摘" 要：

城市治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，超大城市治理在城市治理中舉足輕重。中國特色超大城市既有國際超大城市的共同特征，又有扎根中國客觀實(shí)際的歷史和時(shí)代特征。把握中國特色超大城市的特殊內(nèi)涵，是探索超大城市治理邏輯的必要前提。超大城市治理現(xiàn)代化的過程也是法治化的過程，在法治軌道上推進(jìn)超大城市治理是國家治理現(xiàn)代化和中國式法治現(xiàn)代化的必然要求，是實(shí)現(xiàn)國家城市治理良法善治的必由之路。在中國特色城市發(fā)展和中國特色社會(huì)主義法治道路的實(shí)踐探索中，形成了中國特色超大城市治理法治現(xiàn)代化理論，這既豐富了中國特色城市治理理論體系和中國特色社會(huì)主義法治理論體系，又能指導(dǎo)中國特色超大城市治理實(shí)踐。

關(guān)鍵詞：中國特色超大城市；城市治理；現(xiàn)代化；法治化

中圖分類號(hào)：DF2" 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2024.03.02" 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

文章編號(hào)：1008-4355（2024）03-0018-14

收稿日期：2024-05-09

基金項(xiàng)目：研究闡釋黨的二十大精神國家社科基金重大項(xiàng)目“建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系的理論基礎(chǔ)和實(shí)施方案”（23ZDA073）；重慶市人大制度研究會(huì)2024—2025年決策咨詢重點(diǎn)課題“超大城市治理立法研究”（Rdzdyjh2024AB01）

作者簡(jiǎn)介：

張震（1977—），男，河南南陽人，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；關(guān)衷效（1975—），男，遼寧鞍山人，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院博士研究生。

①" 參見中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院編：《習(xí)近平關(guān)于城市工作論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2023年版，第7頁。

②" 參見《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》（國發(fā)〔2014〕51號(hào)），載中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，https：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/20/content_9225.htm，2024年5月9日訪問。

城市是我國經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等方面活動(dòng)的中心，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。①黨的十八大以來，城市治理迎來歷史性變革，城市發(fā)展取得歷史性成就，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深刻認(rèn)識(shí)城市在現(xiàn)代化建設(shè)中的重要作用，探索出了一條符合中國實(shí)際、具有中國特色的城市發(fā)展道路。根據(jù)我國城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)，城區(qū)常住人口1000萬以上的為超大城市。②依據(jù)國務(wù)院2014年《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》和住建部《2022年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，目前有北京、天津、上海、重慶、廣州、深圳、武漢、成都、杭州、東莞城區(qū)常住人口在1000萬以上，屬于超大城市。作為城市規(guī)模評(píng)級(jí)體系當(dāng)中的最高一級(jí)，超大城市意味著更強(qiáng)的城市向心力和輻射帶動(dòng)力，在國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著動(dòng)力源和增長(zhǎng)極的作用。

一、治理現(xiàn)代化視閾下中國特色超大城市的特定內(nèi)涵

作為一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，超大城市意味著其城市治理面臨著更大的責(zé)任與挑戰(zhàn)，超量的人口與現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)體系使其城市經(jīng)濟(jì)關(guān)系復(fù)雜多元，城市治理所面臨的場(chǎng)域、廣度、層級(jí)更加特殊，面臨著更大的風(fēng)險(xiǎn)管控壓力，治理難度更為艱巨。黨的二十大報(bào)告指出，“提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式”

習(xí)近平：《高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會(huì)上的報(bào)告（2022年10月16日）》，人民出版社2022年版，第32頁。，這是黨中央在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家開局起步的關(guān)鍵時(shí)期為超大城市治理作出的重大戰(zhàn)略部署。2023年11月，習(xí)近平總書記在上?？疾鞎r(shí)指出要“努力走出一條中國特色超大城市治理現(xiàn)代化的新路”。

《習(xí)近平在上?？疾鞎r(shí)強(qiáng)調(diào) 聚焦建設(shè)“五個(gè)中心”重要使命 加快建成社會(huì)主義現(xiàn)代化國際大都市 返京途中在江蘇鹽城考察 蔡奇陪同考察》，載《人民日?qǐng)?bào)》2023年12月4日，第1版。2024年4月，習(xí)近平總書記在重慶考察時(shí)強(qiáng)調(diào)“積極探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子”。

《習(xí)近平在重慶考察時(shí)強(qiáng)調(diào) 進(jìn)一步全面深化改革開放 不斷譜寫中國式現(xiàn)代化重慶篇章 蔡奇陪同考察》，載《人民日?qǐng)?bào)》2024年4月25日，第1版。這為今后推進(jìn)超大城市治理提供了根本遵循和行動(dòng)指南。

“全面貫徹依法治國基本方略，依法規(guī)劃、建設(shè)、治理城市。要堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，促進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！?/p>

中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院編：《習(xí)近平關(guān)于城市工作論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2023年版，第84-85頁。

中國的超大城市既有國際超大城市的共同特征，更具有中國特色，是中國城市化發(fā)展理念與實(shí)踐的最高層次展現(xiàn)。

（一）在世界城市格局中的后發(fā)優(yōu)勢(shì)更突出

世界城市群承載了全球超過一半的人口，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和現(xiàn)代化的重要載體。作為世界城市群中的高端形態(tài)，超大城市不僅是世界經(jīng)濟(jì)體系當(dāng)中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，也是世界城市體系的重要支撐。城市化是現(xiàn)代化的集中體現(xiàn)，而中國的現(xiàn)代化發(fā)展模式與西方發(fā)達(dá)國家大有不同?！拔鞣桨l(fā)達(dá)國家是一個(gè)‘串聯(lián)式’的發(fā)展過程，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化順序發(fā)展，發(fā)展到目前水平用了二百多年時(shí)間。我們要后來居上，把‘失去的二百年’找回來，決定了我國發(fā)展必然是一個(gè)‘并聯(lián)式’的過程，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是疊加發(fā)展的?！?/p>

中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院編：《習(xí)近平關(guān)于城市工作論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2023年版，第19頁。因此，中國“并聯(lián)式”現(xiàn)代化發(fā)展過程中形成的超大城市有其獨(dú)特的歷史文化和時(shí)代特征。

在世界城市格局的形成與發(fā)展中，西方發(fā)達(dá)國家現(xiàn)代化與城市化起步較早，城市群多于20世紀(jì)形成，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化的順序“串聯(lián)式”發(fā)展路徑?jīng)Q定了西方超大城市的底色與架構(gòu)。西方超大城市是在城市化已初步定型的基礎(chǔ)上逐步走向數(shù)字信息化，城市運(yùn)行和治理與21世紀(jì)的新科技、新理念融合有限。相比之下，疊加并聯(lián)式的現(xiàn)代化模式?jīng)Q定了中國超大城市在本質(zhì)上是城市化與信息化、數(shù)字化、智能化的相互疊加。在全球化與信息化、智能化相互交匯的時(shí)代背景下，新時(shí)代的中國特色超大城市運(yùn)行與治理更具后發(fā)優(yōu)勢(shì)，數(shù)字與智能特征尤為明顯。作為后發(fā)展形成的超大城市，中國超大城市有機(jī)會(huì)避免西方超大城市形成和發(fā)展過程中所走過的彎路，有條件將新的生產(chǎn)力技術(shù)、新的城市理念融入超大城市的形成與發(fā)展當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)城市化與信息化、數(shù)字化、智能化的有效結(jié)合，在推進(jìn)超大城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)超大城市的數(shù)字化運(yùn)行與治理、建設(shè)智慧城市方面走在世界城市群的前列。

（二）人口聚集度更高

從世界范圍看，城市化程度與人口規(guī)模同時(shí)達(dá)到中國“超大城市”標(biāo)準(zhǔn)的國際城市屈指可數(shù)。印度新德里、埃及開羅等城市人口規(guī)模雖然更為龐大、人口更為聚集，但因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展、設(shè)施建設(shè)等原因，城市化程度與其他發(fā)達(dá)國家超大城市相去甚遠(yuǎn)，城市的規(guī)模與現(xiàn)代化程度遠(yuǎn)不及中國的超大城市。在城市化程度差別不大的前提下，中國超大城市的人口聚集度相對(duì)更高。一是在城市人口規(guī)模上占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。

只有將所有都會(huì)區(qū)、都市圈人口包括在內(nèi)，

國際意義上的超大城市人口才可達(dá)到千萬級(jí)別。例如，英國倫敦、美國紐約等城市。而中國的城區(qū)范圍限定在市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，區(qū)、市政府駐地的實(shí)際建設(shè)連接到的居民委員會(huì)所轄區(qū)域和其他區(qū)域

，與之相比，中國超大城市在市區(qū)人口總量方面占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。二是人口密度總體偏高?！氨本⑸虾Ｖ鞒菂^(qū)密度都在每平方公里二萬人以上，東京和紐約只有一萬三千人左右?！?/p>

中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院編：《十九大以來重要文獻(xiàn)選編》（中），中央文獻(xiàn)出版社2021年版，第498-499頁。三是增長(zhǎng)潛力大，聚集趨勢(shì)仍將持續(xù)。中國城鎮(zhèn)化速度仍可保持中高速，超大城市在人口增量方面仍有較大潛力。東京、莫斯科等城市人口雖然已過千萬，與中國超大城市人口規(guī)模相當(dāng)，但其國家人口基數(shù)有限，城市格局基本定型，城市化速度放緩，人口規(guī)模更加趨于穩(wěn)定，增長(zhǎng)空間有限。而中國的超大城市人口雖然突破千萬，但基于龐大的人口基數(shù)，以及更高層次的城市化發(fā)展需求，全國人口向城市，尤其是超大城市聚集的內(nèi)生動(dòng)力依然強(qiáng)勁。超大城市城區(qū)人口仍有較大上漲空間，人口聚集度將進(jìn)一步提高，同時(shí)對(duì)城市數(shù)字治理的需求也更為迫切。

（三）城市類型更復(fù)雜

超大城市之間有著諸多共性，基于城市資源要素、發(fā)展水平、能級(jí)規(guī)劃、國家戰(zhàn)略定位的差異化特點(diǎn)，可將中國超大城市分為都市主導(dǎo)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)型和功能驅(qū)動(dòng)型。

都市主導(dǎo)型超大城市是指城鎮(zhèn)化程度較高，都市化特點(diǎn)突出的超大城市。具體體現(xiàn)在行政區(qū)劃所轄區(qū)域全部為市轄區(qū)，城區(qū)面積在市區(qū)面積中占比較大，常住人口城鎮(zhèn)化率近90%等方面。例如上海、深圳，行政區(qū)劃均實(shí)現(xiàn)全區(qū)化，且市區(qū)面積與城區(qū)面積等同，其中上海市市區(qū)面積與城區(qū)面積都為6340平方公里，深圳市市區(qū)面積與城區(qū)面積都為1987平方公里

參見《2022年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，載中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部網(wǎng)站，https：//www.mohurd.gov.cn/gongkai/fdzdgknr/sjfb/tjxx/index.html，2024年5月9日訪問。，相當(dāng)于全市范圍都是城區(qū)。城鎮(zhèn)化率方面上海系89.3%，深圳為99.79%。

數(shù)據(jù)分別來自《關(guān)于印發(fā)〈上海市廢舊物資循環(huán)利用體系建設(shè)實(shí)施方案〉的通知》，載上海市發(fā)展和改革委員會(huì)網(wǎng)站，https：//fgw.sh.gov.cn/fgw_gfxwj/20231016/a99fd005bb4548e4baae679b7da277d3.html，2024年5月9日訪問；深圳政府在線網(wǎng)互動(dòng)交流版塊，https：//www.sz.gov.cn/hdjlpt/detail？pid=2594221，2024年5月9日訪問。

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)型超大城市是指其中各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)綜合領(lǐng)先的超大城市。中國目前十個(gè)超大城市的地區(qū)生產(chǎn)總值從1萬余億元到4萬余億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值從9萬元到19萬元不等。可見，雖然同為超大城市，但彼此之間仍存在著巨大的經(jīng)濟(jì)差距，這也反映出區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡、不協(xié)調(diào)。其中，深圳地區(qū)生產(chǎn)總值超過3萬億元，北京、上海突破4萬億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值均在19萬元左右。

數(shù)據(jù)分別來自《深圳市2022年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，載深圳市統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)，http：//tjj.sz.gov.cn/zwgk/zfxxgkml/tjsj/tjgb/content/post_10577661.html，2024年5月9日訪問；《北京市2022年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，載北京市人民政府網(wǎng)，https：//www.beijing.gov.cn/gongkai/shuju/tjgb/202304/t20230414_3032832.html？eqid=9c64e4c80012513200000002649559a5，2024年5月9日訪問；《2023上海統(tǒng)計(jì)年鑒》，載上海市統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)，https：//tjj.sh.gov.cn/tjnj/20240321/5a35a44acace471f87c75393133fa142.html，2024年5月9日訪問。北京、上海、深圳無論是在總量還是人均方面均居于前列，屬于超大城市當(dāng)中經(jīng)濟(jì)更為發(fā)達(dá)的一類。

功能驅(qū)動(dòng)型超大城市在國家戰(zhàn)略定位、空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、區(qū)域協(xié)調(diào)等方面都有著各自的功能定位。城市規(guī)模越大、級(jí)別越高，就越能發(fā)揮其重要功能

參見張震：《中國市制改革之探討——以“市”的憲法內(nèi)涵為主線》，載《政治與法律》2015年第43期，第104頁。，超大城市中首都、直轄市以及國家中心城市等城市行政級(jí)別與城市能級(jí)定位，表明了超大城市在全國范圍或特定區(qū)域的影響程度，代表著超大城市經(jīng)濟(jì)、交通、科教文衛(wèi)等方面的綜合實(shí)力，是城市樞紐性與資源要素集聚驅(qū)動(dòng)城市發(fā)展的集中體現(xiàn)。

參見張震、馮曉陽：《城市行政區(qū)劃優(yōu)化調(diào)整的法治邏輯與實(shí)踐構(gòu)想》，載《廈門大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2024年第2期，第80頁。例如，首都獨(dú)有的政治地位決定了北京要緊緊圍繞實(shí)現(xiàn)“都”的功能來謀劃“城”的發(fā)展；天津、上海、重慶的直轄市地位本身就體現(xiàn)了城市等級(jí)，以及在全國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的特殊作用；廣州、武漢等國家中心城市是國家城鎮(zhèn)體系規(guī)劃設(shè)置的最高層級(jí)，具有全國范圍的中心性和一定區(qū)域的國際性兩大特征；深圳則是突出作為中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的示范性功能。超大城市作為對(duì)接國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)大循環(huán)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，功能定位并非完全單一，而是多種功能疊加。以重慶為例，作為集大城市、大農(nóng)村、大山區(qū)、大庫區(qū)于一體的直轄市和國家中心城市，在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和服務(wù)“雙循環(huán)”新發(fā)展格局中發(fā)揮著樣板功能，在推進(jìn)國家城市空間布局形態(tài)多元化和優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局方面具有特殊優(yōu)勢(shì)，在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈、西部陸海新通道、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展與加強(qiáng)國家戰(zhàn)略腹地建設(shè)等交叉疊加的國家級(jí)戰(zhàn)略中具有引領(lǐng)作用。

（四）對(duì)中國城市化進(jìn)程的驅(qū)動(dòng)影響更深遠(yuǎn)

中國特色超大城市是中國城鎮(zhèn)化的必然趨勢(shì)，是引領(lǐng)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展、優(yōu)化城市格局、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)的有力抓手?！皬膰鴥?nèi)外區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展看，超大城市周邊都有一批布局合理、層次鮮明、功能互補(bǔ)、規(guī)模適度的重要節(jié)點(diǎn)城市，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起著強(qiáng)有力的支撐作用?！?/p>

中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院編：《習(xí)近平關(guān)于城市工作論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2023年版，第53頁。周邊城市通過為超大城市提供人口、土地等資源，并建立相關(guān)的配套產(chǎn)業(yè)為超大城市提供發(fā)展支撐。超大城市以其城市平臺(tái)、科技力量、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品參與到國內(nèi)國際競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中，通過與周邊城市的產(chǎn)業(yè)分工和功能配套，引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)，帶動(dòng)城市群的發(fā)展。

參見蘇劍：《新發(fā)展格局下的超大城市建設(shè)：思路與方向》，載《國家治理》2021年第43期，第24頁。只有明確各自在城市群中的發(fā)展定位與方向，才能以“點(diǎn)”帶“面”，實(shí)現(xiàn)大中小城市的合理分工、功能互補(bǔ)，構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化格局。

超大城市引領(lǐng)城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。中國的城市化進(jìn)程正在從傳統(tǒng)的注重規(guī)模轉(zhuǎn)向規(guī)模擴(kuò)張和質(zhì)量提升并重，城市發(fā)展也從注重外延擴(kuò)張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變。超大城市基于內(nèi)在的發(fā)展需求、資源環(huán)境成本和社會(huì)成本的考慮，以及外部競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的倒逼，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的主觀意愿相較于其他城市更為迫切。另外，超大城市在資源、人才、政策等方面的優(yōu)勢(shì)，以及自身較強(qiáng)的城市向心力，為探索新的生產(chǎn)力發(fā)展路徑、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式提供了客觀條件。因此，超大城市在形成新質(zhì)生產(chǎn)力、探索新型城鎮(zhèn)化道路、推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展過程中發(fā)揮著引領(lǐng)示范作用。

超大城市是回應(yīng)城市化問題，探索城市治理新路的先行先驅(qū)。“我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程”

《新型城鎮(zhèn)化，讓人民生活更美好》，載《人民日?qǐng)?bào)》2021年6月20日，第5版。，中國用幾十年的時(shí)間走完了西方發(fā)達(dá)國家?guī)装倌甑某鞘谢瘹v程，疊加并聯(lián)式的發(fā)展模式?jīng)Q定了中國的城市化問題具有時(shí)空疊加性，并且這種疊加在超大城市發(fā)展過程中集中呈現(xiàn)。城市規(guī)模越大，城市化問題就越突出，治理難度也越大。城市的超大規(guī)模使得城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重超出資源承載力，交通擁堵、環(huán)境污染、資源短缺等“城市病”接踵而來，同時(shí)，人口結(jié)構(gòu)的多元加劇了問題的多樣性與復(fù)雜性。超大城市的城市化、現(xiàn)代化走在前列，面對(duì)和解決城市問題，探索城市治理新路也同樣走在前列，這不僅為城市問題提供化解思路，也為提升城市治理現(xiàn)代化水平提供了實(shí)踐樣本。

（五）城市理念的“人民性”更聚焦

人民城市理念明確了中國特色社會(huì)主義城市的本質(zhì)，是中國式現(xiàn)代化城市工作中全過程人民民主的本質(zhì)要求，是中國特色社會(huì)主義城市發(fā)展的價(jià)值觀和方法論，也是黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨、習(xí)近平法治思想中“堅(jiān)持以人民為中心”的核心要義、人民當(dāng)家作主基本原則等三項(xiàng)內(nèi)容在新時(shí)代城市工作中的具體體現(xiàn)。習(xí)近平總書記的重要講話和黨的二十大報(bào)告多次強(qiáng)調(diào)了城市的人民性，人民城市理念深刻揭示了中國特色社會(huì)主義城市發(fā)展規(guī)律，科學(xué)回答了城市發(fā)展為了誰、依靠誰的重大問題，為超大城市的發(fā)展指明了方向。

超大城市作為中國特色社會(huì)主義城市發(fā)展的最高層次，是人民城市理念形成與發(fā)展的真實(shí)寫照。人民城市理念蘊(yùn)含著全過程人民民主的價(jià)值規(guī)范，可以更好推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。

參見張震：《創(chuàng)造人類民主文明新形態(tài)——全過程人民民主的憲法邏輯》，上海人民出版社2023年版，第13頁。其一，人民城市人民建，超大城市同樣由人民創(chuàng)造。超大城市之所以超大，是因?yàn)槌蟮娜丝谝?guī)模。在人口自由流動(dòng)的當(dāng)下，超大城市人口規(guī)模的形成恰恰是城市對(duì)人民產(chǎn)生向心力作用的結(jié)果。在城市化不斷推進(jìn)的過程中，人民基于選擇意愿，源源不斷投入到城市建設(shè)當(dāng)中，參與到城市治理當(dāng)中，城市規(guī)模也逐步走向超大。其二，超大城市未來的建設(shè)發(fā)展治理要繼續(xù)依靠人民。人民是城市建設(shè)發(fā)展的主體和力量源泉。超大城市的自身運(yùn)行需要人民的有效配合、積極參與，同時(shí)其面對(duì)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)相較于其他城市更加激烈，需要更好地依靠人民的力量。其三，超大城市發(fā)展最終是為了人民。城市，讓生活更美好。中國進(jìn)行城市更新、推進(jìn)城市發(fā)展的根本目的是滿足人民的現(xiàn)實(shí)需求、提升人民的生活品質(zhì)。隨著物質(zhì)生活水平的提高和城市化的不斷深入，人民對(duì)美好生活的期待正在發(fā)生轉(zhuǎn)變。超大城市則代表著一種更為高效、更加幸福的現(xiàn)代化生活方式，滿足人民對(duì)城市生活的美好期待就是超大城市發(fā)展的最終目標(biāo)。

二、在法治軌道上推進(jìn)中國特色超大城市治理現(xiàn)代化的基本框架

超大城市是治國理政的重要場(chǎng)景，法治是治國理政的基本方式，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的核心在于通過法治實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化

參見張震：《依憲完善行政區(qū)劃調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)體系及其構(gòu)建》，載《政治與法律》2023年第3期，第99頁。，因此超大城市治理現(xiàn)代化的本身也是探索法治化的過程。在法治軌道上推進(jìn)超大城市治理，就是要把法治理念、法治思維、法治方式、法律制度貫通于城市治理各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)，推進(jìn)超大城市治理制度化，提升城市治理能力法治化水平，進(jìn)而走向良法善治的城市治理和國家治理現(xiàn)代化最高境界。

參見張文顯：《國家制度建設(shè)和國家治理現(xiàn)代化的五個(gè)核心命題》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2020年第1期，第28頁。

（一）以創(chuàng)制性立法完善城市法治體系

完備的城市法治體系是推進(jìn)超大城市治理法治化的前提和基礎(chǔ)，完善城市法治體系是堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義法治體系的具體要求?？茖W(xué)立法是習(xí)近平法治思想的核心要義之一，應(yīng)以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。我國在城市建設(shè)、發(fā)展、運(yùn)行等方面制定了大量法律規(guī)范，為超大城市治理提供了法律依據(jù)。但當(dāng)前自上而下的數(shù)字化改革與自下而上的多元服務(wù)需求，促使超大城市治理模式發(fā)生了巨大變革。由此實(shí)踐走在立法之前，前瞻性立法較為缺乏，存在較多的制度供給不足。因此，必須加強(qiáng)前瞻性、精細(xì)化科學(xué)立法工作，提高立法質(zhì)量，增加制度供給，實(shí)現(xiàn)改革探索與立法授權(quán)相協(xié)調(diào)。具體而言，就是要有服務(wù)于超大城市的“法”，綜合運(yùn)用系統(tǒng)思維、精準(zhǔn)思維、精細(xì)思維、敏捷思維、數(shù)字思維等開展創(chuàng)制性立法，

形成包括法律法規(guī)、部門規(guī)章等在內(nèi)的形式多樣、內(nèi)容豐富的城市規(guī)范體系。

1.創(chuàng)制系統(tǒng)之“法”

“城市工作要樹立系統(tǒng)思維，從構(gòu)成城市諸多要素、結(jié)構(gòu)、功能等方面入手?！?/p>

中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院編：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》（下），中央文獻(xiàn)出版社2018年版，第81頁。作為一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，超大城市的超級(jí)復(fù)雜性來自其所容納的居民、企業(yè)、社會(huì)組織等主體的種類超多、數(shù)量超多、規(guī)模超大，以及由此引發(fā)的主體之間的行為類型超多、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)形態(tài)超級(jí)多元等。

參見樊志宏、胡玉桃：《基于復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論的超大城市發(fā)展和安全治理研究》，載《城市發(fā)展研究》2022年第7期，第82頁。復(fù)雜的城市結(jié)構(gòu)帶來了復(fù)雜的城市系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，面對(duì)不同領(lǐng)域、不同類型風(fēng)險(xiǎn)的交織疊加，超大城市立法工作更是一個(gè)龐大且復(fù)雜的工程，更應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)攬全局的系統(tǒng)思維，從城市要素、結(jié)構(gòu)、功能等方面入手，構(gòu)建系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性相統(tǒng)一的城市法治體系。

2.創(chuàng)制精準(zhǔn)之“法”

堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，針對(duì)超大城市出現(xiàn)的交通擁堵、環(huán)境污染等“城市病”，以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡、產(chǎn)業(yè)布局不合理、資源承載力不足、人文底蘊(yùn)弱化等問題精準(zhǔn)立法，使城市各項(xiàng)工作有法可依、有據(jù)可循。

3.創(chuàng)制精細(xì)之“法”

超大城市治理是一門復(fù)雜的科學(xué)，更是精細(xì)的藝術(shù)。針對(duì)其立法工作既需要具備大視野，也需要把握小細(xì)節(jié)。要運(yùn)用“繡花”般的細(xì)致理念，細(xì)化治理步驟、治理職責(zé)，細(xì)分治理對(duì)象、治理工具

參見陳水生、盧彌：《超大城市精細(xì)化治理：一個(gè)整體性的構(gòu)建路徑》，載《城市問題》2021年第9期，第18頁。，把提高城市治理精細(xì)化水平作為完善城市法治體系的切入點(diǎn)，為超大城市運(yùn)行和公共服務(wù)提供精細(xì)化的法治保障。

4.創(chuàng)制敏捷之“法”

推進(jìn)敏捷治理是城市

治理體系和

治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是對(duì)現(xiàn)代城市存在的治理難題的積極回應(yīng)?，F(xiàn)有的敏捷治理路徑探索中多元目標(biāo)兼顧不平衡，條塊分割與數(shù)據(jù)壁壘依然存在，政策與技術(shù)的平衡及有效支撐仍然不足的現(xiàn)實(shí)情況依然存在

參見顧麗梅、宋曄琴：《超大城市敏捷治理的路徑及其優(yōu)化研究——基地上海市“一網(wǎng)統(tǒng)管”回應(yīng)社情民意實(shí)踐的分析》，載《中國行政管理》2023年第6期，第11頁。，亟待通過探索敏捷法治新模式，明確治理原則、規(guī)范治理標(biāo)準(zhǔn)、健全治理依據(jù)等，提升城市治理效率。

5.創(chuàng)制數(shù)字之“法”

大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等數(shù)字科技對(duì)城市管理手段、管理模式、管理理念具有革新性的影響，是推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。數(shù)字時(shí)代的法治化不僅要求以數(shù)字化賦能法治化，更加強(qiáng)調(diào)以法治化規(guī)范數(shù)字化。建設(shè)數(shù)字法治城市，既要以新技術(shù)推動(dòng)法治建設(shè)，更要完善相應(yīng)的法律規(guī)范體系，將法治價(jià)值嵌入數(shù)字建設(shè)，努力創(chuàng)造更高水平的數(shù)字法治。城市治理實(shí)現(xiàn)從數(shù)字化到智能化再到智慧化，不是通過簡(jiǎn)單的技術(shù)堆砌即可完成，而是需要依法進(jìn)行規(guī)范引導(dǎo)，確保數(shù)字科技符合社會(huì)秩序和公民權(quán)利的基本要求。

6.創(chuàng)制民生之“法”

習(xí)近平總書記指出，“中國式現(xiàn)代化，民生為大”。

《習(xí)近平在重慶考察時(shí)強(qiáng)調(diào) 進(jìn)一步全面深化改革開放 不斷譜寫中國式現(xiàn)代化重慶篇章 蔡奇陪同考察》，載《人民日?qǐng)?bào)》2024年4月25日，第1版。要結(jié)合超大城市自身特點(diǎn)、治理難點(diǎn)、民生熱點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)等，圍繞城市經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等領(lǐng)域以及規(guī)劃、建設(shè)、管理等方面，聚焦民生領(lǐng)域立法，提高人民群眾的認(rèn)同感、獲得感、幸福感。

（二）以多場(chǎng)景實(shí)施提高城市法治能力

“‘天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！七M(jìn)法治體系建設(shè)，重點(diǎn)和難點(diǎn)在于通過嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，推進(jìn)法律正確實(shí)施，把‘紙上的法律’變?yōu)椤袆?dòng)中的法律’。”

習(xí)近平：《堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義法治道路 更好推進(jìn)中國特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)》，載《求是》2022年第4期，第7頁?！拔ㄓ幸揽糠ㄖ?，依靠憲法和法律制度體系的有效運(yùn)行，才能在超大城市多元化的利益格局中凝聚共識(shí)和力量，為人民群眾提供合理預(yù)期和安全感，才能保證超大城市、中國社會(huì)的發(fā)展與穩(wěn)定”。

張文顯：《法治與國家治理現(xiàn)代化》，載《中國法學(xué)》2014年第4期，第14頁。

1.充實(shí)嚴(yán)格執(zhí)法

在扁平治理、敏捷治理、執(zhí)法權(quán)下沉的背景下，超大城市的基層政府及其工作人員擁有較大的裁量權(quán)，雖然能夠靈活滿足城市治理多元需求，但權(quán)力運(yùn)行的潛在風(fēng)險(xiǎn)也被放大，易引發(fā)形式平等而實(shí)質(zhì)不平等、不公正的現(xiàn)象，需要法定化、規(guī)范化的行政程序來保障。

參見劉志剛、郭威：《論社會(huì)主義核心價(jià)值觀的立法實(shí)施及其優(yōu)化》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2023年第4期，第9頁。并且，在數(shù)字技術(shù)的加持下，出現(xiàn)大量數(shù)字行政、自動(dòng)化行政等新的行政行為形態(tài)。因此，考慮到超大城市治理的現(xiàn)實(shí)需求，應(yīng)當(dāng)在體制層面完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，在實(shí)體層面提高執(zhí)法質(zhì)量，在程序?qū)用鎻?qiáng)化行政程序，以削減可能的裁量濫用風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于數(shù)字行政、自動(dòng)化行政等，可通過完善算法、加強(qiáng)算法審計(jì)、公開算法規(guī)則等方式接受社會(huì)監(jiān)督，并保障市民的救濟(jì)權(quán)，以避免自動(dòng)化行政不當(dāng)侵害市民權(quán)利。面對(duì)超大城市綜合行政執(zhí)法的復(fù)雜場(chǎng)域，推動(dòng)行政執(zhí)法剛性方式與柔性方式的融合，強(qiáng)化行政執(zhí)法與治安處罰、刑事司法、公益訴訟等環(huán)節(jié)之間的相互銜接，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法階段整合，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法強(qiáng)制性約束與黨建、社區(qū)自治等非強(qiáng)制性約束的耦合。

參見王叢虎、駱飛：《超大城市推進(jìn)綜合行政執(zhí)法的改革邏輯與未來進(jìn)路——基于北京市行政執(zhí)法改革的縱向多案例》，載《中國行政管理》2023年第11期，第70頁。

2.夯實(shí)公正司法

多元化的利益格局決定了超大城市矛盾的復(fù)雜多樣，堅(jiān)持公正司法是超大城市預(yù)防和化解社會(huì)矛盾、保障市民權(quán)益、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的基本要求。崇尚、維護(hù)、發(fā)展公平正義是現(xiàn)代化法治思維和法治方式的精髓所在，既是法的內(nèi)在要求，也是法的外在表征。

參見張文顯：《法治現(xiàn)代化的“共同特征”和“中國特色”》，載《政治與法律》2024年第2期，第8頁。公正司法作為維護(hù)公平正義的最后一道防線，對(duì)維護(hù)城市秩序具有示范作用，公正的司法裁決對(duì)政府的行政行為以及市民的個(gè)人行為具有規(guī)范引導(dǎo)作用，能夠有效化解社會(huì)矛盾，維護(hù)城市公共秩序。法治是最好的營商環(huán)境，公正司法對(duì)優(yōu)化超大城市營商環(huán)境具有引領(lǐng)作用，是破除地方保護(hù)壁壘、提升城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力、維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的重要方式。公正司法承載著人民群眾對(duì)法治的美好預(yù)期，司法公正能夠引領(lǐng)社會(huì)公正，懲惡揚(yáng)善，引導(dǎo)市民積極約束個(gè)人行為，勇于抵制不法行為，一定程度上降低治理成本，并能夠吸引社會(huì)資源向城市聚集，提高城市運(yùn)行效率，滿足超大城市發(fā)展的資源需求。

3.落實(shí)全民守法

超大城市有著超大的人口規(guī)模，推進(jìn)法律正確實(shí)施，把“紙上的法律”變?yōu)椤靶袆?dòng)中的法律”，實(shí)現(xiàn)法治化的關(guān)鍵在于人。一般意義上的全民守法是通過法治宣傳教育引導(dǎo)市民遵紀(jì)守法，規(guī)范個(gè)人行為，更多強(qiáng)調(diào)的是管理與服從，個(gè)體被動(dòng)接受教育。而超大城市法律治理場(chǎng)域中的全民守法還有著更深層次的內(nèi)涵，更多強(qiáng)調(diào)主動(dòng)參與，調(diào)動(dòng)市民參與城市治理的積極性，鼓勵(lì)市民以主人翁的身份依照法律積極行使市民權(quán)利，通過全過程人民民主參與到城市治理之中。市民不單單要遵守法律、約束行為、履行義務(wù)，也要依照法律積極行使權(quán)利，從城市治理的“要我做”向“我要做”和“一起做”轉(zhuǎn)變，共治共管、共建共享，從而提升治理效率，降低治理成本，實(shí)現(xiàn)法治能力的現(xiàn)代化。這不僅是城市治理的法治化表達(dá)，也是憲法人民性和城市人民性的綜合體現(xiàn)。

參見張震、馮曉陽：《譜寫新時(shí)代中國憲法實(shí)踐新篇章中憲法宣傳教育的政治性、人文性和融貫性論綱》，載《河南社會(huì)科學(xué)》2023年第5期，第34頁。

（三）以新質(zhì)生產(chǎn)力優(yōu)化城市法治格局

超大城市是新質(zhì)生產(chǎn)力形成與發(fā)展的空間載體，法治是促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力、生產(chǎn)要素在城市空間創(chuàng)新性配置的有效方式。城市是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，超大城市的經(jīng)濟(jì)、人才、政策等優(yōu)勢(shì)為新質(zhì)生產(chǎn)力的形成與發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展所需的高素質(zhì)人才、高科技生產(chǎn)資料，以及豐富多元的勞動(dòng)對(duì)象等各類生產(chǎn)要素正是通過完備的城市法治體系實(shí)現(xiàn)有序聚集。法治作為超大城市的現(xiàn)代化高效治理方式，具有固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用，能夠有效促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力生產(chǎn)要素的創(chuàng)新性配置。超大城市的人口規(guī)模、利益格局、治理結(jié)構(gòu)等決定了城市法治化的必然，法治思維幫助分析城市治理的現(xiàn)狀與問題，法治規(guī)則有力保障城市治理的私權(quán)與公權(quán)，法治方式有效解決城市治理的矛盾與訴求，法治指標(biāo)科學(xué)評(píng)價(jià)城市治理的效能與成果。

參見朱未易：《論城市治理法治的價(jià)值塑型與完善路徑》，載《政治與法律》2015年第2期，第76-77頁。

新質(zhì)生產(chǎn)力產(chǎn)生新型生產(chǎn)關(guān)系，新型生產(chǎn)關(guān)系需要法治保障。新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展必然帶來生產(chǎn)關(guān)系的變動(dòng)，需要新的生產(chǎn)關(guān)系與之匹配。新質(zhì)生產(chǎn)力的形成與發(fā)展使得市場(chǎng)主體間關(guān)系、勞動(dòng)關(guān)系、產(chǎn)業(yè)協(xié)同關(guān)系等隨之發(fā)生變動(dòng)，而要確保這些新型關(guān)系的長(zhǎng)久穩(wěn)定，必須依靠法律進(jìn)行確認(rèn)和保障。新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展需要依靠新產(chǎn)業(yè)、新模式、新動(dòng)能等核心要素的積極推動(dòng)，而新產(chǎn)業(yè)、新模式、新動(dòng)能的形成需要法律規(guī)范和保障，無論是技術(shù)突破形成的新產(chǎn)業(yè)，或是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型催生的新產(chǎn)業(yè)模式、新經(jīng)濟(jì)模式，以及新動(dòng)能的發(fā)揮，都伴隨著法律關(guān)系的產(chǎn)生與變動(dòng)。例如，數(shù)字網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的新型勞動(dòng)關(guān)系，勞動(dòng)者多以眾包、自雇、個(gè)體等方式參與工作，導(dǎo)致勞動(dòng)權(quán)益保障不足。面對(duì)新型生產(chǎn)關(guān)系的法律保障需求，需要依法加強(qiáng)勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，反壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等，通過建立穩(wěn)固的生產(chǎn)關(guān)系促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展。

新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展促進(jìn)城市法治格局進(jìn)一步優(yōu)化。超大城市的良法善治必然包含著對(duì)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的基本要求。傳統(tǒng)城市法治格局側(cè)重秩序價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，而新質(zhì)生產(chǎn)力時(shí)代的超大城市法治格局應(yīng)是在秩序的基礎(chǔ)上追求活力，激發(fā)先進(jìn)生產(chǎn)力，突破傳統(tǒng)生產(chǎn)關(guān)系束縛，確立和保護(hù)新型生產(chǎn)關(guān)系。一方面，要堅(jiān)持憲法確立的國家基本經(jīng)濟(jì)制度，依法平等保護(hù)各類經(jīng)營主體，推動(dòng)不同所有制類型經(jīng)濟(jì)主體協(xié)同發(fā)展；另一方面，要通過增加立法供給，規(guī)范政府行為，創(chuàng)新行政監(jiān)管模式，深化行政執(zhí)法體制改革，推進(jìn)精細(xì)化執(zhí)法，給予市場(chǎng)主體更大的空間，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)與鼓勵(lì)創(chuàng)新良性互動(dòng)。

參見馮果：《以高質(zhì)量法治助推新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展》，載《民主與法制》2024年第6期，第32頁。構(gòu)建與新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展相匹配的城市法治格局，提高城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)城市格局的優(yōu)化和城市群的高質(zhì)量發(fā)展。

三、建構(gòu)中國特色超大城市治理法治現(xiàn)代化理論的核心要義

立足中國國情，聚焦中國問題，構(gòu)建中國理論，已成為中國理論研究的主流共識(shí)。

參見翟國強(qiáng)：《構(gòu)建中國自主的憲法學(xué)知識(shí)體系：?jiǎn)栴}與方法》，載《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2023年第3期，第182頁。時(shí)代的理論要回應(yīng)時(shí)代的問題，超大城市治理的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)問題促發(fā)著超大城市治理理論研究的深入。中國特色超大城市治理法治現(xiàn)代化是基于中國特色超大城市和中國特色社會(huì)主義法治道路的歷史實(shí)踐，在奮力推進(jìn)中國式現(xiàn)代化新征程中形成的新的理論命題，涵蓋了城市治理、法治、中國式現(xiàn)代化等相關(guān)理論資源。實(shí)現(xiàn)理論資源的融通，把握其在超大城市治理中的特殊內(nèi)涵，是建構(gòu)中國特色超大城市治理法治現(xiàn)代化理論的關(guān)鍵所在。

（一）堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是根本保證

黨的領(lǐng)導(dǎo)是城市工作的根本保證。黨在城市工作中發(fā)揮著把方向、謀大局、定政策、促改革的關(guān)鍵作用。城市治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)離不開

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，由黨中央把握城市建設(shè)的宏觀方向和頂層設(shè)計(jì)，確保人民城市建設(shè)沿著中國特色社會(huì)主義城市建設(shè)的正確方向前進(jìn)，為城市發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)的政治保障。面對(duì)超大城市如此龐大的人口規(guī)模，要實(shí)現(xiàn)有效治理，必須充分依靠黨的堅(jiān)強(qiáng)組織體系，發(fā)揮黨組織的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)。社區(qū)是城市治理體系的基本單元，是城市治理的“最后一公里”，決定著城市治理基礎(chǔ)的牢固與否。而社區(qū)治理關(guān)鍵在于依靠基層黨組織和廣大黨員，以黨建引領(lǐng)基層治理。在城市治理中基層黨組織發(fā)揮著堡壘作用，是開展城市工作的組織基礎(chǔ)，在網(wǎng)格化治理中發(fā)揮著“承上啟下”的關(guān)鍵作用?；鶎狱h員干部是基層治理的“紅細(xì)胞”，發(fā)揮著先鋒模范作用，為鼓勵(lì)市民積極參與城市治理起到表率作用。只有依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)力、組織力、統(tǒng)籌力優(yōu)勢(shì)，才能將超大城市治理凝聚起來，理順超大城市的千萬個(gè)治理末梢，形成上下聯(lián)動(dòng)的有機(jī)體系，實(shí)現(xiàn)超大城市治理的整體性、系統(tǒng)性和高效性。

參見董慧、王曉珍：《超大城市治理現(xiàn)代化：經(jīng)驗(yàn)、理念與治理體系建構(gòu)》，載《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2022年第5期，第71頁。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是法治工作的根本保證。堅(jiān)持黨對(duì)全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)是習(xí)近平法治思想的核心要義，黨的領(lǐng)導(dǎo)在中國式法治現(xiàn)代化中發(fā)揮著定向領(lǐng)航、頂層規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、檢視整改的決定性作用。

參見黃文藝：《推進(jìn)中國式法治現(xiàn)代化 構(gòu)建人類法治文明新形態(tài)——對(duì)黨的二十大報(bào)告的法治要義闡釋》，載《中國法學(xué)》2022年第6期，第5-26頁。超大城市治理法治化是中國式法治現(xiàn)代化的必然要求，黨的領(lǐng)導(dǎo)是憲法的基本原則，是中國特色社會(huì)主義的最本質(zhì)特征，是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，帶頭遵守憲法和法律，積極實(shí)施憲法和法律，將法治作為治國理政的基本方式。在城市治理中，黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，通過法律制定、法律實(shí)施貫徹黨在城市工作方面的路線方針政策，保證城市治理在中國式法治現(xiàn)代化中的正確方向。

（二）形成法治化的“治理＋”是基本途徑

超大城市治理是城市工作全局中的一項(xiàng)復(fù)雜工程、系統(tǒng)工程，治理范圍的廣泛，治理主體的多元，人口規(guī)模的巨大，決定了其治理的方式和手段應(yīng)該是差異、多樣、融合、科學(xué)的。

參見陶希東：《中國式現(xiàn)代化城市治理：內(nèi)涵、挑戰(zhàn)與路徑選擇》，載《治理現(xiàn)代化研究》2024年第1期，第73頁。需要處理好市場(chǎng)、社會(huì)、政府、數(shù)字技術(shù)在超大城市治理中的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)法律治理與市場(chǎng)、社會(huì)、政府、數(shù)字技術(shù)深度融合，形成“治理＋”的理念與模式。

市場(chǎng)既是城市發(fā)展的資源要素，也是城市治理的基本對(duì)象。市場(chǎng)促進(jìn)治理，治理激發(fā)市場(chǎng)。市場(chǎng)配置城市資源，推動(dòng)城市發(fā)展，為城市治理創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)條件，市場(chǎng)化的思維模式也在影響著城市的治理主體和治理模式。部分城市問題可通過市場(chǎng)的手段，聯(lián)合市場(chǎng)主體在市場(chǎng)活動(dòng)中實(shí)現(xiàn)治理。但市場(chǎng)本身具有一定盲目性和自發(fā)性，尤其在公共服務(wù)領(lǐng)域，需要發(fā)揮法治政府的主導(dǎo)功能，通過法治化的方式來規(guī)范市場(chǎng)，激發(fā)市場(chǎng)活力，釋放經(jīng)濟(jì)潛力，提高城市在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)有效市場(chǎng)與有為政府的深度契合。

參見王建學(xué)、高強(qiáng)：《政府主導(dǎo)原則的規(guī)范闡釋與制度展開——以中國式現(xiàn)代化為依歸》，載《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2024年第3期，第87頁。

社會(huì)是超大城市治理的重要一環(huán)，面對(duì)超大城市繁雜的治理任務(wù)，如何挖掘社會(huì)自治潛力，增強(qiáng)社會(huì)自治能力，實(shí)現(xiàn)居民自治、企業(yè)自治、行業(yè)自治，建立國家法與習(xí)慣法、行業(yè)法的有效銜接，是超大城市治理法治化所要關(guān)注的重點(diǎn)問題

。強(qiáng)化社會(huì)自治有助于減輕治理負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)矛盾的社會(huì)化解決。超大城市多元的利益結(jié)構(gòu)決定了其沖突多、矛盾多，但并非所有的矛盾沖突都適合采用法律解決。尤其是面對(duì)改革過程中的歷史遺留問題和數(shù)字化信息化時(shí)代產(chǎn)生的新問題、新矛盾，更適合采用多元化、柔性的化解方式，司法化解方式則作為兜底。將社會(huì)主義核心價(jià)值觀、中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化融入社會(huì)自治體系建設(shè)，并探索賦予社會(huì)團(tuán)體、自治組織等一定的執(zhí)法權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)城市治理的多元化、便捷化，形成政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)局面。

政府作為城市治理的關(guān)鍵主體，承擔(dān)著按照黨和國家決策部署推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、管理社會(huì)事務(wù)、服務(wù)人民群眾的重大職責(zé)。當(dāng)前，政府組織結(jié)構(gòu)仍需進(jìn)一步優(yōu)化，以適應(yīng)超大城市的治理需要。進(jìn)一步優(yōu)化行政協(xié)作機(jī)制，簡(jiǎn)化組織結(jié)構(gòu)，明晰政府權(quán)責(zé)清單，完善城市治理體系；進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新行政方式，發(fā)揮政府對(duì)多元主體參與城市治理的指導(dǎo)與規(guī)范作用，提升政府?dāng)?shù)字法治素養(yǎng)，充分利用數(shù)字技術(shù)提高自身依法行政水平，妥善防控?cái)?shù)字社會(huì)數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)，以提高政府在超大城市中的治理能力。

參見林維：《提升政府轉(zhuǎn)型中的數(shù)字法治素養(yǎng)》，載《中國黨政干部論壇》2022年第10期，第72頁。

超大城市是科技創(chuàng)新的載體，是科技應(yīng)用的宏大場(chǎng)景。超大城市復(fù)雜的治理任務(wù)、巨大的治理工作量決定了其必須突破傳統(tǒng)法治方式，通過科技賦能提高法治效率，這也是探索超大城市治理現(xiàn)代化和法治現(xiàn)代化道路的必然要求?？萍假x能超大城市治理不僅提高了治理效率，更是改變了傳統(tǒng)的治理方式，“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”“人工智能＋政務(wù)服務(wù)”等新技術(shù)應(yīng)用讓城市治理更智能、更高效、更精準(zhǔn)。從信息化到智能化再到智慧化，展現(xiàn)了超大城市現(xiàn)代化治理新路徑的技術(shù)迭代，城市法治的場(chǎng)景與城市法治的實(shí)施路徑也在此基礎(chǔ)上得到拓展。在法治為科技賦能提供價(jià)值引導(dǎo)的基礎(chǔ)上，新技術(shù)促進(jìn)超大城市新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展，滿足區(qū)域協(xié)調(diào)和高質(zhì)量的生產(chǎn)力需求；新技術(shù)改善人民的生活條件和生活方式，創(chuàng)造城市的高品質(zhì)生活；改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式和城市治理方式，提高城市運(yùn)行和治理的效率，實(shí)現(xiàn)城市的高效能治理。

（三）把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能是最終目標(biāo)

黨的十九屆四中全會(huì)指出：“我國國家治理一切工作和活動(dòng)都依照中國特色社會(huì)主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。”

《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，人民出版社2019年版，第1頁。超大城市治理作為國家治理的重要任務(wù)，也要依照中國特色社會(huì)主義制度展開，把各項(xiàng)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為超大城市的治理效能。將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的重要前提是形成制度優(yōu)勢(shì)，具體包括國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)文明等基本制度與超大城市治理的具體制度。

制度建構(gòu)與制度執(zhí)行都是在法治的軌道上、以憲法為根基展開

參見苗連營：《中國憲法的價(jià)值譜系及其時(shí)代圖景》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2023年第2期，第51頁。，因此，要考慮將憲法規(guī)定的國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)文明等基本制度的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為超大城市治理效能。政治制度方面，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)。超大城市治理要進(jìn)一步發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)、理論優(yōu)勢(shì)，提升超大城市黨組織的統(tǒng)攬協(xié)調(diào)能力，提升黨員干部的領(lǐng)導(dǎo)能力、治理能力。發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的根本政治制度優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)城市治理工作依法民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。發(fā)揮基層群眾自治制度優(yōu)勢(shì)，確保人民依法享有城市權(quán)利，通過共建共治共享實(shí)現(xiàn)城市治理的全過程人民民主。經(jīng)濟(jì)制度方面，發(fā)揮市場(chǎng)在超大城市資源配置中的主要作用，堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的效率優(yōu)先兼顧公平，促進(jìn)共同富裕。文化制度方面，以習(xí)近平文化思想為指導(dǎo)，注重超大城市的歷史文脈傳承，提升超大城市人文底蘊(yùn)。社會(huì)制度方面，深化改革完善教育、就業(yè)、醫(yī)療等制度，改善城市民生保障。生態(tài)文明制度方面，以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，建設(shè)自然和諧、生活宜居的城市生態(tài)環(huán)境。

完善城市治理制度體系，并轉(zhuǎn)化為治理效能。完善的制度體系是城市治理的依據(jù)，是提升城市治理現(xiàn)代化能力的前提，能夠有效地將法律法規(guī)、國家政策等制度轉(zhuǎn)化為治理工具。

參見楊茗皓：《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展中地方政府維護(hù)生態(tài)安全義務(wù)的法治向度》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2024年第2期，第49頁。通過完善城市治理的主體參與制度、創(chuàng)制性立法制度、治理執(zhí)法制度、治理司法制度、治理監(jiān)督制度等，擴(kuò)大治理主體范圍，推進(jìn)城市治理立法工作，完善規(guī)范性文件備案審查，明確政府治理范圍和責(zé)任邊界，改進(jìn)治理執(zhí)法方式，引導(dǎo)社會(huì)公正，實(shí)現(xiàn)治理方式、治理成效的有效監(jiān)督和評(píng)價(jià)，提高超大城市治理主體的治理能力，促進(jìn)城市治理的現(xiàn)代化。另外，治理效能的轉(zhuǎn)化一定程度上取決于城市領(lǐng)導(dǎo)干部的能力水平，城市管理的各項(xiàng)具體工作需要依靠領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”去落實(shí)和開展。因此，個(gè)體方面要著力提高領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)，培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部城市治理的法治思維、先進(jìn)理念、專業(yè)知識(shí)及自主學(xué)習(xí)能力。決策機(jī)制方面，堅(jiān)持民主集中制，建立城市工作的民主決策機(jī)制，避免城市工作受到領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人偏好、主觀意志影響，避免城市治理的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化受到影響。

（四）提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感是根本立場(chǎng)

“推進(jìn)城市治理，根本目的是提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感?！?/p>

中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院編：《習(xí)近平關(guān)于城市工作論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2023年版，第40頁。人民是社會(huì)主義法治建設(shè)的主體，是社會(huì)主義現(xiàn)代化城市治理的受益主體，是城市工作的根本落腳點(diǎn)。

城市治理積極回應(yīng)人民群眾的利益期待，不斷滿足人民對(duì)美好生活的需求。超大城市是現(xiàn)代化的產(chǎn)物，是人民群眾生產(chǎn)生活的核心空間和滿足人民群眾美好生活新期待的有效載體。民生是中國式現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的基本要素，是城市治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是超大城市穩(wěn)定與發(fā)展的基本前提。在新的歷史階段，開創(chuàng)人民城市建設(shè)新局面，必須把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為人民城市建設(shè)的根本目的，必須把人民的利益擺在至高無上的地位，把人民對(duì)美好生活的向往作為推進(jìn)城市治理的根本奮斗目標(biāo)。推進(jìn)城市治理，順應(yīng)人民對(duì)美好生活的新期待，離不開教育、醫(yī)療、環(huán)境、社會(huì)保障等民生領(lǐng)域的法律體系的健全與完善，也離不開城市政府及工作人員治理觀念的轉(zhuǎn)變。

城市治理的最終成效由人民評(píng)判。社會(huì)主義現(xiàn)代化城市的建設(shè)和治理是一個(gè)長(zhǎng)期過程，只有得到人民的肯定，獲得人民支持，城市現(xiàn)代化建設(shè)和城市治理才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。人民城市屬于人民，人民對(duì)城市工作享有知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、批評(píng)建議權(quán)等。構(gòu)建一套科學(xué)的治理評(píng)價(jià)體系，將人民滿意作為評(píng)價(jià)人民城市治理水平的最終評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，有助于在治理主體和市民間形成良性互動(dòng)。城市治理效果的人民評(píng)判機(jī)制，是全過程人民民主的一項(xiàng)具體實(shí)踐和城市治理監(jiān)督體系的重要組成部分，能夠與地方人大監(jiān)督一道，形成城市治理監(jiān)督的有效閉環(huán)。

城市治理成果由人民共享。城市發(fā)展是為了讓更多的人享有更加廣泛的權(quán)利，并且能夠更好地實(shí)現(xiàn)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)人的自由全面發(fā)展。城市治理帶來了新的權(quán)利形態(tài)，賦予了市民權(quán)利新的內(nèi)涵。隨著城市化進(jìn)程的不斷深入，以及信息化、智能化在城市治理中的運(yùn)用，在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等方面出現(xiàn)了新的市民權(quán)利形態(tài)，為市民帶來了更多分享治理成果的機(jī)會(huì)。并且中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，超大城市作為國家經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略支點(diǎn)和資源要素集聚地，是推動(dòng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和共同富裕的重要前沿陣地。

參見趙聚軍、龐尚尚：《面向共同富裕的超（特）大城市居住空間治理》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2023年第1期，第44頁。超大城市發(fā)展的成果不是僅由市民分享，而是包括城市周邊區(qū)域在內(nèi)的全體人民都有權(quán)分享。城市治理促進(jìn)了新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展，提高了城市的吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力，城市通過自身發(fā)展帶動(dòng)周邊區(qū)域，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)，進(jìn)而驅(qū)動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，使全體人民都有機(jī)會(huì)共享城市發(fā)展成果。

四、結(jié)語

全面依法治國是國家治理的一場(chǎng)深刻革命，超大城市是法治建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主陣地，必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用，在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化超大城市。中國特色超大城市形成與發(fā)展的歷史實(shí)踐為城市治理積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，中國特色超大城市治理法治化是中國式現(xiàn)代化對(duì)城市治理和法治建設(shè)提出的時(shí)代要求，是中國式現(xiàn)代化城市治理中的法治實(shí)踐，也是中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)中的城市作為。在中國式現(xiàn)代化的奮進(jìn)征程中要繼續(xù)堅(jiān)持黨對(duì)城市工作的領(lǐng)導(dǎo)，樹立城市工作的時(shí)代觀、系統(tǒng)觀、全局觀、法治觀，堅(jiān)持人民城市理念，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，尊重城市發(fā)展規(guī)律，順應(yīng)城市工作新形勢(shì)、改革發(fā)展新要求，滿足人民群眾新期待；堅(jiān)持以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，以憲法法律為依據(jù)，以實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，深刻理解把握中國特色超大城市時(shí)代內(nèi)涵，綜合運(yùn)用精準(zhǔn)思維、精細(xì)思維、敏捷思維、數(shù)字思維，將各項(xiàng)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，開辟超大城市現(xiàn)代化治理新路徑。JS

The Outline of the Rule of Law in the Governance of Megacity

with China Characteristics

ZHANG Zhen，GUAN Zhongxiao

（Southwest University of Political Science and Law，Chongqing 401120，China）

Abstract：

Urban governance is a crucial component of the modernization of the national governance system and governance capabilities， and the governance of megacities plays a crucial role in urban governance. Chinese megacities not only share the common characteristics of international megacities， but also have historical and contemporary characteristics rooted in the objective reality of China. Grasping the special connotations of Chinese megacities is a necessary prerequisite for exploring the legal governance logic of megacities. The process of modernizing the governance of megacities is also a process of legalization. Advancing megacity governance within the framework of the rule of law is an inevitable requirement for the modernization of national governance and the modernization of Chinese style legal governance. It is the only way to achieve good governance in urban governance. Through the practical exploration of Chinese megacity development and the path of socialist rule of law with Chinese characteristics， a theory of legal modernization of Chinese megacity governance has been formed. This not only enriches the theoretical system of Chinese urban governance and the theoretical system of socialist rule of law with Chinese characteristics but also provides guidance for the practice of Chinese megacity governance.

Key words：

megacities with chinese characteristics; urban governance; modernization; legal governance本文責(zé)任編輯：譚清值