摘" 要" 在區(qū)域一體化與協(xié)同發(fā)展的背景下，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序與國家、社會(huì)、公共利益之間的協(xié)調(diào)權(quán)衡是長三角三省一市在政策制定過程中面臨最多的難題。競(jìng)爭(zhēng)利益與其他利益并非絕對(duì)沖突，因此在政策公平競(jìng)爭(zhēng)審查過程中例外制度的存在有其必要性，但如何確保例外制度合理適用，發(fā)揮該制度在多元化利益衡量中的協(xié)調(diào)作用，需從多層次多角度建立更具有可操作性的適用條件與程序，以競(jìng)爭(zhēng)中性為原則，通過成本—收益分析法、均衡分析法等方法平衡多方利益，并根據(jù)適用原因的區(qū)別細(xì)化各種類型豁免的差異性審查標(biāo)準(zhǔn)，使例外制度既能規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行，又能最大限度發(fā)揮政府社會(huì)保障的職能。

關(guān)鍵詞" 長三角；公平競(jìng)爭(zhēng)；例外制度

長三角區(qū)域作為一體化發(fā)展時(shí)間最悠久、發(fā)育程度最高、基礎(chǔ)最好的區(qū)域之一，[1]如何協(xié)調(diào)區(qū)域利益、統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)與經(jīng)營者保護(hù)之間的關(guān)系，在鞏固地區(qū)內(nèi)各城市及整體的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的前提下縮小區(qū)域長久形成的發(fā)展差距仍是長三角區(qū)域一體化進(jìn)程中所面臨的重要挑戰(zhàn)，為此需要建立健全跨區(qū)域公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度，打造長三角城市群之間的優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境。

一、構(gòu)建長三角區(qū)域公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度的必要性

（一）積極作用

公平競(jìng)爭(zhēng)審查是一項(xiàng)通過對(duì)政府部門頒布的政策措施進(jìn)行事前審查以防止政府對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的不利干預(yù)的制度，其貫徹與落實(shí)關(guān)系到長三角統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序區(qū)域市場(chǎng)體系的構(gòu)建。但長三角區(qū)域協(xié)同發(fā)展不僅需要建立高效統(tǒng)一的公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，還要著眼于綠色、公平、創(chuàng)新性發(fā)展，這就要求在實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí)關(guān)注其他目標(biāo)利益，注重實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代法治社會(huì)利益秩序的和諧。[2]作為協(xié)調(diào)公共利益與競(jìng)爭(zhēng)利益之間的連接點(diǎn)，例外制度為基于國家安全保護(hù)、社會(huì)援助、資源環(huán)境等公共利益考慮而實(shí)施的妨礙公平市場(chǎng)建立的政策措施留下了豁免空間，體現(xiàn)了公平競(jìng)爭(zhēng)審查在維護(hù)穩(wěn)定市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序之余的多元利益追求。

（二）現(xiàn)實(shí)需求

實(shí)現(xiàn)長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展面臨的最大阻礙就是各省市之間發(fā)展的不協(xié)調(diào)性。從2022年人均GDP來看，上海接近8萬元，江蘇、浙江約為5萬元和6萬元，安徽則不足3.4萬元，可以看出安徽與江浙滬相比，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上仍然有所遜色。因此，基于實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展的需求與公共服務(wù)均等化的社會(huì)主義建設(shè)目標(biāo)，在開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí)，對(duì)于政府間出于援助落后地區(qū)需要而實(shí)行的影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的補(bǔ)貼政策等，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況決定是否進(jìn)行整改。三省一市由于相鄰的地理位置、相似的文化背景與高度流通的區(qū)域市場(chǎng)，在公共事務(wù)、市場(chǎng)交流、環(huán)境污染治理等事關(guān)社會(huì)公眾利益的方面有很多合作與協(xié)商的機(jī)會(huì)，譬如在治理河流、大氣污染方面，涉及環(huán)境治理與援助的政策進(jìn)行審查時(shí)就需綜合衡量多元利益決定是否適用例外制度。因此，迫切需要盡快建立統(tǒng)一高效的長三角區(qū)域公平競(jìng)爭(zhēng)審查適用方法與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則。

二、構(gòu)建長三角區(qū)域公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度的實(shí)踐困境

（一）適用標(biāo)準(zhǔn)不清晰

例外制度的適用集中規(guī)定于《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》（以下簡稱《實(shí)施細(xì)則》）的第四章，通過專章條文明確了可能構(gòu)成例外豁免的三種情形，即國家利益、社會(huì)保障和社會(huì)公共利益，如環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約等。除了滿足上述情形以外，還需要制定機(jī)關(guān)說明該政策的實(shí)施具有必要性。就目前長三角各省市公平競(jìng)爭(zhēng)工作開展實(shí)施制定的詳細(xì)手冊(cè)來看，都并未對(duì)上述三類例外制度適用情形做出具體的適用標(biāo)準(zhǔn)說明，如揚(yáng)州市的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作規(guī)范》和蚌埠市的《公平競(jìng)爭(zhēng)工作操作指南》等文件。在長三角區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中有很多涉及到區(qū)域援助、環(huán)境保護(hù)的政策，對(duì)該類政策應(yīng)當(dāng)適用絕對(duì)豁免還是根據(jù)具體情況分層次適用豁免條例，都是值得商榷和思考的問題。

（二）審查模式不合理

目前長三角區(qū)域在政策文件的公平競(jìng)爭(zhēng)審查上一致采取對(duì)增量文件和存量文件進(jìn)行全面自我審查模式，該模式存在一些問題。首先，在審查范圍上對(duì)于政府政策性文件一律展開全面審查，但在實(shí)際審查時(shí)由于審查人員相關(guān)專業(yè)知識(shí)的欠缺，經(jīng)常會(huì)混淆競(jìng)爭(zhēng)審查與合法性審查的邊界，忽略了政策對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的影響考察。其次，審查流程上先進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)效果的審查篩選，看政策是否構(gòu)成破壞競(jìng)爭(zhēng)的作用，如果有則對(duì)照例外適用規(guī)定分析是否構(gòu)成豁免情形，最終決定政策能否施行或是否需要整改、取消。在長三角一體化發(fā)展中，很多時(shí)候要考慮利益多樣化與均衡性效果，過于強(qiáng)調(diào)對(duì)完全競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的保護(hù)可能不利于多元價(jià)值的協(xié)調(diào)。[3]最后，自我審查模式難以保證監(jiān)管權(quán)的獨(dú)立性。符合例外情形的政府政策大多關(guān)系到省際間重大利益，在審查時(shí)更應(yīng)當(dāng)保持中立性，以防出現(xiàn)權(quán)力尋租與濫用，形成貿(mào)易壁壘與行政壟斷，致使以促進(jìn)社會(huì)發(fā)展而特意制定的規(guī)定模糊的例外情形適用標(biāo)準(zhǔn)淪為行政主體盤剝更多利益的工具。[4]

（三）區(qū)域間行政壁壘嚴(yán)重

除了基于國家利益、社會(huì)保障目的與公共利益需求而成立的三種相對(duì)具體的例外規(guī)定適用情形之外，三省一市在公平競(jìng)爭(zhēng)實(shí)施準(zhǔn)則制定時(shí)也都保留了兜底條款。即只要滿足必要性要求，不嚴(yán)重妨害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的政策措施，可在做好定期評(píng)估的前提下繼續(xù)實(shí)行該措施。這一規(guī)定的內(nèi)容為除三種特定情形以外的特殊行業(yè)留下了補(bǔ)貼性政策的適用空間，如農(nóng)林業(yè)、高新技術(shù)行業(yè)等。長三角區(qū)域橫跨多個(gè)省市，各地政府可能會(huì)出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與行政區(qū)劃利益考慮實(shí)施一些由政府主導(dǎo)的、在一定程度上破壞公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的政策，造成例外制度的濫用，破壞區(qū)域性高效流通大市場(chǎng)的建立。

三、構(gòu)建長三角區(qū)域公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度適用的路徑思考

（一）宏觀層面：以競(jìng)爭(zhēng)中性為原則，以謙抑性適用為理念

實(shí)現(xiàn)長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展，必須認(rèn)識(shí)到區(qū)域、市場(chǎng)、政府三者都具有重要作用，其中區(qū)域基于發(fā)展訴求對(duì)政府與市場(chǎng)的關(guān)系提出了要求，是處理市場(chǎng)與政府關(guān)系的前提，市場(chǎng)穩(wěn)定均衡賦予參與主體平等地位，政府根據(jù)區(qū)域利益和平衡區(qū)域發(fā)展速度的需要對(duì)發(fā)展過程進(jìn)行干預(yù)。三者之間相互影響、互為前提的關(guān)系要求在公平競(jìng)爭(zhēng)審查上必須先從宏觀上確立市場(chǎng)與政府之間彼此促進(jìn)而并不是非此即彼的關(guān)系，也即競(jìng)爭(zhēng)中立原則。在公平競(jìng)爭(zhēng)審查問題上堅(jiān)持這一原則要求政府政策不能致使市場(chǎng)主體獲得不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。具體落實(shí)到長三角區(qū)域的公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度適用上，則需要將這種競(jìng)爭(zhēng)中立價(jià)值導(dǎo)向擴(kuò)展。首先，該政策施行是否具有必要性，如依靠市場(chǎng)自身作用可更高效完成發(fā)展目標(biāo)則優(yōu)先堅(jiān)持市場(chǎng)自發(fā)性調(diào)整。其次，在政策實(shí)施確有必要性時(shí)要采取對(duì)市場(chǎng)秩序影響最小的落實(shí)方案。最后，要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境變化動(dòng)態(tài)評(píng)估該政策繼續(xù)實(shí)行的必要性，及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，而非一成不變。

除了要堅(jiān)持中立原則，市場(chǎng)作用與政府調(diào)控之外區(qū)域利益的存在使例外制度在三省一市公平競(jìng)爭(zhēng)審查中發(fā)揮了不可替代的作用。市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)的優(yōu)勝劣汰機(jī)制往往無法與區(qū)域一體化發(fā)展相協(xié)調(diào)。而政府掌握著集中資源的能力可以通過稅收、補(bǔ)貼等政策措施或具體行為緩解區(qū)域間市場(chǎng)發(fā)展不協(xié)調(diào)導(dǎo)致的馬太效應(yīng)，這也是在競(jìng)爭(zhēng)中立原則之下適用例外制度的重要原因。但基于例外制度對(duì)于政府權(quán)力是一項(xiàng)法律規(guī)定意義上的豁口，如果適用不當(dāng)反而可能讓地方政府以此為理由干擾區(qū)域間本就失衡的競(jìng)爭(zhēng)秩序。因此在例外制度的適用上必須保持謙抑性理念，根據(jù)現(xiàn)有《實(shí)施細(xì)則》的內(nèi)容，在滿足必要性要求的基礎(chǔ)上進(jìn)行多元化利益衡量再最終決定是否適用該豁免條款。

（二）中觀層面：引入多種方法，平衡多方利益

1.成本收益分析法的引入

成本收益分析法是法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本分析方法之一。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)就是在一項(xiàng)公共投資開始之前，通過估算得出該投資可能取得的收益，將收益與預(yù)期成本進(jìn)行對(duì)比，根據(jù)全部收益與全部成本比率的大小比較所有投資方案決定利益最大化的結(jié)果。成本收益分析法在法律經(jīng)濟(jì)學(xué)上的應(yīng)用最常見的是在法律的制定上。以預(yù)先估算法律成本高低與可能獲得的社會(huì)收益并進(jìn)行比較的方式來決定某項(xiàng)法律的供給與否。而公平競(jìng)爭(zhēng)審查的對(duì)象——政府政策的施行，與法律制定一樣都是特殊公共物品供求關(guān)系的表現(xiàn)，它涉及到多重利益的博弈，尤其是關(guān)系到國防建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、扶貧等例外情形時(shí)更是如此。因此可以在審查時(shí)考察評(píng)估該政策施行形成的機(jī)會(huì)成本，即市場(chǎng)秩序成本、尋租成本、企業(yè)信賴?yán)娉杀荆c該政策帶來的社會(huì)利益、消費(fèi)者福利、創(chuàng)新利益等政策收益進(jìn)行比較，將成本收益比較結(jié)果作為衡量政策是否應(yīng)當(dāng)整改的重要因素。

2.均衡分析法的應(yīng)用

均衡是一切法律活動(dòng)最終協(xié)調(diào)機(jī)制和最高秩序遵循所必須依憑的原則。政策措施如果想要取得長久施行的合理性，它就必須能夠?qū)崿F(xiàn)這種權(quán)力授予與限制之間的平衡。基于均衡分析法的思路，公平競(jìng)爭(zhēng)例外情形的適用不能以市場(chǎng)秩序遭受到超出限度的破壞為適用前提，它對(duì)競(jìng)爭(zhēng)秩序的負(fù)作用必須要與對(duì)社會(huì)保障利益、國防利益、環(huán)境保護(hù)等利益形成均衡，不致使遵守市場(chǎng)秩序的經(jīng)營者造成過大損害。均衡分析法在公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外情形適用中可以作為必要性判斷的一種工具。此外，為了實(shí)現(xiàn)各方利益的均衡，可以在適用該豁免條款時(shí)，對(duì)因政府干預(yù)資源配置而利益受損的經(jīng)營者采取一定的補(bǔ)償以實(shí)現(xiàn)真正意義上的帕累托最優(yōu)。

（三）微觀層面：實(shí)體與程序相結(jié)合，明確例外制度適用標(biāo)準(zhǔn)

1.實(shí)體構(gòu)建：分類型細(xì)化例外情形具體適用標(biāo)準(zhǔn)

從長三角各省市現(xiàn)行出臺(tái)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查相關(guān)規(guī)章文件來看，對(duì)于例外制度適用的具體情形仍是實(shí)施細(xì)則中的三種，根據(jù)豁免原因的不同可以分為：基于國家利益、基于社會(huì)保障目的和基于公共利益豁免。[5]其中社會(huì)保障型豁免是在長三角區(qū)域化發(fā)展過程中由于三省一市經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致的地區(qū)間生產(chǎn)水平、市場(chǎng)發(fā)育程度以及地區(qū)人均生活水平等多方面的差異下，為了促進(jìn)協(xié)調(diào)與一體化發(fā)展，帶動(dòng)安徽省部分區(qū)域及蘇北、浙西南等經(jīng)濟(jì)稍落后地區(qū)的企業(yè)轉(zhuǎn)型與升級(jí)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域長遠(yuǎn)發(fā)展，對(duì)該地區(qū)基于扶貧開發(fā)與救助目的而制定的稅收優(yōu)惠、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、資金援助等政策實(shí)施的豁免。公共利益型豁免是對(duì)為了解決基于經(jīng)濟(jì)、科技、歷史、地理多種因素影響下區(qū)域間資源失衡帶來的公益性事業(yè)推進(jìn)障礙而制定的政策法規(guī)適用的標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)于社會(huì)保障型豁免，考慮到我國社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國情，將社會(huì)保障目的單列于公共利益之外的做法體現(xiàn)了我國精準(zhǔn)扶貧基本方略和以人為本的立國理念。在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果之際，對(duì)于政府在產(chǎn)業(yè)脫貧、生態(tài)補(bǔ)償脫貧、發(fā)展教育脫貧等方面出臺(tái)的援助性質(zhì)的政策措施根據(jù)具體情況進(jìn)行豁免，有其存在的必要性。具體到長三角區(qū)域就社會(huì)保障目的對(duì)政策措施進(jìn)行豁免審查時(shí)如何界定適用標(biāo)準(zhǔn)的問題，就扶貧、援助以及提供公共服務(wù)改善貧困地區(qū)設(shè)施等相關(guān)政策豁免審查應(yīng)采取因地制宜的方式，在通過必要性與合目的性類型化審查的前提下，根據(jù)三省一市財(cái)政狀況、公共服務(wù)完善程度結(jié)合脫貧攻堅(jiān)完成情況進(jìn)行網(wǎng)格化區(qū)分。對(duì)上海、蘇南、浙北、皖南等地區(qū)與其他經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)在適用豁免寬嚴(yán)程度上采用不同標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)政府的區(qū)域性補(bǔ)助措施要嚴(yán)格做成本收益分析與利益衡量，只有在凈收益遠(yuǎn)高于成本時(shí)才能適用，適當(dāng)放松落后地區(qū)幫扶政策的審核標(biāo)準(zhǔn)，在對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序不造成嚴(yán)重破壞的前提下，可審核通過相關(guān)縮小區(qū)域間公共服務(wù)提供與公益性事業(yè)發(fā)展間差距的政策。

公共利益型豁免是競(jìng)爭(zhēng)政策審查中適用頻次最高的豁免情形。公共利益的外延范疇十分豐富，然而目前三省一市在公共利益豁免適用標(biāo)準(zhǔn)上沒有突破既有框架，仍采取列舉式規(guī)定，以環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約等公共利益為裁判標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上在區(qū)域發(fā)展中的公共利益并不僅限于此，應(yīng)當(dāng)豐富這一清單內(nèi)容，將創(chuàng)新利益、中小企業(yè)成長也列為公共利益的具體情形。除了清單式列舉，還需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)一般適用規(guī)則，必要性與弱競(jìng)爭(zhēng)損害性固然是通用標(biāo)準(zhǔn)，但過于模糊導(dǎo)致在實(shí)踐中審查標(biāo)準(zhǔn)彈性化，致使該條款成為地方政府開展行政性壟斷的借口。提高適用標(biāo)準(zhǔn)的可執(zhí)行度，需要在明確競(jìng)爭(zhēng)中性原則的基礎(chǔ)上，將政策的競(jìng)爭(zhēng)影響效應(yīng)數(shù)量化，日前浙江省紹興市正在籌劃推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)指數(shù)評(píng)價(jià)的工作，可以在總結(jié)浙江經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上促進(jìn)長三角各省市做好數(shù)量化市場(chǎng)監(jiān)管與治理，將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)滿意度、績效考核第三方評(píng)估等納入公平競(jìng)爭(zhēng)指數(shù)評(píng)價(jià)中，推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量化。

除了上述具體情形以外，為了應(yīng)付可能出現(xiàn)的兜底條款的濫用，必須對(duì)形式上符合兜底條款的豁免政策措施，重點(diǎn)是涉企優(yōu)惠政策，實(shí)行程序嚴(yán)格審查，對(duì)于審核通過的政策要做好動(dòng)態(tài)監(jiān)管與評(píng)估。此外，江浙滬皖在各地《公平競(jìng)爭(zhēng)審查實(shí)施細(xì)則》中都規(guī)定將行政法規(guī)也作為公平競(jìng)爭(zhēng)法律豁免淵源之一，這個(gè)做法值得商榷，行政法規(guī)雖然是由國務(wù)院制定，但主要是服務(wù)于領(lǐng)導(dǎo)管理國家各項(xiàng)行政工作，對(duì)政府行政性壟斷的審查豁免如果以行政法規(guī)為依據(jù)不利于對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)管。

2.程序完善：完善審查流程，改進(jìn)自我審查

從審查流程來看，三省一市都采取對(duì)所有政策文件，包括對(duì)增量措施與存量措施開展全面審查，對(duì)其中違反公平競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)準(zhǔn)的文件再進(jìn)行豁免條件審查，如果構(gòu)成豁免條件則在定期做出書面報(bào)告的基礎(chǔ)上繼續(xù)實(shí)施，這種梯進(jìn)式審查模式造成行政資源浪費(fèi)，對(duì)不同性質(zhì)的文件采取同一審查流程還可能造成豁免條款的過度使用。對(duì)此可以參照歐盟的做法，在明確某些領(lǐng)域公平競(jìng)爭(zhēng)審查可以除外適用的基礎(chǔ)上，再對(duì)政策做公平競(jìng)爭(zhēng)和豁免的審查。也就是說，對(duì)政策文件做好分級(jí)分類，在審查開始之前明確公平競(jìng)爭(zhēng)審查適用范圍，對(duì)于不涉及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的政策措施可以不進(jìn)入公平競(jìng)爭(zhēng)審查環(huán)節(jié)。

自我審查仍然是當(dāng)前長三角公平競(jìng)爭(zhēng)審查的主要方式，但在豁免情形的適用中為了減少行政庇護(hù)，對(duì)直接損害競(jìng)爭(zhēng)的政策必須引入第三方評(píng)估制度。長三角各省市要在聯(lián)席會(huì)議的基礎(chǔ)上建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)商規(guī)定諸如扶貧區(qū)域差別性標(biāo)準(zhǔn)、動(dòng)態(tài)調(diào)整豁免適用情況等事前事后的準(zhǔn)備與評(píng)估工作，定期以座談會(huì)形式討論江浙滬皖適用豁免的新案例，交流執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)互相學(xué)習(xí)，減少行政壁壘帶來的區(qū)域市場(chǎng)分割與競(jìng)爭(zhēng)差別待遇。

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本文系安徽省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“長三角區(qū)域一體化中公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度研究”（編號(hào)AHSKZ2021D02）的階段性成果。

（葉夢(mèng)迪 安徽大學(xué)法學(xué)院；畢金平系安徽大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）

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