí)政府部門的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，從“結(jié)構(gòu)—行動(dòng)”視角分析了政府組織層面的因素對(duì)依法行政能力的影響。分析結(jié)果表明，依法決策、依法執(zhí)行、依法監(jiān)督、績(jī)效等指標(biāo)能夠有效反映縣級(jí)政府依法行政能力，且縣級(jí)政府依法行政能力在政府組織層面受結(jié)構(gòu)因素和行動(dòng)因素的顯著影響。具體而言，在結(jié)構(gòu)因素方面，組織目標(biāo)和組織資源對(duì)縣級(jí)政府的依法行政能力具有顯著正向影響，即組織目標(biāo)清晰度越高，依法行政能力越強(qiáng)；組織資源越有保障，依法行政能力越強(qiáng)；法治文化對(duì)縣級(jí)政府依法行政能力沒有顯著影響。在行動(dòng)因素方面，團(tuán)隊(duì)合作和政府回應(yīng)對(duì)縣級(jí)政府依法行政能力具有顯著正向影響，即團(tuán)隊(duì)合作度越高，依法行政能力越強(qiáng)；政府回應(yīng)性越好，依法行政能力越強(qiáng)；工作懈怠對(duì)依法行政能力沒有顯著影響。

法治文化的影響之所以不顯著，可能是因?yàn)榭h域治理具有極強(qiáng)的基層性、多元性和非正式性，對(duì)諸多社會(huì)矛盾的化解很多時(shí)候需要借助非正式機(jī)制，政府日常行為中的規(guī)則和理性容易被遮蔽，而成為被“擱置”的慣常形式，由此縣級(jí)政府組織系統(tǒng)的法治文化偏弱，進(jìn)而對(duì)依法行政能力的影響不顯著。本研究的問卷結(jié)果顯示，受訪者的工作懈怠水平普遍偏低（均值為1.18），可能是因?yàn)榻陙韲?guó)家對(duì)政府系統(tǒng)懶政怠政的整治力度較大，縣級(jí)政府部門的工作懈怠問題已經(jīng)不明顯；也可能因?yàn)槭茉L者對(duì)工作懈怠的反向社會(huì)稱許效應(yīng)導(dǎo)致工作懈怠的“樂觀”得分?？傊?，本研究認(rèn)為，縣級(jí)政府依法行政能力受政府組織層面的結(jié)構(gòu)因素和行動(dòng)因素影響，組織目標(biāo)的清晰度、組織資源、團(tuán)隊(duì)合作、政府回應(yīng)等對(duì)縣級(jí)政府部門依法行政能力的影響具有顯著性，而法治文化和工作懈怠的影響不顯著。

（二） 討論

本研究的理論貢獻(xiàn)體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。在研究?jī)?nèi)容上，本研究基于政府職能運(yùn)行的“決策—執(zhí)行—監(jiān)督”環(huán)節(jié)，構(gòu)建并驗(yàn)證了縣級(jí)政府依法行政能力的測(cè)量指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)依法行政能力概念的操作化。已有研究提出的諸多指標(biāo)較寬泛，概念缺乏理論支撐，本研究努力在研究?jī)?nèi)容上做出嘗試性突破，為依法行政能力建設(shè)實(shí)踐提供理論支持。在理論視角上，本研究基于新時(shí)代基層政府依法行政能力建設(shè)的迫切性，立足組織層面，引入“結(jié)構(gòu)—行動(dòng)”視角，構(gòu)建了縣級(jí)政府依法行政能力影響機(jī)制的理論框架，以強(qiáng)化縣級(jí)政府組織在法治建設(shè)中的基礎(chǔ)性，并試圖彌補(bǔ)法治政府能力建設(shè)的研究不足。本研究引入“結(jié)構(gòu)—行動(dòng)”視角，將吉登斯關(guān)于客體與主體的互構(gòu)理論用于研究依法行政能力的影響機(jī)制，是政府能力研究的一種新嘗試。在研究發(fā)現(xiàn)上，前文分析結(jié)果表明，組織目標(biāo)、組織資源依然是依法行政能力的結(jié)構(gòu)性制約因素，這與縣域治理的結(jié)構(gòu)困境相吻合。本研究發(fā)現(xiàn)法治文化未能顯著影響縣級(jí)政府的依法行政能力，說明法治政府能力建設(shè)的結(jié)構(gòu)性因素重點(diǎn)是理性的法治目標(biāo)設(shè)定和組織的資源支持，這與縣域執(zhí)法實(shí)踐相符。在主體行動(dòng)方面，政府部門團(tuán)結(jié)合作、積極回應(yīng)公眾，是提升基層政府依法行政能力的重要因素。已有研究從個(gè)體層面分析了公務(wù)員的行動(dòng)因素。本研究在結(jié)構(gòu)要素的基礎(chǔ)上增加了對(duì)行動(dòng)要素的探討，驗(yàn)證了依法行政能力建設(shè)的結(jié)構(gòu)和行動(dòng)雙重因素的影響效應(yīng)。

研究結(jié)論對(duì)新時(shí)代提升縣級(jí)政府依法行政能力具有重要的政策意義。加強(qiáng)法治政府建設(shè)的目標(biāo)管理，按照常態(tài)化、制度化、規(guī)范化、高效化的標(biāo)準(zhǔn)，完善縣級(jí)政府依法行政能力建設(shè)的目標(biāo)體系，提高縣級(jí)政府依法行政能力建設(shè)的目標(biāo)清晰度，邁向高質(zhì)量的法治政府建設(shè)。重視縣級(jí)政府依法行政能力建設(shè)的資源支持，如保證法治政府建設(shè)的專項(xiàng)資金支持，強(qiáng)化政府機(jī)構(gòu)的職能；開展法律培訓(xùn)，建設(shè)高素質(zhì)的法治人才隊(duì)伍，提高工作人員的依法辦事能力；加大依法行政中的技術(shù)投入，優(yōu)化依法辦事流程，提高依法辦事效率。面對(duì)瑣碎繁雜的基層治理事務(wù)，縣級(jí)政府部門借助“放管服”的改革背景，繼續(xù)優(yōu)化管理流程，營(yíng)造無障礙的法治工作環(huán)境。努力提升縣級(jí)政府的回應(yīng)力，完善覆蓋全縣的多層次民意表達(dá)平臺(tái)，依托積極有效的互動(dòng)，降低執(zhí)法成本，保障縣級(jí)政府依法履行職能。

本研究尚存在不足之處。在研究設(shè)計(jì)上，囿于研究資源的不足，基于結(jié)構(gòu)—行動(dòng)視角的影響因素選擇難以全覆蓋，在縣域依法行政實(shí)踐中可能還有更多潛在的結(jié)構(gòu)和行動(dòng)變量。為此，筆者將繼續(xù)跟蹤這兩個(gè)縣的法治政府建設(shè)實(shí)踐，力爭(zhēng)在深度訪談部門領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上拓展理論框架。在調(diào)查中可能存在問卷填答的社會(huì)稱許性偏見效應(yīng)，雖然筆者已盡量避免上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下派問卷的填答壓力，但是難以保證科室負(fù)責(zé)人完全避開政策文件要求或社會(huì)價(jià)值規(guī)范來回答問題。對(duì)此，后續(xù)跟蹤研究將會(huì)在變量構(gòu)思上繼續(xù)完善，實(shí)現(xiàn)理論構(gòu)思的結(jié)構(gòu)化、層次化，推進(jìn)縣級(jí)政府依法行政能力研究質(zhì)量的進(jìn)一步提升。

（責(zé)任編輯：余風(fēng)）