摘要：近年來(lái)，以“創(chuàng)城”為代表的評(píng)比表彰在城市間火熱興起。然而，作為一種重要的推進(jìn)基層社會(huì)治理提升的治理工具卻未能得到學(xué)界應(yīng)有的重視和回應(yīng)?；诖耍瑥纳鐣?huì)治理視角切入，可將評(píng)比表彰視為改進(jìn)社會(huì)治理的重要手段，從緣起、運(yùn)行與路徑三個(gè)維度觀照評(píng)比表彰為何興起、何以運(yùn)行、如何優(yōu)化等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。首先，評(píng)比表彰緣起根植于特定社會(huì)治理情境。社會(huì)治理轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的治理需求與回應(yīng)脫節(jié)、治理現(xiàn)代化的需求、政府職能轉(zhuǎn)變和公共服務(wù)供給的理性選擇、城市治理疲軟問(wèn)題的暴露，共同構(gòu)成評(píng)比表彰興起的宏觀、中觀與微觀“緣由”。其次，解析地方評(píng)比表彰的運(yùn)行邏輯。研究發(fā)現(xiàn)：地方高層部門(mén)的政治動(dòng)員與共識(shí)凝聚邏輯是，通過(guò)成立領(lǐng)導(dǎo)小組高位推動(dòng)，提升評(píng)比表彰共識(shí)；中層部門(mén)的資源保障與跨部門(mén)協(xié)同邏輯是，通過(guò)“上下左右”部門(mén)整合，提升體制內(nèi)資源合力；基層部門(mén)的技術(shù)執(zhí)行與社會(huì)動(dòng)員邏輯是，通過(guò)尋求爭(zhēng)取外部協(xié)同，提升社會(huì)治理支持。高位推動(dòng)下吸納體制內(nèi)外資源推進(jìn)評(píng)比表彰整體治理是其主要運(yùn)行特征。最后，評(píng)比表彰的路徑優(yōu)化方向在于推進(jìn)以“人民為中心”的評(píng)比表彰實(shí)踐。

關(guān)鍵詞：評(píng)比表彰；治理工具；治理創(chuàng)新；政府治理

中圖分類(lèi)號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1672-9684（2024）06-0038-012

“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，提高市域社會(huì)治理能力”［1］45是黨的二十大做出的重大戰(zhàn)略安排，是新時(shí)代基層治理的重要面向。改革開(kāi)放46年來(lái)，我國(guó)國(guó)家治理經(jīng)歷了從“總體性支配”向依托行政科層標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)作并推動(dòng)社會(huì)建設(shè)的“技術(shù)治理”形態(tài)的轉(zhuǎn)變［2］，由此驅(qū)動(dòng)社會(huì)治理體系、治理過(guò)程和治理手段的演進(jìn)［3］。觀照地方社會(huì)治理現(xiàn)實(shí)，離黨中央的戰(zhàn)略要求仍有不小差距。過(guò)去以“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”為衡量標(biāo)準(zhǔn)的地方政府間競(jìng)爭(zhēng)實(shí)則是“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”［4］，這種競(jìng)爭(zhēng)方式給地方發(fā)展帶來(lái)了不可忽視的負(fù)面效應(yīng)，從而使城市治理水平落后于城市發(fā)展水平，“城市病”諸如城市交通擁堵、城市犯罪現(xiàn)象、公共綠地危機(jī)等問(wèn)題集中爆發(fā)［5］。評(píng)比表彰作為一種自上而下的治理工具①，通過(guò)由上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的制度設(shè)計(jì)，引導(dǎo)地方參與到評(píng)比表彰中來(lái)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理提升［6］。近年來(lái)，以“創(chuàng)城”為代表的評(píng)比表彰逐漸成為地方政府改善城市社會(huì)治理的重要工具。有學(xué)者梳理了1990年1月至2018年3月的全國(guó)地級(jí)示范城市評(píng)比項(xiàng)目的獲獎(jiǎng)情況，發(fā)現(xiàn)共計(jì)3 917個(gè)城/次被授予相關(guān)城市示范稱(chēng)號(hào)，全國(guó)各地級(jí)城市平均獲獎(jiǎng)為1159個(gè)（次），且整體呈現(xiàn)出年度遞增的變化趨勢(shì)［7］。在此背景下，探究評(píng)比表彰為何興起，在地方如何運(yùn)行以及實(shí)踐路徑優(yōu)化方向是對(duì)評(píng)比表彰實(shí)踐的積極回應(yīng)。

一、文獻(xiàn)綜述與問(wèn)題提出

與實(shí)踐中的火熱現(xiàn)象不同，評(píng)比表彰在學(xué)術(shù)界尚未得到深入和充分的研究。以“評(píng)比表彰”為主題詞檢索中國(guó)知網(wǎng)，發(fā)現(xiàn)北大核心、CSSCI學(xué)術(shù)論文共計(jì)40余篇。歸納起來(lái)，學(xué)界關(guān)于評(píng)比表彰的研究主要集中在三個(gè)方面：一是對(duì)評(píng)比表彰的設(shè)置主體、合法性以及功能的研究。有學(xué)者把評(píng)比視為一種自上而下的政策工具［6］或社會(huì)治理工具［8］，也有學(xué)者從評(píng)比表彰設(shè)置主體的屬性、特征論證不同設(shè)置主體的優(yōu)劣與區(qū)別［9］，還有學(xué)者提出評(píng)比表彰具有目標(biāo)上突出績(jī)效訴求、價(jià)值上體現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化導(dǎo)向以及推動(dòng)城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、促進(jìn)可持續(xù)城市化等功能特點(diǎn)［7，10］。二是對(duì)評(píng)比表彰的激勵(lì)邏輯、工具效應(yīng)的研究。有學(xué)者提出“非經(jīng)濟(jì)錦標(biāo)賽”［8］、“治理達(dá)標(biāo)賽”［11］、“自上而下的標(biāo)桿競(jìng)爭(zhēng)”［12］機(jī)制來(lái)解釋評(píng)比表彰的激勵(lì)邏輯，也有學(xué)者從央地關(guān)系視角提出上級(jí)的“動(dòng)員”“彌補(bǔ)信息不對(duì)稱(chēng)”，下級(jí)的“借勢(shì)”“彌合權(quán)責(zé)對(duì)等”的工具邏輯，還有學(xué)者提出“速成機(jī)制”“激勵(lì)機(jī)制”“選擇機(jī)制”和“壓力機(jī)制”來(lái)解釋評(píng)比表彰的內(nèi)在激勵(lì)邏輯［13］。三是對(duì)評(píng)比表彰項(xiàng)目開(kāi)展的績(jī)效研究。學(xué)界基于“全國(guó)文明城市”“國(guó)家衛(wèi)生城市”等開(kāi)展評(píng)比表彰的治理績(jī)效研究。有學(xué)者以全國(guó)文明城市評(píng)比為例，發(fā)現(xiàn)文明城市評(píng)比具有顯著的影響效應(yīng)和空間溢出效應(yīng)，既降低了參評(píng)城市工業(yè)污水和SO2排放，又對(duì)毗鄰地區(qū)污染治理有促進(jìn)作用［14］。還有學(xué)者使用匹配倍差法，得出城市文明程度提高顯著提升了所在地民營(yíng)上市公司的利潤(rùn)率與凈利潤(rùn)率水平，其“凈處理效應(yīng)”分別達(dá)到了645和550個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，降低了制度交易成本，民營(yíng)上市公司的管理費(fèi)用、銷(xiāo)售費(fèi)用、財(cái)務(wù)費(fèi)用占比分別平均下降了026、063和0026個(gè)百分點(diǎn)，等等［15］。當(dāng)然，也有不少學(xué)者認(rèn)為評(píng)比表彰存在偏好替代、數(shù)量過(guò)多、執(zhí)行走樣、指標(biāo)化、景觀化等問(wèn)題［16］。

綜上，既有研究關(guān)注到了評(píng)比表彰的設(shè)置主體、功能、合法性等問(wèn)題，從激勵(lì)邏輯和工具調(diào)節(jié)效應(yīng)來(lái)探討評(píng)比表彰的特征問(wèn)題，從治理績(jī)效維度研究評(píng)比表彰如何改善社會(huì)治理水平等。但也存在以下不足：一是現(xiàn)有研究呈現(xiàn)基礎(chǔ)性、靜態(tài)性和碎片化的問(wèn)題，系統(tǒng)研究不足，鮮有從運(yùn)行的社會(huì)過(guò)程視角來(lái)審視評(píng)比表彰。二是現(xiàn)有研究多注重評(píng)比表彰的政府科層治理運(yùn)作邏輯，較少關(guān)注評(píng)比表彰為何會(huì)興起，興起后在地方如何得以推動(dòng)，以及如何優(yōu)化評(píng)比表彰的路徑方向，等等。顯然，與評(píng)比表彰現(xiàn)象“熱”形成鮮明對(duì)比，評(píng)比表彰研究仍需要進(jìn)一步回應(yīng)和拓展?；诖?，本文將評(píng)比表彰作為社會(huì)治理工具，從緣起、運(yùn)行與路徑來(lái)分析評(píng)比表彰為何興起、如何在地方得以運(yùn)行以及實(shí)踐路徑如何優(yōu)化等基礎(chǔ)性問(wèn)題，對(duì)現(xiàn)有評(píng)比表彰研究進(jìn)行必要補(bǔ)充和有益推進(jìn)。

二、緣起：治理轉(zhuǎn)型與社會(huì)治理現(xiàn)代化的實(shí)踐樣態(tài)

評(píng)比表彰的緣起根植于一定的社會(huì)環(huán)境和治理情境之中，而情境是事物所處的社會(huì)環(huán)境中各種要素的集合。就評(píng)比表彰而言，政府作為推動(dòng)評(píng)比表彰的重要主體之一，受社會(huì)環(huán)境、政府履職、城市問(wèn)題等多方面因素的影響。那么，評(píng)比表彰是如何登上社會(huì)治理舞臺(tái)的？從宏觀視野看，評(píng)比表彰本質(zhì)上是在社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下對(duì)治理結(jié)構(gòu)失衡引致的重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而忽視社會(huì)治理，重“硬指標(biāo)”忽視“軟服務(wù)”治理問(wèn)題的回應(yīng)。從中觀上看，評(píng)比表彰是政府職能轉(zhuǎn)型的強(qiáng)化和信息反饋、進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)治理輸出、改進(jìn)社會(huì)治理公共服務(wù)供給的結(jié)果。從微觀上看，城市治理疲軟問(wèn)題突出，城市治理亂象叢生，成為評(píng)比表彰政策問(wèn)題感知的具體現(xiàn)象。

（一）宏觀層面：治理轉(zhuǎn)型和社會(huì)治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略需要

現(xiàn)代社會(huì)的快速發(fā)展催生了社會(huì)治理轉(zhuǎn)型，表現(xiàn)為治理目標(biāo)轉(zhuǎn)型、治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型兩大特點(diǎn)。社會(huì)治理轉(zhuǎn)型背景下引致的治理格局調(diào)整需要新的政策工具來(lái)彌合“治理需求和治理供給”的錯(cuò)位，以提供新的治理方式推動(dòng)社會(huì)治理格局的變遷，以回應(yīng)與治理需求的裂痕。此外，黨的十八大以來(lái)，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化已成為基層治理的重要面向。

首先，從經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)到經(jīng)濟(jì)社會(huì)并重治理目標(biāo)轉(zhuǎn)型的需要。 改革開(kāi)放推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，連續(xù)多年（1978—2020年）實(shí)現(xiàn)了年均約9%的增長(zhǎng)率，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值由1978年的3 679億元增長(zhǎng)到2020年的1 013 567億元，占全球經(jīng)濟(jì)比重從18%到近19%②。而回顧經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展的同時(shí)，我們也看到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的背后是以犧牲環(huán)境甚至健康等為代價(jià)的，如空氣污染嚴(yán)重，城市環(huán)境出現(xiàn)“臟、亂、差”亂象。這與群眾對(duì)社會(huì)治理的期盼存在明顯差距。顯然，在經(jīng)濟(jì)取得重要成就的同時(shí)，補(bǔ)齊社會(huì)治理短板已成為各級(jí)政府的治理轉(zhuǎn)型目標(biāo)。進(jìn)一步而言，實(shí)現(xiàn)以社會(huì)治理需求調(diào)動(dòng)各級(jí)政府主體的注意力，單靠上級(jí)政府的“喊話式”動(dòng)員，如中央政府多次、反復(fù)強(qiáng)調(diào)環(huán)境治理的重要性，是難以調(diào)動(dòng)下級(jí)政府治理的積極性的。

因此，迫切需要一套適用于社會(huì)治理領(lǐng)域的治理工具，使社會(huì)事務(wù)治理“疲軟”的問(wèn)題得以糾正。然而，如何設(shè)計(jì)這個(gè)治理工具，使其既能調(diào)動(dòng)下級(jí)政府社會(huì)治理的積極性，又能平衡政績(jī)考核與社會(huì)治理的雙重關(guān)系就顯得尤為重要。評(píng)比表彰指涉多重社會(huì)治理領(lǐng)域，適用面廣，以評(píng)比的形式比較各地方政府間的社會(huì)治理水平的做法，改變了地方政府重政績(jī)考核而忽視社會(huì)治理的情形。此外，評(píng)比表彰根據(jù)社會(huì)治理需求設(shè)定表彰項(xiàng)目，通過(guò)“專(zhuān)項(xiàng)評(píng)比”的活動(dòng)規(guī)則，公平調(diào)動(dòng)各級(jí)政府參與，適應(yīng)了各級(jí)政府治理轉(zhuǎn)型的需要。同時(shí)，顯性的評(píng)比指標(biāo)設(shè)計(jì)，也可以調(diào)動(dòng)地方政府治理主體明確任務(wù)目標(biāo)、任務(wù)時(shí)限，這樣就會(huì)使得地方社會(huì)的治理效率得到極大提升。

其次，從政府主導(dǎo)到政社協(xié)同治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的需要。 在政治體制改革、經(jīng)濟(jì)體制改革的雙重推動(dòng)下，國(guó)家與社會(huì)的治理主體關(guān)系結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生改變［17］，逐漸由“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”到“強(qiáng)國(guó)家—強(qiáng)社會(huì)”的轉(zhuǎn)變。尤其是在黨的十八大之后，中央政府提出要進(jìn)一步滿(mǎn)足人民的美好生活需要，提高生活質(zhì)量。這種國(guó)家與社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變背后是政府與社會(huì)治理主體結(jié)構(gòu)關(guān)系的改變。社會(huì)治理主體要謀求在國(guó)家治理中有更大的職能發(fā)揮，政府要吸納社會(huì)主體進(jìn)入公共治理范疇，都需要新的治理政策工具。

在國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系中，如何框定政府與社會(huì)在治理職能中的發(fā)揮？相比政治和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的治理，社會(huì)治理領(lǐng)域的治理更加需要拓寬參與渠道和治理空間。評(píng)比表彰恰好打開(kāi)了國(guó)家與社會(huì)治理互動(dòng)的大門(mén)，與以往政府“關(guān)起門(mén)來(lái)搞建設(shè)”不同，評(píng)比表彰項(xiàng)目大都需要政府與社會(huì)的協(xié)同完成，如：全國(guó)文明城市評(píng)比、全國(guó)衛(wèi)生城市評(píng)比，等等。從政府視角審視，評(píng)比表彰是國(guó)家治理吸納社會(huì)的過(guò)程；從社會(huì)視角看，評(píng)比表彰為社會(huì)參與治理、承擔(dān)治理任務(wù)提供了空間。例如全國(guó)文明城市的社會(huì)評(píng)價(jià)，更加注重社會(huì)公眾的參與和滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)，群眾滿(mǎn)意度最低標(biāo)準(zhǔn)由85%提升到95%，群眾參與率最低標(biāo)準(zhǔn)由95%提升到98%③。

其三，推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的需要。 黨的十八屆三中全會(huì)提出了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)，在此背景下，推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化成為國(guó)家治理內(nèi)容的重要組成部分。尤其是黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步提出“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，提高市域社會(huì)治理能力”［1］45，要求各級(jí)政府加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體系和社會(huì)治理能力的提升，提供更加優(yōu)質(zhì)的社會(huì)治理公共服務(wù)，回應(yīng)人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的公共服務(wù)需求和美好生活需要，達(dá)到社會(huì)治理供給與社會(huì)治理需求的相對(duì)平衡。

評(píng)比表彰試圖以其較廣領(lǐng)域的適用性、較深維度的治理機(jī)制變革，吸納政府推進(jìn)社會(huì)治理，回應(yīng)社會(huì)治理問(wèn)題。社會(huì)治理轉(zhuǎn)型這一宏大的社會(huì)治理背景和治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略需要構(gòu)成了評(píng)比表彰問(wèn)題得以感知的“宏觀情境”，讓以評(píng)比為形式的社會(huì)治理方式可能進(jìn)入國(guó)家與社會(huì)的視野，以回應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型和治理現(xiàn)代化的需要。

（二）中觀層面：政府職能的轉(zhuǎn)變和公共服務(wù)供給的理性選擇

政府職能的轉(zhuǎn)變表明了政府對(duì)社會(huì)治理的態(tài)度，“加強(qiáng)”“強(qiáng)化”和“完善”等關(guān)鍵詞被多次用于描繪“城市發(fā)展理念和定位的轉(zhuǎn)變”“社會(huì)管理治理，提供公共服務(wù)”等語(yǔ)境，表明了政府持續(xù)推動(dòng)社會(huì)治理的決心。1988年，我國(guó)在政府機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變中第一次提出以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)閷?dǎo)向，其中就明確要加強(qiáng)“社會(huì)管理治理”；1992年，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，要求更加注重城市競(jìng)爭(zhēng)力和城市治理水平；2002年，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理朱镕基指出要切實(shí)把職能轉(zhuǎn)變到社會(huì)管理上來(lái)；2003年，在科學(xué)發(fā)展觀的大背景下，更加注重人與自然、人與社會(huì)和諧相處的科學(xué)發(fā)展，社會(huì)管理職能被賦予更重要的期望。而多項(xiàng)評(píng)比表彰活動(dòng)的開(kāi)展，如1990年的國(guó)家衛(wèi)生城市、1991年的綜合實(shí)力百?gòu)?qiáng)縣、全國(guó)先進(jìn)文化縣、全國(guó)雙擁模范城；2002年國(guó)家節(jié)水城市、2003年全國(guó)文物先進(jìn)工作縣、全國(guó)綠化模范城市、國(guó)家森林城市、社會(huì)綜合發(fā)展指數(shù)前100縣，等等，基本與這些時(shí)間窗口吻合④。

公共服務(wù)供給是地方政府的重要職能之一，伴隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，人民群眾對(duì)公共服務(wù)的內(nèi)容和水平均表現(xiàn)出更高質(zhì)量的要求。地方政府除應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足人民群眾必須的基本公共服務(wù)需求外，還應(yīng)該回應(yīng)城市居民更高水平的公共服務(wù)期待，諸如城市精神文明、城市食品安全、城市生態(tài)環(huán)境，等等。而這些大量的公共服務(wù)在常規(guī)的科層任務(wù)治理中，往往表現(xiàn)出“軟”的特點(diǎn)，缺乏具體的工作抓手，以城市創(chuàng)建為內(nèi)容的評(píng)比表彰通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)評(píng)比內(nèi)容設(shè)計(jì)，極大地調(diào)動(dòng)了地方政府改善社會(huì)公共服務(wù)供給的能力。如全國(guó)文明城市、國(guó)家衛(wèi)生城市等均針對(duì)特定的城市公共服務(wù)范疇進(jìn)行了評(píng)比內(nèi)容設(shè)定，調(diào)動(dòng)地方政府要摘得榮譽(yù)表彰，必須實(shí)現(xiàn)對(duì)城市公共服務(wù)供給水平的改善。

可見(jiàn)，城市發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變和政府社會(huì)職能轉(zhuǎn)型強(qiáng)化了評(píng)比表彰的問(wèn)題感知，同時(shí)，推進(jìn)政府更加重視社會(huì)治理職能，強(qiáng)化評(píng)比表彰對(duì)治理問(wèn)題的反饋，這是問(wèn)題界定逐漸清晰的過(guò)程。

（三）微觀層面：城市治理問(wèn)題暴露亟待回應(yīng)的治理樣態(tài)

社會(huì)治理轉(zhuǎn)型是評(píng)比表彰的宏觀背景，政府職能轉(zhuǎn)變是其中觀層面的強(qiáng)化，城市社會(huì)治理領(lǐng)域問(wèn)題的“治理疲軟”現(xiàn)象則是為社會(huì)和政府所直接感知的微觀現(xiàn)象。結(jié)合評(píng)比表彰指向領(lǐng)域，可從人文、環(huán)境和社會(huì)三個(gè)領(lǐng)域來(lái)概括其治理樣態(tài)［18］。

人文領(lǐng)域：改革開(kāi)放后尤其是進(jìn)入新世紀(jì)，我國(guó)城市規(guī)模建設(shè)速度和城市規(guī)模擴(kuò)張速度迎來(lái)“空前”時(shí)刻，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大。在城市盲目擴(kuò)展的同時(shí)出現(xiàn)了忽視歷史文化遺跡的保護(hù)，致使部分城市格局和歷史風(fēng)貌受到損害的現(xiàn)象日益突出［19］。在這種背景下，城市文物保護(hù)問(wèn)題得以被感知，如“國(guó)家歷史文化名城”的評(píng)比表彰在城市間得以火熱開(kāi)展，有力地推動(dòng)了城市歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)，也成為地方保護(hù)歷史文化風(fēng)貌治理的重要抓手。

環(huán)境領(lǐng)域：長(zhǎng)期以來(lái)，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”是地方城市的主要工作衡量標(biāo)準(zhǔn)并深入人心，但是這導(dǎo)致城市治理受到不同程度的忽視，進(jìn)而引致城市環(huán)境治理亂象叢生，如城市環(huán)境衛(wèi)生問(wèn)題突出、城市綠化不足等。住建部負(fù)責(zé)人曾在新聞媒體平臺(tái)表示：“我國(guó)城市環(huán)衛(wèi)保潔工作雖然取得了積極進(jìn)展，但整體落后的狀態(tài)并未根本改變，‘臟亂差’現(xiàn)象還普遍存在，環(huán)衛(wèi)水平離群眾需求還有很大差距，也達(dá)不到‘美麗中國(guó)’的要求?！雹莩鞘芯G化大幅減少，不少綠化面積讓位于城市快速發(fā)展的“停車(chē)位”“運(yùn)動(dòng)場(chǎng)”等，從而使城市綠地保護(hù)問(wèn)題日益突出，國(guó)家園林城市、國(guó)家森林城市等評(píng)比表彰成為回應(yīng)城市環(huán)境治理問(wèn)題的工具選擇。

社會(huì)領(lǐng)域：城市精神文明建設(shè)跟不上城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐。雖然我國(guó)一直以來(lái)堅(jiān)持“物質(zhì)文明”與“精神文明”兩手抓，但是往往呈現(xiàn)出精神文明抓手“軟”的問(wèn)題，表現(xiàn)為城市不文明現(xiàn)象大量存在，如垃圾隨便扔、不誠(chéng)信、不遵守交通規(guī)則等現(xiàn)象時(shí)而涌現(xiàn)。再則，城市公共服務(wù)供給不足，而地方政府往往又不重視城市公共服務(wù)供給，公共服務(wù)設(shè)施和服務(wù)項(xiàng)目成為眾多中心城市的短板。這導(dǎo)致食品安全事件頻發(fā)、多發(fā)，也是城市治理中的突出問(wèn)題。

城市社會(huì)治理亂象叢生，影響城市“形象”。面對(duì)如此種種城市治理問(wèn)題和治理頑疾，如何調(diào)動(dòng)地方政府社會(huì)治理注意力，以解決“重城市建設(shè)而輕文化保護(hù)”⑥、“重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而輕環(huán)境保護(hù)”⑦、“重物質(zhì)文明建設(shè)而輕精神文明建設(shè)”等人文、環(huán)境和社會(huì)問(wèn)題比以往任何時(shí)候都更為強(qiáng)烈。這些具體的問(wèn)題表征，成為評(píng)比表彰的直接情境，地方城市需要以評(píng)比表彰為治理工具推進(jìn)解決城市治理問(wèn)題中的突出矛盾。

三、運(yùn)行：地方高位推動(dòng)下的體制內(nèi)外治理資源整合

作為驅(qū)動(dòng)地方社會(huì)治理的評(píng)比表彰，其內(nèi)容涉及面十分廣泛，如何才能有效調(diào)動(dòng)地方治理資源以保障評(píng)比表彰有效運(yùn)行呢？立足結(jié)構(gòu)—功能主義分析視角，一定的治理功能依賴(lài)于特定的治理結(jié)構(gòu)，但面對(duì)社會(huì)治理任務(wù)的日趨復(fù)雜化，地方治理面臨結(jié)構(gòu)科層化與功能非科層化相分離的趨勢(shì)［20］。換言之，治理功能的發(fā)揮依賴(lài)于治理結(jié)構(gòu)，但相較于治理結(jié)構(gòu)而言，治理功能表現(xiàn)出更加靈活的特點(diǎn)。地方評(píng)比表彰的運(yùn)行過(guò)程包括地方高層部門(mén)（市級(jí)）的政治動(dòng)員與共識(shí)構(gòu)建、中層部門(mén)（縣級(jí)）的資源保障與跨部門(mén)協(xié)同行動(dòng)和基層部門(mén)技術(shù)執(zhí)行與社會(huì)動(dòng)員行動(dòng)。

（一）高層部門(mén)政治動(dòng)員與共識(shí)構(gòu)建

“領(lǐng)導(dǎo)小組”在政府治理工作中較為常見(jiàn)，在行政學(xué)和政治學(xué)研究中，業(yè)已成為統(tǒng)合跨部門(mén)治理的重要工具。領(lǐng)導(dǎo)小組的本質(zhì)是采用例外的領(lǐng)導(dǎo)和權(quán)威配置，以高密度集合型的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)推動(dòng)工作任務(wù)的政治勢(shì)能提升。在地方評(píng)比表彰運(yùn)行實(shí)踐過(guò)程中，成立領(lǐng)導(dǎo)小組往往表明了地方高層的政治態(tài)度和推進(jìn)評(píng)比表彰的決心，因此，領(lǐng)導(dǎo)小組的組長(zhǎng)一般由地方黨委書(shū)記或地方主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，這也彰顯了地方高規(guī)格推進(jìn)評(píng)比表彰工作開(kāi)展的政治勢(shì)能。

1.強(qiáng)化政治動(dòng)員，構(gòu)建地方治理內(nèi)部共識(shí)

基于權(quán)力向上高度集中的政治體制，評(píng)比表彰在地方城市能否得以開(kāi)展和為地方政府所采用，很大程度上依賴(lài)于高位領(lǐng)導(dǎo)的意志，尤其是地方黨委一把手的意志［21］。因此，在評(píng)比表彰運(yùn)行實(shí)踐中，地方通常以高規(guī)格的領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)推動(dòng)工作開(kāi)展，在實(shí)踐中通常表現(xiàn)為成立“X城同創(chuàng)（如四城同創(chuàng)、五城同創(chuàng)）”領(lǐng)導(dǎo)小組，由地方黨政部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)。近年來(lái)，河北省邢臺(tái)市為爭(zhēng)創(chuàng)全國(guó)文明城市、國(guó)家環(huán)保模范城、國(guó)家衛(wèi)生城市、國(guó)家歷史文化名城、國(guó)家水生態(tài)文明城市（已達(dá)成）、國(guó)家園林城市（已達(dá)成），成立了“六（四）城同創(chuàng)”行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，由市政協(xié)主席任組長(zhǎng)，市委常委（宣傳部長(zhǎng)）、分管副市長(zhǎng)及市政協(xié)秘書(shū)長(zhǎng)分別任副組長(zhǎng)。湖北省孝感市為爭(zhēng)創(chuàng)國(guó)家園林城市、環(huán)保模范城市、國(guó)家衛(wèi)生城市、全國(guó)文明城市，成立了“四城同創(chuàng)”領(lǐng)導(dǎo)小組，由市長(zhǎng)任組長(zhǎng)，市委常委、人大副主任、副市長(zhǎng)、政協(xié)副主席任副組長(zhǎng)。四川省達(dá)州市為爭(zhēng)創(chuàng)全國(guó)文明城市、國(guó)家園林城市、國(guó)家衛(wèi)生城市、國(guó)家森林城市，成立了“四城同創(chuàng)”領(lǐng)導(dǎo)小組，由市委書(shū)記和市長(zhǎng)任雙組長(zhǎng)。

進(jìn)一步來(lái)看，成立領(lǐng)導(dǎo)小組除體現(xiàn)高層政治動(dòng)員邏輯外，還表達(dá)了積極構(gòu)建地方治理內(nèi)部共識(shí)邏輯。大量研究證實(shí)，共識(shí)對(duì)于組織執(zhí)行意義重大，缺乏治理共識(shí)，可能導(dǎo)致組織政策執(zhí)行失?。?2］。以“全國(guó)文明城市”為代表的評(píng)比表彰的工作涉及面廣，需要多部門(mén)協(xié)同、協(xié)作，需要激活多方力量參與才能提高治理的有效性，因此共識(shí)的作用就顯得尤為重要［23］。由此可見(jiàn)，高位推動(dòng)下的領(lǐng)導(dǎo)小組成立，通過(guò)以政治動(dòng)員為策略的共識(shí)構(gòu)建在一定程度上加快了政府內(nèi)部達(dá)成治理共識(shí)，為評(píng)比表彰的開(kāi)展奠定了執(zhí)行基礎(chǔ)。

2.強(qiáng)化目標(biāo)與問(wèn)責(zé)，凸顯任務(wù)達(dá)成屬性

從組織行為學(xué)來(lái)看，任務(wù)目標(biāo)是組織得以存續(xù)的關(guān)鍵。地方政府在評(píng)比表彰中將所涉及的各部門(mén)均納入領(lǐng)導(dǎo)小組的成員機(jī)構(gòu)，構(gòu)成推動(dòng)“評(píng)比表彰”的矩陣式結(jié)構(gòu)或特殊矩陣型結(jié)構(gòu)，并設(shè)定階段性目標(biāo)和周期目標(biāo)。目標(biāo)的達(dá)成更需要激勵(lì)與問(wèn)責(zé)機(jī)制的保障，地方面對(duì)評(píng)比表彰，往往通過(guò)高位政治動(dòng)員，將治理過(guò)程與結(jié)果納入地方高層領(lǐng)導(dǎo)的注意力范圍，不斷強(qiáng)化激勵(lì)與問(wèn)責(zé)的交互影響，即形成“強(qiáng)激勵(lì)—嚴(yán)問(wèn)責(zé)”的組合特點(diǎn)［24］，這凸顯了地方以摘得評(píng)比表彰榮譽(yù)為目標(biāo)的任務(wù)達(dá)成屬性。

從實(shí)踐看，評(píng)比表彰領(lǐng)導(dǎo)小組不僅體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)意志，實(shí)現(xiàn)政治動(dòng)員和共識(shí)構(gòu)建，還負(fù)責(zé)對(duì)評(píng)比表彰工作開(kāi)展節(jié)奏的整體把關(guān)。一方面，通過(guò)對(duì)評(píng)比表彰的目標(biāo)任務(wù)、周期節(jié)點(diǎn)、部門(mén)分工、考核問(wèn)責(zé)等進(jìn)行總體設(shè)計(jì)、層層分解，可以細(xì)化不同層級(jí)部門(mén)和政府的職責(zé)范圍，強(qiáng)化治理任務(wù)分配，充分調(diào)動(dòng)下級(jí)主體治理積極性；另一方面通過(guò)對(duì)執(zhí)行變通和執(zhí)行不力的行為進(jìn)行嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)，也確保了治理的力度不減弱，目標(biāo)不走樣。

（二）中層部門(mén)的資源保障與跨部門(mén)協(xié)同

復(fù)雜任務(wù)下的地方治理依賴(lài)條條與塊塊的有效整合，避免部門(mén)本位主義和各自為政［25］。在地方高層政治動(dòng)員和共識(shí)構(gòu)建的推動(dòng)下，中層部門(mén)被充分調(diào)動(dòng)到評(píng)比表彰的整體性工作中，并通過(guò)任務(wù)目標(biāo)的牽頭與責(zé)任分工，實(shí)現(xiàn)“上下左右”的內(nèi)部整合，形成高效響應(yīng)評(píng)比表彰任務(wù)的特點(diǎn)。

1.強(qiáng)化治理資源保障，實(shí)現(xiàn)“上下”高效聯(lián)動(dòng)

在我國(guó)政治生活中，層級(jí)制具有獨(dú)特而重要的價(jià)值，它既構(gòu)建起復(fù)雜有序的政府治理結(jié)構(gòu)，又賦予了不同層級(jí)相應(yīng)的管理權(quán)限與職能，從而實(shí)現(xiàn)自上而下的層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制［26］。體現(xiàn)在具體治理情境中，層級(jí)制表征為高層部門(mén)往往掌握著更多的資源和管理權(quán)限，而低層級(jí)部門(mén)往往具備較少的治理資源和權(quán)限。因此，這樣的層級(jí)分工，要求在處理復(fù)雜治理任務(wù)時(shí)，需要突破常規(guī)任務(wù)治理和資源分配特點(diǎn)，發(fā)揮中層部門(mén)的資源保障職能，向上鏈接資源，向下傾斜資源，實(shí)現(xiàn)“上下”高效聯(lián)動(dòng)，以保障高層政策指令的有效貫徹執(zhí)行。

從各地評(píng)比表彰運(yùn)行特點(diǎn)看，市級(jí)部門(mén)一般注重目標(biāo)的管控和資源的總體掌握，但實(shí)際上推進(jìn)評(píng)比表彰工作開(kāi)展，發(fā)揮關(guān)鍵作用的還是縣、區(qū)級(jí)部門(mén)。作為中層部門(mén)，他們扮演著承上啟下的重要職能，尤其體現(xiàn)在對(duì)評(píng)比表彰治理資源的保障方面。一方面中層部門(mén)積極向高層部門(mén)爭(zhēng)取人、財(cái)、物等各種治理資源；另一方面中層部門(mén)還要用好治理資源調(diào)動(dòng)基層治理主體的積極性。某種意義上，評(píng)比表彰運(yùn)行的結(jié)果好壞取決于中層部門(mén)的資源保障功能，即是否實(shí)現(xiàn)上下資源的有效鏈接和任務(wù)響應(yīng)。

2.強(qiáng)化跨部門(mén)協(xié)同，實(shí)現(xiàn)“左右”分工協(xié)作

與“上下”層級(jí)聯(lián)動(dòng)強(qiáng)調(diào)的治理資源分配和權(quán)限管理層級(jí)性、等級(jí)制不同，跨部門(mén)協(xié)同有助于打破因?yàn)闂l條分工帶來(lái)的治理分割，實(shí)現(xiàn)“左右”分工協(xié)作，解決的是職能分工帶來(lái)的治理乏力或協(xié)同治理提升復(fù)雜任務(wù)治理效能的問(wèn)題。以各地競(jìng)逐最為激烈的“全國(guó)文明城市”“國(guó)家衛(wèi)生城市”等評(píng)比表彰項(xiàng)目為例，這些項(xiàng)目的考評(píng)范圍往往涵蓋精神文明、社會(huì)文明、長(zhǎng)效機(jī)制等多維度和多方面，如全國(guó)文明城市評(píng)比不限于精神文明的范疇，包括思想道德建設(shè)、社會(huì)文明、長(zhǎng)效機(jī)制等9大板塊72項(xiàng)測(cè)評(píng)內(nèi)容140條指標(biāo)內(nèi)容。這樣的任務(wù)特點(diǎn)，導(dǎo)致部門(mén)分工過(guò)細(xì)可能產(chǎn)生治理乏力，以及重復(fù)治理等問(wèn)題，不僅無(wú)法按時(shí)完成治理目標(biāo)，同時(shí)，又可能影響群眾滿(mǎn)意度。

基于以任務(wù)達(dá)成為目標(biāo)的治理，在高層部門(mén)強(qiáng)力的政治動(dòng)員驅(qū)動(dòng)下，地方政府積極調(diào)動(dòng)職能部門(mén)在最大程度上實(shí)現(xiàn)職能的分工與協(xié)作，主要體現(xiàn)為地方政府下屬單位和職能部門(mén)紛紛“上下對(duì)齊”“職能對(duì)口”，諸如成立相應(yīng)的“四城同創(chuàng)”領(lǐng)導(dǎo)小組，以便對(duì)口和承接上級(jí)任務(wù)部署，由此形成了條條聯(lián)動(dòng)的任務(wù)傳導(dǎo)體制。

（三）基層部門(mén)的技術(shù)執(zhí)行與社會(huì)動(dòng)員

基層部門(mén)是實(shí)現(xiàn)評(píng)比表彰任務(wù)目標(biāo)的最后一公里，高層部門(mén)政治動(dòng)員和中層部門(mén)的任務(wù)響應(yīng)要求基層部門(mén)加快執(zhí)行。作為治理的基層，基層部門(mén)往往面臨強(qiáng)激勵(lì)與嚴(yán)問(wèn)責(zé)，強(qiáng)化治理執(zhí)行成為其理性選擇，即嚴(yán)格按照評(píng)比任務(wù)要求進(jìn)行技術(shù)性執(zhí)行。此外，評(píng)比表彰的內(nèi)在任務(wù)需求指涉社會(huì)領(lǐng)域多方面，需要社會(huì)的積極回應(yīng)和達(dá)成共識(shí)，基層部門(mén)通過(guò)社會(huì)動(dòng)員橫向整合機(jī)制調(diào)動(dòng)社會(huì)資源推動(dòng)治理目標(biāo)達(dá)成［27］。

1.規(guī)范治理標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化技術(shù)執(zhí)行

鑒于社會(huì)治理任務(wù)和對(duì)象的復(fù)雜性，基層治理往往依賴(lài)基層治理主體的“自由裁量權(quán)”，探索柔性治理策略［28］，表現(xiàn)出一定的治理靈活性，以更加契合實(shí)際的要求，達(dá)到治理的目標(biāo)。城市精神文明、市容市貌、社會(huì)秩序等本屬地方常態(tài)化治理任務(wù)范疇，在以“創(chuàng)城”為內(nèi)容的評(píng)比表彰實(shí)踐中，原本常態(tài)化的社會(huì)治理事務(wù)在評(píng)比表彰中得到了制度強(qiáng)化和約束。換句話說(shuō)，在評(píng)比表彰的背景下，基層官僚的“自由裁量權(quán)”被壓縮，嚴(yán)格以評(píng)比表彰活動(dòng)的制度要求為地方社會(huì)治理的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，由此，原本“寬、軟”的城市社會(huì)治理亂象在很大程度上得以糾正，規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)成為執(zhí)行的新樣板。

四川省達(dá)州市在開(kāi)展四城同創(chuàng)的評(píng)比表彰之前，社區(qū)衛(wèi)生死角、城市商販占道經(jīng)營(yíng)等常態(tài)化治理現(xiàn)狀是“邊整治、邊復(fù)發(fā)”。但從開(kāi)展四城同創(chuàng)之后，政府以“城市綜合管理年”為抓手，強(qiáng)化制度建設(shè)，出臺(tái)了《“五類(lèi)八小”整治達(dá)標(biāo)方案》《市容和城市環(huán)境管理?xiàng)l例》等，對(duì)城市進(jìn)行分類(lèi)整治，提出和規(guī)范了城市商戶(hù)經(jīng)營(yíng)設(shè)點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境整治標(biāo)準(zhǔn)，并積極聯(lián)合各轄區(qū)城管力量，強(qiáng)力整治市容市貌，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)性執(zhí)行，不打折扣，不降低標(biāo)準(zhǔn)，使得市容市貌有了很大改觀。

2.強(qiáng)化社會(huì)動(dòng)員，提升社會(huì)認(rèn)同和治理支持

國(guó)家與社會(huì)關(guān)系所經(jīng)歷的“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”到“強(qiáng)國(guó)家—強(qiáng)社會(huì)”的轉(zhuǎn)變，引致我們?cè)谧⒅卣δ馨l(fā)揮的同時(shí)，還必須要積極發(fā)揮社會(huì)功能。在我國(guó)，動(dòng)員機(jī)制是一種被廣泛使用的社會(huì)資源調(diào)動(dòng)方式，從革命戰(zhàn)爭(zhēng)到社會(huì)建設(shè)的各時(shí)期［29］，社會(huì)動(dòng)員被認(rèn)為是國(guó)家吸納社會(huì)的過(guò)程。注重社會(huì)動(dòng)員的功能發(fā)揮，對(duì)國(guó)家發(fā)展具有極為重要的價(jià)值，能夠形成社會(huì)的一種推動(dòng)力量，調(diào)動(dòng)社會(huì)積極性以實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)［30］。評(píng)比表彰在活動(dòng)內(nèi)容和結(jié)果考評(píng)設(shè)計(jì)中均體現(xiàn)了對(duì)社會(huì)支持度和認(rèn)可度的關(guān)注，要求體現(xiàn)社會(huì)支持率和滿(mǎn)意度，社會(huì)動(dòng)員成為基層政府構(gòu)建社會(huì)認(rèn)同的重要策略。

河北省邢臺(tái)市多次組織社區(qū)工作人員進(jìn)“樓宇”、進(jìn)“家庭”開(kāi)展宣傳，對(duì)全國(guó)文明城市創(chuàng)建的應(yīng)知應(yīng)會(huì)內(nèi)容進(jìn)行宣講，要求市民不亂堆亂放、不亂搭亂建、不違規(guī)張貼、線路不亂接、墻體不亂涂、車(chē)輛不隨意停放等。同時(shí)，自愿者、勸導(dǎo)員等紛紛活躍在城市環(huán)境保護(hù)、交通秩序等建設(shè)中，從而有效動(dòng)員了市民的積極參與。基層部門(mén)通過(guò)社會(huì)動(dòng)員極大地爭(zhēng)取到社會(huì)對(duì)評(píng)比表彰的支持，有效提升了評(píng)比表彰任務(wù)的達(dá)成率。同時(shí)，這些行為也將在評(píng)比表彰結(jié)果驗(yàn)收時(shí)進(jìn)一步進(jìn)行測(cè)度。

四、路徑：推進(jìn)以人民為中心的評(píng)比表彰實(shí)踐

評(píng)比表彰作為治理工具，為地方提升城市治理水平提供了形式和依托，并通過(guò)“創(chuàng)城”形式推動(dòng)城市重點(diǎn)領(lǐng)域的治理提升。前文梳理了評(píng)比表彰的治理緣起，回應(yīng)了評(píng)比表彰在地方的運(yùn)行邏輯。那么如何優(yōu)化和提升評(píng)比表彰的路徑呢？在未來(lái)的實(shí)踐中，要推進(jìn)以人民為中心的評(píng)比表彰，注重將評(píng)比表彰的治理效能轉(zhuǎn)化為人民群眾的幸福感和獲得感。

（一）聚焦評(píng)比表彰的問(wèn)題回應(yīng)，避免評(píng)比表彰淪為治理“負(fù)擔(dān)”

評(píng)比表彰的興起根植于社會(huì)治理轉(zhuǎn)型背景下的治理問(wèn)題感知，是社會(huì)治理轉(zhuǎn)型背景下的治理格局調(diào)整，需要彌合“治理需求和治理供給”的錯(cuò)位，以提供新的治理方式推動(dòng)社會(huì)治理格局的變遷，積極回應(yīng)治理需求。某種程度上，評(píng)比表彰是以新的治理工具來(lái)調(diào)整地方政府過(guò)于重視經(jīng)濟(jì)治理而忽略社會(huì)治理的失衡問(wèn)題。即是說(shuō)，對(duì)治理問(wèn)題的回應(yīng)是評(píng)比表彰的出發(fā)點(diǎn)。

在實(shí)踐中，中央層面的評(píng)比表彰大致可以追溯至1982年。經(jīng)過(guò)40多年的發(fā)展，評(píng)比表彰實(shí)現(xiàn)了數(shù)量從泛濫到精簡(jiǎn)的演進(jìn)、治理從粗放到高質(zhì)的演進(jìn)、理念從單一到多元的演進(jìn)的總體變化。尤其是2006—2009年間，全國(guó)清理了14萬(wàn)余個(gè)評(píng)比表彰項(xiàng)目，保留4千個(gè)⑧，其中，中央單位占377個(gè)⑨，總撤銷(xiāo)率達(dá)97%。評(píng)比表彰的數(shù)量和質(zhì)量已經(jīng)取得明顯好轉(zhuǎn)，但由于評(píng)比表彰的基數(shù)過(guò)大，客觀上形成評(píng)比表彰活動(dòng)不僅數(shù)量多，而且開(kāi)展頻繁的局面，甚至覆蓋到地方政府工作的方方面面。這一現(xiàn)狀與高質(zhì)量的評(píng)比表彰目標(biāo)尚有差距，部分評(píng)比表彰項(xiàng)目已成為下級(jí)（尤其是基層）的負(fù)擔(dān)。2018年12月21日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰活動(dòng)管理辦法》的通知，第一次以正式的文件形式來(lái)規(guī)范評(píng)比表彰。

在此背景下，我們要進(jìn)一步聚焦和推動(dòng)評(píng)比表彰的“問(wèn)題回應(yīng)”：一是要進(jìn)一步清理評(píng)比表彰工作，對(duì)不適用評(píng)比表彰或適用評(píng)比表彰作用不大的項(xiàng)目、重復(fù)項(xiàng)目堅(jiān)決取締，避免評(píng)比表彰淪為治理形式，嚴(yán)控評(píng)比表彰規(guī)模，清理無(wú)效存量，嚴(yán)控有效增量；二是進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)評(píng)比表彰的問(wèn)題回應(yīng)，在設(shè)置程序、設(shè)置領(lǐng)域、榮譽(yù)表彰等方面都要體現(xiàn)問(wèn)題回應(yīng)的價(jià)值。評(píng)比表彰要進(jìn)一步指向社會(huì)治理的重點(diǎn)、難點(diǎn)和痛點(diǎn)領(lǐng)域，以樹(shù)立“典型”的形式來(lái)推動(dòng)社會(huì)治理難題的解決，避免形成“徒有虛名”的空泛效應(yīng)，讓評(píng)比表彰榮譽(yù)回歸治理問(wèn)題本身。

（二）引導(dǎo)評(píng)比表彰的科學(xué)運(yùn)行，避免評(píng)比表彰的扭曲

從評(píng)比表彰活動(dòng)的設(shè)計(jì)看，評(píng)比表彰是上級(jí)之于下級(jí)的技術(shù)治理工具，目標(biāo)是調(diào)動(dòng)下級(jí)參與到評(píng)比表彰中來(lái)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理的平衡［6］。也就是說(shuō)，評(píng)比表彰本質(zhì)上是上級(jí)部門(mén)改善城市治理目標(biāo)的反映。從評(píng)比表彰的運(yùn)行看，評(píng)比表彰既是地方高層部門(mén)政治意志的推動(dòng)，也是地方技術(shù)執(zhí)行的結(jié)果。從一定意義上看，評(píng)比表彰在地方運(yùn)行的好壞既依賴(lài)于地方持續(xù)性的活動(dòng)開(kāi)展，還依賴(lài)于地方執(zhí)行的目的本身?；谶@樣的機(jī)制設(shè)計(jì)考量，評(píng)比表彰一方面需要從源頭上強(qiáng)化治理的長(zhǎng)期性、常態(tài)化和評(píng)價(jià)機(jī)制，另一方面要引導(dǎo)地方本身基于治理改善的目標(biāo)而推進(jìn)評(píng)比表彰的開(kāi)展。

要進(jìn)一步優(yōu)化評(píng)比表彰的設(shè)計(jì)，首先就要解決治理的“短期效應(yīng)”問(wèn)題。地方評(píng)比表彰得以運(yùn)行反映的是評(píng)比表彰執(zhí)行依賴(lài)地方行政長(zhǎng)官的意志和價(jià)值偏好，并在一定程度上呈現(xiàn)出不穩(wěn)定性，甚至產(chǎn)生“夭折”的風(fēng)險(xiǎn)。要通過(guò)加大政策價(jià)值宣傳和治理理念教育，引導(dǎo)地方樹(shù)立正確的城市治理理念；通過(guò)健全群眾監(jiān)督、動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，改進(jìn)地方評(píng)比表彰可能產(chǎn)生的治理“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象；通過(guò)更加注重社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制，注重評(píng)比表彰對(duì)社會(huì)治理需求的充分回應(yīng)，使評(píng)比表彰真正成為改進(jìn)地方社會(huì)治理的工具。

在地方運(yùn)行環(huán)節(jié)，要科學(xué)梳理地方治理任務(wù)與治理能力的相適應(yīng)和相匹配的問(wèn)題。當(dāng)門(mén)類(lèi)復(fù)雜和繁多的各類(lèi)評(píng)比表彰活動(dòng)盛行時(shí)，在激勵(lì)和調(diào)動(dòng)地方政府積極性的同時(shí)，也不可避免地形成了治理壓力，造成地方執(zhí)行的負(fù)擔(dān)。而基層政府為完成評(píng)比表彰的目標(biāo)任務(wù)，使其在評(píng)比表彰中取得優(yōu)異成績(jī)，往往會(huì)采用技術(shù)治理工具，甚至以機(jī)械式“回應(yīng)”或“應(yīng)付”的方式，完成上級(jí)設(shè)置的評(píng)比表彰任務(wù)。更有地方政府可能采取“選擇性執(zhí)行”策略，實(shí)行為“指標(biāo)”而執(zhí)行的景觀化治理，這就使原本為調(diào)動(dòng)地方改善社會(huì)治理績(jī)效的制度設(shè)計(jì)失去引導(dǎo)、約束和促進(jìn)的積極意義。

（三）注重評(píng)比表彰的質(zhì)量評(píng)價(jià)建設(shè)，凸出“以人民為中心”的治理

對(duì)評(píng)比表彰的治理結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，既是評(píng)比表彰榮譽(yù)授予的重要依據(jù)，更是檢驗(yàn)評(píng)比表彰質(zhì)量的重要手段，要更加健全評(píng)比表彰的質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，凸顯“以人民為中心”的治理，改變過(guò)去一味突出量化指標(biāo)的考核，注重引入軟的考核和滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)。評(píng)比表彰一度被學(xué)者詬病為城市治理的“速成機(jī)制”［13］，其背后反映的是評(píng)比表彰的質(zhì)量評(píng)價(jià)更多體現(xiàn)為短、頻、快的量化指標(biāo)考評(píng)，忽視了城市治理的長(zhǎng)期性發(fā)展和持續(xù)性推動(dòng)，這會(huì)導(dǎo)致驗(yàn)收后的治理績(jī)效下滑，形成為評(píng)比表彰而治理。因此，要完善評(píng)比表彰的事中—事后一體化的制度設(shè)計(jì)，改變地方政府在評(píng)比表彰中形成“速成創(chuàng)城”觀念。要以強(qiáng)化監(jiān)督特征為抓手，重點(diǎn)完善評(píng)比表彰的“評(píng)比后”設(shè)計(jì)，把復(fù)評(píng)、復(fù)查、復(fù)審作為重要的政策完善方向，強(qiáng)化評(píng)比表彰常態(tài)調(diào)節(jié)功能的發(fā)揮。同時(shí)，要進(jìn)一步強(qiáng)化評(píng)比表彰的后續(xù)公示、公開(kāi)等環(huán)節(jié)的政策設(shè)計(jì)，引導(dǎo)地方政府正視治理差距和不足，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)。

此外，要在評(píng)比表彰的質(zhì)量評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)更加注重引入社會(huì)評(píng)價(jià)，增加群眾滿(mǎn)意度在評(píng)比表彰結(jié)果中的權(quán)重。對(duì)群眾不支持、群眾不認(rèn)可、群眾不滿(mǎn)意的評(píng)比表彰進(jìn)行改進(jìn)或取消，凸顯評(píng)比表彰與社會(huì)價(jià)值的融合。這些評(píng)比表彰的“規(guī)范性”建設(shè)措施不斷優(yōu)化了評(píng)比表彰指標(biāo)、治理評(píng)價(jià)和治理內(nèi)容，使其不斷適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和人民群眾的需求，實(shí)現(xiàn)通過(guò)評(píng)比表彰以提升社會(huì)治理能力和社會(huì)治理水平的目標(biāo)。地方政府治理從評(píng)比表彰的“內(nèi)容層面”“目標(biāo)層面”和“行動(dòng)層面”達(dá)成共識(shí)，把評(píng)比表彰作為改善城市治理的重要形式，并通過(guò)共識(shí)和理念的轉(zhuǎn)變實(shí)現(xiàn)地方治理的觀念提升。

（四）強(qiáng)化評(píng)比表彰之間的協(xié)同和銜接，避免重復(fù)低效開(kāi)展

縱觀評(píng)比表彰，雖然經(jīng)過(guò)大幅壓縮和撤銷(xiāo)后，評(píng)比表彰項(xiàng)目數(shù)量整體上得到一定程度的削減，但客觀而言，評(píng)比表彰項(xiàng)目仍然名目繁多，且后續(xù)必然存在增設(shè)情形。為此，在既存和新增評(píng)比表彰項(xiàng)目的制度設(shè)計(jì)中，要增強(qiáng)評(píng)比表彰之間的協(xié)同和銜接，避免重復(fù)評(píng)比、項(xiàng)目活動(dòng)低效開(kāi)展，同時(shí)，在地方運(yùn)行環(huán)節(jié)上，要強(qiáng)化評(píng)比表彰之間的協(xié)同。各地大量開(kāi)展的“四城同創(chuàng)”“五城同創(chuàng)”等項(xiàng)目，既存在創(chuàng)建目標(biāo)的差異，也具有創(chuàng)建內(nèi)容上的一致性，對(duì)于地方而言，要在合理評(píng)估城市基礎(chǔ)條件和發(fā)展水平的前提下，推動(dòng)評(píng)比表彰的協(xié)同性開(kāi)展和高質(zhì)量開(kāi)展。

要提高評(píng)比表彰項(xiàng)目設(shè)置的統(tǒng)籌力度，站在更加宏觀的視野和更高層面來(lái)審視和統(tǒng)籌評(píng)比表彰工作，把評(píng)比表彰作為推動(dòng)地方社會(huì)治理能力的重要舉措和重要形式。如在中央和地方層面，推動(dòng)評(píng)比表彰設(shè)置的統(tǒng)一審批、統(tǒng)一管理，梳理評(píng)比表彰治理項(xiàng)目開(kāi)展的必要性、側(cè)重點(diǎn)、協(xié)同性，把關(guān)增設(shè)項(xiàng)目的必要性、可行性，避免各自為戰(zhàn)，避免重復(fù)開(kāi)展評(píng)比表彰而淪為地方治理負(fù)擔(dān)。

要提升評(píng)比表彰項(xiàng)目考評(píng)內(nèi)容的貫通和協(xié)同。評(píng)比表彰動(dòng)輒有上百項(xiàng)的評(píng)比指標(biāo)設(shè)置，其中，部分指標(biāo)雖能反應(yīng)評(píng)比表彰的真實(shí)水平，改進(jìn)社會(huì)治理和公共服務(wù)能力的水平，但也存在部分指標(biāo)注重形式建設(shè)的問(wèn)題。如過(guò)于強(qiáng)調(diào)治理創(chuàng)新方式方法，這類(lèi)指標(biāo)往往在多個(gè)項(xiàng)目中均有涉及，而這難免讓地方疲于應(yīng)對(duì)，造成地方人員增加、機(jī)構(gòu)臃腫等問(wèn)題。此外，還存在評(píng)比項(xiàng)目之間雖然考核指標(biāo)內(nèi)容一致，但檢查和要求形式卻不相同的情形，從而使地方為應(yīng)付檢查而重復(fù)開(kāi)展建設(shè)。

五、結(jié)語(yǔ)

本文討論了作為地方城市一種常見(jiàn)治理現(xiàn)象的評(píng)比表彰在地方興起、運(yùn)行的內(nèi)在過(guò)程與機(jī)理，并提出了推進(jìn)以人民為中心的完善路徑。全文整體性地解構(gòu)了評(píng)比表彰為何在地方得以盛行、地方城市如何運(yùn)作評(píng)比表彰以及治理路徑如何優(yōu)化的問(wèn)題，這有別于既有研究將評(píng)比表彰作為激勵(lì)工具、權(quán)責(zé)不對(duì)等“借勢(shì)”工具，或評(píng)比表彰項(xiàng)目的績(jī)效影響等研究視角。本文從評(píng)比表彰的治理過(guò)程維度，全過(guò)程解讀評(píng)比表彰的緣起情境、運(yùn)作邏輯與完善路徑，較為系統(tǒng)地回答作為治理工具的評(píng)比表彰是如何在地方興起與實(shí)施開(kāi)展的，是對(duì)現(xiàn)有研究的有益補(bǔ)充和重要推進(jìn)。

誠(chéng)然，關(guān)于評(píng)比表彰如何在地方得以運(yùn)行的解讀，并不局限于本文提供的分析視角。并且區(qū)別于“經(jīng)濟(jì)治理”等剛性治理要求，評(píng)比表彰往往呈現(xiàn)出依賴(lài)高層部門(mén)政治動(dòng)員與共識(shí)凝聚的特點(diǎn)。這種政治動(dòng)員的力度既可能加快評(píng)比表彰的進(jìn)程，也可能因主要領(lǐng)導(dǎo)變更而帶來(lái)評(píng)比表彰開(kāi)展和運(yùn)行的不穩(wěn)定性。因此，各地方在評(píng)比表彰活動(dòng)開(kāi)展過(guò)程中要科學(xué)評(píng)估城市的基礎(chǔ)條件、發(fā)展水平，改變?yōu)樵u(píng)比而評(píng)比的痛點(diǎn)，真正回到以人民為中心，并以改善社會(huì)治理水平和人民的滿(mǎn)意度作為推進(jìn)評(píng)比表彰活動(dòng)開(kāi)展的出發(fā)點(diǎn)。

［責(zé)任編輯：張思軍］

注釋?zhuān)?/p>

①評(píng)比表彰狹義上指“城市評(píng)比創(chuàng)建”活動(dòng)，廣義上指各類(lèi)以評(píng)比為手段、以榮譽(yù)表彰為特征的評(píng)價(jià)活動(dòng)。本文中主要采用狹義層面的含義，指代各類(lèi)中央層面舉行的城市榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)評(píng)比表彰活動(dòng)，如全國(guó)文明城市評(píng)比活動(dòng)。

②數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布。

③數(shù)據(jù)來(lái)源：2018年和2021年《全國(guó)文明城市測(cè)評(píng)體系》。

④說(shuō)明：政府職能轉(zhuǎn)變有一個(gè)發(fā)酵期，評(píng)比表彰治理晚于政府職能轉(zhuǎn)變要求時(shí)間1～2年，也可視為城市治理與政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程一致。

⑤參見(jiàn)中工網(wǎng)，全國(guó)城市環(huán)衛(wèi)保潔工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)的住建部負(fù)責(zé)人發(fā)言。

⑥2016年，全國(guó)文物重點(diǎn)保護(hù)單位“紅安七里坪革命舊址”中的“國(guó)共合作談判舊址”遭違法拆除。2012年，河南清末商業(yè)民居建筑群在河南商城縣舊城改造中被拆除。

⑦據(jù)環(huán)保部資料顯示：2013年以來(lái)，環(huán)境問(wèn)題持續(xù)暴露，全國(guó)環(huán)境信訪問(wèn)題舉報(bào)從2013年的1 960件，上升到2019年的531 176件，峰值為2018年的710 117件。

⑧數(shù)據(jù)來(lái)源：清查評(píng)比表彰不能止于減少數(shù)量：https：//epaper.qlwb.com.cn/html/2011-09/28/Content_201734.htm？div=-1。

⑨數(shù)據(jù)來(lái)源：關(guān)于公布行政等系統(tǒng)中央單位評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰活動(dòng)保留項(xiàng)目的通告：http：//www.moa.gov.cn/ztzl/cgpx/zcwj/201208/t20120827_2898640.htm。

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Evaluation and Commendation Used as a Tool of Governance："Origins， Operation and Path

CHEN Biao

（School of Politics and Law，Sichuan College of Arts and Sciences，Dazhou 635000，China）

Abstract：In recent years， evaluation and commendation represented by “creating cities” has emerged among cities. As an important governance tool to promote grassroots social governance， evaluation and commendation has not been given due attention and response by the academic community. Therefore， from the perspective of social governance， the author regards evaluation and commendation as an important means to improve social governance， and examines some practical problems of evaluation and commendation such as the reasons of emergence， how to run， and how to optimize from the three dimensions of origin， operation and path . Firstly， the origin of evaluation and commendation is rooted in the specific situation of social governance. The disconnection between governance demand and response resulted in social governance transformation， the need for governance modernization， the rational choice of government function transformation and public service supply， and the exposure of weak urban governance together constitute the macro， meso and micro “reasons” for the emergence of evaluation and commendation. Secondly， the author analyzes the running logic of local evaluation. The author finds through research that the political mobilization of local highlevel departments and consensus cohesion logic can be promoted by establishing a leading group， and the recognition consensus for evaluation and commendation can be enhanced. The resource guarantee and crossdepartment coordination logic of middlelevel departments is to enhance the resource synergy within the system through the integration of “up and down ， left and right” departments. The technical implementation and social mobilization logic of the grassroots sectors is to enhance social governance support by seeking external synergies . The main feature of its operation is to absorb the resources inside and outside the system to promote the overall governance of evaluation and commendation under the high level promotion. Finally， the path optimization direction of evaluation and commendation is to promote the practice of “peoplecentered” evaluation and commendation.

Key words：evaluation and commendation；governance tool；governance innovation；government governance

基金項(xiàng)目：四川省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地四川革命老區(qū)發(fā)展研究中心資助“革命老區(qū)城市推進(jìn)社區(qū)治理共同體的經(jīng)驗(yàn)與路徑研究”（SLQ2023SB-16）

作者簡(jiǎn)介：陳彪，四川文理學(xué)院副教授，管理學(xué)博士。