[摘 要] 黨的二十大報告提出積極參與應(yīng)對氣候變化全球治理的要求。中國一直是氣候治理的積極踐行者，當(dāng)前中國氣候治理體系仍為政策驅(qū)動型，尚未完全邁入法治軌道。統(tǒng)籌是中國共產(chǎn)黨始終堅持的工作方法論，自法治中國目標(biāo)提出以來，統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治與涉外法治逐漸成為國家法治工作的重要目標(biāo)之一。中國寄希望成為全球氣候治理的引領(lǐng)者，需要加快推進(jìn)氣候治理法治內(nèi)外統(tǒng)籌建設(shè)，積極推動域內(nèi)氣候治理立法進(jìn)程，明確域內(nèi)司法參與模式，加強(qiáng)氣候治理涉外法治人才培養(yǎng)，提升國際氣候治理體系內(nèi)的話語權(quán)，以法治化助力中國向全球氣候治理引領(lǐng)者轉(zhuǎn)型。

[關(guān)鍵詞] 氣候治理法治；統(tǒng)籌國內(nèi)國際法治；氣候立法；氣候訴訟；中國引領(lǐng)

[DOI編號] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2023.07.011

[中圖分類號] D996.9 " " " " " " " " " [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A " " " " " " " " "[文章編號] 1004-0544（2023）07-0102-10

基金項目：中南財經(jīng)政法大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項資金“中國參與全球環(huán)境與氣候治理研究”（2722023DK018）。

作者簡介：尤明青（1973—），男，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；曾晨（1996—），男，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院環(huán)境與資源保護(hù)法博士研究生。

中國作為全球最大的發(fā)展中國家，同時也是世界上第二大經(jīng)濟(jì)體，不僅正在以法治化手段促進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化[1]（p5），還在建設(shè)和完善全球治理體系與國際秩序中貢獻(xiàn)力量[2]（p6）。黨的二十大報告也進(jìn)一步指出要“統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治”以及“積極參與應(yīng)對氣候變化全球治理”?；跉夂騿栴}的全球性，結(jié)合黨的二十大精神相關(guān)要求，我國有必要統(tǒng)籌推進(jìn)氣候治理的國內(nèi)法治和涉外法治。

國際氣候治理體系幾經(jīng)變革，至今已邁入全球氣候治理3.0時代。通過回顧與評估歷次全球氣候治理體系的更新，不難發(fā)現(xiàn)各國氣候治理政策轉(zhuǎn)變的同時，也會產(chǎn)生新的國際矛盾。當(dāng)前國家自主貢獻(xiàn)制的《巴黎協(xié)定》氣候治理體系雖有利于各國開展氣候治理合作，但存在全球?qū)用娴呢?zé)任分擔(dān)問題，導(dǎo)致國家間利益分歧問題[3]（p6），突出表現(xiàn)為傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國家與新興發(fā)展中國家氣候治理主導(dǎo)權(quán)之爭和綠色發(fā)展問題。氣候治理是中國的國家戰(zhàn)略目標(biāo)之一，在既有全球氣候治理體系下，中國在實(shí)現(xiàn)參與者向引領(lǐng)者角色轉(zhuǎn)變的過程中，需與發(fā)達(dá)國家競爭氣候治理主導(dǎo)權(quán)。統(tǒng)籌國內(nèi)國際法治，提高國家治理法治化水平是提升國家國際競爭力的重要手段之一。已有學(xué)者從立法、執(zhí)法、司法、守法等環(huán)節(jié)[4]（p6）[5]（p20），從主體、制度、機(jī)制等角度進(jìn)行闡釋[6]（p21-23），揭示了國內(nèi)法治與涉外法治的雙向互動關(guān)系[7]（p59），指出統(tǒng)籌國內(nèi)法治和涉外法治對于處理國際事務(wù)，維護(hù)國家利益，推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的意義[8]（p32）。然而在氣候治理領(lǐng)域，推動氣候治理國際國內(nèi)法治統(tǒng)籌的研究較為少見。

統(tǒng)籌推進(jìn)氣候治理國內(nèi)法治和涉外法治，一方面要以全球氣候治理視角，完善國內(nèi)立法，提高國內(nèi)氣候治理的法治化水平，促進(jìn)綠色發(fā)展；另一方面要立足中國實(shí)際，深度參與全球氣候治理進(jìn)程，提出完善全球氣候治理的中國方案。基于此，本文將以氣候治理法治內(nèi)外統(tǒng)籌的內(nèi)涵為基礎(chǔ)，以全球氣候治理體系流變與中國參與實(shí)踐為脈絡(luò)，探究中國氣候治理法治內(nèi)外統(tǒng)籌的挑戰(zhàn)與對策。

一、統(tǒng)籌氣候治理國內(nèi)法治和涉外法治的意蘊(yùn)內(nèi)涵

國際社會具有無政府特征，每個國家都有資格參與全球治理。國際法律體系是全球治理的保障并在全球治理過程中得到進(jìn)一步發(fā)展。中國積極參與全球治理并在21世紀(jì)20年代確立了統(tǒng)籌國內(nèi)法治和涉外法治的方針。在氣候治理領(lǐng)域，統(tǒng)籌國內(nèi)法治和涉外法治具有獨(dú)特的內(nèi)涵。

（一）辯證統(tǒng)一性

氣候治理的國內(nèi)法治和涉外法治相互交叉、辯證統(tǒng)一。國內(nèi)法治是主權(quán)國家處理本國域內(nèi)事務(wù)和對外事務(wù)所開展立法、執(zhí)法、司法、守法活動的總稱；涉外法治是指國家以法治的方式參與國際事務(wù)[9] （p210），包括該國參與或締結(jié)國際條約，在國際法律體系內(nèi)處理外事活動，并依據(jù)本國法律法規(guī)將相關(guān)的國際條約域內(nèi)化。全球治理具有兩個面向，即國家依據(jù)本國法律對域內(nèi)開展有效治理，需要國內(nèi)法治；國家之間通過國際合作對國際社會實(shí)行有效治理，需要國際法治。對于國內(nèi)法治和涉外法治的關(guān)系，學(xué)界主要有交集重疊說[10]（p17）、二者并列說[11]（p85）、國內(nèi)法治包含說[12]（p7-8）等學(xué)說。在全球氣候治理領(lǐng)域，溫室氣體的排放和減排主要是非國家行為，由國內(nèi)法進(jìn)行規(guī)制。全球公共物品治理需要各國合作，國家行為必不可少。國家參與全球氣候治理的態(tài)度對其國內(nèi)規(guī)制存在影響，國內(nèi)規(guī)制又反過來影響國家參與全球氣候治理的態(tài)度。排放主體和減排主體的非國家性，排放和減排的國際影響，決定了國家是全球氣候治理和國內(nèi)規(guī)制的連接點(diǎn)?；诖耍疚膶夂蛑卫眍I(lǐng)域內(nèi)國內(nèi)法治和涉外法治的關(guān)系提出“內(nèi)外交織說”的觀點(diǎn)。

氣候問題是全球性問題，開展氣候治理不僅需要國際法治體系對各國加以協(xié)調(diào)，而且需要國內(nèi)法治體系確保減排目標(biāo)、適應(yīng)行動得以落實(shí)。氣候治理的國內(nèi)法治和涉外法治二者存在多重交錯?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》的簽訂促使各國在域內(nèi)推進(jìn)減排政策[13]（p147），《京都議定書》設(shè)定的強(qiáng)制性減排目標(biāo)加快了各國國內(nèi)氣候治理法治化進(jìn)程，這表明國際氣候治理法治體系主導(dǎo)著全球氣候治理進(jìn)程?！栋屠鑵f(xié)定》確定了“自下而上”的國家自主貢獻(xiàn)制，由國家自主確定本國減排目標(biāo)，各國制定的減排目標(biāo)影響著全球氣候治理進(jìn)程，這意味著在后《巴黎協(xié)定》時期國內(nèi)氣候法治體系對全球氣候治理的影響更大。

（二）中國主體性

開展氣候治理需要實(shí)現(xiàn)國內(nèi)國際的雙向互動，國內(nèi)規(guī)制與國際合作相輔相成。氣候具有全球公共物品的屬性，全球大氣溫室氣體容量具有競爭性和非排他性，具有公共資源的屬性。對公共資源的無序索取必然會導(dǎo)致“公地悲劇”，而對公共資源的非均衡治理又會導(dǎo)致資源配置不公的“搭便車”現(xiàn)象[14]（p137）。氣候治理旨在提供全球公共物品，從長期看有利于所有國家實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。氣候治理進(jìn)程符合環(huán)境庫茲涅茨曲線，前期嚴(yán)重依賴國家的巨額投入。國際法的整體目標(biāo)在于保障國家基本權(quán)利，維護(hù)各國利益[15]（p289）。國際氣候條約規(guī)定了締約國的減排義務(wù)，短期內(nèi)碳減排對國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在負(fù)面影響。中國在氣候治理領(lǐng)域推動國內(nèi)法治和涉外法治的統(tǒng)籌，需要以維護(hù)本國利益為前提，在開展氣候治理的同時防止國際氣候治理“搭便車”行為，在此基礎(chǔ)上推動域內(nèi)氣候治理邁向法治化道路，并在全球氣候治理領(lǐng)域提升中國話語權(quán)。

中國推動氣候治理法治內(nèi)外統(tǒng)籌，需要構(gòu)建完善的域內(nèi)氣候治理法治體系，強(qiáng)化法治思維，運(yùn)用法治方式開展涉外法治[16]（p103）。構(gòu)建域內(nèi)氣候治理法治體系需要綜合利用立法、執(zhí)法、司法等手段，在國內(nèi)依法開展氣候治理，在國際上應(yīng)用法治方式應(yīng)對挑戰(zhàn)，維護(hù)國家主權(quán)和國家利益。立法是構(gòu)建法治體系的第一個環(huán)節(jié)，在國內(nèi)制定氣候治理相關(guān)法律，有助于各地明確推動氣候治理標(biāo)準(zhǔn)，在法治軌道上開展全國范圍內(nèi)各行業(yè)降碳減排行動，助力實(shí)現(xiàn)“3060”“雙碳”目標(biāo)。在國際上，“法律戰(zhàn)”已經(jīng)成為國家競爭的重要方式[17]（p1），中國需要善于利用“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則，拒絕其他國家的不合理要求，在國際氣候治理法律體系內(nèi)提出中國訴求，提出中國方案，輸出中國制度，為國際氣候治理法體系貢獻(xiàn)中國智慧。

（三）實(shí)踐可行性

對氣候治理的國內(nèi)法治和涉外法治的統(tǒng)籌，是建設(shè)中國特色社會主義法治體系的實(shí)踐內(nèi)容，是中國式現(xiàn)代化大國外交的實(shí)踐內(nèi)容。中國特色社會主義法治理論是馬克思主義法治理論的中國化、時代化。習(xí)近平法治思想是中國特色社會主義法治理論的重大創(chuàng)新發(fā)展，是新時代建設(shè)中國特色社會主義法治體系的理論指導(dǎo)和學(xué)理支撐。統(tǒng)籌推進(jìn)氣候治理法治內(nèi)外統(tǒng)籌，包含國內(nèi)氣候治理法治體系的完善和涉外氣候治理法治體系的構(gòu)建。習(xí)近平法治思想為統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治提供了宏觀指引。中國式現(xiàn)代化大國外交理論的重要內(nèi)容是和平、發(fā)展、合作、共贏，氣候外交正逐漸成為中國外交的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[18]（p78），氣候外交的重點(diǎn)在于以法治手段化解國家間矛盾及沖突，推動國際合作。中國式現(xiàn)代化大國外交理論也為我國統(tǒng)籌推進(jìn)氣候治理國內(nèi)法治和涉外法治構(gòu)建了理論基礎(chǔ)。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下才能發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢，集中力量辦大事。中共中央印發(fā)《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》，指出中國要補(bǔ)齊短板，進(jìn)一步完善涉外法律體系。在氣候治理法治內(nèi)外統(tǒng)籌的落實(shí)中，離不開立法、執(zhí)法、司法環(huán)節(jié)，這也意味著在氣候治理領(lǐng)域的基本行為體是立法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)，域內(nèi)存在碳排放行為的行為體是守法和執(zhí)行對象。中國特色社會主義制度為氣候治理法治內(nèi)外統(tǒng)籌各環(huán)節(jié)提供了制度保障。

（四）目標(biāo)一致性

人類命運(yùn)共同體理念是中國就全球治理問題貢獻(xiàn)的中國智慧，秉承共商共建共享方針，以協(xié)商合作方式，在依托國際法構(gòu)建的國際對話平臺上，以和平手段化解各國沖突，推動全球合作，實(shí)現(xiàn)全球惠益共享[19]（p141）。中國對外交往秉承人類命運(yùn)共同體理念，參與氣候治理中的目標(biāo)在于構(gòu)建新型國際關(guān)系，打破全球氣候治理碎片化、全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)力缺位的困境，提高各國遵約水平，推動《巴黎協(xié)定》的落實(shí)[20]（p174）?？梢钥吹剑祟惷\(yùn)共同體理念在全球氣候治理領(lǐng)域的目標(biāo)之一是推動全球氣候治理法治體系的完善。

氣候治理內(nèi)外法治統(tǒng)籌的目標(biāo)也是為了完善全球氣候治理法治體系。全球氣候治理法治體系具有兩個面向，分別是各國域內(nèi)法法治體系和國際氣候治理法治體系。以中國推動氣候治理法治內(nèi)外統(tǒng)籌建設(shè)分析，在中國域內(nèi)可以促進(jìn)構(gòu)建中國氣候治理法治體系；在國際上可以令國際氣候治理法治體系擴(kuò)充中國訴求，提升國際氣候法治體系的多樣性，也更有利于國際氣候條約在中國域內(nèi)的落實(shí)。中國氣候治理法治水平的提升也有助于提高中國氣候治理法治體系的域外效應(yīng)，在氣候治理領(lǐng)域推動人類命運(yùn)共同體的構(gòu)建。

二、中國實(shí)施氣候治理內(nèi)外統(tǒng)籌的實(shí)踐回顧

自1990年國際氣候談判啟動以來，中國一直是國際氣候治理的積極參與者，為推動構(gòu)建全球氣候治理體系作出了積極貢獻(xiàn)。以重要國際條約簽署的時間節(jié)點(diǎn)為階段，梳理中國在不同時期的氣候治理行動及成就，有利于更好地把握中國實(shí)施氣候治理內(nèi)外統(tǒng)籌的實(shí)踐過程。

（一）1990—1993《聯(lián)合國氣候變化框架公約》談判時期

自中華人民共和國成立以來，中國逐步調(diào)整本國外交政策，始終堅持和平共處五項基本原則，堅決站在第三世界國家一邊，堅持走社會主義道路，此階段中國的主要目標(biāo)是在世界舞臺扮演獨(dú)立自主的發(fā)展中大國角色[21]（p33），積極在國際舞臺上發(fā)出聲音。在此目標(biāo)下，中國主動參與國際事務(wù)治理，包括推動并簽署《聯(lián)合國海洋法公約》和《聯(lián)合國氣候變化框架公約》?？梢哉f，此階段中國參與全球氣候治理的主要動因不只是氣候變化的現(xiàn)實(shí)問題，中國還希望讓世界意識到其國際事務(wù)影響力。參與全球氣候治理是中國加入世界舞臺的途徑之一。

在多種因素的驅(qū)使下，中國積極促進(jìn)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱“《公約》”）的簽訂。在國際氣候變化公約談判期間，中國本著“積極認(rèn)真，堅持原則，實(shí)事求是和科學(xué)態(tài)度”的方針，以“77國集團(tuán)+中國”為依托，代表廣大發(fā)展中國家利益，在談判中積極發(fā)聲[22]（p259）。在談判進(jìn)程中，中國還是提出完整公約草案的發(fā)展中國家之一。《公約》于1992年6月達(dá)成，經(jīng)批準(zhǔn)，同年11月中國成為《公約》首批締約國。在此階段，中國參與全球氣候治理的態(tài)度偏向于謹(jǐn)慎保守，但與在外交場合的謹(jǐn)慎不同，中國國內(nèi)已經(jīng)開展了積極行動，為后續(xù)制訂中國氣候治理方案做好前期準(zhǔn)備。

（二）1993—2005《京都議定書》談判及等待生效時期

《公約》主要是原則性的規(guī)定，具體氣候治理制度依賴于《公約》框架下的補(bǔ)充條款。自1994年《公約》生效后，國際社會便進(jìn)入了首個補(bǔ)充條款《京都議定書》的談判周期?！毒┒甲h定書》是人類首次以具有約束力的國際條約的形式限制溫室氣體排放，并構(gòu)建了國際排放貿(mào)易機(jī)制、聯(lián)合履行機(jī)制和清潔發(fā)展機(jī)制三個國際聯(lián)合減排溫室氣體的靈活合作機(jī)制。美國政府雖然在1998年簽署了《京都議定書》，但美國參議院一直未核準(zhǔn)，因此美國成為最早退出《京都議定書》的國家，歐盟成為《京都議定書》簽署進(jìn)程的主導(dǎo)國?！毒┒甲h定書》于2005年正式生效。

在《京都議定書》談判及等待生效期間，中國在國際氣候談判中的立場穩(wěn)中有變。“穩(wěn)”是中國積極參與國際氣候治理事務(wù)，堅持獨(dú)立自主原則，代表廣大第三世界國家和廣大發(fā)展中國家利益?！白儭笔侵袊鴮H氣候治理制度的態(tài)度逐步變化[23]（p28）。曾經(jīng)，氣候變化“陰謀論”大行其道，有不少人認(rèn)為節(jié)能減排是西方發(fā)達(dá)國家為遏制發(fā)展中國家快速發(fā)展而設(shè)計的陷阱，這也使得中國在《京都議定書》早期談判時持謹(jǐn)慎懷疑態(tài)度。隨著談判進(jìn)程的推進(jìn)，中國對三個靈活機(jī)制的態(tài)度由懷疑轉(zhuǎn)為支持。不僅如此，對其他有利于節(jié)能減排的國際合作也持開放態(tài)度[24]（p38）。中國態(tài)度的轉(zhuǎn)變促進(jìn)了《京都議定書》的簽訂進(jìn)程。

在此階段，中國在國內(nèi)也積極開展氣候治理實(shí)踐，先后頒布《二十一世紀(jì)議程——中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計劃及2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》等文件。同時，在此階段開展了應(yīng)對氣候變化相關(guān)法律的探索，修訂《大氣污染防治法》，制定《可再生能源法》草案，為低碳可持續(xù)發(fā)展完善了法治保障。

（三）2005—2016《京都議定書》時期

《京都議定書》構(gòu)建的靈活履約機(jī)制在國際氣候合作方面有積極的促進(jìn)意義，但是靈活履約機(jī)制在運(yùn)行過程中也暴露出較大問題，比如發(fā)達(dá)國家試圖逃避減排責(zé)任，發(fā)展中國家期望發(fā)達(dá)國家在承擔(dān)較高減排責(zé)任的同時，向發(fā)展中國家提供更多的資金和技術(shù)支持。國家的利益分歧導(dǎo)致國際合作出現(xiàn)裂痕。國際社會在2007年協(xié)商達(dá)成《巴黎路線圖》，2009年達(dá)成《哥本哈根協(xié)定》，并在此基礎(chǔ)上共同推動“自下而上”國家自主貢獻(xiàn)模式的《巴黎協(xié)定》頒布。

在《京都議定書》時期，中國已經(jīng)逐步轉(zhuǎn)向為全球氣候治理的重要貢獻(xiàn)者。在國際談判進(jìn)程中，中國成為國際條約達(dá)成的主要推動者之一。在2007年的巴黎氣候大會上，中國強(qiáng)調(diào)資金和技術(shù)對發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的重要性，中國代表團(tuán)提出的相關(guān)內(nèi)容被《巴黎路線圖》采納。在2009年的哥本哈根氣候大會上，中國與巴西、南非、印度組成“基礎(chǔ)四國”，為謀求本國利益和廣大發(fā)展中國家利益參與談判[25]（p19）。在會議關(guān)鍵階段，中國利用“基礎(chǔ)四國”協(xié)調(diào)機(jī)制，有效緩和了各國利益分歧，助力哥本哈根氣候大會取得成效。同時中國對《巴黎協(xié)定》最終頒布具有不可磨滅的貢獻(xiàn)，2014年中國與美國共同發(fā)表《中美氣候變化聯(lián)合申明》，2015年中國與法國共同發(fā)表《中法氣候變化聯(lián)合申明》，基本框定了《巴黎協(xié)定》的核心內(nèi)容。

在國內(nèi)溫室氣體減排中，中國于2007年頒布《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》，這是首個發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的國家方案，也是我國積極履行國際公約的重要措施，是中國為應(yīng)對氣候變化貢獻(xiàn)中國智慧的標(biāo)志性節(jié)點(diǎn)[26]（p9）。此后，中國政府自2008年起連續(xù)四年發(fā)布《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動》，全面展示每年度中國在氣候變化方面作出的努力。至2013年，中國頒布《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》，正式將氣候治理上升為國家戰(zhàn)略目標(biāo)之一。在此階段，中國在國內(nèi)國際雙線開展氣候治理行動，成為全球氣候治理的積極貢獻(xiàn)者。

（四）2016年—至今的后《巴黎協(xié)定》時期

《巴黎協(xié)定》創(chuàng)造性地開啟了全球“自下而上”的溫室氣體控制模式。即便《巴黎協(xié)定》是各國經(jīng)過多輪談判后達(dá)成的共識，但在實(shí)施過程中依然產(chǎn)生了較多問題，其中影響最大的便是美國退出又加入《巴黎協(xié)定》，這是全球氣候治理法治體系的不穩(wěn)定因素。美國和歐洲兩大經(jīng)濟(jì)體有共同的降碳?xì)夂驊?zhàn)略，但是在全球氣候治理體系中二者存在全球領(lǐng)導(dǎo)力的博弈[27]（p21）。國家利益沖突不僅存在于發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家之間，同樣也存在于不同發(fā)達(dá)國家之間。原本就缺乏強(qiáng)制力的《巴黎協(xié)定》因大國領(lǐng)導(dǎo)力的缺乏導(dǎo)致各國自主減排目標(biāo)難以落實(shí)。

中國在后《巴黎協(xié)定》時期希望轉(zhuǎn)型為全球治理的引領(lǐng)者，在國際氣候談判中積極輸出人類命運(yùn)共同體理念，利用“基礎(chǔ)四國”、中美、中法、中日等協(xié)調(diào)機(jī)制，一方面緩和發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家之間的減排矛盾，一方面維護(hù)發(fā)展中國家利益及督促發(fā)達(dá)國家落實(shí)減排責(zé)任，有效維護(hù)了《巴黎協(xié)定》減排體系的穩(wěn)定，在國際社會中發(fā)揮了大國影響力。中國著力推動氣候變化南南合作，已經(jīng)成為當(dāng)前國際氣候規(guī)范的關(guān)鍵推動者。

此階段，中國在國內(nèi)采取多種措施落實(shí)本國減排承諾。經(jīng)過多年試點(diǎn)，中國已于2021年建立起以電力行業(yè)為試點(diǎn)的全國碳交易市場，并將進(jìn)一步發(fā)展碳市場，建立覆蓋全行業(yè)、與國際連通的碳交易市場。2021年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案的通知》明確要求在高排放行業(yè)、交通物流行業(yè)、城鄉(xiāng)改造行業(yè)等行業(yè)開展全方位低碳減排工程?！吨袊鴳?yīng)對氣候變化的政策與行動2022年度報告》指出，除碳交易市場外，中國仍在穩(wěn)步推進(jìn)溫室氣體統(tǒng)計核算監(jiān)測體系建設(shè)，大力推進(jìn)綠色金融政策，加快低碳立法進(jìn)程和減排標(biāo)準(zhǔn)的制定。中國正在用實(shí)際行動落實(shí)本國提出的“3060”“雙碳”目標(biāo)。

可以看到，中國以實(shí)際行動履行減排義務(wù)。在國際上，中國積極參與全球氣候談判，是推動國際社會達(dá)成氣候共識的重要貢獻(xiàn)者，是全球氣候條約的首批締約國之一。在國內(nèi)，中國開展了多種氣候治理行動，將碳中和作為國家戰(zhàn)略目標(biāo)，并為之持續(xù)努力。

三、中國氣候治理法治內(nèi)外統(tǒng)籌的不足

誠然，中國參與氣候治理的實(shí)踐較豐富，但當(dāng)前中國的氣候治理法治化道路存在較大短板，并未完全踏入氣候治理法治化道路，更未深入開展氣候治理法治內(nèi)外統(tǒng)籌的建設(shè)。具體如下：

（一）域內(nèi)氣候治理主法缺位

當(dāng)前中國的氣候治理模式仍為政策驅(qū)動型，尚未出臺針對氣候變化的專項法律。行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性立法是當(dāng)前中國開展碳排放管理的直接依據(jù)，但相對國家層面的法律而言，其效力較低，且加劇了我國法律體系碎片化。同時，碳排放管理主法缺位也導(dǎo)致難以統(tǒng)籌國內(nèi)各行業(yè)的減排行動。氣候治理有“開源”和“節(jié)流”兩個途徑[28]（p4），“開源”指增加碳匯，包括森林碳匯、草原碳匯、海洋碳匯，這些行業(yè)涉及林業(yè)部門、生態(tài)環(huán)境部門、海洋部門等多個機(jī)構(gòu)；“節(jié)流”指降低碳排放，包括能源、交通、建筑等行業(yè)的減排，這又涉及交通部門、自然資源部門等多個機(jī)構(gòu)。缺乏高效力的氣候變化專門法律也導(dǎo)致各部門減排權(quán)責(zé)難以明確，制約中國實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的進(jìn)程。

我國現(xiàn)行與碳減排直接相關(guān)的規(guī)范性文件有生態(tài)環(huán)境部于2021年頒布的《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則（試行）》《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則（試行）》和《碳排放權(quán)結(jié)算管理規(guī)則（試行）》，以此為基礎(chǔ)構(gòu)建起中國碳交易市場。盡管上述條例在短期內(nèi)可以規(guī)范中國碳市場運(yùn)行，但也僅僅只在碳交易領(lǐng)域發(fā)揮作用，對實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)來說是杯水車薪，且由于重點(diǎn)排污企業(yè)由工業(yè)和信息化部管理，各地生態(tài)環(huán)境部門難以直接獲得一手企業(yè)排放數(shù)據(jù)，影響了碳交易在地方層面的落實(shí)[29]（p96）。與碳減排間接相關(guān)的規(guī)定分布在環(huán)境保護(hù)、能源體系等領(lǐng)域的法律法規(guī)中，包括《大氣污染防治法》《可再生能源法》《環(huán)境保護(hù)法》等。每部法律都有其特定的立法目的，既有的法律立法目標(biāo)多基于環(huán)境保護(hù)或資源可持續(xù)利用，缺乏對“雙碳”目標(biāo)的統(tǒng)籌考慮[30]（p129）。氣候治理主法缺位是中國推動氣候治理領(lǐng)域法治內(nèi)外統(tǒng)籌的最大困境。

（二）域內(nèi)氣候治理司法適用方式不明

定分止?fàn)幨撬痉C(jī)構(gòu)的功能定位，但隨著時代的發(fā)展司法機(jī)構(gòu)也有了更多的功能。自20世紀(jì)80年代起，氣候訴訟案件逐漸出現(xiàn)在多國審判審理程序中，我國最高人民法院發(fā)布的《中國環(huán)境資源審判（2019）》中也提及下階段司法工作重點(diǎn)之一是保障氣候變化適應(yīng)措施。司法機(jī)關(guān)對氣候政策的司法適用方式可分為氣候政策落實(shí)型司法及氣候政策的推動型司法兩種[31]（p19）。氣候政策落實(shí)型司法，即司法機(jī)關(guān)根據(jù)案件實(shí)際情況，參考國家出臺的氣候政策，在不與既有法律規(guī)定沖突的情況下，以審判方式落實(shí)無法律強(qiáng)制力的氣候政策的相關(guān)規(guī)定。分析我國涉及氣候的案件，我國大部分氣候變化訴訟屬于合同糾紛，法院審理時將國家制定的氣候政策作為參考，在案件審判中偏向低碳化。但氣候政策落實(shí)型司法適用的法律淵源為民法、環(huán)境法等部門法[32]（p29-30），會導(dǎo)致氣候訴訟無法成為獨(dú)立的訴訟類型。氣候政策推動型司法是為了回應(yīng)社會需求，法院要求政府制定相關(guān)的氣候法律規(guī)定，這在歐美發(fā)達(dá)國家較為常見。然而縱觀我國涉及氣候變化的司法審判，也在事實(shí)層面反映出我國缺乏氣候變化主法，推進(jìn)了我國氣候變化立法進(jìn)程。然而受法官自由裁量權(quán)的影響，法官個人主觀意識影響著案件的審判結(jié)果，域內(nèi)司法適用的方式未明確。

我國氣候訴訟的展開路徑尚未明晰。氣候訴訟在我國的展開路徑包括公益訴訟途徑、合同糾紛途徑，提起相關(guān)訴訟的適格主體分別是檢察院、公益組織和私法主體。若以公益訴訟途徑開展我國氣候訴訟，存在碳排放污染后果認(rèn)定的問題。我國開展環(huán)境公益訴訟是基于社會公益因“環(huán)境污染”或“生態(tài)破壞”等行為受損，進(jìn)而由適格主體根據(jù)相關(guān)環(huán)境法律規(guī)定向法院針對特定的行為人提起。而碳排放是否屬于環(huán)境污染尚未定性，且二氧化碳目前也未被列入我國環(huán)境污染物名錄?；诖?，我國難以將氣候訴訟直接納入公益訴訟范疇。合同糾紛可以成為開展氣候訴訟的途徑，但是合同糾紛受限于當(dāng)事人的意愿，難以完全依賴合同糾紛途徑開展氣候訴訟。

（三）中國氣候治理涉外法治人才不足

涉外法治人才培養(yǎng)是推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的基礎(chǔ)，是統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治的必然要求。2014年黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》首次確立涉外法治概念。2018年教育部提出涉外法治人才培養(yǎng)新格局，近幾年我國多次強(qiáng)調(diào)涉外法治人才培養(yǎng)的重要性。人才培養(yǎng)并非一蹴而就，我國涉外法治人才培養(yǎng)體系建設(shè)較晚導(dǎo)致我國既有涉外法治人才不足。在我國大力推進(jìn)“人類命運(yùn)共同體”和“一帶一路”的倡議下，法治人才培育體系逐步構(gòu)建[33]（p17），在國際海洋法庭、WTO爭端解決機(jī)構(gòu)中也開始逐漸出現(xiàn)中國人的身影。但是在氣候治理領(lǐng)域我國涉外法治人才供給嚴(yán)重不足。

氣候問題是綜合性問題，受此影響，氣候治理領(lǐng)域的涉外法治人才需要了解本國基本國情，通曉國內(nèi)國際有關(guān)氣候治理的相關(guān)規(guī)定，熟練掌握外語，掌握碳排放源和碳匯相關(guān)的自然科學(xué)知識，擅長國際談判和法庭辯論，這對氣候治理涉外人才的培養(yǎng)提出相較既有涉外法治人才培養(yǎng)更高的要求?，F(xiàn)階段我國面臨著氣候治理領(lǐng)域涉外法治人才不足、涉外氣候治理法治人才培養(yǎng)體系還未完全構(gòu)建等問題，需要加快氣候治理涉外法治人才的培養(yǎng)進(jìn)程。

（四）國際氣候治理的中國表達(dá)不足

在百年未有之大變局的背景下，全球面臨的不穩(wěn)定性、不確定性因素日益突出，以國際法為基礎(chǔ)的國際秩序遇到越來越大的挑戰(zhàn)。中國參與全球氣候治理不僅需要將國際氣候治理規(guī)則域內(nèi)化，還需在國際氣候法治體系內(nèi)提升中國話語權(quán)，維護(hù)本國利益。

由于中國的雙重身份，目前國際上部分國家正在要求中國承擔(dān)過度不合理的氣候減排義務(wù)。部分國家認(rèn)為中國已經(jīng)是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，應(yīng)當(dāng)劃分為發(fā)達(dá)國家，承擔(dān)發(fā)達(dá)國家的氣候責(zé)任。這便是發(fā)達(dá)國家肆意解釋國際氣候治理規(guī)則，以國際法為武器，從利己的角度施壓中國的體現(xiàn)。在氣候治理領(lǐng)域，中國需要提高在國際氣候領(lǐng)域的參與度，合理表達(dá)本國利益訴求，善于利用國際法規(guī)則，特別是“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則，維護(hù)本國利益。同時，還需考慮更新國際氣候治理規(guī)則的可能性，讓國際氣候治理規(guī)則關(guān)注更多發(fā)展中國家利益。

中國參與國際氣候治理法治體系，本質(zhì)是中國需要打贏國際氣候治理的“法律戰(zhàn)”。實(shí)際上，中國在氣候治理“法律戰(zhàn)”中已經(jīng)取得一定成果。中國作為最大的發(fā)展中國家，在美國宣布退出《巴黎協(xié)定》后，積極在國際場合發(fā)聲支持《巴黎協(xié)定》，在中國的積極推動下，各方合作努力按計劃達(dá)成《巴黎協(xié)定》的實(shí)施細(xì)則。中國聯(lián)合廣大發(fā)展中國家，在《巴黎協(xié)定》中寫入“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則、預(yù)防原則、可持續(xù)發(fā)展原則等國際法原則，維護(hù)了廣大發(fā)展中國家利益，同時也在國際氣候治理法治體系中恰當(dāng)?shù)乇磉_(dá)了中國利益訴求。

四、中國實(shí)現(xiàn)氣候治理法治內(nèi)外統(tǒng)籌的路徑

中國一直是氣候治理堅定的踐行者，以實(shí)際行動在國內(nèi)國際層面助力全球溫室氣體減排。在全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)者缺位的后《巴黎協(xié)定》時期，中國成為全球氣候治理的領(lǐng)導(dǎo)者是歷史的必然選擇[34]（p52）。當(dāng)前全球氣候治理與中國氣候治理都面臨困境，統(tǒng)籌國內(nèi)國際法治是順應(yīng)發(fā)展大勢的破局方案。

（一）域內(nèi)氣候立法完善路徑

中國氣候治理具有政策驅(qū)動向法治軌道轉(zhuǎn)型的需求，國家對氣候治理的態(tài)度也為氣候治理立法提供了政治背書[35]（p189），當(dāng)前正是啟動氣候治理立法的契機(jī)。

在立法目標(biāo)上，宜以“開展氣候治理”為目標(biāo)立法。“雙碳”是近幾年國內(nèi)學(xué)術(shù)界的熱點(diǎn)議題，學(xué)術(shù)界有不少建議進(jìn)行“雙碳”立法的呼聲，當(dāng)然也有學(xué)者認(rèn)為“雙碳”是一件目標(biāo)明確、時限可期之事，無須專門立法?！半p碳”是氣候治理行動的一個目標(biāo)，在“雙碳”目標(biāo)達(dá)成后，氣候治理行動依然會持續(xù)進(jìn)行。且中國已開展應(yīng)對氣候變化立法，同時開展雙碳立法并無必要。此外，應(yīng)對氣候變化法偏被動，類似于環(huán)境問題出現(xiàn)倒逼立法進(jìn)程；開展氣候治理法偏主動，包含對既有行為的規(guī)制和未來活動的預(yù)測，有助于預(yù)防更多風(fēng)險。

在立法模式上，宜以促進(jìn)型立法與管理型立法并行。傳統(tǒng)的管理型立法是氣候治理立法不可或缺的部分。管理型法律能以規(guī)范的條文列明禁止性事項與授權(quán)性事項，并明確相應(yīng)的法律責(zé)任。中國已出臺的降碳規(guī)章文件便含有較多管理型事項，將其上升為法律是可行方案之一。值得注意的是，促進(jìn)型立法的關(guān)注度遠(yuǎn)不及管理型立法。開展降碳活動需投入足夠多的資金、人力資源、場地資源等，意味著提高行為主體的交易成本。市場經(jīng)濟(jì)交易成本將自發(fā)趨向于零費(fèi)用，額外的收入覆蓋降碳的交易成本將提高市場參與主體的降碳意愿。這更凸顯了以激勵為主促進(jìn)型立法的必要性。

在立法層級上，宜以中央立法與地方立法相結(jié)合。中國在環(huán)境治理領(lǐng)域已積累完善的中央與地方雙層級立法模式，地方不得違背中央的法律，但可制定比中央更為嚴(yán)格的地方性法規(guī)。氣候問題是環(huán)境問題的組成部分，在氣候治理方面也可采取中央與地方雙層級立法模式。中央統(tǒng)籌規(guī)劃，構(gòu)建全國氣候治理的整體目標(biāo)及框架；各地方依據(jù)本地情況因地制宜，工業(yè)區(qū)可制定更嚴(yán)格的減排管理措施，林業(yè)牧業(yè)區(qū)可施行更高的新增碳匯激勵措施，以最適宜本地的規(guī)制手段落實(shí)中國氣候治理戰(zhàn)略。

（二）域內(nèi)氣候訴訟完善路徑

在氣候訴訟司法適用方式上，中國可選擇政策落實(shí)型司法與政策推動型司法并重的混合模式。我國已提出“雙碳”目標(biāo)，政府依靠行政手段在域內(nèi)推進(jìn)氣候治理。格蘭瑟姆氣候變化研究所收錄了全球2000余件氣候訴訟案，其中86%的氣候訴訟案件發(fā)生在英美法系國家。以美國為例，氣候訴訟案件的審判推動了美國氣候法案出臺的進(jìn)程，是典型的政策推動型司法。大陸法系國家的司法參與偏政策落實(shí)型，如今諸如德國、荷蘭等大陸法系國家也開始逐漸探索基于其他請求權(quán)展開氣候訴訟[36]（p115-121），促進(jìn)國內(nèi)氣候治理轉(zhuǎn)向法律出臺。我國氣候變化法草案出臺已久，但遲遲未正式頒布。國內(nèi)氣候訴訟案件當(dāng)前多參考環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)定，在氣候治理主法缺位的情況下，司法機(jī)關(guān)在氣候訴訟中的高參與度更凸顯加快立法的必要性，這將反作用于氣候變化主法的出臺。

在氣候訴訟提起方式上，宜以公益訴訟為主要發(fā)展方向。前文已提及將氣候訴訟認(rèn)定為環(huán)境公益訴訟的難點(diǎn)在于無法認(rèn)定溫室氣體排放是否屬于環(huán)境污染，但不妨礙從行政公益訴訟及民事公益訴訟角度出發(fā)提起氣候訴訟[37]（p31）。行政公益訴訟由檢察機(jī)關(guān)在履行訴前程序后提起，重點(diǎn)關(guān)注行政機(jī)關(guān)在高排放企業(yè)的監(jiān)管、審批過程中是否正確地履行了法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)作出的抽象行政行為是否符合法律程序等。民事公益訴訟由《民事訴訟法》規(guī)定的適格主體提起，關(guān)注高碳排放企業(yè)的大氣污染物排放情況，通過大氣污染公益訴訟指出溫室氣體排放的法律問題。

（三）氣候治理涉外法治人才培養(yǎng)路徑

高校是國家氣候治理涉外法治人才培養(yǎng)的直接落腳點(diǎn)，與國內(nèi)法治人才培育注重規(guī)則、技術(shù)的培育不同[38]（p71），高校涉外法治人才培養(yǎng)還需要加強(qiáng)中國主體性的教育，以維護(hù)本國利益為原則。氣候治理涉外法治人才培養(yǎng)應(yīng)包含以下方面：

國際氣候治理法律知悉者。參與全球氣候治理體系的前提是熟悉、了解全球氣候治理規(guī)則。同時國際社會每年度會召開《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方大會，各國根據(jù)全球減排進(jìn)程對國際氣候治理制度進(jìn)行完善，全球氣候治理法律體系是動態(tài)發(fā)展的。中國需要對氣候治理涉外法治人才加強(qiáng)國際氣候治理法律的教育，提高對條文的熟悉度，了解國際氣候治理法律發(fā)展前沿動態(tài)。

國際氣候治理規(guī)則提供者。全球氣候治理制度是根據(jù)全球減排進(jìn)程動態(tài)更新的，每年度締約方大會召開時期都是國際氣候治理規(guī)則更新的最佳契機(jī)。中國需加強(qiáng)培養(yǎng)氣候治理法治人才的規(guī)則制定能力，在締約方大會上提出中國方案，使國際氣候治理法治能適當(dāng)反映中國利益。

國際氣候糾紛裁決者。國際機(jī)構(gòu)的重要功能之一是爭端解決平臺，國際爭端解決機(jī)制的審判人員擁有一定的自由裁量權(quán)。國內(nèi)高校在氣候治理涉外法治人才的培育中需加強(qiáng)對實(shí)務(wù)技能的培養(yǎng)，提高法律適用與解釋能力，培養(yǎng)出可以勝任國際氣候爭端解決機(jī)制審判人員的法律人才，在國際氣候訴訟中維護(hù)本國利益。

（四）國際氣候治理中國表達(dá)的提升路徑

在全球氣候治理領(lǐng)域提高中國涉外法治能力，需要中國做到在國際氣候治理體系中維護(hù)國家和國民利益，向國際社會輸出中國理念，并適度做好本國法的域外延伸。為達(dá)此目標(biāo)，中國仍需在多方面努力。

進(jìn)一步提高國際氣候治理規(guī)范的認(rèn)知能力。在國際氣候法治中提高中國表達(dá)的前提是了解、熟悉現(xiàn)有的國際法話語體系。只有深入了解國際法后，中國才能知道哪些規(guī)則是對本國有利的，哪些利益是本國能夠爭取的，哪些行為是國際法禁止的。在國際氣候治理領(lǐng)域中，中國正是深入了解了國際氣候治理規(guī)則，才在規(guī)則體系內(nèi)提出“歷史人均累計碳排放量”概念維護(hù)本國利益，利用“共區(qū)原則”督促發(fā)達(dá)國家履行出資義務(wù)，且善于運(yùn)用國際氣候爭端解決機(jī)制充當(dāng)調(diào)停者緩和各國矛盾，充分運(yùn)用程序性規(guī)則和實(shí)體性規(guī)則在國際氣候訴訟中維護(hù)我國合法權(quán)益[39]（p105）。隨著氣候治理體系的不斷演變，中國仍需不斷提高國際氣候治理規(guī)范的認(rèn)知能力，進(jìn)而引領(lǐng)全球氣候治理。

進(jìn)一步以低碳減排的實(shí)際行動在全球率先垂范。在氣候治理中，中國與其他國家最大的區(qū)別是，中國長期以實(shí)際行動落實(shí)碳中和目標(biāo)，而不是將碳中和目標(biāo)當(dāng)作一個宣傳口號。只有在本國取得較好的碳減排成果，才能在國際氣候治理體系內(nèi)獲得較高的信服力。在逆全球化思潮涌現(xiàn)的國際背景下，中國取得更好的碳減排成效有助于提高中國的國際影響力，成為全球氣候治理的標(biāo)桿，發(fā)揮國際帶頭作用。

進(jìn)一步堅持維護(hù)廣大發(fā)展中國家的利益。中國兼具世界上最大的發(fā)展中國家和最大的碳排放國家雙重身份，在國際氣候治理體系中既要進(jìn)行碳減排，還要代表廣大發(fā)展中國家的利益。國際氣候治理體系由區(qū)別責(zé)任向共同責(zé)任轉(zhuǎn)變，發(fā)展中國家也將承擔(dān)更多的減排義務(wù)。中國需要堅定維護(hù)聯(lián)合國在氣候治理中的核心地位，踐行多邊主義，維護(hù)廣大發(fā)展中國家利益，并以此為基礎(chǔ)引領(lǐng)全球氣候治理。

五、結(jié)語

中國是氣候治理的積極踐行者，并將氣候治理作為一項國家戰(zhàn)略。黨的二十大報告又一次提出了中國積極參與應(yīng)對氣候變化全球治理的要求。在后《巴黎協(xié)定》時期，中國希望從全球氣候治理的參與者向引領(lǐng)者轉(zhuǎn)型，并付諸行動。氣候問題是全球性問題，開展氣候治理也存在國內(nèi)國際的雙向互動。當(dāng)前國際氣候治理面臨領(lǐng)導(dǎo)力缺位困境，中國需把握此契機(jī)，以全球氣候治理領(lǐng)域為切入點(diǎn)，進(jìn)而成為全球治理的主導(dǎo)者。但是當(dāng)前中國開展氣候治理仍是政策驅(qū)動型，尚未邁入法治化軌道。在參與全球氣候治理中，中國也離不開在國際法治平臺來維護(hù)本國權(quán)益，發(fā)出中國聲音。基于此，中國更需要加快推動氣候治理的國內(nèi)法治和涉外法治，以氣候治理法治內(nèi)外統(tǒng)籌為路徑，成為全球氣候治理的重要推動者。

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責(zé)任編輯 " 楊 " 幸

The Connotation， Process and Improvement Path of Internal National

and International Rule of Law in Chinas Climate Governance

You Mingqing " " Zeng Chen

[Abstract] The Partys Report to the 20th CPC National Congress puts forward the requirement to actively participate in global climate governance. China has always been an active practitioner of climate governance， but by combing Chinas internal and external practices of global climate governance， it is easy to find that the current Chinese climate governance system is still policy-driven and has not yet fully stepped into the rule of law track. Since the goal of Chinas rule of law was proposed， the integrated promotion of the rule of law at home and abroad has gradually become one of the important goals of the national rule of law work. China hopes to become a leader in global climate governance， so it needs to accelerate the construction of the internal and external integration of the rule of law in climate governance， actively promote the legislative process of climate governance in the region， clarify the mode of judicial participation in the region， strengthen the training of foreign-related rule of law talents in climate governance， improve the Chinese expression in the international climate governance system， and help China transform into a leader in global climate governance with the rule of law.

[Keywords] rule of law in climate governance; integrating the national and international rule of law; climate legislation; climate litigation; china leads