摘要： 拜登政府試圖通過重構(gòu)印太地區(qū)的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈，推動(dòng)供應(yīng)鏈“去中國化”，以削弱中國的工業(yè)能力，并提升美國及其盟國對(duì)全球關(guān)鍵礦產(chǎn)市場(chǎng)的利益攫取能力。這一關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈重構(gòu)布局有以下特征：基于雙邊合作的機(jī)制嵌套、基于地緣政治邏輯的遏華傾向，以及美國主導(dǎo)的行業(yè)“標(biāo)準(zhǔn)”與規(guī)則塑造。美國在重構(gòu)印太關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈布局的過程中，面臨諸多制約因素，主要體現(xiàn)在：盟伴之間存在利益訴求抵牾、美國對(duì)地區(qū)發(fā)展中國家開放市場(chǎng)的意愿與提供公共產(chǎn)品的能力不足，以及美國試圖動(dòng)員地區(qū)國家協(xié)同其對(duì)華地緣政治博弈與地區(qū)國家尋求戰(zhàn)略自主存在矛盾等。美國試圖重構(gòu)印太關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈會(huì)在一定程度上增加中國關(guān)鍵礦產(chǎn)海外供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)中國礦企在地區(qū)國家的投資項(xiàng)目以及中國的產(chǎn)業(yè)鏈地位造成負(fù)面影響，但中國與地區(qū)國家在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的投資合作態(tài)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)合作效能等因素，也將在減緩此類負(fù)面沖擊方面發(fā)揮重要作用。

關(guān)鍵詞：供應(yīng)鏈；“印太經(jīng)濟(jì)框架”；關(guān)鍵礦產(chǎn)；美國對(duì)華政策

中圖分類號(hào)：Ｄ５１８／ Ｄ８１ 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：１００４－８０４９（２０２４）０６－００４８－１４

關(guān)鍵礦產(chǎn)是一國根據(jù)本國的資源稟賦所確定的對(duì)其經(jīng)濟(jì)、國防至關(guān)重要的礦產(chǎn)。①歷史上，美國是最早將關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈上升到戰(zhàn)略層面的國家。拜登政府執(zhí)政后，通過《通脹削減法案》（ＩＲＡ）所包含的產(chǎn)業(yè)政策等舉措推動(dòng)包括關(guān)鍵礦產(chǎn)在內(nèi)的供應(yīng)鏈“去中國化”進(jìn)程。由于印太地區(qū)在全球生產(chǎn)、貿(mào)易以及關(guān)鍵礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備格局居于舉足輕重的地位，從美國及其主要盟國的角度來看，將戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)向印太，體現(xiàn)了對(duì)該地區(qū)在全球經(jīng)濟(jì)中日益重要作用的認(rèn)識(shí)，也是對(duì)中國崛起進(jìn)程的共同應(yīng)對(duì)。① 基于美國政府于２０２２ 年２ 月發(fā)布“印太戰(zhàn)略”文件所強(qiáng)調(diào)的核心議程，美國于當(dāng)年５ 月啟動(dòng)“印太經(jīng)濟(jì)框架”（ＩＰＥＦ）。２０２３ 年１１ 月１４ 日，“印太經(jīng)濟(jì)框架”參與方正式簽署供應(yīng)鏈協(xié)議。該協(xié)議通過提到“關(guān)鍵貨物”間接提到關(guān)鍵礦產(chǎn)。② 此間，美國宣布啟動(dòng)“印太經(jīng)濟(jì)框架”關(guān)鍵礦產(chǎn)對(duì)話（Ｃｒｉｔｉｃａｌ Ｍｉｎｅｒａｌｓ Ｄｉａｌｏｇｕｅ）。在此形勢(shì)下，美國試圖利用地區(qū)國家致力于提高供應(yīng)鏈韌性、拓展礦業(yè)合作伙伴與推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的需求，以向地區(qū)國家的關(guān)鍵礦產(chǎn)產(chǎn)品提供進(jìn)入美國市場(chǎng)的非歧視待遇以及提供資金、技術(shù)支持等為籌碼，推動(dòng)其主導(dǎo)的印太地區(qū)的雙邊、諸邊關(guān)鍵礦產(chǎn)合作，以構(gòu)建美國主導(dǎo)的“去中國化”的關(guān)鍵礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈，從而削弱中國的工業(yè)能力、產(chǎn)業(yè)地位并侵蝕“一帶一路” 建設(shè)的發(fā)展空間。

針對(duì)美國主導(dǎo)的印太關(guān)鍵礦產(chǎn)合作，既有研究已就其戰(zhàn)略動(dòng)因、特征與動(dòng)向進(jìn)行研究。有學(xué)者認(rèn)為美國試圖以防范中國將關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈實(shí)力轉(zhuǎn)化為權(quán)力杠桿為由，動(dòng)員地區(qū)國家支持其在該領(lǐng)域的對(duì)華博弈；③美國將關(guān)鍵礦產(chǎn)議題嵌入“印太經(jīng)濟(jì)框架”，借助區(qū)域性框架擴(kuò)大關(guān)鍵礦產(chǎn)方面的信息共享網(wǎng)絡(luò)；④美國的印太關(guān)鍵礦產(chǎn)布局體系具有“梯次化”特征，其中掌控壟斷性資源的特殊盟伴，諸如印尼等“關(guān)鍵礦產(chǎn)對(duì)話”的主要參與國，是美國發(fā)展新技術(shù)與對(duì)華戰(zhàn)略的關(guān)鍵一環(huán)；⑤在與印太盟國協(xié)作的基礎(chǔ)上，美國意圖推動(dòng)重建本土稀土等產(chǎn)業(yè)鏈，但面臨市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不足、環(huán)保壓力等障礙。⑥ 鑒于美國重構(gòu)印太關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的發(fā)展態(tài)勢(shì)，有必要對(duì)其發(fā)展動(dòng)力、布局特征、制約因素進(jìn)一步分析，并探尋應(yīng)對(duì)思路。

一、美國重構(gòu)印太關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的意圖

無論是美國的“印太戰(zhàn)略”還是“印太經(jīng)濟(jì)框架”中對(duì)印太“自由和開放”的相關(guān)表述，都代表美國及其盟國對(duì)中國不斷提升的地區(qū)和全球影響力的一種遏制戰(zhàn)略，并成為其主導(dǎo)的印太合作的指導(dǎo)思想。⑦ 重構(gòu)區(qū)域關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈?zhǔn)恰坝√珣?zhàn)略”的重要支點(diǎn)之一，也是對(duì)華經(jīng)濟(jì)遏制戰(zhàn)略的重要組成部分，其旨在削弱中國的產(chǎn)業(yè)實(shí)力，推動(dòng)供應(yīng)鏈“去中國化”，并通過提升對(duì)全球關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的掌控度來牟取金融利益與資本收益。

１．１ 削弱中國的工業(yè)能力

目前，作為諸多礦產(chǎn)的第一大消費(fèi)國，中國的關(guān)鍵礦產(chǎn)加工能力居全球領(lǐng)先地位。例如，中國在整個(gè)鋰離子電池供應(yīng)鏈中占據(jù)主導(dǎo)地位。２０２３ 年，中國的鋰精煉產(chǎn)量達(dá)全球的７３％、鋰電池陰極產(chǎn)量達(dá)全球的８６％，電動(dòng)汽車鋰電池產(chǎn)量達(dá)全球的８３％。⑧ 由于資源儲(chǔ)量有限、礦產(chǎn)稟賦不佳等原因，中國部分礦種的供需缺口逐年增大，特別是銅、鉻、鋁、鎳、鈷、鋰等礦種對(duì)海外市場(chǎng)的依賴度居高不下。２０２２ 年，中國的鉻礦進(jìn)口依賴度超過９０％（南非、哈薩克斯坦、印度共約占全球鉻資源儲(chǔ)量的９３％）；銅精礦進(jìn)口依賴度約為９３．５％（主要生產(chǎn)國為智利、澳大利亞等）。① 中國鎳礦資源僅占全球約３％，中國在２０２３ 年從全球最大鎳礦出口國———菲律賓進(jìn)口的鎳礦石約占進(jìn)口量的８５％。② 同年，中國進(jìn)口鋰精礦同比增長約４１％（澳大利亞是最大供應(yīng)國）。③ 中國對(duì)鋁土礦的進(jìn)口依存度達(dá)６０．７％（幾內(nèi)亞、澳大利亞與印尼為主要進(jìn)口來源國）。④ 中國的稀土儲(chǔ)量、開采量、稀土消費(fèi)量與進(jìn)口量均居全球首位。由于稀土提煉產(chǎn)能與相關(guān)技術(shù)專利居于全球優(yōu)勢(shì)地位等因素的影響，中國也從緬甸、越南、馬來西亞乃至美國等國進(jìn)口稀土原礦或稀土金屬，⑤特別是對(duì)緬甸重稀土的進(jìn)口量呈上升趨勢(shì)。⑥在此背景下，海外礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的可靠性是中國國內(nèi)工業(yè)運(yùn)行、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。

值得注意的是，雖然美國對(duì)進(jìn)口礦產(chǎn)的依賴度高，但對(duì)于中國從印太國家大量進(jìn)口的原礦或其冶煉產(chǎn)品，美國主要從其他地區(qū)（非洲、拉美）進(jìn)口（稀土冶煉產(chǎn)品除外），即對(duì)于此類礦種資源的獲取，中美在印太地區(qū)并不存在激烈的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。⑦ 可見，美國重構(gòu)印太關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的主要目標(biāo)并非確保其從“印太經(jīng)濟(jì)框架”成員國進(jìn)口礦產(chǎn)渠道的穩(wěn)定性。

由于中國在諸多關(guān)鍵礦產(chǎn)冶煉加工領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)規(guī)模乃至技術(shù)優(yōu)勢(shì)，使得美國在對(duì)華“脫鉤”的過程中，難以在基礎(chǔ)工業(yè)領(lǐng)域撼動(dòng)中國的產(chǎn)業(yè)地位。新冠疫情期間，中國努力保障全球的物資供應(yīng)，并體現(xiàn)了強(qiáng)大的工業(yè)能力。然而，這在美國及其盟國的視野中，卻成為渲染“中國威脅”的理由之一。在此背景下，拜登政府將關(guān)鍵礦產(chǎn)議題作為對(duì)華博弈的工具，試圖通過關(guān)鍵礦產(chǎn)合作來鞏固與盟伴之間的關(guān)系，特別是基于“印太戰(zhàn)略”框架下的美日印澳“四方安全對(duì)話” （ＱＵＡＤ）、七國集團(tuán)（Ｇ７）等機(jī)制，推進(jìn)針對(duì)中國的關(guān)鍵礦產(chǎn)合作“小圈子”，并試圖利用“印太經(jīng)濟(jì)框架”在印太地區(qū)針對(duì)中國構(gòu)建排他性的供應(yīng)鏈與關(guān)鍵礦產(chǎn)合作機(jī)制，以此阻擾中國與地區(qū)國家的關(guān)鍵礦產(chǎn)合作，限制中國在印太地區(qū)的礦產(chǎn)進(jìn)口來源與礦業(yè)項(xiàng)目投資空間，從而為削弱中國的工業(yè)能力與產(chǎn)業(yè)地位創(chuàng)造條件。

１．２ 推動(dòng)供應(yīng)鏈“去中國化”

從特朗普政府時(shí)期至今，基于強(qiáng)化所謂的對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)的需要，以及在中國不再以貿(mào)易盈余大幅增持美國國債的背景下，為維護(hù)美國在經(jīng)濟(jì)、金融與安全領(lǐng)域的全球霸權(quán)，美國政府一直試圖降低對(duì)中國商品的依賴，并重構(gòu)以其為中心的、可對(duì)美元霸權(quán)提供可持續(xù)支撐的全球生產(chǎn)與貿(mào)易體系。鑒于東南亞與南亞地區(qū)擁有豐厚的勞動(dòng)力資源，美國政府在印太地區(qū)著力重構(gòu)由其掌控的區(qū)域生產(chǎn)體系。此間，美國對(duì)中國進(jìn)口商品的依賴也呈下降態(tài)勢(shì)。

從２００１ 年到２０２２ 年，中國對(duì)美出口增長了近１０ 倍，并在２０１７ 年達(dá)到占美國進(jìn)口總額五分之一以上的峰值，但特朗普政府發(fā)起的貿(mào)易戰(zhàn)降低了中國在美國進(jìn)口貿(mào)易中的份額（２０２３ 年降至１３．２％）；東南亞國家、印度等印太國家從這一態(tài)勢(shì)中“受益匪淺”，其中越南在２０２３ 年成為美國第七大進(jìn)口來源國，而鑒于美國及其主要盟國的企業(yè)向印度轉(zhuǎn)移生產(chǎn)環(huán)節(jié)的趨勢(shì)，印度商品在美國進(jìn)口中的份額可能會(huì)進(jìn)一步增加。① 值得注意的是，雖然美國從亞洲國家（不包括中國）的進(jìn)口份額有所增加，但由于美國從其他國家進(jìn)口的產(chǎn)品可能使用了來自中國的原料或中間品，這導(dǎo)致雖然美國對(duì)中國商品的直接依賴減少，但仍依賴從中國的間接進(jìn)口。② 在國內(nèi)基礎(chǔ)制造業(yè)難以振興，對(duì)華“脫鉤”未達(dá)預(yù)期的背景下，美國及其主要盟國開始以“去風(fēng)險(xiǎn)”為由，試圖以政治力量改變其對(duì)中國礦冶產(chǎn)業(yè)的高度依賴格局，并以此支持其在區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈中剝離中國環(huán)節(jié)。

與中國具備的全產(chǎn)業(yè)鏈能力相比，“印太經(jīng)濟(jì)框架”成員國往往基于資源稟賦，參與部分產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)。其初始成員國可分為四類：一是礦產(chǎn)富集國———澳大利亞、新西蘭；二是制造業(yè)強(qiáng)國日韓；三是要素成本相對(duì)低下的東南亞發(fā)展中國家；四是具有市場(chǎng)潛力與制造能力的印度。拜登政府計(jì)劃將低附加值、可替代性強(qiáng)的供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)向生產(chǎn)要素價(jià)格更低的東南亞、印度等地區(qū)國家轉(zhuǎn)移，強(qiáng)化對(duì)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)鏈控制。在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域，美國試圖通過成員國的內(nèi)部分工與產(chǎn)能建設(shè)，對(duì)區(qū)域生產(chǎn)格局進(jìn)行重新布局，以支持其供應(yīng)鏈“去中國化”目標(biāo)。以稀土產(chǎn)業(yè)為例，韓國和日本企業(yè)均計(jì)劃擴(kuò)大在澳大利亞的稀土開發(fā)項(xiàng)目，韓澳合作開采的稀土將在韓國建設(shè)的中游加工設(shè)施進(jìn)行提煉，而日澳企業(yè)在澳開采的稀土礦物將在馬來西亞進(jìn)行中游加工，下游環(huán)節(jié)如高品質(zhì)永磁體的生產(chǎn)環(huán)節(jié)則配置在日本。③ 由此，美國以產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈作為遏制中國對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作與可持續(xù)發(fā)展的發(fā)力點(diǎn)，試圖重構(gòu)印太關(guān)鍵礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈，以拆解中國與地區(qū)國家在產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈領(lǐng)域的密切合作關(guān)系，并將關(guān)鍵礦產(chǎn)的開采、冶煉、深加工等環(huán)節(jié)在美國的盟伴內(nèi)部進(jìn)行分配，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈“去中國化”的目標(biāo)。這也成為美國在對(duì)華科技產(chǎn)業(yè)遏制進(jìn)程中，強(qiáng)化對(duì)華“（產(chǎn)供）鏈緣”博弈的重要組成部分。

１．３ 提升對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)市場(chǎng)的利益攫取能力

原材料成本在清潔能源設(shè)備的總成本中所占的比例越來越大，而為了促進(jìn)低碳轉(zhuǎn)型，全球?qū)⒁郧八从械乃俣葢?yīng)用清潔能源技術(shù)，這一技術(shù)的可負(fù)擔(dān)性部署也越來越容易受到礦產(chǎn)與材料價(jià)格變化的影響。④ 廣受關(guān)注的是，雖然中國是大宗商品的進(jìn)口大國和消費(fèi)大國，但對(duì)進(jìn)口價(jià)格缺乏話語權(quán)，進(jìn)口議價(jià)能力相對(duì)較低。在國際礦產(chǎn)交易市場(chǎng)上，經(jīng)常出現(xiàn)“中國買什么，國際市場(chǎng)就漲什么”的怪現(xiàn)象，而中國企業(yè)往往只能被動(dòng)接受價(jià)格的不合理上漲。⑤ 特別是在２００８ 年金融危機(jī)之后，雖然國際礦產(chǎn)供需的天平明顯向需求方傾斜，但絕大多數(shù)礦產(chǎn)的世界價(jià)格卻從２００８ 年以后一路走高，并在２０１１至２０１２ 年達(dá)到一個(gè)高峰，這種反?，F(xiàn)象在歷史上極為罕見，背離了市場(chǎng)供需的基本面，而且誘導(dǎo)很多中國企業(yè)高位接盤，紛紛在高點(diǎn)投資買斷國外的低品位礦產(chǎn)。① 雖然隨著中國國內(nèi)礦企的整合與政策優(yōu)化，這一狀況有所改觀，但中國對(duì)進(jìn)口依賴度高的礦產(chǎn)仍然缺少定價(jià)權(quán)。

主要具有西方背景的國際壟斷集團(tuán)掌控諸多礦產(chǎn)的價(jià)格，其每年從中國可獲巨量利潤。其可通過控制低成本礦產(chǎn)資源，來控制礦產(chǎn)品的市場(chǎng)供給量，并利用多種手段控制礦產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格，再通過漲價(jià)而獲取巨額財(cái)富，還可利用資本、期貨、期權(quán)等市場(chǎng)使財(cái)富倍增。② 值得注意的是，國際市場(chǎng)上的大宗商品通常以美元計(jì)價(jià)并成為美元世界貨幣地位的重要支撐。這也使得美元升值會(huì)推高以當(dāng)?shù)刎泿庞?jì)價(jià)的大宗商品的出口價(jià)格，這會(huì)加劇全球大宗商品價(jià)格上漲帶來的滯脹效應(yīng)，而且其對(duì)新興經(jīng)濟(jì)體的影響明顯高于對(duì)發(fā)達(dá)國家的影響。③ 因此，作為資本利益的代表，美國及其主要盟國政府積極為壟斷集團(tuán)爭(zhēng)奪礦產(chǎn)品國際貿(mào)易定價(jià)權(quán)，并通過調(diào)整貨幣政策、操控地緣政治局勢(shì)等制造礦產(chǎn)價(jià)格漲跌的條件，從而為本國資本牟利或?qū)崿F(xiàn)本國的政治目的。

面對(duì)全球礦產(chǎn)行業(yè)的寡頭壟斷，中國礦企在全球范圍內(nèi)不斷拓展礦業(yè)開發(fā)市場(chǎng)。在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域，中國企業(yè)穩(wěn)步推進(jìn)海外勘礦、投資與礦產(chǎn)貿(mào)易，通過競(jìng)標(biāo)采礦權(quán)、直接投資、股權(quán)投資等方式，不斷拓展海外礦產(chǎn)開采與冶煉加工項(xiàng)目。與此同時(shí)，隨著發(fā)展中國家資源民族主義政策傾向的發(fā)展，開始增加對(duì)原礦出口的限制以及礦產(chǎn)加工本地化的規(guī)定，此類態(tài)勢(shì)將會(huì)削弱與限制西方資本對(duì)全球關(guān)鍵礦產(chǎn)市場(chǎng)的定價(jià)權(quán)及其通過金融手段牟利的渠道。

在此形勢(shì)下，美國將礦產(chǎn)國，特別是非西方礦產(chǎn)國納入其主導(dǎo)的“印太經(jīng)濟(jì)框架”等合作架構(gòu)，并以美國的市場(chǎng)準(zhǔn)入、促進(jìn)合作伙伴多元化、提升安全合作水平等條件或愿景為誘餌，擴(kuò)大美國及其資本集團(tuán)對(duì)礦產(chǎn)國政策與礦產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的影響力。這有利于增加美國對(duì)礦產(chǎn)貿(mào)易流向、價(jià)格甚至下游加工環(huán)節(jié)的掌控度，不僅有利于為美元的國際信用創(chuàng)造更多的錨定物，還有助于擠壓中國企業(yè)的海外投資與貿(mào)易合作空間，進(jìn)而可借此操控關(guān)鍵礦產(chǎn)的國際市場(chǎng)價(jià)格，從而略過其在實(shí)體產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的“短板”，使其資本通過對(duì)定價(jià)權(quán)的操控而牟取巨額收益。

二、美國重構(gòu)印太關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的布局

根據(jù)“印太經(jīng)濟(jì)框架”供應(yīng)鏈協(xié)議，其創(chuàng)建的區(qū)域合作機(jī)制將涵蓋關(guān)鍵礦產(chǎn)合作議程。而在協(xié)議達(dá)成之前，成員國已主要通過雙邊合作形式，形成美國主導(dǎo)的相互嵌套的關(guān)鍵礦產(chǎn)合作機(jī)制。這些機(jī)制多依托于美國主導(dǎo)的既有軍事同盟關(guān)系，并針對(duì)地區(qū)發(fā)展中礦產(chǎn)國進(jìn)行拓展。由于美國能夠?yàn)榈貐^(qū)國家提供的公共產(chǎn)品有限，其試圖通過塑造規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)的方式提升自身影響力，并限制中國在區(qū)域關(guān)鍵礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈中的地位。

２．１ 以雙邊機(jī)制及其相互聯(lián)結(jié)為核心的機(jī)制布局

作為具有封閉式特點(diǎn)的小多邊或少邊機(jī)制，“印太經(jīng)濟(jì)框架”供應(yīng)鏈協(xié)議建立了供應(yīng)鏈理事會(huì)（Ｓｕｐｐｌｙ Ｃｈａｉｎ Ｃｏｕｎｃｉｌ）等三個(gè)制度性機(jī)制。其中，供應(yīng)鏈理事會(huì)將建立工作組，制定行動(dòng)計(jì)劃與提供建議，以提高關(guān)鍵部門或關(guān)鍵貨物的韌性和競(jìng)爭(zhēng)力。行動(dòng)計(jì)劃可包括：在商品市場(chǎng)集中的情況下促進(jìn)來源多樣化；評(píng)估締約方的原材料需求、制造和加工能力以及庫存可用性等。④可以看出，這一供應(yīng)鏈協(xié)議缺少明確、具體的解決方案與發(fā)展承諾，可執(zhí)行性不足。因此，目前及未來一段時(shí)期，美國在印太地區(qū)的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈布局仍將依賴此前由美國及其盟國為主體所構(gòu)建的相互聯(lián)結(jié)的雙邊機(jī)制。例如，２０２２ 年１０ 月２２ 日，日澳兩國宣布建立關(guān)鍵礦產(chǎn)伙伴關(guān)系。① ２０２３ 年３ 月２８ 日，日美簽署《美日關(guān)鍵礦產(chǎn)協(xié)定》。② ２０２３ 年５ 月２０ 日，美澳承諾在《氣候、關(guān)鍵礦產(chǎn)和清潔能源轉(zhuǎn)型協(xié)定》下加強(qiáng)雙邊合作，以支持清潔能源和關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的擴(kuò)大和多樣化等合作議程；決定建立清潔能源產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型論壇，以確定協(xié)議相關(guān)事項(xiàng)；建立部長級(jí)關(guān)鍵礦產(chǎn)工作組，并將工業(yè)界和主要利益攸關(guān)方納入其中。③ 自２０２２ 年之后，印度與澳大利亞通過雙邊關(guān)鍵礦產(chǎn)投資伙伴關(guān)系，加強(qiáng)在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的合作，以“對(duì)抗中國在關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈領(lǐng)域的主導(dǎo)地位”。印度企業(yè)還與澳大利亞關(guān)鍵礦產(chǎn)促進(jìn)辦公室（ＣＭＦＯ）簽署諒解備忘錄，旨在確保澳方對(duì)印度可靠地供應(yīng)關(guān)鍵礦產(chǎn)，并對(duì)澳大利亞鋰、鈷礦開發(fā)的聯(lián)合盡職調(diào)查提供資金支持。④ 值得注意的是，美澳均試圖加強(qiáng)與越南的關(guān)鍵礦產(chǎn)合作關(guān)系。這主要是由于越南是僅次于中國的全球第二大稀土資源儲(chǔ)備國。２０２４ 年３ 月７—９ 日，在越南總理訪澳期間，兩國關(guān)系升級(jí)為“全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”，雙方同意就優(yōu)先領(lǐng)域開展新的部長級(jí)對(duì)話，決定通過能源和礦產(chǎn)部長級(jí)對(duì)話，推動(dòng)兩國在包括關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的能源和資源合作。⑤ 在美國及其盟國將越南作為部分中國供應(yīng)鏈的替代國的態(tài)勢(shì)下，關(guān)鍵礦產(chǎn)日益成為其與越南合作的重點(diǎn)領(lǐng)域。

２．２ 基于地緣政治博弈的布局導(dǎo)向

在關(guān)鍵礦產(chǎn)已成為技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)安全基石的時(shí)代，地緣政治與經(jīng)濟(jì)集團(tuán)的演變標(biāo)志著國際關(guān)系的一個(gè)變革階段。⑥ 關(guān)鍵礦產(chǎn)競(jìng)爭(zhēng)正成為印太地緣政治競(jìng)爭(zhēng)的重要切入點(diǎn)。相比于其他問題，美國在印太地區(qū)針對(duì)中國渲染關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全問題，不僅有助于其轉(zhuǎn)移地區(qū)國家對(duì)貿(mào)易議題的關(guān)注，還由于這一議題的“低級(jí)政治”特征，更易于被東盟成員國等地區(qū)國家所接受，有助于美國在短期內(nèi)獲得相關(guān)國家的協(xié)同。

實(shí)際上，從稀土等關(guān)鍵礦產(chǎn)的全球儲(chǔ)量來看，其并不稀缺，也未出現(xiàn)歷史上因中東戰(zhàn)爭(zhēng)引發(fā)的石油危機(jī)所導(dǎo)致的大范圍供應(yīng)短缺的狀況。但由于美國自２０１８ 年以來不斷升級(jí)對(duì)華經(jīng)濟(jì)制裁并擔(dān)心面臨中國的反制，以及新冠疫情與俄烏沖突期間曾一度出現(xiàn)供應(yīng)鏈紊亂現(xiàn)象，使得美國與其盟國將所謂的中國在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的主導(dǎo)地位視為一種“威脅”，并上升至國家安全層面。在美國對(duì)華強(qiáng)硬派的視野中，升級(jí)“四方安全對(duì)話”并將印太供應(yīng)鏈問題安全化可成為其遏制中國的重要手段。拜登政府致力于重構(gòu)印太關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈也體現(xiàn)了這一傾向。２０２２ 年３ 月，美國兩黨參議員曾提出“四方關(guān)鍵礦產(chǎn)伙伴關(guān)系法案”，以解決“中國控制全球近三分之二的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)所構(gòu)成的國家安全威脅”。① 雖然該法案的立法程序止于參議院而未能成法，但法案包含的核心內(nèi)容，如在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域減少對(duì)華依賴、加強(qiáng)盟國間的合作等，都成為美國重構(gòu)印太關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈布局的核心內(nèi)容。

在此背景下，拜登政府急于推進(jìn)“印太經(jīng)濟(jì)框架”并在此框架下確認(rèn)早期收獲，以進(jìn)一步彰顯聯(lián)合盟友對(duì)抗中國的決心。②“印太經(jīng)濟(jì)框架”供應(yīng)鏈協(xié)議的諸多條款可謂針對(duì)中國“量身定制”。例如，強(qiáng)調(diào)通過使用多個(gè)供應(yīng)商以鼓勵(lì)供應(yīng)鏈多元化，防范全球進(jìn)口集中帶來的經(jīng)濟(jì)脆弱性。在確定其關(guān)鍵部門或關(guān)鍵貨物時(shí)，優(yōu)先考慮兩大因素，即潛在短缺對(duì)其國家安全、公共衛(wèi)生安全的影響，或?qū)Ψ乐怪卮蟮慕?jīng)濟(jì)中斷的影響；對(duì)單一供應(yīng)商或單一國家、地區(qū)的依賴程度。③“印太經(jīng)濟(jì)框架”的創(chuàng)始成員國包括接受美國軍事保護(hù)的仆從國———日本、韓國，與美國訂立軍事同盟條約的澳大利亞、新西蘭，將中國視為安全威脅并意欲分食中國產(chǎn)業(yè)鏈地位的印度，以及東盟７ 國。美國在這一合作機(jī)制中對(duì)東盟的戰(zhàn)略定位體現(xiàn)出明顯的工具性特征，試圖將東盟國家進(jìn)一步拉入美國對(duì)華遏制的軌道，以在東南亞“競(jìng)贏”中國。④ 這也使得“印太經(jīng)濟(jì)框架”供應(yīng)鏈協(xié)議和關(guān)鍵礦產(chǎn)議程的演進(jìn)趨勢(shì)，以及前述美國及其盟國所推動(dòng)的雙邊關(guān)鍵礦產(chǎn)合作機(jī)制，具有明顯的地緣政治色彩。

２．３ 推進(jìn)由美國主導(dǎo)“標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)則構(gòu)建

自特朗普政府執(zhí)政之后，美國及其盟國試圖推動(dòng)對(duì)華經(jīng)濟(jì)“脫鉤”，但效果未達(dá)預(yù)期。美國和歐盟的政策制定者將“可持續(xù)的”“負(fù)責(zé)任的”“合乎道德的”的生產(chǎn)視為其恢復(fù)制造業(yè)能力的最后希望，并認(rèn)為這是其企業(yè)可以超越中國企業(yè)的一個(gè)領(lǐng)域，而“可持續(xù)”發(fā)展等議程，為供應(yīng)鏈“去中國化”提供了理由。⑤ 這一思路在美國主導(dǎo)構(gòu)建的“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”（ＭＳＰ）、“印太經(jīng)濟(jì)框架” 等機(jī)制中均得到充分體現(xiàn)?！暗V產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”致力于通過對(duì)嚴(yán)格的環(huán)境、社會(huì)和治理（ＥＳＧ）標(biāo)準(zhǔn)的共同承諾，促進(jìn)關(guān)鍵礦產(chǎn)部門的“負(fù)責(zé)任”增長、可持續(xù)性與共同繁榮。⑥與此同時(shí)，美國政府將“印太經(jīng)濟(jì)框架”作為塑造標(biāo)準(zhǔn)的工具。曾任國家安全委員會(huì)印太事務(wù)協(xié)調(diào)員、現(xiàn)任助理國務(wù)卿庫爾特·坎貝爾（Ｋｕｒｔ Ｃａｍｐｂｅｌｌ）強(qiáng)調(diào)，“印太經(jīng)濟(jì)框架”側(cè)重于塑造經(jīng)濟(jì)環(huán)境，特別是在脫碳、供應(yīng)鏈和數(shù)字貿(mào)易方面，而非傳統(tǒng)的貿(mào)易協(xié)定；由此，美國在印太地區(qū)通過制定共同標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)美國出口和當(dāng)?shù)赝顿Y進(jìn)入美國，以及解決貿(mào)易、投資的公平性等問題。⑦ 在此背景下，“印太經(jīng)濟(jì)框架”供應(yīng)鏈協(xié)議重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的與“透明度”“勞工權(quán)利”等相關(guān)的規(guī)定，也成為美國維護(hù)印太地區(qū)“基于（美國制定的）規(guī)則的秩序”的重要切入點(diǎn)。

在未來的關(guān)鍵礦產(chǎn)合作中，前述“美澳協(xié)定”等雙邊協(xié)定的規(guī)則條款，也將對(duì)區(qū)域合作的具體規(guī)則產(chǎn)生重要影響。例如，“美澳協(xié)定”強(qiáng)調(diào)支持“負(fù)責(zé)任的”清潔能源和關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的擴(kuò)大和多樣化；促進(jìn)“負(fù)責(zé)任的”清潔能源供應(yīng)鏈進(jìn)一步融合；促進(jìn)關(guān)鍵礦產(chǎn)的“負(fù)責(zé)任”、可持續(xù)和穩(wěn)定供應(yīng)；提供更“負(fù)責(zé)任”和更有效的礦產(chǎn)開采和加工所需的標(biāo)準(zhǔn)和投資。①盡管此類標(biāo)準(zhǔn)包含著一些對(duì)企業(yè)合規(guī)性的正常要求，但不容忽視的是，此類標(biāo)準(zhǔn)的解釋權(quán)、違規(guī)“認(rèn)定”權(quán)卻牢牢把握在美國等西方國家手中。在實(shí)際運(yùn)行過程中，這些標(biāo)準(zhǔn)往往會(huì)成為打擊非西方國家企業(yè)或抹黑非西方國家的利器。美國可按其利益所需，對(duì)地區(qū)發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)政策，或“印太經(jīng)濟(jì)框架”成員國與非成員國的合作進(jìn)行干預(yù)。由此，美國在可投入合作的資源有限的狀況下，意圖通過側(cè)重對(duì)地區(qū)合作規(guī)則的塑造，發(fā)揮“四兩撥千斤”的效用。

三、美國重構(gòu)印太關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的制約因素

盡管成員國就供應(yīng)鏈議題達(dá)成協(xié)議，但美國重構(gòu)印太關(guān)鍵供應(yīng)鏈面臨難以克服的障礙。由于參與方在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)準(zhǔn)入與地緣政治等方面存在利益訴求的歧異，東盟國家試圖在中美之間采取“對(duì)沖”戰(zhàn)略，以及美國缺乏充分的意愿、能力來為區(qū)域合作提供公共產(chǎn)品等因素的影響，導(dǎo)致美國重構(gòu)印太關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的實(shí)施進(jìn)程面臨重重阻礙。

３．１ 美國的盟伴存在利益抵牾

在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域，印太地區(qū)國家受其對(duì)貿(mào)易收益與外資的渴望、對(duì)供應(yīng)鏈危機(jī)的擔(dān)憂等因素的影響，在推動(dòng)供應(yīng)鏈多樣化與提升供應(yīng)鏈韌性方面能夠達(dá)成基本共識(shí)，但在“印太經(jīng)濟(jì)框架”框架下的市場(chǎng)開放、產(chǎn)業(yè)鏈配置等具體議題領(lǐng)域，成員國存在明顯的利益訴求歧異。前述各國此前主要通過雙邊形式展開關(guān)鍵礦產(chǎn)合作，在很大程度上也是由于地區(qū)國家利益訴求存在相互矛盾的差異性限制了合作范圍而導(dǎo)致的。

其中，日本、韓國在追隨美國對(duì)華遏制的過程中，希望利用地區(qū)國家的關(guān)鍵礦產(chǎn)資源成為下游高附加值產(chǎn)品的生產(chǎn)基地，并提升關(guān)鍵礦產(chǎn)初級(jí)產(chǎn)品供應(yīng)鏈的可靠性。作為美國的軍事同盟國，澳大利亞在提升供應(yīng)鏈韌性的過程中，傾向于使其必需品供應(yīng)鏈配置于可以高度信任的國家，但也致力于使本國不僅是資源開采國，而且要成為礦產(chǎn)加工國。② 相較于美國側(cè)重遏制中國的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，澳大利亞則相對(duì)更側(cè)重于維護(hù)本國在礦產(chǎn)供應(yīng)鏈中的經(jīng)濟(jì)收益。澳方的這一戰(zhàn)略取向顯示了中澳存在互利合作的空間，雙方在礦產(chǎn)貿(mào)易等領(lǐng)域也保持緊密的合作關(guān)系。澳大利亞在２０２２ 年所開采的鋰礦占全球的４３％，并幾乎全部出口至中國。③ 中國企業(yè)對(duì)澳關(guān)鍵礦產(chǎn)投資項(xiàng)目也處于穩(wěn)步發(fā)展進(jìn)程之中，例如天齊鋰業(yè)旗下企業(yè)在澳大利亞投資的格林布什（Ｇｒｅｅｎｂｕｓｈｅｓ）鋰礦的資源儲(chǔ)量已增至近４．５ 億噸。④ 可見，澳美在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的戰(zhàn)略目標(biāo)與導(dǎo)向存在差異與矛盾。

對(duì)參與“印太經(jīng)濟(jì)框架”的非西方成員國，特別是東盟國家而言，其支持“印太經(jīng)濟(jì)框架”主要基于以下原因：第一，增強(qiáng)本國在全球價(jià)值鏈中的地位。印尼、越南等東盟礦產(chǎn)國希望引入更多國際投資，助力本國加工產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)合作伙伴多樣化。印尼已多次通過頒布礦石出口禁令等方式，推動(dòng)外國礦企在本國發(fā)展深加工產(chǎn)業(yè)。印度也試圖借助外資、技術(shù)幫助其提升關(guān)鍵礦產(chǎn)開發(fā)與加工能力，并支持其提升制造業(yè)供應(yīng)鏈地位。然而，印度政府在竭力扮演供應(yīng)鏈“去中國化”的“替代者”這一角色的過程中，一直不愿公開承認(rèn)中國因素是其加入美國主導(dǎo)的“印太經(jīng)濟(jì)框架”的主要驅(qū)動(dòng)力。⑤ 值得注意的是，莫迪政府發(fā)展礦產(chǎn)加工下游產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)的愿景，又與拜登政府的“美國優(yōu)先”和美國支持日韓強(qiáng)化關(guān)鍵礦產(chǎn)下游加工能力的意圖存在矛盾，這也是美國主導(dǎo)的重構(gòu)印太供應(yīng)鏈布局的脆弱性所在。①第二，對(duì)在地緣政治方面堅(jiān)定追隨美國的日本和已與美國簽訂雙邊自貿(mào)協(xié)定（ＦＴＡ）的澳大利亞、韓國而言，市場(chǎng)準(zhǔn)入并非其最需從美國獲取的利益，但對(duì)于多數(shù)東盟國家以及印度而言，較之于與美國及其盟國的安全合作，其更重視美國的市場(chǎng)開放，特別是希望增加本國的礦產(chǎn)加工品對(duì)美國市場(chǎng)的出口。例如，作為全球最大的鎳加工國，印尼希望與美國就礦產(chǎn)達(dá)成一項(xiàng)有限的貿(mào)易協(xié)定，以避免其出口至美國的用于汽車電池的礦產(chǎn)制成品面臨不公平的征稅。② 印度也試圖通過加入“印太經(jīng)濟(jì)框架”使得美國等成員國增加對(duì)印度的市場(chǎng)開放性。但與《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（ＣＰＴＰＰ）和《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（ＲＣＥＰ）不同的是，“印太經(jīng)濟(jì)框架”并非致力于降低關(guān)稅等貿(mào)易壁壘的自貿(mào)協(xié)定。與美國未簽訂自貿(mào)協(xié)定的“印太經(jīng)濟(jì)框架”成員國無法基于目前的“印太經(jīng)濟(jì)框架”協(xié)議獲得更大的進(jìn)入美國市場(chǎng)的機(jī)會(huì)。③ 第三，美國主導(dǎo)的關(guān)鍵礦產(chǎn)相關(guān)的環(huán)境、社會(huì)和治理標(biāo)準(zhǔn)，主要根據(jù)西方國家的國情制定，而且強(qiáng)調(diào)保障美國及其盟國的礦產(chǎn)供應(yīng)，這與發(fā)展中資源國的訴求相沖突。

由此可見，“印太經(jīng)濟(jì)框架”成員國在關(guān)鍵礦產(chǎn)合作方面的利益訴求呈多樣化甚至相互抵牾的格局。其中，無論是資源國還是工業(yè)強(qiáng)國均試圖提升本國的礦產(chǎn)加工能力；包括美國在內(nèi)的成員國都希望從該地區(qū)吸收投資，以支持國內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級(jí)；各國希望能夠增加在美國的市場(chǎng)機(jī)會(huì)，但美國主導(dǎo)下的“印太經(jīng)濟(jì)框架”貿(mào)易支柱談判卻難以達(dá)成共識(shí)。這些內(nèi)在矛盾，將制約美國重構(gòu)印太關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的布局進(jìn)程。

３．２ 美國對(duì)地區(qū)國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持能力不足

美國對(duì)“印太經(jīng)濟(jì)框架”成員國所描繪的愿景，與其對(duì)合作機(jī)制的可持續(xù)參與能力，以及對(duì)地區(qū)國家提供能源與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦產(chǎn)加工技術(shù)與設(shè)施等方面的支持能力之間存在顯著差距。

由于成員國，主要是美國對(duì)推進(jìn)“印太經(jīng)濟(jì)框架”的國內(nèi)政治共識(shí)存在不確定性，導(dǎo)致這一合作機(jī)制及其關(guān)鍵礦產(chǎn)議程的實(shí)際效用以及愿景落實(shí)的可持續(xù)性存疑。具體而言，鑒于特朗普政府曾放棄ＴＰＰ 等美國此前致力于構(gòu)建的國際機(jī)制，以及未來美國國內(nèi)選舉政治等內(nèi)政因素的影響，美國政府未來有可能放棄對(duì)“印太經(jīng)濟(jì)框架”的承諾，而該框架供應(yīng)鏈協(xié)議的相關(guān)條款也為美國提供了退出或拒絕履行義務(wù)的回旋空間。例如，協(xié)議第２３ 條第１ 款規(guī)定，自協(xié)議生效之日起三年后的任何時(shí)候，締約方均可退出該協(xié)議。④ 因此，如果美國國內(nèi)政局或決策層思路發(fā)生變化，美國最早可在２０２７ 年２ 月２５ 日退出。供應(yīng)鏈協(xié)議第１５ 條則規(guī)定，協(xié)定的任何規(guī)定不得解釋為排除締約方為履行其維持國際和平與安全，或保護(hù)其基本安全利益而采取的必要措施。⑤可見，即使美國未來不退出協(xié)議，其也可利用協(xié)議的相關(guān)條款，防止受到協(xié)議的約束，從而使得“印太經(jīng)濟(jì)框架”及其關(guān)鍵礦產(chǎn)議程流于形式，并導(dǎo)致美國重構(gòu)區(qū)域關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的布局目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

特別是由于該機(jī)制在市場(chǎng)準(zhǔn)入談判方面存在重重阻礙，必然會(huì)對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的合作產(chǎn)生負(fù)面影響。針對(duì)印太國家的電池材料等礦產(chǎn)加工品進(jìn)入美國市場(chǎng)的非歧視準(zhǔn)入問題，美國政府難以達(dá)到成員國的預(yù)期?！坝√?jīng)濟(jì)框架”條款缺乏實(shí)質(zhì)性承諾與非約束性，使之無法促使美國政府對(duì)成員國降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻。這主要是由于在國內(nèi)貿(mào)易保護(hù)主義傾向顯著上升的態(tài)勢(shì)下，拜登政府“印太戰(zhàn)略”的核心弱點(diǎn)是無法與地區(qū)國家簽署大型貿(mào)易協(xié)議，而“印太經(jīng)濟(jì)框架”的真正弱點(diǎn)也在于其無法在貿(mào)易領(lǐng)域超越國內(nèi)政治的羈絆。① 除非美國在政治上對(duì)貿(mào)易自由化的支持發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，否則拜登政府不太可能在政治上給予亞洲國家所希望的擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入。由于以東盟成員國為代表的部分“印太經(jīng)濟(jì)框架”成員國無法獲得美國非歧視市場(chǎng)準(zhǔn)入承諾，而且加入“印太經(jīng)濟(jì)框架”的每一個(gè)東盟成員國的對(duì)華貿(mào)易額占其貿(mào)易總額的比重都明顯高于美國，這會(huì)導(dǎo)致這些國家選擇性地參與包括關(guān)鍵礦產(chǎn)合作在內(nèi)的“印太經(jīng)濟(jì)框架”供應(yīng)鏈合作議程，從而削弱美國重構(gòu)區(qū)域關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的實(shí)際效果。

不容忽視的是，交通、電力等基礎(chǔ)設(shè)施以及冶煉加工設(shè)施是礦產(chǎn)開發(fā)的必要基礎(chǔ)，但美國及其西方盟國難以在此方面為地區(qū)國家提供充分支持。例如，印尼這樣的群島國家，其礦區(qū)不僅分散，而且大多數(shù)位于偏遠(yuǎn)地區(qū)。美國政府認(rèn)為，用于支持礦業(yè)開發(fā)的發(fā)電、輸電和環(huán)保設(shè)施建設(shè)為美國公司提供了市場(chǎng)機(jī)會(huì)，②美國政府在闡述“印太戰(zhàn)略”時(shí)也聲稱：將加倍致力于幫助印太伙伴改善基礎(chǔ)設(shè)施，通過基于七國集團(tuán)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)倡議，為該印太新興經(jīng)濟(jì)體提供高標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)設(shè)施。③ 這些倡議主要包括：２０２２年６ 月啟動(dòng)的“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”（ＰＧＩＩ），及其前身、宣布于２０２１ 年６ 月的“重建美好世界”（Ｂ３Ｗ）等倡議。其均試圖通過動(dòng)員公私融資，為發(fā)展中國家建設(shè)高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施。但鑒于發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)敞口與收益前景，西方政府、財(cái)團(tuán)對(duì)于這些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目普遍缺乏融資意愿，加之美國在基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)與建設(shè)能力方面的局限，盡管其在“標(biāo)準(zhǔn)”與規(guī)則輸出領(lǐng)域的“產(chǎn)能”優(yōu)勢(shì)顯著，但其無法有效滿足地區(qū)國家對(duì)交通與能源基礎(chǔ)設(shè)施，以及產(chǎn)業(yè)技術(shù)裝備與工業(yè)設(shè)施建設(shè)方面的發(fā)展訴求。此外，由于中國在采礦、冶煉、加工以及清潔能源設(shè)備制造領(lǐng)域擁有的產(chǎn)業(yè)規(guī)模優(yōu)勢(shì)與不斷升級(jí)的技術(shù)水平，在美國缺乏能力為地區(qū)國家提供充分的技術(shù)與裝備支持的前提下，其意欲構(gòu)建排除中國的區(qū)域關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈將面臨難以克服的障礙。

３．３ 美國強(qiáng)化對(duì)華地緣政治博弈與地區(qū)國家戰(zhàn)略自主之間的矛盾

從歷史上看，資源沖突往往集中于燃料礦產(chǎn)，特別是石油資源。但隨著清潔能源革命的發(fā)展，未來的資源沖突將更多地集中在清潔能源設(shè)備制造所需的非燃料礦產(chǎn)的爭(zhēng)奪上。在此形勢(shì)下，美國在這些關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的對(duì)華遏制措施會(huì)趨于激烈。更為重要的是，美國重構(gòu)印太關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的布局從屬于其“印太戰(zhàn)略”，而后者具有明顯的對(duì)華地緣政治博弈色彩。這就對(duì)東盟成員國以及作為一個(gè)整體的東盟造成了外交政策困擾與影響力威脅。

中國與印尼、馬來西亞、新加坡、泰國等東盟國家并無重大利益沖突，這些國家在中美對(duì)抗的大背景下，奉行自由和積極的外交政策是維護(hù)國家利益的根本原則。④ 而印尼對(duì)國際秩序的概念是以本國須在國際政治中保持自主性這一基本思想為前提的，其國際秩序觀一直保持三個(gè)核心要素，即主權(quán)獨(dú)立、主權(quán)平等和多邊主義。⑤ 在此背景下，以新加坡為典型，包括馬來西亞與印尼在一定程度上所實(shí)施的對(duì)沖（ｈｅｄｇｉｎｇ），可被視為弱國主動(dòng)管理軍事、政治和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)以保持自主性的一種策略，通過在這些領(lǐng)域發(fā)出模棱兩可的信號(hào)，以防止承擔(dān)結(jié)盟成本。盡管新加坡與美國有著長期的共同安全利益，這并不意味其支持美國而排斥中國，而且隨著中美競(jìng)爭(zhēng)的加劇，地區(qū)國家有可能更多地發(fā)出模棱兩可的信號(hào)，由此保留自主權(quán)，而非被迫以高昂的代價(jià)在美中之間選擇一方。① 此類立場(chǎng)將制約美國將地區(qū)關(guān)鍵礦產(chǎn)議題與地緣政治聯(lián)動(dòng)的程度。

長期以來，東盟致力于在區(qū)域一體化和地區(qū)合作網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，即重視東盟的中心地位。東盟在促進(jìn)地區(qū)合作的進(jìn)程中，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持建設(shè)性、不針對(duì)第三方、信任導(dǎo)向的合作規(guī)范，而且開放的地區(qū)主義理念、以“１０＋Ｎ”為代表的多邊協(xié)調(diào)機(jī)制與議程設(shè)置權(quán)一直是東盟維護(hù)中心地位的重要觀念和制度基礎(chǔ)。但美國及其主要盟國通過在東南亞地區(qū)傳播集團(tuán)政治思想、加劇地區(qū)力量對(duì)立和擴(kuò)大域內(nèi)熱點(diǎn)問題關(guān)涉范圍等一系列舉措，使得東盟的中心地位遭遇深刻挑戰(zhàn)，地區(qū)秩序也面臨重塑危機(jī)。② 特別是美國對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的戰(zhàn)略化、工具化、武器化運(yùn)用，以產(chǎn)業(yè)安全為名削弱中國在關(guān)鍵礦產(chǎn)冶煉加工等領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)地位，并構(gòu)建俱樂部式的國際機(jī)制，可能導(dǎo)致區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作的碎片化發(fā)展。③這不僅會(huì)侵蝕東盟國家與中國經(jīng)濟(jì)合作的互信基礎(chǔ)，而且將削弱東盟在地區(qū)合作中的主導(dǎo)地位與自主性，這必將對(duì)地區(qū)合作的穩(wěn)步發(fā)展與共同繁榮造成負(fù)面沖擊。因此，作為一個(gè)整體的東盟及其主要成員國對(duì)協(xié)同美國遏制中國持反對(duì)或謹(jǐn)慎立場(chǎng)。

四、美國重構(gòu)印太關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈對(duì)中國的影響

未來一段時(shí)期，美國重構(gòu)印太地區(qū)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的布局會(huì)對(duì)中國的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)、中國與地區(qū)國家的關(guān)鍵礦產(chǎn)合作，以及中國的產(chǎn)業(yè)鏈地位造成一定的干擾與風(fēng)險(xiǎn)。但是，隨著中國與地區(qū)礦產(chǎn)國在礦產(chǎn)貿(mào)易、投資以及產(chǎn)業(yè)鏈等領(lǐng)域合作的拓展與深化，中國防范此類風(fēng)險(xiǎn)的能力也將進(jìn)一步增強(qiáng)。

４．１ 對(duì)中國的海外關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)安全的影響

美國在印太地區(qū)試圖重構(gòu)關(guān)鍵礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)分工格局，將對(duì)中國的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)安全造成以下潛在的負(fù)面影響。第一，由于中國在關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈上的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在礦產(chǎn)精煉與材料加工環(huán)節(jié)，美國試圖改變地區(qū)國家的關(guān)鍵礦產(chǎn)原礦與初加工礦產(chǎn)品的流向，將對(duì)中國的供應(yīng)安全造成風(fēng)險(xiǎn)。目前，美國意欲利用地區(qū)國家的關(guān)鍵礦產(chǎn)資源來發(fā)展美國國內(nèi)的電動(dòng)汽車等產(chǎn)業(yè)。例如，美國試圖利用印尼的鎳資源，到２０３０ 年將美國國內(nèi)的鎳深加工產(chǎn)能提高１１ 倍，這需要每年進(jìn)口約８０ 萬噸鎳，占印尼總供應(yīng)量的近一半。④ 第二，美國支持日韓等國在稀土等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域置換中國在冶煉加工環(huán)節(jié)的地位。如果其實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，將對(duì)中國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)運(yùn)行所需的關(guān)鍵礦產(chǎn)造成供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。第三，澳大利亞基于協(xié)同美方戰(zhàn)略的需要以及推動(dòng)礦產(chǎn)加工本地化的利益取向，也對(duì)中國企業(yè)在其國內(nèi)的關(guān)鍵礦產(chǎn)投資活動(dòng)保持戒備。２０２３ 年６ 月，澳大利亞發(fā)布《關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略》，呼吁“志同道合的伙伴”投資本國的鋰、鈷等電池金屬礦冶產(chǎn)業(yè)。當(dāng)月，澳大利亞資源部長馬德琳·金（ＭａｄｅｌｅｉｎｅＫｉｎｇ）表示，中國對(duì)澳礦產(chǎn)投資須被視為“戰(zhàn)略性的”，因?yàn)閮蓢阡嚲珶掝I(lǐng)域存在直接競(jìng)爭(zhēng)。⑤此類事態(tài)的發(fā)展有可能減少部分國家的原礦或冶煉產(chǎn)品的對(duì)華出口份額。

當(dāng)然，盡管美國協(xié)同其盟國試圖改變區(qū)域關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈上游原礦的流向或限制對(duì)華供應(yīng)，但中國擁有可消化地區(qū)國家原礦或冶煉產(chǎn)品的龐大下游制造業(yè)，而且由于前述美國的國內(nèi)因素等對(duì)其重構(gòu)印太關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的制約效應(yīng)，使得美國難以大量進(jìn)口地區(qū)國家，特別是與美國尚未簽訂自貿(mào)協(xié)定的發(fā)展中國家的礦冶產(chǎn)品。在美國未來的產(chǎn)業(yè)政策與對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作政策存在明顯不確定性的背景下，地區(qū)國家排斥中國的供應(yīng)鏈地位有可能會(huì)對(duì)其本國的產(chǎn)業(yè)收益造成負(fù)面影響。實(shí)際上，地區(qū)國家對(duì)合作伙伴的多元化傾向，在很大程度上意味著并不會(huì)追隨美國供應(yīng)鏈“去中國化”的政策節(jié)奏。即使是澳大利亞這樣的美國軍事盟國，其仍存在深厚的對(duì)華合作動(dòng)力，而且中國企業(yè)在澳投資的礦產(chǎn)項(xiàng)目擁有可觀的儲(chǔ)量，有利于保障中國國內(nèi)制造業(yè)所需的海外關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)。因此，盡管美國重構(gòu)印太關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的布局會(huì)對(duì)中國部分礦產(chǎn)的供應(yīng)造成潛在的負(fù)面影響，但其難以顯著改變目前的供應(yīng)鏈結(jié)構(gòu)。更為重要的是，中國與地區(qū)國家的礦業(yè)合作項(xiàng)目的持續(xù)發(fā)展有助于制約美國資本對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)交易市場(chǎng)的操控能力，使其難以通過強(qiáng)化對(duì)礦產(chǎn)國資源產(chǎn)品的流向與定價(jià)權(quán)，來限制中國企業(yè)以合理價(jià)格獲取礦產(chǎn)的能力。

４．２ 對(duì)中國在地區(qū)礦產(chǎn)國投資項(xiàng)目發(fā)展的影響

美國協(xié)同其盟國通過雙邊協(xié)定以及基于“印太經(jīng)濟(jì)框架”框架的關(guān)鍵礦產(chǎn)對(duì)話等方式，試圖擴(kuò)大其在印太地區(qū)的礦產(chǎn)投資，增強(qiáng)其在關(guān)鍵礦產(chǎn)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域的主導(dǎo)力，并稀釋與干擾地區(qū)國家與中國的投資合作動(dòng)能與合作進(jìn)程。其影響主要體現(xiàn)在以下方面：第一，增加中國企業(yè)投資地區(qū)國家礦產(chǎn)項(xiàng)目的投資成本。在美國及其主要盟國試圖加大對(duì)地區(qū)礦產(chǎn)國礦業(yè)項(xiàng)目投資的趨勢(shì)下，中國企業(yè)在項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)過程中面臨的競(jìng)爭(zhēng)壓力與投資成本將上升。第二，部分礦產(chǎn)國進(jìn)一步推進(jìn)礦產(chǎn)加工本地化政策或希望中方加大技術(shù)轉(zhuǎn)讓力度。這在一定程度上會(huì)增加中國企業(yè)的投資成本與技術(shù)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。第三，美國在印太地區(qū)推行其主導(dǎo)的行業(yè)規(guī)則會(huì)提高中國企業(yè)投資地區(qū)國家礦產(chǎn)項(xiàng)目的門檻。中國企業(yè)將面臨更嚴(yán)格的ＥＳＧ 標(biāo)準(zhǔn)審查與政府審批等規(guī)則考驗(yàn)，東道國也可能對(duì)現(xiàn)有項(xiàng)目或合同依據(jù)新標(biāo)準(zhǔn)重新核查，從而影響項(xiàng)目的穩(wěn)定性與收益。這些因素會(huì)對(duì)中國礦企投資地區(qū)國家的礦業(yè)項(xiàng)目造成負(fù)面影響。

盡管如此，中國企業(yè)基于自身的技術(shù)與資金實(shí)力，通過三方或多方合作等形式，不斷拓展對(duì)區(qū)域關(guān)鍵礦產(chǎn)開采、加工項(xiàng)目的投資參與，有望減緩上述風(fēng)險(xiǎn)。例如，２０２４ 年３ 月，澳大利亞皮爾巴拉礦業(yè)公司（Ｐｉｌｂａｒａ Ｍｉｎｅｒａｌｓ）宣布已與贛鋒鋰業(yè)簽署投資協(xié)議，以完成對(duì)擬議中的電池級(jí)鋰化學(xué)品加工廠的聯(lián)合可行性研究。此舉支持了該澳大利亞企業(yè)在電池材料供應(yīng)鏈中獲取更大比例收益的目標(biāo)，而且在項(xiàng)目完成后，兩家公司將和三星（Ｓａｍｓｕｎｇ）、ＬＧ 化學(xué)、寧德時(shí)代和特斯拉（Ｔｅｓｌａ） 等公司成立合資企業(yè)，并于２０２６ 年開始運(yùn)營。① 由此可見，基于互利共贏的思路，隨著中澳企業(yè)合作建設(shè)的礦產(chǎn)加工本地化項(xiàng)目的投產(chǎn)，雙方將形成更緊密的產(chǎn)業(yè)合作伙伴與相互依存關(guān)系，從而增強(qiáng)投資項(xiàng)目的穩(wěn)定性。在印尼，中國企業(yè)與巴西、美國企業(yè)在鎳礦深加工領(lǐng)域的三方合作項(xiàng)目穩(wěn)步推進(jìn)，②并成為“一帶一路” 倡議和印尼“全球海洋支點(diǎn)”（Ｇｌｏｂａｌ Ｍａｒｉｔｉｍｅ Ｆｕｌｃｒｕｍ）愿景協(xié)同發(fā)展的旗艦項(xiàng)目之一。隨著高質(zhì)量共建“一帶一路” 的發(fā)展，未來此類投資合作必將增強(qiáng)中國、地區(qū)國家以及域外國家的利益融合度，從而為維護(hù)中國海外關(guān)鍵礦產(chǎn)投資安全與投資收益的穩(wěn)定性創(chuàng)造有利條件。

４．３ 對(duì)中國產(chǎn)業(yè)鏈地位的影響

美國試圖重構(gòu)印太關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的重要目標(biāo)之一，即為遏制中國在全球礦產(chǎn)加工以及制造業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)地位。其渲染所謂的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)問題在一定程度上與地區(qū)礦產(chǎn)國所追求的合作伙伴多元化的利益取向具有契合度。在美國及其主要盟國通過雙邊協(xié)定等形式，加大對(duì)地區(qū)國家礦業(yè)政策與礦產(chǎn)項(xiàng)目影響與參與力度的態(tài)勢(shì)下，以印尼為代表的地區(qū)礦產(chǎn)國在礦產(chǎn)加工本地化等方面相對(duì)于中國企業(yè)的議價(jià)能力呈上升趨勢(shì)，有可能推動(dòng)中國礦企進(jìn)一步將鎳礦等礦種的冶煉、加工乃至電池生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移至地區(qū)國家，進(jìn)而削弱中國國內(nèi)的特定礦產(chǎn)及其產(chǎn)品的生產(chǎn)加工能力。

與此同時(shí)，在可預(yù)見的未來，美國及其盟國奉行“去風(fēng)險(xiǎn)化”或供應(yīng)鏈“去中國化”戰(zhàn)略，推動(dòng)關(guān)鍵礦產(chǎn)的資源配置從全球化轉(zhuǎn)向局部化，將導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈從“完全開放式” 向“有限開放式”模式轉(zhuǎn)變。① 由于美國及其盟伴的利益訴求存在明顯差異，以及美國提供市場(chǎng)空間與公共產(chǎn)品的意愿與能力不足等因素的影響，這一轉(zhuǎn)變必然降低資源配置效率?？梢?，與關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈密切相關(guān)的所謂的再本地化（ｒｅｌｏｃａｌｉｚａ?ｔｉｏｎ）戰(zhàn)略，即使有助于防范供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)，其所造成的福利損失往往比原有的國際化合作更大。②特別是中國在關(guān)鍵礦產(chǎn)及其冶煉加工產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)具有全方位的產(chǎn)能優(yōu)勢(shì)與技術(shù)能力，并已與美國及其多數(shù)印太盟伴形成了高度交叉、復(fù)雜的供應(yīng)鏈聯(lián)系，而且西方青睞的中國供應(yīng)鏈的“替代國”———印度，其國內(nèi)存在產(chǎn)業(yè)鏈缺失、勞動(dòng)效率低下、基礎(chǔ)設(shè)施落后、營商環(huán)境欠佳、產(chǎn)業(yè)水平不高、工業(yè)化人口不足等問題，外界對(duì)其替代中國“世界工廠”地位的前景持懷疑態(tài)度。因此，在持續(xù)推動(dòng)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級(jí)并強(qiáng)化與區(qū)域國家產(chǎn)業(yè)協(xié)作的趨勢(shì)下，中國應(yīng)對(duì)美國重構(gòu)印太關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈布局所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)的韌性亦將穩(wěn)步增強(qiáng)。

五、結(jié) 語

在可預(yù)見的未來，美國將不斷升級(jí)對(duì)華“（產(chǎn)供）鏈緣”博弈。盡管美國試圖重構(gòu)印太關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈面臨諸多障礙，但根據(jù)美國政府的對(duì)華政策、地區(qū)安全局勢(shì)以及美國國內(nèi)政治局勢(shì)的走向，美國在印太地區(qū)將形成對(duì)華地緣政治遏制與“鏈緣”政治遏制雙管齊下的態(tài)勢(shì)，由此對(duì)地區(qū)國家的對(duì)華合作與區(qū)域經(jīng)濟(jì)、安全形勢(shì)的穩(wěn)定造成的負(fù)面沖擊。對(duì)東盟國家、印度乃至日韓等地區(qū)國家而言，是拓展與深化在關(guān)鍵礦產(chǎn)等領(lǐng)域的對(duì)華合作以增強(qiáng)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力與穩(wěn)定性，還是追隨、協(xié)同美國的對(duì)華地緣與“鏈緣”遏制而承擔(dān)美國的部分戰(zhàn)略成本與風(fēng)險(xiǎn)，不僅是對(duì)這些國家決策者的政治理性的考驗(yàn)，也將影響地區(qū)國家的國家利益與發(fā)展前景。與此同時(shí)，考慮到關(guān)鍵礦產(chǎn)對(duì)維護(hù)中國的資源安全、經(jīng)濟(jì)安全與國家安全具有重要作用，中國需要根據(jù)美國在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的對(duì)華博弈，特別是其主導(dǎo)的“印太經(jīng)濟(jì)框架”框架下關(guān)鍵礦產(chǎn)合作的發(fā)展態(tài)勢(shì)，在以下方面強(qiáng)化關(guān)鍵礦產(chǎn)開發(fā)、治理合作，鞏固與提升本國關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的韌性，并助力區(qū)域與全球關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的穩(wěn)定。第一，在“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中，進(jìn)一步加大對(duì)地區(qū)國家，特別是東盟礦產(chǎn)國的礦業(yè)投資，并結(jié)合礦產(chǎn)國的能源基礎(chǔ)設(shè)施、人力資源、產(chǎn)業(yè)能力等發(fā)展稟賦，與東盟成員國等共建國家深化關(guān)鍵礦產(chǎn)開發(fā)與礦產(chǎn)加工本地化合作，有序轉(zhuǎn)移部分產(chǎn)業(yè)鏈中下游環(huán)節(jié)。

在合作進(jìn)程中，充分發(fā)揮中國在礦山數(shù)字化等領(lǐng)域的技術(shù)能力，確保合作項(xiàng)目嚴(yán)格遵循低碳、經(jīng)濟(jì)與綠色的原則。第二，發(fā)揮中國市場(chǎng)規(guī)模優(yōu)勢(shì)，并利用中國礦企所投資的關(guān)鍵礦產(chǎn)開采、冶煉與加工項(xiàng)目的市場(chǎng)影響力，穩(wěn)步推進(jìn)中國國內(nèi)礦產(chǎn)交易中心對(duì)東盟國家、澳大利亞等國優(yōu)勢(shì)礦種的交易業(yè)務(wù)的吸納度，并推進(jìn)這些交易中心的國際化發(fā)展，提升其在全球關(guān)鍵礦產(chǎn)期貨交易與定價(jià)體系中的地位，進(jìn)而增強(qiáng)中國在關(guān)鍵礦產(chǎn)交易與定價(jià)體系中的影響力。第三，大力推動(dòng)區(qū)域關(guān)鍵礦產(chǎn)治理進(jìn)程。在中國與東盟“１０＋１”等合作框架下，推動(dòng)構(gòu)建更符合發(fā)展中國家國情與利益訴求的行業(yè)規(guī)范，在促進(jìn)企業(yè)合規(guī)經(jīng)營的基礎(chǔ)上，推動(dòng)地區(qū)國家與投資者互利共贏。在此過程中，反對(duì)排他性的包含地緣政治意圖的關(guān)鍵礦產(chǎn)合作“俱樂部”以及西方國家的關(guān)鍵礦產(chǎn)政治化、安全化敘事，并通過協(xié)調(diào)一致的行動(dòng)來實(shí)現(xiàn)區(qū)域關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的穩(wěn)定與產(chǎn)業(yè)合作的深入發(fā)展。

責(zé)任編輯 鄧文科 邵雯婧

基金項(xiàng)目：本文系作者主持的國家社科基金２０２３ 年年度項(xiàng)目“美國關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈重塑戰(zhàn)略與我國應(yīng)對(duì)研究”（２３ＢＧＪ０４６）的階段性成果。