摘要：美國拜登政府大幅調整國際發(fā)展援助的戰(zhàn)略和策略，顯著加大與中國在發(fā)展中國家的戰(zhàn)略競爭。在合作領域上注重“軟硬兼施”，以軟性基礎設施為國際發(fā)展合作的增長點。在投融資方式上實施“雙向籌資”，通過發(fā)展援助資金撬動私人資本搶抓海外市場。在軟實力領域融入“美國觀念”并塑造“全球規(guī)則”，鞏固和塑造美國在發(fā)展中國家的規(guī)則優(yōu)勢、話語霸權、價值感召。在國際上拉攏盟友打造“多邊協(xié)同”，同時要求發(fā)展中國家在中美兩方“ 選邊站隊”。因此，我們需要高度關注美國加大國際發(fā)展援助博弈對中國帶來的影響，全面評估美國加強對華國際發(fā)展援助競爭的未來走向。中國國際發(fā)展合作應在戰(zhàn)略規(guī)劃和融資模式等方面及時進行調整和優(yōu)化。

關鍵詞：發(fā)展援助；發(fā)展合作；中美關系；發(fā)展中國家

中圖分類號：Ｄ８１５ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２４）０５－００６０－１５

美國顯著推升中美大國博弈，日益把國際發(fā)展援助納入大國競爭范疇，把爭奪在發(fā)展中國家的影響力、感召力視為贏取大國競爭的重要路徑。拜登政府以自由主義為包裝，以現實主義為手段和目標，全面調整和創(chuàng)新國際發(fā)展援助的戰(zhàn)略和策略，旨在拓展和優(yōu)化在發(fā)展中國家的經濟和戰(zhàn)略布局。及時研判美國在國際發(fā)展援助領域加大對華競爭的戰(zhàn)略和策略選擇，全面評估美國政策調整對中國帶來的影響，對中國加強與發(fā)展中國家團結合作，提升在國際發(fā)展和全球治理領域的話語權，有著十分重要的意義。

一、大國競爭時代美國國際發(fā)展援助的戰(zhàn)略新趨勢

從美國特朗普政府將中國定義為“戰(zhàn)略競爭對手”，到拜登政府強調“中方是唯一一個有意圖、也越來越有能力重塑國際秩序的競爭者”，美國不斷強化對華大國競爭，中美關系在若干重要領域復雜嚴峻。為“競贏”（ｏｕｔｃｏｍｐｅｔｅ）中國，美國開始竭盡全力在國際社會全方位排擠、對抗中國以維護其全球領導地位，國際發(fā)展援助已經成為美國開展大國競爭的重要場域。美國政府不斷發(fā)布新的文件、計劃、倡議，污名化中國對外援助，構建對華新同盟體系等，美國國際發(fā)展援助的戰(zhàn)略化更趨明顯且呈現新趨勢。

１．１ 加大與中國搶占海外市場的戰(zhàn)略布局

國際發(fā)展援助是美國外交和經濟政策的重要組成部分，其重要目標之一是通過減少發(fā)展中國家的貧困和增加它們的產出，為美國出口創(chuàng)造更好、更強和更有彈性的市場。據統(tǒng)計，在過去的１０ 年中，美國商品出口增長的近三分之二來源于美國國際開發(fā)署的主要合作伙伴。然而，隨著中國全面走向世界，特別是近年來“一帶一路”合作的不斷拓展，極大加深了美國的焦慮感。在美國看來，中國援助的重要目標在于獲得石油和礦產等能源資源，一些美國人士甚至將中國的援助活動污名為搞“新殖民主義”活動，將“一帶一路”等合作倡議稱之為中國的“新殖民主義”項目。２０２０ 年，美國國務院一份題為《中國挑戰(zhàn)的要素》（Ｔｈｅ Ｅｌｅｍｅｎｔ ｏｆＣｈｉｎａ Ｃｈａｌｌｅｎｇｅ）的文件將中國援助以及其他經濟活動描述為：“在世界各地開展了大型基礎設施和投資項目、‘債務陷阱’外交和其他掠奪性經濟實踐，以便更好地誘導或迫使主權民族國家?！被谶@一認識，拜登政府把國際發(fā)展援助視為美國海外布局中越來越重要的角色。

在與中國的全面競爭中，發(fā)展援助是美國搶占海外市場的有效工具。美國的戰(zhàn)略考量之一，是通過不斷獲取更大的利益回報，削弱潛在“對手”在國際市場的競爭力，由此，比中國獲得更多收益成為美國發(fā)展援助的戰(zhàn)略任務之一。美國戰(zhàn)略與國際研究中心報告指出，如今美國與中國的競爭將更多地依賴經濟工具，尤其是發(fā)展融資（包括對外援助）、貿易和投資，以及在開發(fā)數字技術方面的競爭；并表示在與中國戰(zhàn)略競爭的時代，美國的對外援助應該集中在美國對中國具有競爭優(yōu)勢的領域，成為“中國模式”的有力替代者。當前美國國際發(fā)展援助著眼通過援助資金全面撬動海外投資，與中國搶占關鍵領域的海外市場，特別是關鍵基礎設施和戰(zhàn)略礦產資源，其中最主要的是針對非洲國家。美國與中國爭奪交通、通訊、新能源、大數據等關鍵基礎設施，旨在全面打造美國在全球軟硬基礎設施建設中的標準和規(guī)則，提升美國在世界經濟中的話語權和影響力；與中國競爭戰(zhàn)略礦產資源，旨在重新布局和強化美國在全球產業(yè)鏈供應鏈中的位勢，特別是在“去中國化”背景下減少美國產業(yè)發(fā)展可能面臨的風險和成本。

１．２ 配合美國制衡中國的全球地緣戰(zhàn)略

在大國競爭的邏輯下，美國將發(fā)展援助作為推動地緣戰(zhàn)略實施的重要手段和途徑，特別是強化重點地區(qū)的戰(zhàn)略堡壘作用。美國認為“中國長期以對外援助尋求擴大國際影響力并支持其地緣戰(zhàn)略目標”，因此美國自然需要加大對華援助競爭，包括“對中國破壞或拉攏盟友或潛在合作伙伴的企圖進行強有力的制衡”。著眼于“競贏”中國，美國致力于精心挑選發(fā)展“伙伴”，并將它們打造成為契合美國全球戰(zhàn)略的重要“棋子”。在美國２０２２ 年發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》報告中，拜登表示“當今世界正處于一個拐點”，“通過利用我們的國家實力，團結廣泛的盟友和伙伴聯(lián)盟，推進建立一個自由、開放、繁榮和安全的世界，超越我們的競爭對手。這是美國必須在此后決定性的十年中要實現的目標?！卑l(fā)展援助已逐漸成為重要的地緣戰(zhàn)略工具，在美國維持勢力、強化同盟與伙伴關系中發(fā)揮顯著作用。

在印太地區(qū)，美國發(fā)展援助契合博弈焦點，與區(qū)域內外的盟友、伙伴和國際組織進行持續(xù)合作，拓展印太援助的多邊渠道，既鞏固與傳統(tǒng)援助盟友的關系，也不斷尋找新的援助合作伙伴，塑造有利于美國的戰(zhàn)略環(huán)境。美國國際開發(fā)署在描述其職能時明確指出，它將在推進“印太愿景”中發(fā)揮主導作用，與美國其他政府部門及合作伙伴一道，與印度、澳大利亞、日本和韓國等與美國“志同道合”的援助國協(xié)調配合，支持機構間新倡議以及主要的雙邊和區(qū)域努力。２０１９ 年１１ 月４ 日，美國在東盟“印太商業(yè)論壇”上與日本、澳大利亞聯(lián)合發(fā)起“藍點網絡”計劃（Ｂｌｕｅ Ｄｏｔ Ｎｅｔｗｏｒｋ）。作為美國“印太戰(zhàn)略”的一部分，拜登政府于２０２１ 年６ 月重新啟動了這項被稱之為美國版“一帶一路”的基礎設施投資計劃。對菲律賓、泰國等條約盟友，美國利用發(fā)展援助鞏固戰(zhàn)略合作，維系美國的傳統(tǒng)地緣利益；對越南、印尼等南海周邊國家，美國利用發(fā)展援助加以拉攏，培育新的戰(zhàn)略支點；對緬甸、老撾等傳統(tǒng)對華友好國家，美國利用發(fā)展援助試圖分化和拉攏。

非洲是美國對華博弈的重要區(qū)域，其地緣價值在拜登政府執(zhí)政以來得到顯著提升。美國前駐坦桑尼亞大使查爾斯·斯蒂斯（Ｃｈａｒｌｅｓ Ｒ．Ｓｔｉｔｈ）表示，隨著拜登政府努力重建美國在世界上的領導地位，非洲是一個很好的起點，這是利害關系最明顯的地方，也是美國擁有巨大經濟、地緣政治和軍事利益以及巨大競爭優(yōu)勢的地方。他建議要更多地將非洲視為一個機遇。美國對非發(fā)展援助除了考慮戰(zhàn)略礦產，也有著重要的地緣戰(zhàn)略考量，獲得美國援助較多的非洲國家主要包括尼日利亞等美國的傳統(tǒng)伙伴以及與美國有較密切軍事關系的國家。２０２２ 年６月２６ 日，拜登在七國集團峰會上宣布正式啟動“全球基礎設施和投資伙伴關系”倡議（ＰＧＩＩ），計劃到２０２７ 年籌集６ ０００ 億美元在全球開展基礎設施投資建設。其中，非洲是這一倡議的重要爭取對象。

１．３ 維護以美國為首的世界秩序以遏制中國

美國全球戰(zhàn)略最根本的目標在于維護以美國為首的世界秩序，其核心內容是捍衛(wèi)美國在世界的規(guī)則、標準、制度、價值觀的主導權。隨著美國實力優(yōu)勢和國際影響力的相對下降，以美國霸權為基礎的雙多邊秩序正面臨合法性和有效性的危機。面對中國對外援助的發(fā)展及其影響力的不斷增長，美國的危機感不斷加重，保持世界秩序領導者的愿望更加強烈。美國國際開發(fā)署署長薩曼莎·鮑爾（Ｓａｍａｎｔｈａ Ｐｏｗｅｒ）指出對外援助是抗衡中國和俄羅斯影響力的關鍵。眾議院外交事務委員會主席邁克爾·麥考爾（Ｍｉｃｈａｅｌ ＭｃＣａｕｌ）表示，“美國對外援助必須明確替代中共和我們的對手，并在世界范圍內投射美國的全球領導地位。”基于競爭敘事邏輯，美國國際發(fā)展援助將“對抗”前置，發(fā)展援助成為美國維護世界領導權的重要手段。

（１）遏制中國的價值觀影響力

美國認為，民主是決定大國競爭結構的關鍵因素，因此以所謂的“自由、民主價值觀”為標準，不斷挑動所謂“民主”與“專制”之爭，為在國際發(fā)展合作中采取對抗中國的舉措獲取“正當性”基礎?！懊绹@然應將民主援助作為其戰(zhàn)勝中國戰(zhàn)略的核心組成部分。這應該包括利用對外援助來幫助各國提高抵御中共脅迫的能力，并通過外交手段宣傳美國自由民主對中國專制選擇的優(yōu)越性?！泵绹鴶荡螐娬{“共同價值觀”，以其為名聯(lián)合盟友，試圖孤立、圍堵中國。在印太地區(qū)，追求“自由開放的印太秩序”在實質上也是維護以美國價值觀為基礎的國際秩序，這一體系從一開始就具有強烈的排他性。美國國務卿布林肯表示：“我們建立聯(lián)盟是為了捍衛(wèi)共同的價值觀。因此，要重申我們的承諾，就必須重申這些價值觀和我們誓言要保護的國際關系基礎：一個自由開放、以規(guī)則為基礎的秩序。”２０２２ 年５ 月，美日領導人會晤后聲稱，“印太地區(qū)是一個對全球和平、安全和繁榮至關重要的地區(qū)———而且還是一個面臨著針對“基于規(guī)則的國際秩序”的日益嚴重的戰(zhàn)略挑戰(zhàn)的地區(qū)”，“中國持續(xù)采取的不符合‘基于規(guī)則的國際秩序’的行動，包括通過經濟和其他手段進行脅迫?！泵绹磸椭厣辍耙?guī)則”，意在維持美國對所謂“自由世界的領導地位”，圍繞限制中國和平崛起進行戰(zhàn)略布局，依照美國意愿構筑全球治理體系。

（２）維持強勢的國際輿論話語權

美國一直是國際輿論話語權的主導者，憑借話語優(yōu)勢對可能的挑戰(zhàn)者進行攻擊也是美國維持領導地位的重要方式。在戰(zhàn)略競爭背景下，美國針對中國的對外援助精心打造“話語陷阱”并操縱國際輿論進行配合?！靶轮趁裰髁x”“援助腐敗”“債務陷阱”“脅迫外交”等各種版本的“中國威脅論”，常常負面解讀中國的對外經濟和技術合作，甚至上升到制度和意識形態(tài)層面。據此，美國不斷推進國際輿論話語權的戰(zhàn)略部署，在《２０２１ 年美國創(chuàng)新和競爭法案》中提出，“美國全球媒體署及其附屬聯(lián)邦和非聯(lián)邦實體應采取以下行動，在中共和其他惡意行為者推動虛假信息、宣傳和操縱媒體市場的國家支持獨立新聞，反擊虛假信息，打擊監(jiān)視。授權在２０２２ 年至２０２６ 年的每個財政年度，為美國全球媒體署撥款１ 億美元，用于支持當地媒體、建立獨立媒體、打擊中國境內外的虛假信息、投資正在進行的和新的項目?！币恍┟绹鴱娪踩耸亢粲酰瑧畲蠡绹鴳?zhàn)略競爭的對外援助，支持獨立媒體，因為“支持獨立新聞業(yè)可以成為對抗中國在‘全球南方’影響力的有力工具。這是對美國有限資源的明智投資，旨在賦予脆弱國家訓練有素的記者權力，他們可以提供自由和公正的報道，以揭露外國威權主義的影響。在這個方向上花費的每一美元都可以產生重大影響?！泵绹膽?zhàn)略圖謀在于以負面話語構建起中國與西方世界不同的“他者”形象及其對美國主導國際秩序的“威脅”，進而通過歪曲事實，操縱輿論等方式鼓動國際社會對于中國對外援助的質疑、否定。

二、美國加強對華國際發(fā)展援助競爭的新方式及新特點

美國拜登政府先后與東盟、美洲、非洲舉辦峰會，相繼提出“重建更美好世界”（Ｂ３Ｗ）、“全球基礎設施和投資伙伴關系”（ＰＧＩＩ）、“非洲數字化轉型”（ＤＴＡ）等新倡議，當前美歐企業(yè)在非洲、東南亞、拉美等地區(qū)顯著加大布局關鍵基礎設施和礦藏資源的力度。美國以發(fā)展倡議為引領，不斷調整和創(chuàng)新國際發(fā)展援助政策，通過拉攏發(fā)展中國家以鞏固其全球地緣戰(zhàn)略優(yōu)勢。

２．１ 注重“軟硬兼施”，以軟性基礎設施為國際發(fā)展合作的增長點

拜登政府重視開發(fā)發(fā)展中國家的交通、能源、通信等硬性基礎設施，同時把合作重點放在了數字、綠色、氣候、衛(wèi)生等軟性基礎設施上。２０２１ 年美國主辦氣候領導人峰會，承諾大幅提高減排目標并增加對發(fā)展中國家應對氣候變化的資金投入。２０２２ 年美國主辦美非峰會，承諾在清潔能源、數字轉型、衛(wèi)生健康等領域加大投入。美國進出口銀行批準為安哥拉政府、美國公司非洲全球謝弗（Ａｆｒｉｃａ Ｇｌｏｂａｌ Ｓｃｈａｆｆｅｒ）和美國開發(fā)商陽光非洲（Ｓｕｎ Ａｆｒｉｃａ）在２０２２ 年七國集團峰會上宣布的兩個太陽能項目提供９ 億美元的初始融資。一方面在于推動發(fā)展中國家的能源、社會、數字化轉型，強化在未來新興領域的國際規(guī)則制定；另一方面尋求與“一帶一路”倡議的差異性，增強計劃的吸引力和競爭力。

值得強調的是，美國顯著加強了與發(fā)展中國家在數字基建領域的合作，以期彰顯自身相較于傳統(tǒng)基建的比較優(yōu)勢。在特朗普政府時期，美國已經開始通過技術援助增加中國在部分國家推進“數字絲綢之路”合作的成本。美國國際開發(fā)金融公司于２０２０ 年１２ 月宣布向非洲數據中心（ＡＤＣ）（非洲最大的互連數據設施網絡）提供３ 億美元，用于支持南非、肯尼亞和其他符合美國國際開發(fā)金融公司（ＤＦＣ）資格國家的數據中心的開發(fā)、擴展和運營。拜登政府時期，美國提出“非洲數字化轉型”（ＤＴＡ） 倡議，自２０２２ 年１２ 月起，美國商務部已與非洲國家合作，通過非洲數字政策理事會（ Ａｆｒｉｃａ ＤｉｇｉｔａｌＰｏｌｉｃｙ Ｃｏｕｎｃｉｌ）為非洲開發(fā)數字基礎設施，以助力非洲數字經濟發(fā)展。２０２２ 年１２ 月１４ 日，微軟和衛(wèi)訊（Ｖｉａｓａｔ）合作為５００ 萬非洲人提供互聯(lián)網接入，思科公司與一家非洲僑民企業(yè)（Ｃｙ?ｂａｓｔｉｏｎ） 合作，為布基納法索、科特迪瓦、剛果（布）、貝寧、喀麥隆和尼日爾等６ 國提供價值８．５８億美元的網絡安全服務。２０２３ 年１０ 月１２日，美國國際開發(fā)金融公司和非洲數據中心簽署諒解備忘錄，將調動其現有融資在加納建設首個數據中心。美國貿易發(fā)展署正著力推進“全球基礎設施和投資伙伴關系”（ＰＧＩＩ），開展優(yōu)先連接、網絡安全和智慧城市等眾多項目以支持非洲的數字基礎設施擴張。

２．２ 實施“雙向籌資”，加強發(fā)展援助政策的務實性和靈活性

近年來美國嘗試推動國際發(fā)展援助向市場化與私營化方向轉型，在融資方式上采取“政府引導，市場主導”模式。在發(fā)揮政府引導方面，充分調動美國行政部門所屬發(fā)展融資機構的全部潛力，包括美國國際開發(fā)金融公司、國際開發(fā)署、進出口銀行、千年挑戰(zhàn)公司、貿易發(fā)展署、交易咨詢基金等機構。拜登總統(tǒng)批準用于對外援助和外交活動的２０２４ 財年預算為６３１ 億美元，其中包括對美國國際開發(fā)署完全管理和部分管理的３２０ 億美元對外援助賬戶，比２０２３ 財年調整后的水平高出３０ 億美元（１０％）。美國國際開發(fā)金融公司被授權撥款１０．２ 億美元，比２０２３財年略有增加，比２０２２ 財年增加近５０％。自拜登總統(tǒng)上任后，千年挑戰(zhàn)公司宣布在非洲進行近１２ 億美元的新投資，與四個非洲國家建立伙伴關系，包括與岡比亞和多哥簽署的首份契約，與塞內加爾簽署加強區(qū)域聯(lián)系的契約，以及與毛里塔尼亞簽署了一項門檻計劃。２０２３ 年９月，千年挑戰(zhàn)公司又與莫桑比克簽署一項５ 億美元的契約，與肯尼亞簽署了一項６ ０００ 萬美元的門檻計劃。

在強化市場主導方面，明確把發(fā)展援助進行市場化運作，推動援助、信貸及其他金融手段相結合，擴大發(fā)展融資的來源和渠道，推動私人資本擴大海外市場。美國國際發(fā)展金融公司攜手美國戰(zhàn)略能源公司、私人金融投資者和加納電力部門，于２０２１ 年７ 月３０ 日正式啟動加納雙城能源發(fā)電項目的商業(yè)運營。美國貿易發(fā)展署向總部位于塞拉利昂的綠色基礎設施開發(fā)商提供贈款用于資助潛在融資機構為貝特邁瀑布（Ｂｅｔｍａｉ Ｆａｌｌｓ）一座２７ 兆瓦的水力發(fā)電廠所需的補充工程和環(huán)境研究，增加可再生能源產生的可靠電力。２０２３ 年３ 月２９ 日，美國副總統(tǒng)哈里斯發(fā)起了總額超過１０ 億美元的全球婦女經濟賦權倡議，其中，私營部門承諾支持非洲婦女經濟賦權超過５．２８ 億美元。如托尼·埃魯梅魯基金會（Ｔｏｎｙ Ｅｌｕｍｅｌｕ Ｆｏｕｎｄａｔｉｏｎ）宣布斥資５億美元成立非洲企業(yè)家聯(lián)盟，到２０３３ 年支持１０萬名非洲年輕企業(yè)家，其中包括５ 萬名女性，重點關注脆弱國家、女性創(chuàng)業(yè)和綠色創(chuàng)業(yè)。

２．３ 強化“民主敘事”，刻意制造所謂“民主”與“專制”的對立

“自由”“民主”“人權”等價值觀一直是美國對外傳播的重要觀念。大國競爭時代，美國政府更是以此為重要抓手開展與中國的大國競爭，將自身塑造為“民主國家的燈塔”。拜登政府篤信發(fā)展中國家的政治精英大多擁有與美國相同或相近的價值觀，并據此認為，較之商業(yè)利益層面的競爭，美國在意識形態(tài)層面的博弈比中國更具優(yōu)勢。一方面，美國通過發(fā)展援助項目公開推銷美式民主價值觀，把人權、工人權利、環(huán)境、社會影響等因素納入評估指標，優(yōu)先支持遵守國際貿易義務和接受私營企業(yè)的國家。２０２３ 年３ 月２９ 日，拜登表示“我們正在美國國際開發(fā)署設立一個新的民主、人權和治理局，以落實其中許多資金承諾，以加強對全球民主倡議的支持?！泵绹⒆约旱膬r值觀強加于受援國之上，給西方倡議貼上“民主資金”“民主貸款”“民主基建”的頭銜，輔之以“高標準”“透明度”“開放社會”等意識形態(tài)話語。拜登政府公布的《美國對撒哈拉以南非洲戰(zhàn)略》把“培育開放社會”和“傳遞民主和安全紅利”列為優(yōu)先目標，正是希望在非洲灌輸“開放社會”理念和民主價值觀。

另一方面，美國以“腐敗”“不透明”等不實論調公開攻擊和抹黑中國發(fā)展援助，試圖抵消甚至丑化中國與其他發(fā)展中國家的發(fā)展合作成就。美國不斷渲染中美國際發(fā)展政策的差異，把這種差異解讀為“美國模式”與“中國模式”的分歧，甚至是“民主”與“專制”的對立。美國國家安全委員會印太事務協(xié)調員坎貝爾（ＫｕｒｔＣａｍｐｂｅｌｌ）認為，即使中國未明確尋求輸出其體制，最終也可能通過其“榜樣作用”給美國帶來“比蘇聯(lián)更強大的意識形態(tài)挑戰(zhàn)”。鑒于美國對民主價值的迷戀，可以看出，通過發(fā)展援助推行所謂“自由民主”的發(fā)展道路，激勵受援國采取美國推崇的資本主義模式，要求其擁抱美國自由經濟規(guī)則，即全面市場化、競爭最大化、國家最小化的“華盛頓共識”，將是美國對外政策的長期選擇。美國國際開發(fā)署于２０２０ 年５ 月發(fā)布的《數字合作戰(zhàn)略２０２０—２０２４》明確強調價值觀導向（ｖａｌｕｅｓ－ｄｒｉｖｅｎ），將“嵌入美國價值觀、公民自由和普遍人權”放在首要位置。價值觀正在成為中美競爭背景下國際發(fā)展合作領域的突出矛盾點。

２．４ 塑造“全球規(guī)則”，打造美國主導的標準和規(guī)則體系

在戰(zhàn)略競爭加劇的大背景下，技術標準、金融和貿易規(guī)則競爭已高度政治化，擁有標準、規(guī)則制定權的國家可以獲得巨額利益和談判籌碼。美國認為，中國通過“一帶一路”拓展國際發(fā)展合作，已具備為未來貿易投資確立標準、規(guī)則的必要影響力。２０２３ 年５ 月４ 日，拜登政府發(fā)布《美國政府關鍵和新興技術的國家標準戰(zhàn)略》，稱“中國試圖破壞長期以來標準制定過程的完整性，利用外國投資和脅迫性的經濟影響來勸說或強迫支持其標準提案，主導對其有利的標準制定機構?！币虼耍绹鴩H發(fā)展援助主打“環(huán)保、透明、人權、市場主導、勞工標準、尊重公共利益”，在發(fā)展融資的運營條件和融資條款等方面搶先建立國際通行規(guī)則。美國有針對性地在節(jié)能減排、環(huán)保、技術標準、知識產權等領域修改規(guī)則，或者聯(lián)合盟友打造技術和標準壁壘，試圖把中國排斥在新一輪游戲的規(guī)則體系之外，以削弱中國的競爭優(yōu)勢。

美國政府的具體做法主要有：２０２１ 年１１ 月２６ 日，美國與４３ 個合作伙伴一起，在經濟合作與發(fā)展組織（ＯＥＣＤ）反賄賂工作組中發(fā)布了《關于進一步打擊國際商業(yè)交易中賄賂外國公職人員行為的修訂建議》，提出在適當情況下可以中止或剝奪公共補貼、許可證、公共采購合同、官方發(fā)展援助資助的合同、官方支持的出口信貸或其他公共好處等措施。２０２３ 年３ 月２８ 日，美國國際開發(fā)署在“民主峰會”上宣布美國國際開發(fā)署將與國際伙伴合作，制定一套《數字時代的援助者原則》（Ｄｏｎｏｒ Ｐｒｉｎｃｉｐｌｅｓ ｆｏｒ ｔｈｅ ＤｉｇｉｔａｌＡｇｅ），幫助確保援助者支持的計劃不會無意中助長數據和信息的武器化。２０２３ 年１１ 月１６日，美國推出第一個通過指示各部門和機構在海外工作中提升勞工權利來促進工人權利的整體政府方法———《全球勞工權利總統(tǒng)備忘錄》，利用外交、經濟參與和對外援助來提高全球勞工標準。美國借助美非峰會、美洲峰會等重要場合，也不斷渲染美國在標準、規(guī)則上的所謂優(yōu)勢，其在國際發(fā)展合作領域的“排華”新棋盤可謂已經初具雛形。

２．５ 打造“多邊協(xié)同”，拉攏盟友協(xié)調國際發(fā)展合作政策

隨著中美國際發(fā)展援助競爭加劇，美國對盟國的戰(zhàn)略和協(xié)同需求增加，希望通過同盟關系加強對華優(yōu)勢。一是加強發(fā)展援助領域的“共同戰(zhàn)線”，建立從核心的盎格魯—撒克遜兄弟國家、傳統(tǒng)盟友以及親西方國家到潛在的盟友共同組成的所謂“民主聯(lián)盟”。美國推動與日本、印度和澳大利亞的“四邊機制”加強全球基礎設施合作，推動“印太經濟框架”形成基建合作的“俱樂部模式”，推動跨大西洋合作更多關注全球發(fā)展合作。拜登先后在西方七國集團會議上提出“重建更美好世界”和“全球基礎設施和投資伙伴關系”（ＰＧＩＩ），目的正是要增強美歐基建投資計劃的整合性和協(xié)同性，“確保集體努力大于各部分之和”。２０２３ 年１０ 月２９ 日至３０ 日，美國與日本、韓國舉行三邊發(fā)展和人道主義援助政策對話，提出“促進伙伴國自主權、債務可持續(xù)性、透明度和問責制，通過三邊合作和相關多邊機構就這些關鍵問題提供領導和解決方案”，意圖釋放出不認可“中國模式”及愿同盟友攜手推進其“共同利益和價值觀”的態(tài)度，建立其相對于中國的“比較優(yōu)勢”。

二是力圖站在道德的制高點上，糾集盟友和伙伴，影射甚至點名批評中國，以此來告訴國際社會“誰是正確的，誰是錯誤的”，通過這種潛移默化的方式貶低“對手”，力圖讓其他國家接受其“規(guī)訓”。例如，英國首相蘇納克稱中國對全球安全和繁榮構成“當今時代最大的挑戰(zhàn)”，“在國內外日益傾向專制”，宣布七國集團成立了跟蹤中國商業(yè)活動的“經濟脅迫協(xié)調平臺”（Ｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎ Ｐｌａｔｆｏｒｍ ｏｎ Ｅｃｏｎｏｍｉｃ Ｃｏｅｒｃｉｏｎ）。在美國主導或影響下，西方國家相互配合以增加中國與其他國家順利開展合作的阻力。拜登政府重拾“多邊主義”，但實則仍是以“小多邊”方式在各地區(qū)構筑排他性“小圈子”“小聯(lián)盟”，重要指向是中國。

２．６ 突出“非此即彼”，希望發(fā)展中國家在中美兩方“選邊站隊”

美國以競爭而非合作為出發(fā)點將基建融資等問題政治化，憑借國際發(fā)展援助爭奪發(fā)展中國家。盡管在話語表達上，美國官員曾宣稱不要求任何國家在中美之間做出選擇；但是在實際行動上，美國不斷“暗示”或“提醒”發(fā)展中國家要警惕中國通過發(fā)展援助向國際社會推廣“中國模式”，同時又輸出“美國模式” 并強調“為世界提供一個明確的選擇”。拜登在七國集團峰會上宣稱，“相對于中國的‘一帶一路’倡議，我們有更加公平的方式來滿足全球需要，這是一種民主的替代選擇”。有研究認為，隨著“一帶一路”倡議在拉美、中東、中亞和非洲越來越受到歡迎，美國在貿易、金融、技術和標準領域感受到的壓力日益增大，創(chuàng)建一個替代中國“一帶一路”倡議的方案成為美國重要的任務之一。為了實現這一目標，美國先后啟動“藍點網絡”計劃（Ｂｌｕｅ Ｄｏｔ Ｎｅｔｗｏｒｋ）、“重建更美好的世界” （Ｂ３Ｗ）、“全球基礎設施與投資伙伴關系”（ＰＧＩＩ）。美國政府官員和學者也大多從替代或競爭的角度來分析這些計劃與“一帶一路”倡議的關系。美國外交關系協(xié)會研究員大衛(wèi)·薩克斯（Ｄａｖｉｄ Ｓａｃｋｓ）指出，“美國上屆政府在很長時間里做出的回應只是不要拿中國的錢，拿中國的錢會很糟糕，‘重建更美好世界’倡議的積極之處就在于美國首次提出了應對‘一帶一路’的措施。”

這些倡議表面上是為了幫助發(fā)展中國家，實質仍是以美國為主導的發(fā)達國家在“全球南方”爭奪影響力和話語權。在非洲，拜登政府明確提及要與歐盟、印太盟友共同促進“高標準”投資，打造推動非洲民主和安全的“小圈子”，透露出聯(lián)合非洲所謂“民主國家”共同遏制非洲“威權國家”的意圖。在南太平洋地區(qū)，中國于２０１９ 年９ 月２１ 日與所羅門群島建立外交關系，于２０２２ 年３ 月３１ 日與所羅門群島簽署雙邊安全合作框架協(xié)議。２０２２ 年１ 月２２ 日，美國千年挑戰(zhàn)公司與所羅門群島政府簽訂一項為期四年、價值２ ０００ 萬美元的贈款投資。２０２２ 年９月２９ 日，在首屆美國—太平洋島國峰會上，千年挑戰(zhàn)公司和國際金融公司（ ＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＦｉｎａｎｃｅ Ｃｏｒｐｏｒａｔｉｏｎ）與所羅門群島文化和旅游部建立新的合作伙伴關系。對于美國的種種行動，半島電視臺將其稱之為“鋪開紅毯與中國競爭太平洋島嶼”。

三、美國加強對華發(fā)展援助競爭的影響

在慕尼黑安全會議上，拜登提出“要為與中國進行一場長遠的戰(zhàn)略性較量而做好準備”。在美國看來，國際發(fā)展援助不再只是單純的技術層面的國際發(fā)展合作，而成為中美大國博弈的重要環(huán)節(jié)。中美戰(zhàn)略競爭在地緣上日益具有全球維度，包括印太、非洲、拉美、南太平洋地區(qū)在內的發(fā)展中國家。美國日益把國際發(fā)展援助視為大國競爭的戰(zhàn)略工具，勢必增加中國對發(fā)展中國家外交的成本，對中國加強與發(fā)展中國家團結合作帶來新的變數。

３．１ 可能推升中美在發(fā)展中國家的產業(yè)競爭風險

美國利用股權投資加大在發(fā)展中國家重要產業(yè)布局，以期同中國開展差異化競爭。其中，關鍵基礎設施與戰(zhàn)略礦產資源可謂是爭奪焦點，未來其對抗形勢或將進一步加劇。

（１）關鍵基礎設施競爭

基礎設施直接關乎受援國的經濟社會發(fā)展，因而往往是大國角逐全球或地區(qū)影響力的政策工具。以數字基礎設施為例，美國發(fā)展援助的重要著力方向是與新興大國爭奪數字領域的標準、規(guī)則和話語權。對于數字基礎設施的創(chuàng)新和監(jiān)督，中美存在不同的理解，美國強調有利于數字公司的開放數據流，而中國強調國家主權的數據治理體系。數字創(chuàng)新的優(yōu)勢和制定全球數字標準的能力已然成為并將持續(xù)成為一個重要的大國戰(zhàn)略競爭問題。根據《２０１８ 年國家網絡戰(zhàn)略》，美國認為從國家安全的角度來看，將全球數字基礎設施的設計和開發(fā)讓給更具威權主義思想的行為者將損害美國的戰(zhàn)略利益，以及美國維持所謂“自由、民主國際秩序”的能力。美國給中國等國家貼上“數字威權主義”標簽，通過各種舉措對中國提出的打造數字絲綢之路等倡議加以掣肘。由于美國不斷推升中美在“全世界”“全領域”的競爭，雙方在全球關鍵基礎設施上的競爭也勢必不斷“拉鋸”甚至“加劇”。截至２０２３ 年５ 月，美國已通過贈款、聯(lián)邦融資和利用私營部門為“全球基礎設施和投資伙伴關系” （ＰＧＩＩ） 籌集了３００ 億美元。２０２３ 年，美國貿易發(fā)展署進行了１５ 個項目籌備贈款，旨在幫助整個非洲大陸的項目獲得超過３４ 億美元的基礎設施融資。此外，美國在２０２３年為“非洲數字化轉型”（ＤＴＡ）倡議投資８ ２００萬美元用于新的數字基礎設施、項目和技術規(guī)劃?？梢灶A見，隨著美國對全球關鍵基礎設施的重視及相關舉措的推出，“一帶一路”互聯(lián)互通合作或將面臨更多外部壓力。

（２）戰(zhàn)略礦產資源競爭

礦產資源既關系到受援國的發(fā)展權益，也關系到大國的全球產業(yè)鏈供應鏈安全，因而備受各方關注。美國全球安全專家和防御分析家邁克爾·Ｔ·克萊爾指出，爭奪資源解釋了今天世界上正在發(fā)生的許多事情，對于世界上幾乎每一個國家來說，追逐和保護緊缺資源已經成為國家安全計劃的一個首要特點。未來戰(zhàn)爭將主要圍繞著爭奪重要經濟物資的所有權和控制權，特別是爭奪現代工業(yè)社會的運轉所迫切需要的資源而進行。美國的撒哈拉以南非洲戰(zhàn)略強調“尋求公私伙伴關系，以可持續(xù)地開發(fā)和保護關鍵礦產，從而提供促進全球能源轉型所需的清潔能源技術”。美國積極尋求加強其在非洲關鍵礦產和綠色技術全球供應鏈中的地位，如與剛果（金）、贊比亞在２０２２ 年１２ 月美非峰會上達成諒解備忘錄，支持中南部非洲電動汽車價值鏈的發(fā)展。２０２３ 年２ 月美國參加了非洲最著名的國際礦業(yè)大會（Ｍｉｎｉｎｇ Ｉｎｄａｂａ），派出了當時規(guī)模最大的代表團，包括白宮以及國務院、商務部和能源部的官員，反映了美國對非洲關鍵礦產的渴望。美國對華競爭戰(zhàn)略已經基本成型，給中國戰(zhàn)略礦產資源的長遠保障帶來更大競爭風險。

３．２ 對中國國際發(fā)展援助的實施方式和成效可能帶來挑戰(zhàn)

隨著美國加大對華援助競爭，其國際發(fā)展援助政策的交易化、利己化、工具化色彩不斷增長，給中國的國際發(fā)展合作可能帶來較大壓力。

（１）美國借助多元化的融資工具提升發(fā)展融資能力，利用私人融資參與和支持發(fā)展中國家的發(fā)展項目，將考驗中國對外發(fā)展援助的體系創(chuàng)新與風險防控能力。從長期看，美國在國際發(fā)展援助領域不斷探索新的融資和管理模式，將對中國的國際發(fā)展合作帶來沖擊?？赡軠p損和抵消中國發(fā)展援助在靈活性、務實性方面所具有的優(yōu)勢，不僅賦予受援國更大的選擇性，也對中國精準、快速進入發(fā)展中國家市場產生較大影響，削減中國的潛在合作機會。自“一帶一路”倡議提出以來，中國在發(fā)展中國家的海外市場得到快速發(fā)展，一個很重要的背景是中國的發(fā)展援助和海外融資適合發(fā)展中國家的實際需要且具有靈活、務實、便捷等特點，特別是在通過援助資金推動企業(yè)資本走出去方面積累了豐富經驗。而當前美國積極探索“雙向融資”，可能會推動美國資本更大規(guī)模搶抓海外市場，也給中國海外投融資提出了更高要求。除了相對常規(guī)的政策性銀行貸款以及商業(yè)銀行貸款等，如何在全球資本市場多方面、多渠道爭取資金，如何降低交易成本、提升資源配置與運作效率，如何有效防范應對國別政治風險、市場風險、社會風險、安全風險等，是中國在全方位競爭中必須處理好的問題。

（２）美國對價值觀的反復強調，容易引起一些發(fā)展中國家對中國資金的憂慮。美國加強對華國際發(fā)展援助競爭的重要手段之一就是加大與中國的軟實力競爭，因而一直強調軟實力、巧實力等概念，尤其是把西方價值觀視為其軟實力的核心內容，對其不斷重申、灌輸以遏制中國援助在發(fā)展中國家的影響力。值得注意的是，上述做法已經在發(fā)展中國家產生了一定的影響。在非洲，美國國務卿布林肯、財政部長耶倫等官員屢次談及非洲國家債務問題。由于西方的全球輿論引導，當代部分非洲青年受到新自由主義價值觀的塑造，對中國懷有矛盾心態(tài)，既羨慕中國的發(fā)展、贊賞中非合作成效，又懷疑中國發(fā)展援助的“經濟殖民主義”，抱怨中國對非洲價值觀念和文化傳統(tǒng)缺乏尊重。在拉美，根據“拉丁晴雨表”民意調查顯示，拉丁美洲人對西方發(fā)展模式的偏好程度最高，４４％的受訪者選擇欣賞美國模式，２９％的受訪者選擇中國；有３１％的受訪者認為美國是人道主義援助的領袖，只有６％認為是中國；在考慮民主問題時，拉丁美洲人更多將“民主”與主要的北大西洋國家相聯(lián)系，按照１ 到１０ 從低到高的評分標準，美國得分７．７，中國得分４ 分。未來，美國也極有可能持續(xù)通過“人權”“民主”等常用“武器”向中國發(fā)難，在世界眾多國家和地區(qū)植入、加深美式理念的影響。由于國際輿論主導權掌握在美歐國家手中，西方自我標榜和抹黑中國發(fā)展援助和投融資，可能引發(fā)謊言重復一百次就成為真理的“戈培爾效應”，進而導致國際社會誤讀中國發(fā)展援助的愿景和實踐目的。

（３）美國對所謂“全球規(guī)則”的不斷重復，可能提高中國從事國際發(fā)展合作的門檻和成本。美國以重塑有利于美國的規(guī)則和標準開展對華競爭，試圖在印太地區(qū)開展合作圍堵，針對債務、透明度、公開采購等問題質疑中國，或將影響未來的監(jiān)管環(huán)境，擠壓“一帶一路”合作，動搖及削弱中國在發(fā)展中國家的影響力。以打擊所謂“數字威權主義”為抓手，意在通過“印太經濟框架”開展數字規(guī)則層面的較量，不斷強化中美在數字跨境流動領域存在的“本地化”與“自由化”“主權”與“人權”之爭?！懊绹苍S不能從經濟、政治及軍事的卓越地位決定結果，但仍然可以就共同挑戰(zhàn)來動員合作及針對關鍵規(guī)則塑造共識。”所謂“關鍵規(guī)則”具有明顯的“去中國化”的特點，化解美國排他性制衡成為中國從事國際發(fā)展合作的長期考驗。若中國無法有效應對美國在規(guī)則層面開展的較量，將會陷入被動和束縛。據此，積極抗衡并擺脫美國的規(guī)則制約，主動塑造國際發(fā)展合作標準，是中國未來一段時間在國際發(fā)展合作中的重要議題。

（４）美國著手協(xié)調與整合西方國家的國際發(fā)展合作項目，“一帶一路”國際合作可能面臨更大的整體性挑戰(zhàn)。２０２３ 年１０ 月２６ 日，美國攜手歐盟，與剛果（金）、贊比亞和安哥拉簽署關于洛比托走廊和贊比亞—洛比托鐵路線開發(fā)的諒解備忘錄。在發(fā)展中國家的重大基礎設施領域，美國在項目倡議、標準設定、規(guī)則制定等方面有著強大的全球影響力，法國、德國、意大利、西班牙等歐洲國家有著很強的建設能力，雙方攜手合作有著優(yōu)勢互補、強強聯(lián)合的效果。我們要看到，西方國家的“合力”不容小覷，美國主導的“西方集團”的同質性、融合性以及與外部大國的對抗性都在不斷增強，通過各種同盟關系相互嵌套的方式來獲取在大國競爭優(yōu)勢地位的意圖越來越明顯。倘若西方國家在規(guī)劃、資金、管理等方面建立或部分建立起統(tǒng)一的框架或跨國網絡，那么無論是資金規(guī)模、合作理念還是話語權方面都將更大，也將給中國的國際發(fā)展合作帶來更大的外部挑戰(zhàn)。倘若美國成功推動西方國家形成遏制中國的共識，可能導致中國提供的全球公共產品難以在國際上獲得應有的信心和聲譽，對中國在各類全球性議題中的良性合作帶來一定負面影響。

（５）美國加大爭奪“全球南方”，可能誘導個別國家對華的機會主義情緒。大多數發(fā)展中國家都渴望有多種合作選擇，如果美西方的援助項目超越地緣政治，由受援國的實際需求決定而非由援助國的戰(zhàn)略需求為驅動力，發(fā)展中國家將從中受益。但是，將項目分配與地緣政治目標高度結合，則容易導致發(fā)展援助項目失去發(fā)展屬性或利他屬性，甚至迫使發(fā)展中國家在中美兩國之間“選邊站隊”。大多數發(fā)展中國家為了保持戰(zhàn)略靈活度都傾向于選擇“左右逢源”的平衡之道，這會推升中美為更高程度上滿足發(fā)展中國家的利益需求而不斷提高自身“籌碼”。鑒于近年來部分發(fā)展中國家的資源民族主義不斷抬頭，要謹防個別合作伙伴在重大基建或資源項目上提高要價，甚至單方面改變合作協(xié)議以損害中方合法權益。

四、關于中國應對的思考

美國全面加強對華國際發(fā)展援助競爭已是既定事實，國際發(fā)展援助已經成為中美大國博弈的重要場域。為此，美國提出了一系列新倡議、新戰(zhàn)略、新舉措，總體上呈現消極態(tài)勢，對抗性與不確定性上升。盡管當前中美關系出現某些方面的緩和態(tài)勢，但從美國對華定位及中長期戰(zhàn)略部署看，美國加大對華大國競爭趨勢恐難根本逆轉。若美國持續(xù)強化對中國的全面遏制和打壓，未來中美在國際發(fā)展援助領域的競爭恐將繼續(xù)甚至有進一步升級的可能。面對可能出現的長期挑戰(zhàn)，中國既要敦促美國真正踐行國際責任，真誠開展國際發(fā)展援助，避免其繼續(xù)推升國際發(fā)展合作領域的大國競爭，也要有最壞的打算，做好因應準備。針對美國發(fā)展援助政策顯著調整帶來的變化，中國國際發(fā)展合作政策也應有及時地調整和優(yōu)化。

（１）加強戰(zhàn)略規(guī)劃，提升國際發(fā)展合作的戰(zhàn)略引領

一是通過援助和投融資，著眼筑牢與重要支點國家和地區(qū)的發(fā)展合作，鞏固和擴大中國外交“基本盤” 和“根據地”，策應大國全球競爭。二是前瞻謀劃和推進在重要戰(zhàn)略礦藏資源（如鋰、鈷、鎳）和關鍵基礎設施的布局，更好維護中國產業(yè)鏈、供應鏈安全。三是通過國際發(fā)展合作支持發(fā)展中國家的能力建設，加大在稅收、海關、財務、貿易協(xié)定等方面的軟聯(lián)通，增加在伙伴國家發(fā)展議程中的影響力和話語權。四是需要加強國際發(fā)展合作的議程設置能力，既需要有戰(zhàn)略層面的頂層設計，也需要發(fā)揮好國際發(fā)展合作署等職能部門在前期調研、項目規(guī)劃等方面的作用，同時通過共建“一帶一路”合作框架以及中非合作論壇、中阿合作論壇、中拉合作論壇等合作機制共同推進與伙伴國家的戰(zhàn)略對接。２０２４ 年將舉辦第九屆中非合作論壇會議，中非雙方可以進一步加強在“綠色”“數字”“健康”“能力”等新領域新議題上的謀劃和布局，共同塑造非洲發(fā)展新方向和中非互利合作新格局。

（２）創(chuàng)新發(fā)展融資工具和方式，提升配套政策支持力度

一是注重發(fā)揮援助資金的引導作用，在援助性質的資金如何減輕商業(yè)資金的風險上做足文章，以“小資金”撬動更多商業(yè)資金參與國際發(fā)展合作。二是創(chuàng)新金融工具，支持企業(yè)進入伙伴國礦藏資源的上游勘探和基礎設施的前期規(guī)劃，孵化和創(chuàng)造具有成長性的基建或工程項目?？紤]到很多發(fā)展中國家自然資源稟賦突出，可以項目為先導，由雙方共同出資，將低收益的基礎設施項目與高收益的資產、油氣等資源資產項目整合，組建項目公司，逐步以市場化方式投資、建設并運營基礎設施項目。鼓勵伙伴國開放電力、電信、收費公路等領域，以公私合營（ＰＰＰ）方式推動基礎設施建設。特別是鼓勵中資工程企業(yè)由ＥＰＣ 總承包模式向投建營一體化（ＢＯＴ，ＢＯＯＴ）轉變，克服承包商慣性思維，加快培育投建營一體化的能力，加大對融資方式、特許經營期內的運營成本以及經營性資產的價值升值等的研究。及時研究和總結中企在肯尼亞內羅畢快速路和贊比亞庫恩公路等投建營一體化項目上的經驗，對成功經驗加以推廣。三是加強對外債權管理和債務風險預警，減少發(fā)展援助項目的經濟風險。中國在２０１９ 年發(fā)布《“一帶一路”債務可持續(xù)性分析框架（低收入國家適用）》，在２０２３ 年發(fā)布《“一帶一路”債務可持續(xù)性分析框架（市場融資國家適用）》，全面覆蓋共建“一帶一路”低收入和中等收入國家，致力于支持更多共建“一帶一路”國家共同提高債務管理水平，促進可持續(xù)融資，實現可持續(xù)、包容性增長。著眼未來，中國既需要建立和完善全口徑主權債權統(tǒng)計體系、風險預警體系，也應嚴把國際發(fā)展合作項目的前期規(guī)劃和設計論證，必要時可委托專業(yè)咨詢企業(yè)進行規(guī)劃研究，了解項目的功能定位、實施的必要性和可行性，以全面提高發(fā)展援助項目的可持續(xù)。

（３）構建中國國際發(fā)展合作話語體系，回應和引導重大熱點輿情議題

美國根據自己的價值觀和利益訴求形成了一套國際發(fā)展援助的話語體系，諸如民主國家、選舉自由、威權政治、轉型國家、結構調整、庇護主義、資源詛咒、債務陷阱等概念，并輔之以價值觀外交、人道主義干涉、保護的責任等方式對發(fā)展中國家進行滲透和影響，對中國援助政策進行詆毀。中國應攜手發(fā)展中國家，立足“全球南方”的發(fā)展需要和價值體系，在國際上打造一套自主的援助話語體系，比如：獨立自主、主權安全、發(fā)展優(yōu)先、民生改善、政治穩(wěn)定、發(fā)展權、生存權、綠色發(fā)展、有為政府、有效市場、以人民為中心等概念，在國際合作中共同主張和平發(fā)展、合作共贏、平等相待、相互尊重、多邊主義、文明互鑒、命運共同體、全人類共同價值。同時，針對近年來美歐時常將中國的資金妖魔化、債務問題政治化的做法，有必要加強中國國際發(fā)展合作理念和政策的闡釋，發(fā)布由中國資金促進對象國成功發(fā)展的典型案例，盡量化解外界的無端猜測和憂慮。中國曾在２０１１、２０１４ 年兩次發(fā)布《中國的對外援助》白皮書，在２０２１ 年發(fā)布《新時代的中國國際發(fā)展合作》白皮書，可以考慮以年度形式發(fā)布此類白皮書，同時借鑒經合組織的相關做法，增加更豐富的援助數據和成功案例，以此推動國際社會對華的了解和信任。此外，鼓勵中國學者廣泛開展國際學術交流，在國際學術對話中塑造和宣介中國國際發(fā)展合作的話語體系和敘事體系。

（４）推動中國標準和規(guī)則，提升在國際發(fā)展合作領域的話語權

以“高標準、可持續(xù)、惠民生”為目標，著力在若干新興經濟領域推動中國標準和規(guī)則。一是著眼發(fā)展中國家對清潔能源、綠色轉型的需求預期，創(chuàng)新基礎設施綠色融資模式，推進伙伴國的可再生能源基礎設施建設。二是著眼數字基建的發(fā)展前景，深化與東盟、中東、非洲、拉美等發(fā)展中國家的數字經濟合作，通過數字基建投資，繼續(xù)推動中國數字規(guī)則標準國際化，加快“一帶一路”空間信息走廊建設，使中國空間基礎設施惠及更多發(fā)展中國家。三是發(fā)揮中國在高鐵、核電、電網、光伏、航天、衛(wèi)星等領域的技術優(yōu)勢，爭取在國際相關領域內的領先地位，推動全產業(yè)鏈走出去，打造中國標準。中國進出口銀行通過優(yōu)惠貸款支持老撾水電開發(fā)、巴基斯坦光伏和核電項目，以及蒙內鐵路、中老鐵路等重大基礎設施建設項目，在探索中國產業(yè)、技術、標準走出去方面已經積累了許多有益的經驗。四是加強對國際規(guī)則變化的追蹤、跟進和研究，規(guī)避“平行體系”形成，構建包容性制度，強化功能性制度合作，促進與有相同利益訴求的國家和地區(qū)進行溝通、交流與合作，使規(guī)則朝著有利于中國的方向發(fā)展。

（５）密切跟蹤和研判美歐在全球發(fā)展領域的協(xié)調

一方面，要看到單個發(fā)達國家的對外發(fā)展援助資金規(guī)模可能不及中國，但如果它們抱團競爭，則影響較大。且美歐注重項目的輿論塑造和高標準的規(guī)則制定，因此不能僅從資金的規(guī)模來判斷某一全球基礎設施投資計劃的影響力。另一方面，要善于發(fā)現和利用西方陣營的利益分歧和對外政策差異，通過外交差異化處理分化西方陣營，遲滯和消減西方國家抱團阻遏“一帶一路”合作的可能性。其中重要差別有二：一是美國對華政策以價值觀為導向，以地緣戰(zhàn)略競爭為推動，但歐盟和多數歐洲國家仍傾向于把中國視為伙伴，希望對華更加以行動為導向；二是發(fā)達國家在援助地區(qū)的選擇上也存在偏好差異。其中，美國較為重視亞洲和拉美地區(qū)，日本主要關注印太地區(qū)特別是東南亞國家，英國、法國、德國、意大利關注的重點則在非洲大陸，因此發(fā)達國家在發(fā)展援助政策上實現步調一致也面臨一些困難。由此，發(fā)達國家能在多大程度上協(xié)調其國際發(fā)展援助政策，特別是形成對華的統(tǒng)一立場和姿態(tài)，是一個值得跟蹤關注的問題。

（６）構建全球伙伴關系網絡，推動國際發(fā)展合作事業(yè)

一是把握發(fā)展中國家的利益訴求，聚焦減貧和發(fā)展等領域的務實合作，以具體行動展現中國對發(fā)展中國家的正確義利觀和大國責任精神，以實際成效回應和化解西方對華的污蔑和詆毀。二是針對美國加大對華國際發(fā)展援助競爭，需要敦促美方認識到國際發(fā)展援助的發(fā)展屬性和利他屬性，認識到大國攜手參與全球發(fā)展和治理的必要性和可能性。三是對歐洲、日本等發(fā)達國家，要看到它們與美國在發(fā)展援助政策上的差異，積極做好增信釋疑的工作，向它們講好中國致力于全球發(fā)展事業(yè)的決心和行動，同時在充分尊重發(fā)展中國家意愿的基礎上，適度推動與它們在發(fā)展中國家減貧和發(fā)展領域的合作。在中美大國競爭時代，中資企業(yè)仍可以適度開展與歐洲企業(yè)在發(fā)展中國家的第三方市場合作，借助歐方海外市場體系主動規(guī)避可能的外部風險。四是攜手發(fā)展中國家共同反對全球發(fā)展合作領域的零和博弈思維，以此部分抵消美國在國際發(fā)展合作領域推升大國競爭的努力。雖然一些發(fā)展中國家樂見中美在發(fā)展援助上存在一些不同和差異，這有助于它們在大國之間“左右逢源”，但絕大多數發(fā)展中國家都不愿意在國際合作中搞陣營對立，希望有一個和平、合作、包容的國際環(huán)境，希望借助國際社會的幫助實現自身的發(fā)展和振興。正如加納總統(tǒng)阿庫福－阿多（Ａｋｕｆｏ－Ａｄｄｏ）２０２３ 年３ 月２７日在美國副總統(tǒng)卡瑪拉· 哈里斯（ ＫａｍａｌａＨａｒｒｉｓ）訪問非洲期間表示：“美國可能會對中國在非洲的影響力感到困擾，但我們不會”，“事實上世界上所有國家都是加納的朋友”。南非總統(tǒng)西里爾·拉馬福薩（Ｃｙｒｉｌ Ｒａｍａｐｈｏｓａ）２０２３ 年８ 月２０ 日在主持金磚國家領導人第十五次峰會前，就南非外交政策發(fā)表講話時也聲稱“南非不會被迫站在任何全球大國一邊”。如果美國執(zhí)意用零和思維來解讀國際發(fā)展合作，刻意制造分歧和對立，恐難贏得發(fā)展中國家的認同和支持。五是在道義層面高舉全球發(fā)展倡議，弘揚人類命運共同體理念，凝聚促進全球發(fā)展的國際共識，攜手世界關注全球發(fā)展問題，推動落實聯(lián)合國２０３０ 年可持續(xù)發(fā)展議程。作為全球發(fā)展的重要推動者，中國國際發(fā)展合作的重要目標是攜手世界建構多渠道、多維度、多領域、多形式的國際發(fā)展合作網絡體系，助力世界減貧、發(fā)展和全球治理。

五、結 語

在中美博弈趨于激化的大背景下，國際發(fā)展援助逐漸成為新的競技場。分析發(fā)現，搶占海外市場、推動地緣戰(zhàn)略實施、維護以美國為首的世界秩序是美國加強對華國際發(fā)展援助競爭的重要原因。美國以發(fā)展援助作為戰(zhàn)略投資，拉攏具有戰(zhàn)略價值的支點國家和地區(qū)，全面介入發(fā)展中國家的基礎設施和重要產業(yè)，通過在國際發(fā)展援助領域預設標準來彰顯美國的價值觀，通過抹黑中國對外援助成效來減損中國在國際發(fā)展合作領域不斷提升的影響力。面對美國不斷加大對華國際發(fā)展援助競爭，中國需要及時研判美國政策調整對中國國際發(fā)展合作的順利推進以及中美關系帶來一系列影響，加強研究、積極應對。一方面，需要敦促美國放棄零和博弈思維，推動美方回歸國際發(fā)展援助的合作屬性和發(fā)展屬性，凝聚全球共識共同推進發(fā)展中國家的減貧和發(fā)展進程。另一方面，不斷加強對中國國際發(fā)展合作的戰(zhàn)略引領，繼續(xù)創(chuàng)新發(fā)展融資工具和方式，更好地推動中國產業(yè)和技術走出去，攜手發(fā)展中國家打造符合國家利益和觀念的標準和規(guī)則，在全球發(fā)展和治理領域發(fā)揮更大的作用，彰顯中國不斷提升的大國道義精神。

責任編輯 邵雯婧