[摘要] 資源配置能力是城市國際化發(fā)展的核心能力，提升中心性城市（群）在全球范圍內配置資源的能力是優(yōu)化區(qū)域開放布局的本質要求。資源配置樞紐型城市（群）建設，與優(yōu)化區(qū)域開放布局在理論建構、功能聯(lián)通、區(qū)域布局、制度機制等方面均存在緊密的邏輯關聯(lián)，深刻體現(xiàn)區(qū)域高水平聯(lián)動開放與高質量發(fā)展的內在協(xié)同。針對資源要素引聚不暢，科技創(chuàng)新和產業(yè)發(fā)展可控性、高端化、融合化不夠，文化交流互鑒示范引領不足等共性問題，應充分發(fā)揮“四大功能”建設對資源配置樞紐型城市（群）發(fā)展的質量導向和集成效應，即以打造高能級新平臺，構筑高暢聯(lián)強中樞，提升全球資源配置功能；以培育科創(chuàng)樞紐生態(tài)圈，完善開放創(chuàng)新制度體系，提升科技創(chuàng)新策源功能；以培育質量卓越先進制造業(yè)集群，構建全球化專業(yè)服務業(yè)集聚高地，提升高端產業(yè)引領功能；以強化文化輿論引領力，彰顯組織制度示范力，提升世界城市文明示范功能。

[關鍵詞] 樞紐型城市（群）" "資源配置功能" " 區(qū)域開放布局" " 全球城市

[中圖分類號]" F113；TU984.11" "[文獻標識碼] A" " "[文章編號] 1004-6623（2024）06-0038-13

[基金項目] 國家社會科學基金項目：區(qū)域協(xié)調發(fā)展與新發(fā)展格局戰(zhàn)略的融合機制、效率與路徑研究（23BJL111）。

[作者簡介] 刁琳琳，中共北京市委黨校決策咨詢部主任、教授，研究方向：國土與城鄉(xiāng)規(guī)劃研究、土地經濟政策、城市空間經濟。

面對百年變局加速演進和全球經濟格局深度調整，黨的十八大以來，我國實施更加積極主動的開放戰(zhàn)略，利用國內國際兩個市場、兩種資源，統(tǒng)籌兩個大局，建設更高水平開放型經濟新體制，區(qū)域開放布局的空間廣度和深度不斷拓展，推動形成以國內大循環(huán)吸引全球資源要素、以國內國際雙循環(huán)推動國民經濟高質量發(fā)展的新格局。黨的二十屆三中全會進一步對“完善高水平對外開放體制機制”作出系統(tǒng)部署，提出“加快形成陸海內外聯(lián)動、東西雙向互濟的全面開放格局”的總體要求。全方位優(yōu)化區(qū)域開放布局，必須優(yōu)化區(qū)域開放功能分工、打造形態(tài)多樣的開放高地，選擇條件成熟的城市區(qū)域布局率先突破和重點躍進的“先手棋”。在世界城市網絡中具有樞紐作用的若干中心性城市和城市群，作為中國經濟發(fā)展的新優(yōu)勢，正扮演著區(qū)域開放重要基礎、實踐載體和行動平臺的角色。全球化、信息化和高科技互聯(lián)融合發(fā)展時代，提升此類城市（群）全球范圍內配置資源的能力，將其培育成為具備全球吸引力、集聚力、影響力和控制力的樞紐型城市（群），形成引領國際經濟合作與競爭的優(yōu)勢區(qū)域，是在世界格局重塑中贏得戰(zhàn)略主動的有效舉措，更是優(yōu)化區(qū)域開放布局的本質要求，為當前和未來一段時期做好區(qū)域開放工作開辟了新路徑。

一、資源配置樞紐型城市（群）牽引

區(qū)域開放布局優(yōu)化的內在邏輯

1. 在理論建構層面，全球城市網絡理論重塑“城市區(qū)域”功能結構的形成機理

經濟全球化背景下，全球資本產業(yè)分工和空間分工結合形成“城市”內核，進一步促成新的城市形態(tài)和功能變化①，這一過程已經越來越難以用傳統(tǒng)“中心—腹地”結構理論加以詮釋，關注城市化（全球城市崛起）過程與世界經濟力量聯(lián)系特征的全球城市網絡理論應運而生。將全球所有城市視為一個網絡體系，城市作為“流”（資本流、信息流、技術流、交通流和商品流）在空間移動的主要載體并借助“流”發(fā)揮不同的聯(lián)系功能，從而推動區(qū)域性中心城市的空間影響由“地點空間”向各種“流的空間”轉換，這為分析在各種區(qū)域尺度上形成不同的區(qū)域空間組織結構及其如何在世界網絡體系中建立關聯(lián)提供了闡釋基礎，也為城市功能譜系建構增添了一個重要維度。具體表現(xiàn)為，中心性城市及其輻射區(qū)域組成的“城市區(qū)域”（city-region），形成了以超級都市圈或城市群為支撐平臺的、高水平參與世界經濟競爭與分工合作的地理單元。它們處于國家或區(qū)域內外交往與聯(lián)系的關鍵節(jié)點，扮演著連接大都市區(qū)乃至全球之間信息、金融、貿易、文化等元素的重要載體角色，因具備優(yōu)越的通達傳遞能力、綜合經濟能力、科技創(chuàng)新能力、綜合服務能力和輻射帶動能力，從而擁有超越區(qū)域范疇、國家范圍的引領力和影響力，進一步培育出充滿活力的國際化體系。在這種結構中，城市群內部產生從“核心—邊緣”向“樞紐—網絡”（由樞紐、普通節(jié)點、附域、樞紐圈和連通體系等基本單元構成）的空間組織關系演化：中心城市運用自身與外部的“聯(lián)系”功能，而非“規(guī)模”或某個“經濟指標”，來評價其在網絡體系中的“節(jié)點”作用；中心城市和外圍腹地通過同城化進程提速，突破單中心內聚、“強核”主導、層級特征的功能模式，轉而形成多中心、組團式、網絡化的功能體系，彼此間保持高頻互動的緊密聯(lián)結、形成互補關系。在外部層面，城市群的網絡化結構在區(qū)域、國家和全球范圍形成了新的等級體系，這一體系強調城市關系中的等級制及其經濟決策權，而頂層系統(tǒng)由世界城市網絡構成。城市間競爭因此變得異常激烈，只有極少數(shù)城市區(qū)域能夠攀升到網絡頂端，成為對全球資源配置有決定性影響的樞紐型城市（群），占據(jù)著全球流量樞紐地位。

2. 在功能聯(lián)通層面，樞紐型城市（群）承擔內循環(huán)重要支點和雙循環(huán)戰(zhàn)略聯(lián)結的主導功能

經濟循環(huán)暢通從地域上說是產業(yè)與地理空間疊加的布局優(yōu)化與改進過程，須由基于地理分工的相應空間單元具體實施和推動，內在地要求產生適應于雙循環(huán)的新區(qū)域空間格局和動力機制。在四大板塊、經濟軸帶、城市群、省域行政區(qū)等不同尺度上，新興空間與傳統(tǒng)空間交織疊加，成為經濟循環(huán)賴以運轉的場域，各層次、各類型空間對資源優(yōu)化配置、銜接轉換的效率決定了經濟循環(huán)的整體效率。一方面，從價值鏈建構城市功能的視角分析，資源配置樞紐型城市（群）扮演著主持全球價值鏈運行的“中樞”角色，主導價值鏈上的增值環(huán)節(jié)以及增值過程中所有環(huán)節(jié)的參與者的互動與利益分配。不同類型的特定“牽頭”機構如跨國公司總部及地區(qū)總部、國際組織和非政府組織、全球研發(fā)中心等在樞紐型城市（群）高度集聚，并對分散于全球各地生產行使集中指揮、命令、控制等職能，由此形成此類城市對全球資源流動與交易的控制與支配“權力”，以占據(jù)國際經濟競爭的有利位勢。從這個意義上講，資源配置樞紐型城市（群）具有“穩(wěn)定”要素流量形成的超大規(guī)模市場優(yōu)勢、內需潛力以及價值鏈主導力，在網絡中的地位和節(jié)點的連通度、引聚力，成為拉動國內大循環(huán)、支撐國民經濟健康平穩(wěn)運行的關鍵。

另一方面，國內國際循環(huán)暢通安全的核心是連接運轉的市場機制健全。作為集聚和聯(lián)動的經濟區(qū)劃，城市群這一高級空間組織形態(tài)的形成及演進過程，本身就是市場配置資源的過程。城市群內部緊密合作互動、外部聯(lián)通暢達快捷、經濟秩序公平有序、綜合競爭充分展現(xiàn)，具備市場機制下高效集聚與疏散資源要素的能力，因此天然地發(fā)揮著聯(lián)通國內國際兩個市場、兩種資源的重要橋梁作用。從這個意義上講，資源配置樞紐型城市（群）的功能及其空間特征適應國內國際大循環(huán)需求，是帶動經濟效率整體提升、支撐高質量發(fā)展的重要戰(zhàn)略空間，為雙循環(huán)聯(lián)動發(fā)展提供了內生動力。

3. 在區(qū)域布局層面，建設樞紐型城市（群）是新階段區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略創(chuàng)新的有效路徑

新中國成立以來，我國區(qū)域經濟戰(zhàn)略演進和政策實踐歷經多次調整。從20世紀50—70年代推進工業(yè)布局由沿海向內地“三步走”的生產力均衡布局戰(zhàn)略，到80—90年代實施向東部沿海傾斜的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略、培育特殊開放型經濟區(qū)成為重要增長極，從1992年提出并開始引導區(qū)域協(xié)調發(fā)展，以部署“四大板塊”戰(zhàn)略為標志進入協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略構建期，到“十三五”時期統(tǒng)籌推進新增長極培育與總體協(xié)同戰(zhàn)略，強調構建以“一帶一路”建設引領全方位開放的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新格局，再到“十四五”時期深入實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，促進構建新發(fā)展格局與國家區(qū)域重大戰(zhàn)略、建設自貿試驗區(qū)等融合銜接，形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的新時代區(qū)域經濟布局，不同時期區(qū)域協(xié)調發(fā)展的戰(zhàn)略重心和政策導向隨國際國內形勢和發(fā)展階段變化不斷調整，也逐步探索形成了多層次、多渠道、循序漸進的全方位區(qū)域開放布局。經濟特區(qū)、沿海（邊）開放城市、自貿試驗區(qū)、自貿港等重要開放載體互聯(lián)互通，以點串線、以線帶面形成陸海聯(lián)動、東西互濟的對外經濟走廊，拓展了開放形態(tài)的廣度和深度，也為促進南北平衡、東西平衡提供了著力點。

近年來，在新發(fā)展理念指引下，大范圍、大尺度、深層次的區(qū)域協(xié)同協(xié)作成為重要趨勢，區(qū)域協(xié)調發(fā)展的主要戰(zhàn)略方向以已有城市群、經濟帶為基礎延伸拓展，具有立足全局、多極支撐、內外統(tǒng)籌的重要特點。一是遵循空間梯度和分類指導思想，著眼更高層面、涵蓋更廣領域統(tǒng)籌謀劃區(qū)域發(fā)展全局，推動一系列跨區(qū)域、跨流域、跨大江大河等重大戰(zhàn)略實施，為促進東中西部循環(huán)聯(lián)動、東西雙向對外開放提供有力傳導，顯著增強了區(qū)域重大戰(zhàn)略的引領輻射效應。二是強調按照客觀經濟規(guī)律辦事，尊重區(qū)域經濟在空間上的高度集聚性，充分發(fā)揮強勁活躍增長極作為優(yōu)勢經濟單位的引擎作用，拓展中心城市與腹域空間的鏈接程度、經濟縱深和發(fā)展場域，促進高端要素向都市圈、城市群合理高效集聚，最終形成以中心城市帶動都市圈、以都市圈引領城市群、以城市群支撐區(qū)域協(xié)調發(fā)展的良好格局。在此基礎上，著眼于全球生產要素和全球消費市場，圍繞位勢能級提升、城市功能優(yōu)化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域協(xié)調共興，進一步強化上述優(yōu)勢區(qū)域在世界網絡體系中的節(jié)點位置和樞紐功能，將其打造為全球化力量的核心空間節(jié)點，成為支撐全國經濟增長、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展、參與國際競爭合作的重要平臺。因此，持續(xù)推動“區(qū)域性節(jié)點城市（群）—區(qū)域性中心城市（群）—國家中心城市（群）—全球區(qū)域性國際城市（群）—全球城市（群）”的進階迭代，將是未來一定時期開放系統(tǒng)下區(qū)域經濟發(fā)展中“抓總”的戰(zhàn)略，深刻體現(xiàn)區(qū)域高水平聯(lián)動開放與區(qū)域高質量協(xié)調發(fā)展的內在聯(lián)系。

4. 在制度機制層面，建設樞紐型城市（群）是探索高水平對外開放具體可實施機制的關鍵抓手

高水平對外開放需要借助具體的政策工具（制度機制）將政策目標落實到區(qū)域實踐中。一方面，當前中心性城市和城市群作為全球行為體集聚地的作用能力已不同于通常的國家行為。一如前述，與國家政府通過規(guī)制和治理等“超經濟手段”行使全球行為體權力的模式不同，中心性城市和城市群具有不可或缺的復合性功能、多元開放特征和彈性的經濟運行體系，能夠容納創(chuàng)新、激發(fā)活力、繁榮文化，從而具備全球資源“市場化”配置中介平臺功能的基礎條件。這種行為體間的權力轉移導致全球治理體系內的權力結構與界限發(fā)生變遷，世界體系也實現(xiàn)了從民族國家的全球控制體系向城市新空間主導的全球控制體系轉換，這意味著，以市場統(tǒng)一性為前提的有效市場機制在全球經濟治理中的作用將更加突出。另一方面，實現(xiàn)高水平對外開放本身蘊含著充分利用兩個市場、兩種資源的內在邏輯，要求以加快建設充分開放的全國統(tǒng)一大市場為基礎支撐，促進與國際市場規(guī)則、規(guī)制、管理和標準相通相融，形成對全球先進資源要素的強大引力場，提高我國在全球經濟治理體系中的制度性話語權和主導權。因此，完善高水平對外開放體制機制的關鍵抓手，是增強樞紐型城市（群）高標準市場體系的立規(guī)建制能力，通過構建公平競爭的市場基礎制度、高效統(tǒng)一的要素市場制度與規(guī)則、公平統(tǒng)一的市場監(jiān)管機制、一體銜接的流通體制、擴大內需的長效機制、對標國際通行規(guī)則和高標準經貿規(guī)則的銜接機制等各項具體體制改革內容的系統(tǒng)集成，實現(xiàn)制度規(guī)則的高水平“統(tǒng)一”，支撐引領構建覆蓋全國、面向全球充分開放的“大市場”。

同時，樞紐型城市（群）通常是國家級新區(qū)、經開區(qū)、自創(chuàng)區(qū)、自貿試驗區(qū)等重點平臺疊加的空間載體，粵港澳大灣區(qū)又兼具“一國兩制”的制度優(yōu)勢，既可以持續(xù)深化優(yōu)勢領域的政策集成打出“組合拳”，形成標志性、引領性的制度成果和首創(chuàng)性、開放性的創(chuàng)新舉措，又可根據(jù)國家戰(zhàn)略、地理區(qū)位、現(xiàn)狀實力、空間結構、發(fā)展模式等分區(qū)、分層、分級，精準優(yōu)化和調整治理目標，靶向聚焦階段性與長期性發(fā)展重點，提升各層級治理主體的政策統(tǒng)一性、規(guī)則一致性、執(zhí)行協(xié)同性，構建高效治理體系，在推進規(guī)則制度型開放的格局、模式、路徑、環(huán)境等方面形成全方位示范，打造我國探索更高水平開放型經濟新體制的試驗田。

二、資源配置樞紐型城市（群）的特征與發(fā)展態(tài)勢

（一）領先全球城市的資源配置特征與發(fā)展態(tài)勢

1. 功能特征：經濟、科創(chuàng)、文化、生態(tài)等多目標融合

上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所等機構聯(lián)合發(fā)布的“全球城市資源要素流量指數(shù)”研究結果顯示，能稱得上深度融入全球要素流動網絡的城市目前僅有倫敦、紐約、巴黎、東京。而“紐約—倫敦”模式被作為“最佳”全球城市發(fā)展模式，其延續(xù)已超過一個世紀。從進階規(guī)律看，發(fā)達國家領先全球城市的崛起基本上是一個自然發(fā)育發(fā)展的過程。之所以至今依然維持著穩(wěn)健的成長性，主要得益于其長期以來培育的全球資本配置功能、要素利用模式引領能力、高端生產者服務體系、文化品牌軟實力、國際規(guī)則制定話語權等核心要素。這些頂尖城市作為集聚特定功能性機構的特定區(qū)域，為傳統(tǒng)以美西方為中心的國際秩序建構提供了關鍵支撐；反過來，國際秩序的制度規(guī)則和主流意識形態(tài)又通過這些城市具象化和合法化。它們的進階升級過程，先后經歷了強調全球化資本配置能力的全球城市1.0版、強調經濟與文化協(xié)同發(fā)展的全球城市2.0版和強調經濟、科創(chuàng)、文化、生態(tài)等多維功能融合的全球城市3.0版。從發(fā)展經驗看，領先全球城市指揮、控制、服務資源配置的能力取決于幾個功能的相互作用：一是國際高端資源集聚、要素充分涌流、創(chuàng)新活力迸發(fā)，具有全球資源配置和科技創(chuàng)新策源功能；二是經濟體量大、人均水平高、縱深發(fā)展場域寬，具有全球經濟指揮和高端產業(yè)引領功能；三是治理結構先進、多元文化交融、引領時代潮流，具有世界城市文明示范功能，其呈現(xiàn)形態(tài)主要為國際金融中心、全球產業(yè)（研發(fā)）中心、全球性信息中樞、跨國企業(yè)總部和國際化組織集聚地、國際活動召集地、世界文明融合與交流的多元文化中心等。

參照上述功能特征，資源配置樞紐型城市（群）所應具備的能力不僅指狹義的在全球范圍內高效配置人才、資本、技術、數(shù)據(jù)、自然資源等生產要素的能力，更是廣義的在創(chuàng)新引領、經濟輻射、政治影響、文化魅力、智慧效能等多元目標融合中，對全球戰(zhàn)略性資源、戰(zhàn)略性產業(yè)和戰(zhàn)略性通道的占有、使用、收益、再分配的綜合控制權和影響力，是一種“盡在掌握、運籌帷幄、決勝千里”的戰(zhàn)略能力。

2. 發(fā)展態(tài)勢：“追趕效應”收窄、競合格局重塑不可逆轉

基于已有研究梳理，近年來百年變局加速演進，國際力量對比深刻調整，全球城市的發(fā)展動力和生成路徑呈現(xiàn)兩個新趨勢。一是領先全球城市復蘇呈現(xiàn)不匹配、不同步、不均衡局面。“脫歐”使得全球頂級金融中心倫敦的地位受到威脅，使其失去與紐約競爭金融業(yè)高端人才和就業(yè)機會的優(yōu)勢，一定程度上打破了二者在全球金融“金字塔”頂端長期保持的相對穩(wěn)定和平衡的競爭關系。二是新興全球城市在崛起過程中，不再照搬所謂“經典模式”，對全球城市的生成路徑帶來沖擊。盡管有研究表明，當前經濟全球化遭遇逆流，地緣政治沖突、大國博弈競爭升級、保護主義泛起、少數(shù)國家鼓吹“脫鉤斷鏈”等導致世界城市網絡連通性的極化趨勢明顯，新興經濟體城市對發(fā)達經濟體城市的“追趕效應”收窄。但2010年以來，多個新興全球城市正突破以紐約、倫敦為模板的“元敘事”（接受歐美規(guī)則，以政策模仿為主線）模式，轉而開啟以多樣化、多層級、多任務模式塑造城市功能，呈現(xiàn)多維功能愈發(fā)凸顯、加速走向區(qū)域化（雙邊或多邊）內聚聯(lián)結等特征，推動全球城市發(fā)展走向“標準化+專精”3.0版本迭代升級，為全球多元、自主、平衡、可持續(xù)發(fā)展提供新動力。如北京、上海、深圳等都提出了建設具有全球影響力的國際科創(chuàng)中心目標，全力吸引全球創(chuàng)新資源、以打破歐美科技封鎖；孟買、圣保羅、莫斯科等著力構建創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)；迪拜、多哈等把握綠色發(fā)展、節(jié)能減排的世界潮流，面向“后石油時代”聚焦數(shù)字經濟、綠色發(fā)展等重點領域規(guī)劃城市。

值得指出的是，新興全球城市雖然不會完全替代紐約、倫敦、東京等老牌全球城市，但可以深度嵌入全球城市分工格局中并發(fā)揮主導作用，引發(fā)依托科技進步、制度變革、文明交流互鑒的發(fā)展邏輯重塑，以及在此基礎之上的產業(yè)體系、國際秩序再造，催生全球資源配置動力和路徑的重大調整。同時，隨著新興城市內部聯(lián)系、聚集、共享與流動的深化，全球價值創(chuàng)造和實現(xiàn)過程中的城市間互補關系被認為要比競爭關系重要得多，這意味著，全球城市網絡及價值鏈演進更加凸顯“體系屬性”，即在資源配置中起戰(zhàn)略性作用的“某些特定”全球城市的價值主導作用將逐步弱化，基于全球范圍的樞紐、門戶和節(jié)點城市的互動關系產生的共同價值創(chuàng)造將日益成為原生的發(fā)展力。

（二）國內資源配置樞紐型城市（群）的內涵特質

在全球城市網絡理論演進中，國內學者較早關注到區(qū)域發(fā)展中某些特殊重要的城市類型，如“國家中心城市”“區(qū)域中心城市”“門戶城市”“樞紐城市”“門戶型樞紐城市”“樞紐型門戶城市”“頂點城市”“節(jié)點城市”等。這些城市往往兼具“中心+門戶”的功能特征，本身即是資源配置、創(chuàng)新研發(fā)、經濟治理、制度規(guī)則的中心，具有資源要素高度集散、產業(yè)集群優(yōu)勢明顯、綜合服務能力突出、區(qū)域帶動作用顯著等特點，成為國家或區(qū)域對外交往與聯(lián)系的關鍵門戶和重要端口?；趯ι鲜霾煌谜Z意涵的辨析梳理，學者進一步從多維度探討其概念界定、內涵特征、功能作用、形成機理、演化進程、效應測度等，相關研究成果為指導經濟全球化時代“城市區(qū)域”能級提升奠定了重要理論基礎。

在實踐層面，近年來國內眾多城市紛紛加入打造資源配置樞紐型城市（群）的競速賽道。在國家新一輪區(qū)域經濟布局和國土空間格局優(yōu)化中，中心城市和城市群成為承載經濟發(fā)展要素的主要空間形式。梳理近期國家集中批復的各地國土空間總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、城市群發(fā)展規(guī)劃等相關文件，“全球中心城市”“國家中心城市”“國際（全國性）經濟中心”“全國綜合性門戶”“對外開放門戶”“國家綜合交通樞紐中心”“國際門戶樞紐城市”等定位表述，涵蓋更廣領域、更深內涵、更高層次，日益體現(xiàn)中國超大特大城市攀升全球城市網絡高端的進階態(tài)勢。如《北京城市總體規(guī)劃（2016—2035年）》首次提出“具有全球影響力的大國首都”的目標表述，從全球中心城市、科技創(chuàng)新高地、世界文脈標志、和諧美麗家園、治理能力現(xiàn)代化五個維度部署北京打造“世界超大城市可持續(xù)發(fā)展的典范”的實現(xiàn)路徑，標定了全球化進程中社會主義大國首都發(fā)展到特定階段后的新型城市文明形態(tài)；在《廣州市國土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》中，廣州的城市定位已從“廣東省的政治、經濟、文化中心”“華南地區(qū)中心城市之一”躍升為“我國重要的中心城市”“國際性綜合交通樞紐城市”，規(guī)劃提出以“灣區(qū)—流域”更廣闊的戰(zhàn)略視野，引領建設粵港澳大灣區(qū)世界級城市群，承擔全球城市功能，展現(xiàn)出國際大都市的時代活力與獨特魅力等。

三、我國資源配置樞紐型城市（群）建設面臨的共性問題

（一）資源配置層面：資源要素引聚不暢

1. 都市圈資源“鏈接”功能發(fā)揮不佳

都市圈是市場活力充沛的功能區(qū)域，作為銜接中心城市、城市群的中間層級和引領城市群建設發(fā)展的先行區(qū)域，發(fā)揮著“承上啟下”的關鍵作用，正在成為推動樞紐型城市（群）能級躍升的“下一個現(xiàn)代化”的空間模板和主引擎。參照紐約、倫敦、東京和巴黎四大頂級都市圈空間發(fā)展的經驗值，空間連綿、聯(lián)系緊密的成熟都市圈伸展半徑穩(wěn)定在50—80公里（1小時交通通勤范圍內）。研究發(fā)現(xiàn)，相比東京都市圈80公里輻射半徑內高密度的軌道交通網及其對中心城市的強支撐，國內多數(shù)樞紐型都市圈周邊的支持作用和互動程度較弱，表現(xiàn)為：軌道交通出行占比低，直達相鄰功能地域的全天候、大運量、高速化交通線網規(guī)模明顯不足，難以確保“1小時通勤圈”的基本時效（如2023年首都都市圈進京單程通勤平均時耗約2小時）。此外，在資本、技術、人才、信息等要素流動的活躍度方面，相比四大頂級都市圈也有明顯差距，呈現(xiàn)都市圈內部跨界商務、通勤、創(chuàng)新等合作以“強核”為中心的放射狀、弱流動的典型特征，外圍地區(qū)人口和產業(yè)密度明顯偏低，多中心、網絡化、強流動格局尚未形成。

2.“大樞紐”通達度和配置能力有待提升

通達便捷、多元聯(lián)動的現(xiàn)代化互聯(lián)互通體系是資源配置樞紐型城市（群）的“標配”。通達能力方面，在全球集運成本上升、價格飆漲的大形勢下，基于快捷運送、全球互聯(lián)、成批重載的獨特優(yōu)勢，提升物流效率、降低貿易成本，是樞紐型城市（群）實現(xiàn)資源優(yōu)化配置和經濟高質量發(fā)展的有效路徑。國內目前已有北京、上海、成都三個航空“雙樞紐”城市，但受航空貨源、運力運量、集貨能力等制約，普遍存在航空貨運帶動區(qū)域經濟發(fā)展力量不足問題。例如，北京大興國際機場分流了原首都機場的運營航司、航線時刻資源，卻未能有效創(chuàng)造旅客增量，“兩場”目前仍為搶奪資源而非合作共贏模式。資源配置能力方面，目前北京、上海、深圳等城市的全球資源配置機構和平臺的國際競爭力與影響力仍顯著低于紐約、倫敦、巴黎，與新加坡和中國香港也有一定差距；跨國企業(yè)總部多以本土業(yè)務為主，聚集、鏈接、輻射、支配高端要素資源以及引領全球產業(yè)鏈、價值鏈、創(chuàng)新鏈的能力相對較低，且對外籍人才的吸引力明顯不足，在地外國留學生人數(shù)、國際游客數(shù)、非本國出生人口占比等指標落后于頂級全球城市。此外，由于長期以來西方大國及其背后的跨國公司在全球范圍內掌握大宗商品的隱含結構性定價權，目前國內具有全球影響力的大宗商品定價機制還未完全形成，中國企業(yè)呈現(xiàn)整體“缺位”或“無力”，“上海價格”盡管已經起步，但國際影響力仍有局限，想要獲得話語權和定價權任重道遠。

（二）科技創(chuàng)新和產業(yè)發(fā)展層面：可控性、高端化、融合化不夠

從關聯(lián)機制上講，高端產業(yè)引領功能的根基在于高端技術創(chuàng)新，科技領先性使產業(yè)占據(jù)價值鏈的高端環(huán)節(jié)，價值鏈高端環(huán)節(jié)的高增值性支撐起龐大的科技創(chuàng)新資金需求，從而使高端產業(yè)具有技術創(chuàng)新的自我強化機制，形成持續(xù)創(chuàng)新超越的穩(wěn)定閉環(huán)。

1. 高端產業(yè)核心技術“卡脖子”問題突出，關鍵環(huán)節(jié)自主能力不足

多數(shù)樞紐型城市（群）的技術創(chuàng)新仍未完全實現(xiàn)從“外向輸入型”轉向“內生創(chuàng)造型”的根本轉變，關鍵技術和核心產品的“卡脖子”瓶頸突出，產業(yè)自主可控能力有待加強。如北京市級項目儲備中，涉及關鍵領域智能裝備、自動控制技術、高端工業(yè)軟件等國產替代的項目極少，領先工業(yè)互聯(lián)網平臺基本上都是建立在國外基礎產業(yè)體系之上，本土企業(yè)難以及時“補位”；上海集成電路、高端裝備、生物醫(yī)藥等領域關鍵核心技術仍存在200多項“卡脖子”瓶頸，一些外資企業(yè)在尖端技術領域與本土企業(yè)合作時存在明顯的“技術封鎖”；深圳在集成電路先進工藝制程和高端制造設備方面長期依賴進口，部分關鍵設備和零部件存在國外“斷供”風險等。

2. 產業(yè)鏈創(chuàng)新聚合功能尚有短板，集群生態(tài)體系不完善

從縱向聯(lián)動看，相當一部分產業(yè)技術創(chuàng)新還存在“有生產無創(chuàng)新”“有領軍無聯(lián)盟”“有核心無配套”等分散創(chuàng)新問題，龍頭企業(yè)帶動技術創(chuàng)新與產品更新迭代的速度明顯較慢，引領上下游產業(yè)快速協(xié)同進階發(fā)展的能力不足。如北京除小米、京東方等企業(yè)已經形成較成熟的生態(tài)體系外，多數(shù)企業(yè)仍在向生態(tài)化轉變過程中，缺少系統(tǒng)類、總成類企業(yè)集團。從橫向聯(lián)動看，受產業(yè)發(fā)展環(huán)境、區(qū)域配套能力等多重因素影響，樞紐型城市（群）及其聯(lián)動腹地未能形成緊密的產業(yè)鏈供應鏈創(chuàng)新鏈關聯(lián)，特別是缺少共建共享的產業(yè)公共服務大平臺及機制保障，導致產業(yè)集群規(guī)模小、核心競爭力不強，甚至在某些行業(yè)領域還未形成真正的世界超級集群。如北京與津冀地區(qū)總部與制造、配套環(huán)節(jié)“同鏈不同城”的現(xiàn)象較為突出；哈爾濱、鄭州等一些北方樞紐型城市現(xiàn)有的戰(zhàn)略性新興產業(yè)集群內部，促進中小企業(yè)快速成長的生態(tài)體系不完善，特別是孕育高成長性中小企業(yè)的市場化孵化服務主體少、孵化能力不足，多數(shù)科技服務業(yè)企業(yè)仍以央企、國企和事業(yè)單位為主導，整體處于戰(zhàn)略調整期，主動向戰(zhàn)略性新興產業(yè)和未來產業(yè)轉型的意識明顯滯后。

3.“搶抓”產業(yè)機遇的創(chuàng)新治理能力有待強化

面對科技革命和產業(yè)變革的新機遇，多數(shù)城市過度強化產業(yè)“規(guī)劃布局”，側重于從平衡風險的角度進行評估決策，對產業(yè)體系爭論較多、對產業(yè)前瞻性布局和早期把握不夠敏銳、對推動創(chuàng)新應用較為保守，導致“起大早，趕晚集”，在創(chuàng)新技術商業(yè)化初期就失去了一定的產業(yè)發(fā)展優(yōu)勢。而在產業(yè)落地階段，對產業(yè)鏈核心技術攻關的政策支持不足，或缺乏有力的行業(yè)平臺體系和組織協(xié)調機制，又導致“搶位”失敗、在新一輪產業(yè)競爭中失去先發(fā)優(yōu)勢。

（三）文化交流層面：示范引領不足

城市文化功能的發(fā)展成效及對地區(qū)發(fā)展的帶動，越來越成為全球發(fā)展大局的重要組成部分。在新一輪城市戰(zhàn)略和城市政策中，激勵創(chuàng)新、富有活力、開放多元、包容性增長、智慧治理成為全球城市“關切”的文化戰(zhàn)略取向。從各國經驗看，在平衡“強調本土特質”和“擁抱全球化多元性”原則之間，全球城市的文化變革與文明演進，與自身經濟、政治、城市形態(tài)形成了密切的互動關系，指向塑造一種以人類福祉為中心，以推動全球要素流通和配置為主要功能，以網絡性連接、整合和共享為特點的新型城市文明，同時又與其他地域建構了一個充滿生命力的、相互交織的多元文化體系。對標這一目標，我國樞紐型城市（群）仍存在兩方面不足。

1. 城市文化特色與品牌建設不足

城市在發(fā)展過程中創(chuàng)造和形成了獨具特色的價值觀念、城市精神、行為規(guī)范等精神財富，鮮明的“城設”能夠彰顯城市文明、凝聚文化認同、激發(fā)城市活力。領先全球城市都塑造了深入人心的城市品牌形象，如倫敦是享譽世界的“金融之城”“創(chuàng)意之都”，巴黎是“浪漫之都”“時尚之都”，新加坡是“心想獅城”“花園城市”等，此類標簽被國際社會廣泛接受。國內樞紐型城市多為歷史文化名城，承載著深厚的文化底蘊和獨特的文化魅力，由于多年來忽視整體性的文化發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃，多數(shù)城市缺少具有高辨識度和強影響力的國際城市形象品牌，在“城設”標簽上缺乏凝聚人心、易于國際受眾接受的系統(tǒng)敘事，特別是在國際化傳播路徑中，自身多元化國際傳播渠道欠缺、傳播能力不足，國際知名媒體關注度不夠，尚未構建起文化傳播的良性生態(tài)體系。如北京提出圍繞故宮—王府井—隆福寺“文化金三角”打造大場景IP，以增強首都整體城市意象魅力，盡管三者自身特色鮮明、魅力獨具，但疊加的“磁頻共振”效應尚未顯現(xiàn)，作為一個整體的城市意象的辨識度還不夠高，能夠彰顯文化中心影響力、形成全市文化地標的業(yè)態(tài)元素及示范價值有待提升。

2. 掌握全球制度性話語權的主體功能亟待提升

如前所述，基于中心性城市和城市群行使全球行為體權力的主體性特征，樞紐型城市（群）在重塑全球治理的國際話語體系、提升中國在國際制度體系中的領導力和話語權中擔當著重要角色。如何遵循從“中國城市”成長為“全球城市”的建設思路，及時調整自身在“全球南方”中的定位，充分發(fā)揮城市外交在傳播多元價值和文化、新理念和新規(guī)則方面的優(yōu)勢，著力培育一項或多項世界級優(yōu)勢，以應對國際敘事和國際身份的挑戰(zhàn)，更好服務中國參與全球治理需要，是當前樞紐型城市（群）文化能級提升過程中亟待解決的一個重大問題。

四、提升樞紐型城市（群）全球資源配置功能的著力點

（一）提升全球資源配置功能：打造高能級新平臺、構筑高暢聯(lián)強中樞

全球資源配置功能是指依托全球資源要素網絡、核心市場平臺和通行規(guī)則制度，有效配置自然資源、資本、勞動力、技術、數(shù)據(jù)等全球性生產要素的能力以及長期推動要素流通的能力，是樞紐型城市（群）高質量發(fā)展的最主要的特征標志。提升全球資源配置功能，關鍵是要圍繞“新平臺”和“強中樞”兩大維度謀劃建設開放創(chuàng)新大平臺，培育樞紐型城市（群）在吸納和調動全球高端要素資源領域的獨特優(yōu)勢，彰顯其全球化、創(chuàng)新性、高端化、開放性等重要特征。

1. 打造共建共治、共榮共享的現(xiàn)代化都市圈“新平臺”

要對內依托“強核心”形成整體集聚優(yōu)勢、通過空間協(xié)同發(fā)展提高資源配置效率，對外發(fā)揮集群型城市資源鏈接能力的突出優(yōu)勢，著力建設全球資源配置樞紐型都市圈。一是以“廊道—組團”為嵌套結構打造通勤圈功能支撐性節(jié)點。由于價格及運行模式優(yōu)勢，“跨市”地鐵具有城際和市郊鐵路無可比擬、難以替代的通勤意義，是支撐都市圈高強度通勤流的優(yōu)先選項。要借鑒東京“地鐵+市郊通勤鐵路”、大倫敦地區(qū)“增長廊道”實現(xiàn)區(qū)域均衡等經驗策略，以“跨市”地鐵為骨干延伸中心城市“邊界”，沿市域空間走廊延伸方向“以軸串點”主要跨界功能區(qū)，推動與條件較好的特定毗鄰區(qū)域直連直通，構建一體高效的綜合交通體系，提升同城化連接的通勤效率和品質。在此基礎上，推動特色產業(yè)沿增長廊道集聚，建立統(tǒng)一調配基本公共服務資源的對接平臺，提升外圍城市發(fā)展能級，推動都市圈從“一極結構”向“多核多圈”轉變。

二是以制度政策集成激活都市圈一體化發(fā)展系統(tǒng)紅利。要緊抓進一步全面深化改革背景下經濟社會整體制度集成改革的有利契機，將關于制度創(chuàng)新整合的方法論，作為推動都市圈協(xié)同治理機制改革的重要指導思想和行動依據(jù)，推進構建都市圈同城化發(fā)展體制機制與經濟社會整體改革聯(lián)動發(fā)展。完善都市圈互通互鑒、共建共享、共惠共用的制度創(chuàng)新體系“內核”，厘清重大戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策間的層次關系和銜接傳導堵點，建立規(guī)劃—建設—治理全生命周期協(xié)同治理實施機制。倡導都市圈同城化機制形式的多樣性，建立高效交通運營管理機制、現(xiàn)代化產業(yè)發(fā)展協(xié)同機制、公共服務同城化供給機制、跨區(qū)域用地指標統(tǒng)籌機制、多元化生態(tài)共保聯(lián)治機制、全生命周期項目共建機制、財稅分成和利益聯(lián)結機制、規(guī)劃傳導和實施監(jiān)督機制等，探索發(fā)揮設施互聯(lián)、產業(yè)共育、創(chuàng)新共促、生態(tài)聯(lián)建、服務共惠等綜合效應的要素保障機制，提高政策同頻度。

2. 構筑內外暢聯(lián)、雙向開放的資源配置“強中樞”

一是增強雙向配置的樞紐運籌能力。深刻把握全球資源配置的階段性特點和任務，以提升資源調配力和人才引聚力兩個能力為抓手，在制度型開放框架下探索全球資源流動的共同語言、新興模式。在提升資源調配力方面，重視跨國公司在全球資源配置中的主體地位和重構全球產業(yè)鏈的關鍵作用。推動實施總部“成長計劃”或“增能行動”，聚焦主體集聚、流量提升、功能拓展、本地嵌入性和機構平臺化建設等重點發(fā)力。制定完善與新的開放形勢相適應的、與國際相接軌的跨國公司地區(qū)總部認定標準和扶持措施，創(chuàng)新資金進出管理、境內外融資、數(shù)據(jù)跨境流動等領域的功能性政策，吸引世界知名跨國公司增設資財中心、研發(fā)中心、供應鏈管理中心、共享服務中心等功能性機構。構筑內生性的全球資源配置網絡，著力培育本土跨國公司和企業(yè)總部，一方面，支持具有一定經驗、規(guī)模和綜合發(fā)展優(yōu)勢且擁有自主知識產權和自主品牌的本土企業(yè)加快實施國際化戰(zhàn)略，通過因地制宜地開展跨國并購、綠地投資、產能和裝備制造的國際合作等活動，擔當帶動上下游企業(yè)“抱團出?！钡漠a業(yè)組織者角色，形成集群式“走出去”的跨國經營模式；另一方面，支持一批新生代企業(yè)總部、新經濟頭部企業(yè)、高估值獨角獸企業(yè)、科創(chuàng)型高成長性企業(yè)、隱形冠軍企業(yè)等做大做強。

在提升人才引聚力方面，要以全球化的人才觀高端引才。優(yōu)化實施重大人才計劃和特殊引才計劃，繪制全球高端人才地圖，完善“全球科學家”引進目錄，建立重點領域全球頂尖人才快速發(fā)現(xiàn)、快速引進、快速落地機制，將外籍“高精尖缺”人才納入地方人才服務保障體系；實施引資和引才相結合，對外資研發(fā)中心團隊增設人才專項政策，提供人才所得稅、配偶就業(yè)、子女教育、住房和醫(yī)療保障、“一站式”服務等高效便捷服務，帶動海外優(yōu)秀科技人才及團隊落戶，形成以才引才、以才聚才的抱團效應；營造具有國際競爭力的引才環(huán)境，對標科學家理想薪酬、理想生活和理想事業(yè)核心需求，打造“理想生活城市”“理想工作城市”品牌，搭建全球創(chuàng)新人才論壇、海外人才交流大會等具有全球影響力的引才聚才活動平臺，建設國際化的開放多元文化環(huán)境。

二是增強穩(wěn)定暢通的樞紐融通能力。樞紐型城市（群）應以國際化聯(lián)通為重要支撐和核心功能，形成輻射全球的綜合性、大容量、快速化國際物流“大通道”，成為海量要素流的聚散中心、國際物流網絡和商務交往網絡的重要節(jié)點。一方面，要緊盯關鍵領域建設世界級要素市場體系。在中央部署自由貿易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略的大背景下，上海、北京、廣州、天津等有條件地區(qū)要持續(xù)發(fā)揮自身自貿試驗區(qū)在區(qū)域開放中的制度“高地效應”和國家對外開放中的“頭雁效應”，在實施好現(xiàn)有改革政策、開展試點評估的基礎上，系統(tǒng)對接《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（CPTPP）、《數(shù)字經濟伙伴關系協(xié)定》（DEPA）等國際高標準經貿規(guī)則開展制度創(chuàng)新，率先研究制定實施自由貿易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略的綜合性文件，聚焦解決外商投資便利化、服務貿易創(chuàng)新發(fā)展、數(shù)據(jù)跨境流動、中小企業(yè)保護、金融開放創(chuàng)新、共建國際貿易“單一窗口”、“邊境后”規(guī)則對接等重點領域的難點堵點問題，推進新一輪系統(tǒng)性、集成化改革賦權，建設我國擴大面向全球的高標準自貿區(qū)網絡的關鍵節(jié)點。要圍繞銅、鋼材等優(yōu)勢品種以及原油、航運運價指數(shù)等國際化新品種，提升國際交易商比重，在“一帶一路”沿線國家開展期貨跨境交割業(yè)務，以增強期貨交易業(yè)務市場影響力以及在國際市場大宗商品定價中話語權。

另一方面，建設綜合性、大容量、快速化國際物流通道。加快推進集疏運主通道建設，整合區(qū)域內以中歐班列、面向“一帶一路”的港口遠洋航線為重點的倉儲物流、貿易運輸網絡，以跨境高鐵、港口樞紐、能源管道建設等現(xiàn)代化基礎設施“硬聯(lián)通”為先導和突破口，延展躍升通道、拓維交互平臺、串起產業(yè)“連廊”，形成以港口、航空口岸為中心，多式聯(lián)運一體化的國際物流基礎設施體系，強化鏈接全球和國際中轉能力；依托綜合交通樞紐、物流中心等載體，進一步優(yōu)化國際要素資源流通環(huán)境，如錨定多式聯(lián)運“一單制”改革提升貿易運輸便利化水平等，通過提升物流網絡運營能力、優(yōu)化商貿流通體系、推進公共資源交易一體化等協(xié)同發(fā)力，引聚更多國際化樞紐物流機構和頭部貨代企業(yè)。

（二）提升科技創(chuàng)新策源功能：培育科創(chuàng)樞紐生態(tài)圈，完善開放創(chuàng)新制度體系

科技創(chuàng)新策源能力包含了重大科學規(guī)律發(fā)現(xiàn)、關鍵技術突破、顛覆性創(chuàng)新實現(xiàn)等多元能力，正在成為驅動“頭部城市”高質量發(fā)展并實現(xiàn)與全球經濟同頻共振的“續(xù)航機”。在世界科學中心的四次遷移中，每個國家都會有一個城市作為主要承載區(qū)，紐約、倫敦等均在不同時期承擔了這一重要職能，“制定獨創(chuàng)的科學發(fā)展戰(zhàn)略和鼓勵原始創(chuàng)新的科技政策”以及“擁有促使本土優(yōu)秀科技人才迅速成長的教育制度和吸引他國人才最優(yōu)的科研環(huán)境”，使這些城市迅速成為全球創(chuàng)新要素匯聚地，引領了世界科學技術發(fā)展的潮流。樞紐型城市（群）要立足統(tǒng)籌高質量發(fā)展和高水平安全，推動關鍵核心技術自主可控與積極融入全球創(chuàng)新網絡兼顧、科技創(chuàng)新與制度創(chuàng)新“雙輪驅動”并舉，形成具有全球競爭力的開放創(chuàng)新生態(tài)。

1. 立足“自主可控”，培育國際科創(chuàng)樞紐生態(tài)圈

一是國家戰(zhàn)略部署與區(qū)域創(chuàng)新需求結合，打造自主創(chuàng)新“主陣地”。樞紐型城市（群）要立足“高水平科技自立自強”國家戰(zhàn)略需求，科學論證和選定“卡脖子”技術領域攻關方向，由政府牽頭，聯(lián)合核心企業(yè)、高校院所、功能性機構、監(jiān)管單位組建創(chuàng)新聯(lián)合體（聯(lián)合實驗室），在推進自主創(chuàng)新發(fā)展方面超前部署、探索經驗。圍繞基礎性、戰(zhàn)略性、平臺性重大科技專項開展集中攻關，高效聚合區(qū)域創(chuàng)新資源，健全支持基礎研究、原始創(chuàng)新、顛覆式創(chuàng)新的體制機制，為實現(xiàn)更多“從0到1”的原創(chuàng)性技術突破凝聚發(fā)展合力、提供堅實保障，發(fā)揮好研發(fā)樞紐城市國家戰(zhàn)略科技力量主力軍作用。

二是建立開放包容創(chuàng)新生態(tài)圈，筑牢創(chuàng)新“引力場”。全球科技創(chuàng)新正在經歷封閉式創(chuàng)新—開放式創(chuàng)新—跨組織共生式創(chuàng)新的范式演變，創(chuàng)新領域跨界融合、協(xié)同聯(lián)合、包容聚合的特征更加突出，創(chuàng)新空間也呈現(xiàn)區(qū)位中心化、要素集群化、功能混合化、場景遍在化等一些新趨勢。具體表現(xiàn)為：創(chuàng)新空間由大城市郊區(qū)回歸都市“創(chuàng)新街區(qū)”，“從硅谷到硅巷”“倫敦東區(qū)再生”使創(chuàng)新力量與大都市內城復興緊密聯(lián)系在一起；圍繞“激發(fā)年輕人創(chuàng)新靈感”的功能空間營造廣受關注，并日益呈現(xiàn)“藝術+科技+生活+潮玩+自然”多元功能疊加態(tài)勢。要以“科技回歸都市”為契機，立足創(chuàng)新型企業(yè)及人群對城市氛圍、便利程度、生活環(huán)境等需求，依托城市中心城區(qū)資源稟賦，推動科創(chuàng)街區(qū)建設與城市更新融合鏈接，通過打造原住民與新市民共生的社會網絡、匯聚持續(xù)活力的創(chuàng)新中堅力量、拓展開放共享的新型公共空間，高水平建設一批集約高效、功能交融、人才聚集、宜居宜業(yè)的國際化創(chuàng)新街區(qū)。

三是搭建高能級科創(chuàng)共享綜合體，激活創(chuàng)新“燃爆點”。從全球城市發(fā)展看，高能級科創(chuàng)共享綜合體已經成為開放型創(chuàng)新生態(tài)“承上啟下”的樞紐環(huán)節(jié)，帶動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資源跨境流動配置，成為資源鏈接和要素匯聚的核心引擎。依托樞紐型城市（群）統(tǒng)籌布局國家科學中心、國家實驗室、國家技術創(chuàng)新中心、全球性孵化服務資源網絡平臺等重點空間平臺，在城市群建設一批科創(chuàng)服務綜合體（如國家技術轉移區(qū)域中心、區(qū)域共性技術支撐平臺、產業(yè)技術合作聯(lián)盟等），做實“中心+若干專業(yè)化創(chuàng)新研發(fā)機構”“核心+外延”“腦—身”協(xié)同的集群創(chuàng)新體系。依托該創(chuàng)新體系，進一步深化城市群全面創(chuàng)新改革試驗，建立“源頭培育—資本催化—中試擴大—量化推廣—技術轉移”全鏈條、全周期創(chuàng)新成果轉化鏈條，做好中心原始創(chuàng)新、周邊研發(fā)轉化、外圍推廣應用的銜接，構建分工合理的創(chuàng)新發(fā)展格局；同時，全面推進各類平臺向專業(yè)化、價值化、國際化升級，運籌全球智力資源建立世界研發(fā)中心和跨國科技合作平臺，面向世界前沿技術領域策劃和組織高水平國際大科學計劃和大科學工程，匯聚國內外科學家力量，探索具有重大科學價值的前沿議題，催生更多戰(zhàn)略性、策源性、儲備性的科技成果。

2. 發(fā)揮“制度之利”，增強面向全球的創(chuàng)新體系能力

一是構建支持全面創(chuàng)新的體制機制。以科技創(chuàng)新為核心，構建體制、機制、政策、市場、人才等多位一體的協(xié)同創(chuàng)新體系。比如，探索“揭榜掛帥”“軍令狀”與“懸賞制”“賽馬制”等任務管理模式相結合，優(yōu)化調整重大科技任務組織實施機制，涵養(yǎng)高水平活躍創(chuàng)新主體；完善大科學設施的開放運營設計及制度保障，盡快形成面向企業(yè)和社會創(chuàng)新需求的互動界面，提升實驗室等創(chuàng)新平臺服務效能；完善多元化金融產品及服務支持科技創(chuàng)新政策，構建同科技創(chuàng)新相適應的科技金融服務體系，探索創(chuàng)投基金等較長周期的績效考核方案，引導形成投早、投小、投硬科技的市場氛圍和政策舉措，形成“科技—產業(yè)—金融”良性循環(huán)；以企業(yè)、科研院所為合作主體，建立合作城市間“大協(xié)作”的產學研用協(xié)同創(chuàng)新多層次交流機制，探索區(qū)域性創(chuàng)新型人才聯(lián)合培養(yǎng)模式，解決區(qū)域創(chuàng)新合作的共性難題；推動各類創(chuàng)新主體均衡承擔創(chuàng)新風險，形成科學家敢干、資本敢投、企業(yè)敢闖、政府敢支持的創(chuàng)新資源優(yōu)化配置方式，強化協(xié)同創(chuàng)新的整體性、聚合性和貫通性。

二是面向重點領域和關鍵環(huán)節(jié)補齊開放創(chuàng)新制度短板。借鑒“全過程創(chuàng)新”理念，全鏈條優(yōu)化創(chuàng)新要素流向、流量、流速標準，一方面，提升科技企業(yè)獲取國際科技創(chuàng)新資源的綜合能力；另一方面，推動國內企業(yè)的技術能力向全球價值鏈中的核心技術環(huán)節(jié)提升。積極參與和構建與世界主要創(chuàng)新城市的多層次、廣領域多邊科技合作機制，構建國際化人才制度和科研環(huán)境，如建立與國際接軌的現(xiàn)代科研院所制度、國際化科研項目評審機制以及具有國際競爭力的人才培養(yǎng)和引進制度體系等。

（三）提升高端產業(yè)引領功能：培育質量卓越先進制造業(yè)集群，構建全球化專業(yè)服務業(yè)集聚高地

產業(yè)主導權是提升資源配置能力的關鍵基礎。領先全球城市均是經濟高端化城市，其優(yōu)勢產業(yè)往往占據(jù)產業(yè)結構和價值鏈高端地位，構建起兼具全球特征和本地特點的、更為先進和更加高端的現(xiàn)代產業(yè)體系，從而實現(xiàn)對資源要素的全球配置。倫敦、紐約、東京等城市在各自的轉型發(fā)展中均無一例外地遵循著產業(yè)高端化演進的一般規(guī)律。面對以制造業(yè)“高端回流、低端轉移”“制造業(yè)和服務業(yè)深度融合”為特征的全球產業(yè)鏈重塑，樞紐型城市（群）要在世界城市網絡中持續(xù)進位，須立足國際分工演進規(guī)律，緊跟全球產業(yè)體系的最新變化，以創(chuàng)新驅動、制度賦能推動高能級的產業(yè)結構及其新動能持續(xù)壯大，拓展提升產業(yè)國際競爭力的新路徑，進一步釋放經濟增長潛力。

1. 建設具有引領力的質量卓越先進制造業(yè)集群

在國家“十四五”規(guī)劃強調培育“高端產業(yè)引領功能”、首提“保持制造業(yè)比重基本穩(wěn)定”的產業(yè)政策導向下，打造世界級先進制造業(yè)集群，是促進城市產業(yè)邁向全球價值鏈中高端以及保持產業(yè)鏈供應鏈安全穩(wěn)定韌性的重要路徑。先進制造業(yè)集群豐富的產業(yè)生態(tài)、促進創(chuàng)新擴散、高技術和高附加值等特征，使其更具備吸引高端要素集聚的能力，進而為城市建設提供核心要素，帶動攀升全球價值鏈中高端，深度參與國際產業(yè)循環(huán)?；谝刭Y源稟賦，樞紐型城市（群）在先進制造業(yè)集群整體培育戰(zhàn)略中肩負打造技術、質量、管理等創(chuàng)新策源地的重任，應從以下三個方面引領產業(yè)集群化發(fā)展。一是制定系統(tǒng)規(guī)劃，基于創(chuàng)新網絡構建和集群演化規(guī)律，因地制宜把握相對優(yōu)勢，精準定位集群主導產業(yè)，研究適應本地的集群培育路徑，部署城市萬億級和千億級先進制造業(yè)集群培育計劃。二是提出細化任務，以戰(zhàn)略性新興產業(yè)和未來產業(yè)圖譜為導引，制定“一群（業(yè)）一策”差異化發(fā)展方案、精準化引導扶持政策、全鏈條協(xié)同配套機制，探索建立專門的集群培育工作協(xié)調推動機制，通過“一事一議”專項共商，在能耗指標配置、政策先行先試、重大科技創(chuàng)新平臺建設等方面予以重點保障，同步探索產業(yè)集群“群長制”，培育世界級鏈群發(fā)展促進機構（產業(yè)技術聯(lián)盟），以“競爭者合作”機制締結集群命運共同體，構建“頭雁引領雁群”“大手牽小手”緊密合作、活力強勁的集群網絡。三是構建開放體系，建立城市群先進制造業(yè)集群聯(lián)合建設機制和跨區(qū)分工合作機制，加強中心地區(qū)集群的創(chuàng)新鏈（研發(fā)中心）與外圍地區(qū)集群產業(yè)鏈（制造基地）的銜接，提升對制造基地的支撐能力，打造高效分工、錯位發(fā)展和協(xié)同效應顯著的區(qū)域集群體系，并實現(xiàn)鏈群發(fā)展空間與城市區(qū)域功能空間的高度耦合；進一步推進產業(yè)鏈拓展與開放、貿易等功能集成，鼓勵集群企業(yè)“走出去”和“引進來”，與國外集群建立戰(zhàn)略合作機制，整合國際資源優(yōu)化供應鏈布局，深度融入全球創(chuàng)新網絡，積累在全產業(yè)鏈實施制度型開放的能力。

2. 以全球化專業(yè)服務業(yè)集聚發(fā)展融通產業(yè)生態(tài)

生產性服務業(yè)是賦能制造業(yè)迭代升級、融通產業(yè)循環(huán)的關鍵力量，已經成為樞紐型城市（群）發(fā)展競速中必須鍛造的“長板”。沙森（2005）曾指出，經濟全球化提高了城市作為“專業(yè)化部門集聚地”的重要位置，巨量的新類型商業(yè)運行空間選址于某些“特定城市”，這些城市因此具備中介平臺功能的本質，因此，“高級生產性服務業(yè)的全球控制功能”①是其在后期全球城市研究中關注的焦點。在全球城市實踐中，國際商務仲裁、評級、券商基金以及技術孵化、知識產權服務、科技評估等大量全球化專業(yè)服務機構的集聚，形成了以金融、商務服務和科技服務為主體的現(xiàn)代服務業(yè)集群，奠定其主導全球服務網絡的樞紐地位。

樞紐型城市（群）可圍繞強化國際樞紐服務功能，加速釋放國際功能性機構和組織鏈接全球資源的場域能量，如推出“全球服務伙伴計劃”，通過規(guī)范服務領域許可、資質和技術標準，提高監(jiān)管政策透明度，降低跨境服務貿易成本，探索建立跨領域的國際綜合性專業(yè)服務機制；增強圍繞區(qū)域“戰(zhàn)新”產業(yè)、未來產業(yè)及前沿技術領域積極主動布局、協(xié)同構造服務鏈的意識，面向全球進行產業(yè)鏈補鏈招商，吸引更多具有全球服務網絡、賦能本土企業(yè)全球化發(fā)展的高能級專業(yè)服務落地集聚，推動實現(xiàn)全球服務商“抱團”服務；重點城市可嘗試探索發(fā)布專業(yè)服務重點領域“城市價格指數(shù)”（如“上海價格”），鞏固放大高端專業(yè)服務品牌服務全球大市場的影響力。提升主要證券交易所（如上交所、深交所、北交所）與全球主要金融市場、國際數(shù)據(jù)交易平臺的互聯(lián)互通水平，尤其要把握數(shù)字技術革命的重要契機，研究國際數(shù)字經濟領域制度規(guī)范與標準，提升覆蓋跨境數(shù)據(jù)交易全鏈條的服務能力，通過數(shù)據(jù)協(xié)作和融合構建智慧金融生態(tài)系統(tǒng)，打造與數(shù)字經濟相匹配的金融形態(tài)，提升金融服務實體經濟高質量發(fā)展質效。

（四）提升世界城市文明示范功能：增強文化輿論引領力，彰顯組織制度示范力

作為具有高度組織、功能齊全、能量巨大的文明集聚中心體，樞紐型城市（群）憑借其地緣特征、經濟活力、文化底蘊等共同造就的獨特知識體系和歷史積淀，以及位于全球交往網絡節(jié)點的國際化、多樣化特質，孕育富有影響的文化輿論引領力和組織制度示范力，共同催生全球城市的“文化轉向”。因此，要重視城市文明示范功能的彰顯，培育更具人文精神的城市特質，打造更具競爭力的全球區(qū)域文化中心。

1. 在建構全球話語體系中增強文化輿論引領力

在文化領導權研究的理論語境中，“文化引領”不是政治強勢或強迫性力量的產物，而是通過輿論和教育讓人贊同并接受的過程，這其中包含了復雜的跨文化交往與理解的問題，即如何用本土文化資源來創(chuàng)化出世界性的文明大觀念，將民族性的元素轉換為引領世界的精神②。一是要借用文化基因理論提煉城市文明標識體系。文化基因是文化演進過程中的基本單位，在歷史城市文化傳承中呈現(xiàn)性狀穩(wěn)定的特征且能代表地方特色。基于現(xiàn)代城市空間建設背景和發(fā)展規(guī)律，采用“解析整體特征—挖掘文化基因—找準‘轉錄’載體—‘翻譯’融入城景—營造靶向場景”的基因提取路徑，對城市文化信仰、歷史遺存、禮制思想、風俗傳統(tǒng)、情感聯(lián)系等進行深度挖掘、精準提煉，進而加以萃取、轉譯和植入，發(fā)揮其對異質文化敘事的連結融通力。特別是要找到合適的“轉錄”載體（如城市文化地標、文化空間IP、沉浸式體驗場景等），“翻譯”出快速適應現(xiàn)代文化與消費需求的標識符號，以國際受眾普遍接受的、共感共情的藝術手法和媒介，或濃或淡、或隱或現(xiàn)地呈現(xiàn)于建筑形態(tài)、環(huán)境景觀、活動場景中，成為鏈接城市歷史場景與時代方位的巧妙誘因和獨特標識，建設極具辨識度和形象度的城市“文化之錨”。

二是探索多元路徑增強城市文化國際傳播效能。重視發(fā)揮重大國際活動對城市文化國際化傳播的觸媒作用，樞紐型城市（群）多為我國重要國事、外交、賽事、展覽展會等活動的主陣地，要善于利用“一帶一路”論壇、上合組織峰會、奧運會、服貿會、世博會等重要活動承辦的窗口期，充分發(fā)揮城市空間作為國際優(yōu)秀文化匯聚交融載體的傳播效能，做好思想理念闡釋、城市文明傳播及創(chuàng)意能力發(fā)展大文章。有效發(fā)揮城市文化的歸集和帶動作用，立足在地文化資源，以“文化+”融合發(fā)展理念推動文化領域規(guī)劃政策與其他各領域政策協(xié)同聯(lián)動，以文化創(chuàng)意產業(yè)的創(chuàng)新創(chuàng)造作為強大動力，促進文化與城市各方面發(fā)展形成高度疊加態(tài)勢，帶動經濟社會發(fā)展提檔升級，將文化“軟實力”轉化為商務“硬實力”。

2. 在理念規(guī)則輸出中彰顯組織制度示范力

一是以“區(qū)域共同體”示范牽引“全球城市共同體”建構。從“一帶一路”到“亞太命運共同體”再到“人類命運共同體”，“發(fā)展共同體”理念作為一種主體多元、內容全面、價值正義的人類整體性發(fā)展理念，形成于全球化的歷史進程中，并在世界歷史中彰顯出應對資本全球治理危機（主體單一和動力不足）和引領新型全球化構建的歷史效能。在全球化和城市化互構、互塑的時代，城市被定位為“全球區(qū)域”的基本單元，全球化被視為“都市的全球體系”，這意味著要從根本上解決城市問題，必然需要全球城市關聯(lián)治理，通過確立正義原則并切實展開公平共享、優(yōu)勢互補、協(xié)調行動的合作策略，達成多元城市主體共同治理的增值成果，以實現(xiàn)全球城市體系均衡。樞紐型城市（群）與周邊地域要秉持愿景認同、分工合作、各揚所長、相互賦能的“區(qū)域共同體”理念，發(fā)揮城市群的“合體”效應，把各自優(yōu)勢變?yōu)檎w優(yōu)勢，真正成為休戚與共的利益共同體、發(fā)展共同體、命運共同體集群，為建構“全球城市共同體”提供支撐節(jié)點，為共建美好世界提供中國方案。

二是以現(xiàn)代治理典范城市建設引領全球治理體系變革。樞紐型城市（群）要進一步探索中國式現(xiàn)代化的卓越城市規(guī)劃建設范本，努力成為革新全球治理的中心城市。對標國際一流，充分借鑒全球城市發(fā)展的先進成果經驗，分析城市文明典范的各項具體指標，制定和輸出國際規(guī)則，包括利用國際論壇和國際機構推動規(guī)則制定（如“上海指數(shù)”實現(xiàn)了“用一座城命名一項指數(shù)”①）。同時，以關鍵指標為牽引，充分把握和利用國際治理制度轉型的戰(zhàn)略機遇期，在國家發(fā)展乃至人類發(fā)展的宏大敘事中超前謀劃，研究解決全球城市如何在自身歷史傳承、區(qū)域文化、時代要求的基礎上鞏固并激發(fā)非凡特性，以及如何在更加開放和競爭的環(huán)境中形成具有競爭力的城市面貌并成為參照等未來關注問題，持續(xù)探索超大城市智慧高效治理體制機制，并轉化為全球性公共產品供給，最終形成印刻民族復興印記、展現(xiàn)時代活力、示范永續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代文明典范城市建設方案。

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New Thinking on Global Resource Allocation for Hub Cities （Clusters）

Diao Linlin

（Beijing Municipal Party School of the CPC， Beijing 100044）

Abstract： Resource allocation capability is the core competency in the international development of cities， and enhancing the ability of central cities （clusters） to allocate resources globally is the essential requirement for optimizing the regional opening-up layout. The construction of resource allocation hub cities （clusters） is closely logically related to the optimization of the regional opening-up layout in terms of theoretical construction， functional connectivity， regional layout， institutional mechanisms， etc.， profoundly reflecting the internal synergy between high-level regional interconnected openness and high-quality development. In response to common issues such as inadequate attraction and aggregation of resource elements， insufficient controllability， high-end development， and integration of scientific and technological innovation and industrial development， as well as inadequate demonstration and guidance in cultural exchanges and mutual learning， it is necessary to fully leverage the quality-oriented and integrated effects of the “four major functions” on the development of resource allocation hub cities （clusters）. This involves creating high-energy new platforms and building highly connected and powerful hubs to enhance the function of global resource allocation; fostering a scientific and technological innovation hub ecosystem， improving the open innovation system， and enhancing the function of scientific and technological innovation sourcing; cultivating advanced manufacturing clusters with excellent quality and building a highland for the agglomeration of global professional services to enhance the function of high-end industry leadership; strengthening cultural and public opinion leadership， demonstrating organizational and institutional demonstration capabilities， and enhancing the function of world city civilization demonstration.

Key words： Hub City （Cluster）; Resource Allocation Function; Regional Opening-up Layout; Global City

（收稿日期：2024-10-25" 責任編輯：羅建邦）