唐議 王儀

引言

國家管轄范圍外的海洋約占全球海洋總面積的2/3，這一區(qū)域不僅擁有豐富卻脆弱的海洋生物多樣性，而且還擁有獨特的生物物種和生態(tài)系統(tǒng)，特別是在海山、熱液噴口、海綿和冷水珊瑚周圍。然而，由于相關(guān)國際法律框架支離破碎，①參見王金鵬：《國家管轄范圍外海洋保護區(qū)治理的國際合作與協(xié)調(diào)》，《武大國際法評論》2022年第6期，第65-84頁。國家管轄范圍外海洋生物多樣性容易受到日益增長的威脅，①參見蔣小翼、盧萃文：《BBNJ 國際協(xié)定談判中的主要爭議點及各方立場評析》，《中國海洋大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2023年第3期，第25-36頁。包括氣候變化、塑料污染、石油泄漏、過度捕撈、棲息地破壞、海洋酸化和水下噪音等，物種滅絕的風(fēng)險正在逐步增加。②參見付玉：《歐盟公海保護區(qū)政策論析》，《太平洋學(xué)報》2021年第2期，第29-42頁。1982 年《聯(lián)合國海洋法公約》（以下稱《公約》）規(guī)定了各國在利用海洋、海洋資源以及保護海洋和沿海環(huán)境方面的權(quán)利和義務(wù)，為所有海洋活動建立了基本法律框架，但沒有明確提及海洋生物多樣性。1993年《生物多樣性公約》為國家管轄范圍內(nèi)的生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用建立了基本國際法律制度，但不適用于國家管轄范圍以外區(qū)域。在此背景下，聯(lián)合國根據(jù)《公約》的規(guī)定啟動了就國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護和可持續(xù)利用問題擬定一份具有法律約束力的國際文書的工作，該工作成為當(dāng)前國際海洋法領(lǐng)域最重要的立法進程。2023 年6 月19 日，《〈聯(lián)合國海洋法公約〉下國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護和可持續(xù)利用協(xié)定》（Agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction，以下稱“BBNJ 協(xié)定”）在聯(lián)合國總部通過。BBNJ 協(xié)定于2023年9月20日開放簽署，持續(xù)2年。

BBNJ 協(xié)定首次為養(yǎng)護和可持續(xù)利用國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性提供了法律依據(jù)，在全球生物多樣性保護方面邁出了重要一步。包括海洋保護區(qū)（marine protected areas）在內(nèi)的劃區(qū)管理工具（area-based management tools）是養(yǎng)護海洋生物多樣性的重要工具之一。國際社會高度重視發(fā)展包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具以有效養(yǎng)護海洋生物多樣性。2015 年聯(lián)合國大會通過的《變革我們的世界——2030年可持續(xù)發(fā)展議程》目標14提出，到2020年，根據(jù)國內(nèi)和國際法，并基于現(xiàn)有的最佳科學(xué)資料，保護至少10%的沿海和海洋區(qū)域。③See United Nations,Goal 14:Conserve and Sustainably Use the Oceans,Seas and Marine Resources,https://www.un.org/sustainabledevelopment/oceans/，visited on 1 October 2023.2022年12月，《生物多樣性公約》第15次締約方大會上通過了建立昆明—蒙特利爾框架的決議，其中，“2030 使命”④See CBD, Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework Draft Decision Submitted by the President, https://www.cbd.int/doc/c/e6d3/cd1d/daf663719a03902a9b116c34/cop-15-l-25-en.pdf, visited on 10 October 2023.要求“確保到2030 年，至少30%的陸地、內(nèi)陸水域、沿海和海洋生態(tài)系統(tǒng)退化區(qū)域得到有效恢復(fù)，以增強生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)功能和服務(wù)、生態(tài)完整性和連通性”，這也被稱為“3030 目標”，同時要求“確保和促使到2030 年至少30%的陸地、內(nèi)陸水域、沿海和海洋區(qū)域，特別是‘對生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)功能和服務(wù)特別重要的區(qū)域’（ecologically or biologically significant marine areas），通過具有生態(tài)代表性、保護區(qū)系統(tǒng)和其他有效的基于區(qū)域的保護措施至少恢復(fù)30%”。然而，2021 年發(fā)布的《2020 保護地球報告》統(tǒng)計表明，目前全球僅有16.64%的陸地和內(nèi)陸水域和7.74%的海洋面積受到保護。①See UNEP-WCMC, UNEP, IUCN, Protected Planet Report 2020, https://livereport.protectedplanet.net/,visited on 10 October 2023.若想實現(xiàn)“3030 目標”，就需要大幅增加陸地和海洋受保護面積。②See Elizabeth Mendenhall, et al.,The Ship Has Reached the Shore:The Final Session of the“Biodiversity Beyond National Jurisdiction”Negotiations,155 Marine Policy 105686(2023).

在BBNJ 協(xié)定之前，尚無專門的全球機構(gòu)負責(zé)在全球范圍內(nèi)的國家管轄范圍以外海域建立和管理包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具。但是，已有眾多的“相關(guān)法律文書和框架以及相關(guān)全球、區(qū)域、次區(qū)域和領(lǐng)域機構(gòu)”（relevant legal instruments and frameworks and relevant global, regional, subregional and sectoral bodies，以下稱“IFBs”）具有以不同的目標、方式和標準設(shè)立包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具的職能（見表1）。由此產(chǎn)生的問題是，如果不能妥善處理BBNJ 協(xié)定與IFBs 之間的關(guān)系，就容易造成BBNJ 協(xié)定與IFBs 之間在國家管轄范圍以外區(qū)域建立包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具的職權(quán)競爭、重疊或沖突。

表1 現(xiàn)有部分IFBs及其在國家管轄范圍以外海域建立劃區(qū)管理工具的職能

續(xù)表

因此，在BBNJ 協(xié)定談判中，如何達成令人滿意的BBNJ 協(xié)定與IFBs 之間的合作與協(xié)調(diào)機制是包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具議題談判的核心和關(guān)鍵所在，該問題一度成為該議題談判的重點，并決定著整個議題談判的成功與否。在談判過程中，有關(guān)各方曾提出三種不同的模式：全球模式、區(qū)域模式和混合模式。①參見王勇、孟令浩：《論BBNJ 協(xié)定中公海保護區(qū)宜采取全球管理模式》，《太平洋學(xué)報》2019 年第5期，第1-15頁。全球模式傾向于將BBNJ 協(xié)定締約方大會構(gòu)建成一個類似于世界貿(mào)易組織或國際海底管理局的高度集權(quán)機構(gòu)，并賦予締約方大會在國家管轄范圍以外區(qū)域建設(shè)包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具的決策、監(jiān)測和評估等權(quán)力；區(qū)域模式則不賦予締約方大會決策權(quán)，只是加強協(xié)調(diào)，通過建立與IFBs 之間的合作來加強現(xiàn)有機構(gòu)的有效性；混合模式則在保留IFBs 在國家管轄范圍以外區(qū)域建立包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具職權(quán)的基礎(chǔ)上，在合理范圍內(nèi)賦予締約方大會一定的決策權(quán)，以及實施監(jiān)測和評估等權(quán)力，以實現(xiàn)BBNJ協(xié)定與IFBs的相互補充。

最終，BBNJ 協(xié)定談判各方同意，以規(guī)定不同情形下締約方大會在建立包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具和有關(guān)措施方面的職權(quán)為主要方式，平衡BBNJ協(xié)定與IFBs 之間的權(quán)限范圍，并為二者之間的協(xié)調(diào)與合作搭建橋梁機制，實現(xiàn)與IFBs 之間的職權(quán)銜接，填補IFBs在地域、職能等方面的空缺。同時，締約方大會在作出建立包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具和有關(guān)措施的決定時，不應(yīng)損害IFBs。此外，從建立包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具提案到劃區(qū)管理工具的執(zhí)行、審查和監(jiān)測等方面，均規(guī)定了BBNJ協(xié)定與IFBs之間的合作與協(xié)調(diào)。

然而，最終的BBNJ 協(xié)定文本并沒有以專門的條款規(guī)定BBNJ 協(xié)定與IFBs 之間在包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具事項上的合作與協(xié)調(diào)機制，有關(guān)內(nèi)容僅分散在不同的條款之中。為此，本文首先對BBNJ 協(xié)定中與包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具有關(guān)的BBNJ 協(xié)定和IFBs 之間的合作與協(xié)調(diào)機制進行全面梳理、歸納和解讀，然后對這種機制本身及其將來在實踐可能存在的問題進行分析和評價。

二、BBNJ協(xié)定下劃區(qū)管理工具的國際合作與協(xié)調(diào)機制

BBNJ 協(xié)定第17 條將“加強國家、相關(guān)法律文書和框架以及相關(guān)全球、區(qū)域、次區(qū)域和領(lǐng)域機構(gòu)間的合作與協(xié)調(diào)”作為第三部分（包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具等措施）的目標之一。BBNJ 協(xié)定所建立的關(guān)于包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具國際合作與協(xié)調(diào)機制盡管分散但幾乎貫穿于BBNJ 協(xié)定的整個第三部分，概括起來可以歸納為三個方面：一是締約方大會建立包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具的決定權(quán)、建議權(quán)；二是締約方大會在促進有關(guān)包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具合作與協(xié)調(diào)方面的職責(zé)；三是關(guān)于包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具的提案、執(zhí)行、監(jiān)測和審查以及采取緊急措施方面的合作與協(xié)調(diào)。

（一）締約方大會建立劃區(qū)管理工具的職權(quán)

BBNJ 協(xié)定在第22 條對締約方大會在建立包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具及相關(guān)措施的職權(quán)進行了規(guī)定。由于IFBs也在各自領(lǐng)域內(nèi)具有相應(yīng)的職權(quán)，如何使締約方大會的職權(quán)不與IFBs的職權(quán)發(fā)生重疊或沖突，是需要解決的最重要的核心問題。從BBNJ 協(xié)定第22 條第1 款的內(nèi)容來看，締約方大會建立包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具和有關(guān)措施的職權(quán)可分為以下三種情形：擬議措施不屬于IFBs職權(quán)范圍時的決定權(quán)、已有IFBs建立了劃區(qū)管理工具和相關(guān)措施時就兼容措施的決定權(quán)、擬議措施屬于IFBs 職權(quán)范圍時建議權(quán)。同時，為確保IFBs 的職權(quán)不受損害，盡管BBNJ協(xié)定第一部分（一般規(guī)定）第5條第2款已規(guī)定“本協(xié)定的解釋和適用不應(yīng)損害相關(guān)法律文書和框架以及相關(guān)全球、區(qū)域、次區(qū)域和領(lǐng)域機構(gòu)，并應(yīng)促進與這些文書、框架和機構(gòu)的一致性和協(xié)調(diào)性”，其第22條第2款仍進一步明確規(guī)定：“締約方大會在根據(jù)本條作出決定時，應(yīng)尊重相關(guān)法律文書和框架以及相關(guān)全球、區(qū)域、次區(qū)域和領(lǐng)域機構(gòu)的職權(quán)，不應(yīng)損害這些文書和框架及機構(gòu)。”

1.建立劃區(qū)管理工具和采取相關(guān)養(yǎng)護和管理措施的決定權(quán)

BBNJ 協(xié)定第22 條第1 款第1 項規(guī)定，締約方大會應(yīng)當(dāng)就建立包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具和有關(guān)措施作出決定。

這一授權(quán)建立在尊重IFBs 的職權(quán)且不損害IFBs 的基礎(chǔ)上。因此，盡管BBNJ 協(xié)定條款沒有寫明，為避免與IFBs 的職權(quán)產(chǎn)生重疊或沖突，締約方大會在決定建立包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具和有關(guān)措施時，應(yīng)以該擬議措施不屬于任何IFBs的職權(quán)范圍為條件，因為一旦該擬議措施屬于IFBs 的職權(quán)范圍，就必然產(chǎn)生職權(quán)沖突。

2.建立與IFBs所通過措施相兼容措施的決定權(quán)

BBNJ 協(xié)定第22 條第1 款第2 項規(guī)定，締約方大會可以與IFBs 進行合作和協(xié)調(diào)，就與這些IFBs所通過措施相兼容的措施作出決定。

從該款規(guī)定的語義不難看出，首先，BBNJ 協(xié)定對其締約方大會的這項授權(quán)的前提是，已有IFBs 建立了包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具，并通過了相關(guān)養(yǎng)護與管理措施。在此情形下，締約方大會有權(quán)決定與該種措施相兼容的措施。

其次，決定這種兼容措施的方式是通過與IFBs 的合作與協(xié)調(diào)。也就是說，這種決定不是由締約方大會獨立作出的，而是與IFBs 合作與協(xié)調(diào)的結(jié)果。在此過程中，需要遵循第22 條第2 款的要求：尊重IFBs 的職權(quán)，不應(yīng)損害這些IFBs。

再次，所決定的措施僅限于兼容措施，即不能是屬于IFBs職權(quán)范圍的措施，只能是與IFBs 已通過措施相兼容的措施。也正因為如此，必須通過與IFBs 進行合作和協(xié)調(diào)后，方可作出決定。

最后，這項決定權(quán)不是締約方大會必然應(yīng)有的權(quán)力。與第1 項的“應(yīng)（shall）”不同，締約方大會只是“可（may）”行使此項決定權(quán)，而不是必然、必須行使。

3.就擬議措施向締約方和IFBs的建議權(quán)

BBNJ 協(xié)定第22 條第1 款第3 項規(guī)定，在擬議措施屬于IFBs 的職權(quán)范圍時，締約方大會可向BBNJ 協(xié)定締約方和全球、區(qū)域、次區(qū)域和領(lǐng)域機構(gòu)提出建議，以促進經(jīng)由此類IFBs根據(jù)各自權(quán)限，通過相關(guān)措施。

這項建議權(quán)的適用情形已在BBNJ 協(xié)定中明確規(guī)定：擬議措施屬于IFBs 的職權(quán)范圍。在此情形下，締約方大會不享有對擬議措施的決定權(quán)，只能提出建議，否則就造成職權(quán)沖突。提出建議的對象包括兩個方面：一是BBNJ 協(xié)定的締約方。這種情形主要是指該締約方同時是IFBs 的締約方，具有促進經(jīng)由IFBs 通過相關(guān)措施的可能性。二是IFBs。這些機構(gòu)依據(jù)相關(guān)國際文書和框架成立，是促進通過擬議措施的具體執(zhí)行者。

相比前兩項授權(quán)，這項授權(quán)最弱，但卻是BBNJ 協(xié)定與IFBs 進行合作與協(xié)調(diào)的一個橋梁。一旦締約方大會提出了建議，無論是BBNJ 協(xié)定締約方，還是IFBs 都可采取進一步的行動，促進這種措施在IFBs 通過。這樣，就形成一種來自BBNJ 協(xié)定的力量，促使IFBs 更快地行使建立包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具的職權(quán)，形成更有效的國際合作與協(xié)調(diào)，加快建立包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具的進程。

（二）締約方大會促進國際合作與協(xié)調(diào)的職責(zé)

1.安排定期協(xié)商

BBNJ 協(xié)定第22 條第3 款規(guī)定，締約方大會應(yīng)為定期協(xié)商作出安排，以在包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具方面，加強與IFBs 的合作與協(xié)調(diào)以及這些IFBs 之間的合作與協(xié)調(diào)，并加強在此類文書和框架下以及由此類機構(gòu)所通過的相關(guān)措施方面的協(xié)調(diào)。

如果將這項職權(quán)進行分解，則包含三個層面的協(xié)商：

首先是BBNJ 協(xié)定締約方大會與IFBs 之間的合作與協(xié)調(diào)，特別是針對締約方大會作出的決定、建議的協(xié)商。BBNJ 協(xié)定始終與IFBs 所作決定相互兼容、相互適應(yīng)，有利于保證國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護和管理措施的一致性、穩(wěn)定性，也有利于加強締約方大會所作決定和建議的可行性和有效性。

其次是為加強IFBs 之間合作與協(xié)調(diào)的協(xié)商。要發(fā)揮好包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具對國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護和管理的作用，需要在區(qū)域內(nèi)采取多方面的綜合措施，而不同的措施往往屬于不同IFBs 的職權(quán)，例如對航行和船舶排放污染物的限制屬于國際海事組織的職權(quán)范圍，而對捕魚行為的限制屬于區(qū)域漁業(yè)管理組織或安排的職權(quán)范圍。只有IFBs之間充分合作，采取相互協(xié)調(diào)的措施，才能最大程度地發(fā)揮包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具的作用。但在缺乏一個統(tǒng)領(lǐng)性的機構(gòu)的情況下，現(xiàn)有IFBs 之間缺乏高效便利的協(xié)商機制，難以為合作與協(xié)調(diào)而開展必要的協(xié)商。①參見耿宜佳、李子圓、田瑜：《〈生物多樣性公約〉下海洋生物多樣性保護的進展、挑戰(zhàn)和展望》，《生物多樣性》2023年第4期，第16-24頁。BBNJ 協(xié)定賦予締約方大會安排定期協(xié)商的職責(zé)，從而使BBNJ 協(xié)定扮演起協(xié)商“發(fā)起者”和“組織者”的角色，為定期協(xié)調(diào)提供平臺，促進IFBs之間的合作與協(xié)調(diào)。

最后是強調(diào)這種定期協(xié)商的目的包括加強在此類文書和框架下以及由此類機構(gòu)所通過的相關(guān)措施方面的協(xié)調(diào)。這是為了加強不同IFBs所通過措施的協(xié)調(diào)性，避免、減少措施之間的相互沖突所造成的海洋生物多樣性養(yǎng)護效果削弱。

2.酌情決定就IFBs通過的現(xiàn)有劃區(qū)管理工具建立機制

BBNJ協(xié)定第22條第4款規(guī)定，如為實現(xiàn)BBNJ協(xié)定第三部分的目標和執(zhí)行該部分所需，為促進國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用方面的國際合作與協(xié)調(diào)，締約方大會可考慮并可在符合該條第1 款和第2 款的前提下酌情決定，就IFBs通過的包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的現(xiàn)有劃區(qū)管理工具建立機制。

從內(nèi)容來看，這一款所規(guī)定建立的機制針對的是IFBs已經(jīng)通過的包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的現(xiàn)有劃區(qū)管理工具，目的是通過國際合作與協(xié)調(diào)，加強這些劃區(qū)管理工具對于國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用的作用。這種機制由締約方大會建立，但并未規(guī)定為強制性義務(wù)，而是酌情決定。并且，考慮建立這種機制具有前提條件：符合對BBNJ 協(xié)定締約方大會在建立包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具及相關(guān)措施方面的授權(quán)范圍，并尊重IFBs 的職權(quán)，不損害IFBs。由此來看，這一款僅僅是為將來建立一種處理IFBs已有劃區(qū)管理工具的機制提供了一個窗口性依據(jù)，提出了一個模糊的、原則性的目標，確定了建立機制的前提條件，但并未明確機制的具體內(nèi)容。

3.職權(quán)重疊下對已建劃區(qū)管理工具或相關(guān)措施的保留、修訂或撤銷

BBNJ 協(xié)定第22 條第7 款規(guī)定，在建立IFBs 或修訂IFBs 的職權(quán)后，締約方大會根據(jù)BBNJ 協(xié)定第三部分通過的包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具或相關(guān)措施，如隨之全部或部分歸入上述IFBs 的職權(quán)范圍，應(yīng)繼續(xù)有效，直至締約方大會經(jīng)與該IFBs 密切合作和協(xié)調(diào)，審查并酌情決定保留、修訂或撤銷包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具及相關(guān)措施。

這一款針對的情形是，因為新建IFBs 或已有IFBs 的職權(quán)修訂，導(dǎo)致在BBNJ 協(xié)定下建立的包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具或相關(guān)措施部分或全部歸入這種IFBs 職權(quán)之內(nèi)，造成BBNJ 協(xié)定和作為“后來者”的IFBs 職權(quán)重疊。這里涉及兩個方面的問題：一是在職權(quán)發(fā)生重疊后何者享有優(yōu)先等級；二是在職權(quán)發(fā)生重疊后如何處理已建劃區(qū)管理工具或相關(guān)措施的效力。從該款的內(nèi)容來看，首先是保持已建劃區(qū)管理工具或相關(guān)措施效力的持續(xù)性，避免對海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用因職權(quán)重疊而受到削弱。在此前提下，通過締約方大會和IFBs 的密切合作和協(xié)商，由締約方大會審查并決定如何處理已建劃區(qū)管理工具或相關(guān)措施的效力。由此來看，BBNJ 協(xié)定努力使其與IFBs 的職權(quán)處于平等地位，要求締約方大會與所涉IFBs 開展密切合作與協(xié)商，體現(xiàn)BBNJ 協(xié)定“應(yīng)尊重IFBs 的職權(quán)，不應(yīng)損害這些IFBs”的基本原則。

（三）其他相關(guān)事項的國際合作與協(xié)調(diào)

1.建立劃區(qū)管理工具的提案擬定和協(xié)商

在建立包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具提案方面，BBNJ 協(xié)定規(guī)定了與IFBs兩個方面的國際合作與協(xié)調(diào)。

一方面，BBNJ 協(xié)定第19 條（提案）第2 款規(guī)定，締約方應(yīng)酌情與相關(guān)利益攸關(guān)方，包括各國和全球、區(qū)域、次區(qū)域、領(lǐng)域機構(gòu)，以及民間社會、科學(xué)界、私營部門、土著人民、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)合作和協(xié)商，按照該部分的規(guī)定擬訂提案。在這里，BBNJ 協(xié)定使用“酌情”來規(guī)定締約方擬訂提案時與全球、區(qū)域、次區(qū)域、領(lǐng)域機構(gòu)之間的合作與協(xié)商的義務(wù)，并不具有強制力。在該條第4 款“提案應(yīng)包括下列主要要素”中，對“包括毗鄰沿海國在內(nèi)的各國和（或）相關(guān)全球、區(qū)域、次區(qū)域和領(lǐng)域機構(gòu)開展的任何協(xié)商的信息”，也僅要求在有相關(guān)信息的情況下提供。但是，該款規(guī)定的第9 項要素為：“在相關(guān)法律文書和框架以及相關(guān)全球、區(qū)域、次區(qū)域和領(lǐng)域機構(gòu)下實施的包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具的信息”，這意味著在IFBs 下已經(jīng)實施的劃區(qū)管理工具信息是提案應(yīng)當(dāng)包含的要素，而非選擇性內(nèi)容。因為這是處理BBNJ協(xié)定建立劃區(qū)管理工具和IFBs已建劃區(qū)管理工具之間關(guān)系所必需的信息基礎(chǔ)。

另一方面，在提案協(xié)商環(huán)節(jié)，BBNJ協(xié)定第21條（就提案進行協(xié)商和評估）第2款規(guī)定，秘書處應(yīng)通知IFBs，請其提交關(guān)于提案實質(zhì)內(nèi)容的看法、科學(xué)投入和現(xiàn)有措施的信息。這是對秘書處的一項強制性義務(wù)規(guī)定，由此可以使得IFBs參與到提案的協(xié)商中，確保建立劃區(qū)管理工具和相關(guān)措施的過程始終處于國際合作與協(xié)調(diào)之下。

2.緊急措施

BBNJ 協(xié)定第24 條（緊急措施）規(guī)定了在某一自然現(xiàn)象或人為災(zāi)害已經(jīng)或可能對國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性造成嚴重或不可挽回的損害時，締約方大會可視需要決定通過緊急措施的權(quán)力，以確保嚴重或不可挽回的損害不會加劇。

除了對在什么樣的緊急情況下可采取緊急措施予以規(guī)定外，該條還規(guī)定，僅當(dāng)與IFBs 協(xié)商后，這種嚴重或不可挽回的損害既無法通過適用BBNJ 協(xié)定的其他條款，也無法通過IFBs 及時加以管控時，才應(yīng)認為有必要根據(jù)該條規(guī)定采取措施。這里包含兩層含義：一是與IFBs 協(xié)商締約方大會采取緊急措施的必要先決條件；二是如果這種嚴重或不可挽回的損害可以通過IFBs及時加以管控，締約方大會就沒有必要采取措施。

此外，這種緊急措施具有臨時性，按BBNJ 協(xié)定的規(guī)定，應(yīng)在其生效2 年后自行終止。但一旦這種緊急措施被IFBs所采取的措施取代，就應(yīng)提前予以終止。

由此看來，在采取措施應(yīng)對已經(jīng)或可能對國家管轄范圍以外海域海洋生物多樣性造成的嚴重或不可挽回損害方面，IFBs相對于BBNJ協(xié)定具有優(yōu)先性。

3.劃區(qū)管理工具的執(zhí)行

在包括海洋保護區(qū)的劃區(qū)管理工具的執(zhí)行方面，BBNJ 協(xié)定從兩個方面規(guī)定了其與IFBs的合作與協(xié)調(diào)。

一方面，BBNJ 協(xié)定第25 條（執(zhí)行）第4 款規(guī)定，BBNJ 協(xié)定締約方應(yīng)酌情促進其作為成員的IFBs 采取措施，以支持締約方大會所作決定和建議。這是一項對既是BBNJ 協(xié)定締約方又同時是IFBs 成員的締約方的義務(wù)要求，以尋求落實締約方大會所作出的決定和建議，特別是針對以下兩種情形：一是在IFBs 已經(jīng)建立劃區(qū)管理工具并通過了相關(guān)養(yǎng)護與管理措施時，締約方大會作出與該種措施相兼容措施的決定。二是當(dāng)擬議措施屬于IFBs 職權(quán)范圍時，締約方大會向締約方和IFBs 提出的建議。在這兩種情形下，兼具BBNJ 協(xié)定締約方和IFBs 成員“雙重身份”的締約方，有條件也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮積極的促進作用，否則，這些決定和建議都很難落實。對于第二種情形，締約方大會的建議被IFBs通過與否在很大程度上依賴于那些“雙重身份”的締約方，同時增加機會降低機構(gòu)間的協(xié)調(diào)成本，這對于資源總體利用效率和國際法律框架之間的合規(guī)性來說十分重要。①See Arne Langlet&Alice B.M.Vadrot,Not“Undermining”Who?Unpacking the Emerging BBNJ Regime Complex,147 Marine Policy 105372(2023).

另一方面，BBNJ協(xié)定第25條第6款規(guī)定，對于IFBs的非締約方或非參與方或未加入相關(guān)全球、區(qū)域、次區(qū)域或領(lǐng)域機構(gòu)、且未以其他方式同意適用在此類文書和框架下和由此類機構(gòu)制定的措施的締約方，不應(yīng)免除其根據(jù)《公約》和BBNJ 協(xié)定在國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護和可持續(xù)利用方面的合作義務(wù)。這一規(guī)定大大加強了BBNJ 協(xié)定締約方的合作義務(wù)。這種合作不以締約方是否為IFBs締約方或參與方、成員為前提，也不以其同意適用相關(guān)措施為前提，促使國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護和可持續(xù)利用的合作義務(wù)成為BBNJ協(xié)定締約方的一種普遍性國際義務(wù)。

4.劃區(qū)管理工具的監(jiān)測和審查

BBNJ 協(xié)定第26 條（監(jiān)測和審查）第2 款規(guī)定，應(yīng)邀請IFBs 向締約方大會提供信息，說明其為實現(xiàn)根據(jù)該部分建立的包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具的目標所通過措施的實施情況。這種信息將被BBNJ 協(xié)定下的科學(xué)和技術(shù)機構(gòu)公布，并在其對包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具進行監(jiān)測和定期審查時予以考慮。

這一規(guī)定沒有明確IFBs 所提供信息的具體范圍，只是概括地表述為實現(xiàn)根據(jù)BBNJ 協(xié)定第三部分建立的包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具的目標所通過措施的實施情況。從這些規(guī)定的內(nèi)容來看，所提供信息的范圍至少包括根據(jù)BBNJ 協(xié)定第22條第1款第3項規(guī)定的締約方大會向BBNJ協(xié)定締約方和IFBs所建議的措施被通過和實施的情況。此外，還可以包括BBNJ 協(xié)定第25 條第4 款所指的支持實施締約方大會所作決定的情況。

需要指出的是，這一規(guī)定的義務(wù)所指向的并不是IFBs。IFBs 是在被邀請的情況下提供相關(guān)信息，而非一種法律義務(wù)。該條文在措辭的語法上使用了被動語態(tài)，沒有明確由誰發(fā)出邀請。但從上下文和合理的邏輯推斷，邀請應(yīng)由締約方大會發(fā)出。

三、BBNJ協(xié)定下劃區(qū)管理工具國際合作與協(xié)調(diào)的評價與問題

BBNJ 協(xié)定通過規(guī)定締約方大會建立包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具和相關(guān)養(yǎng)護管理措施方面的職權(quán)，促進合作與協(xié)調(diào)的職責(zé)以及劃區(qū)管理工具和相關(guān)措施在提案、執(zhí)行、監(jiān)測和審查等方面的合作與協(xié)調(diào)事項，努力實現(xiàn)締約方大會與IFBs之間的權(quán)利義務(wù)平衡?？傮w來看，BBNJ 協(xié)定所建立的包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具的國際合作與協(xié)調(diào)仍只是一個框架，具體如何開展以及將來如何發(fā)揮實效，還有待于BBNJ協(xié)定生效后的實踐檢驗和在實踐中的發(fā)展。

（一）IFBs比BBNJ協(xié)定具有略顯優(yōu)先的地位

從國際法的角度看，BBNJ 協(xié)定與IFBs 處于平等地位，不存在誰優(yōu)先于誰的問題。這是建立BBNJ 協(xié)定與IFBs 之間的國際合作與協(xié)調(diào)機制的基本法律。BBNJ 協(xié)定在第一部分（一般規(guī)定）第5 條專門闡明了BBNJ 協(xié)定與《公約》和IFBs 的關(guān)系，規(guī)定BBNJ 協(xié)定的解釋和適用不應(yīng)損害IFBs，并應(yīng)促進與這些IFBs 的一致性和協(xié)調(diào)性；也不影響任何其他相關(guān)協(xié)定的非締約方與這些文書有關(guān)的法律地位。

然而，從BBNJ 協(xié)定關(guān)于劃區(qū)管理工具的條款對IFBs 的關(guān)系處理來看，除了再次強調(diào)BBNJ協(xié)定締約方大會就建立包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具和相關(guān)措施作出決定時應(yīng)尊重IFBs 的職權(quán)，不應(yīng)損害這些IFBs 外，IFBs 相比BBNJ 協(xié)定在一定程度上具有略顯優(yōu)先的地位，這主要表現(xiàn)在：

第一，當(dāng)BBNJ 協(xié)定下關(guān)于建立包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具擬議措施屬于IFBs 的職權(quán)范圍時，締約方大會不得作出決定，只可向BBNJ 協(xié)定締約方和全球、區(qū)域、次區(qū)域和領(lǐng)域機構(gòu)提出建議，促進經(jīng)由此類IFBs根據(jù)各自權(quán)限通過相關(guān)措施。這里的IFBs 包括現(xiàn)已存在的IFBs，也包括在BBNJ 協(xié)定生效后新建立或職權(quán)修訂后使得擬議措施落入其職權(quán)范圍的情形。因此，只要擬議措施屬于IFBs，締約方大會就要在決策權(quán)上讓位，而僅享有建議權(quán)。

第二，對于在BBNJ協(xié)定下已經(jīng)建立的劃區(qū)管理工具和相關(guān)措施，一旦落入到作為“后來者”的新建IFBs 或職權(quán)修訂后的IFBs 的職權(quán)范圍內(nèi)，就觸發(fā)是否繼續(xù)有效的問題。盡管效力的保留、修訂或撤銷最終由締約方大會決定，但這種決定需要通過與該IFBs 密切合作與協(xié)調(diào)作出。也就是說，作為“后來者”的IFBs 的職權(quán)也應(yīng)得到尊重。

（二）國際合作與協(xié)調(diào)機制的能力建設(shè)需要加強

1.BBNJ協(xié)定科學(xué)和技術(shù)機構(gòu)的能力建設(shè)面臨巨大挑戰(zhàn)

作為一個全球性國際條約，BBNJ 協(xié)定在包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具事項上要面對占全球海洋面積約60.2%①參見邢旺旺：《公海保護區(qū)法律概念界定》，《武大國際法評論》2019年第2期，第48-68頁。的廣闊的國家管轄范圍外海域。然而，一個具體的劃區(qū)管理工具或海洋保護區(qū)的養(yǎng)護管理措施及其目標會因不同的地理條件和海洋生物種類多樣性而有所差異。②參見趙融：《公海保護區(qū)與沿海國外大陸架主權(quán)權(quán)利的沖突與協(xié)調(diào)》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2021年第1期，第17-23頁。因此，在國家管轄范圍以外區(qū)域建立一個具體的海洋保護區(qū)或其他劃區(qū)管理工具的決策過程中，需對這個具體海域的多方面信息要素進行審查，③See Yi Tang, Wenjin Chen, Yanxuedan Zhang, International Cooperation and Coordination in the Global Legislation of High Seas ABMTs Including MPAs:Taking OSPAR Practice as Reference, 133 Marine Policy 104767(2021).包括海洋環(huán)境、生物多樣性及其物種分布、養(yǎng)護現(xiàn)狀等生態(tài)及生物因素，還包括社會經(jīng)濟、文化因素等，④參見任鵬舉、馬明飛：《“區(qū)域”水下文化遺產(chǎn)保護中的劃區(qū)管理工具法律問題研究》，《中國海商法研究》2022年第3期，第54-64頁。對此，BBNJ 協(xié)定附件一所列的指示性衡量標準就多達22 項。而在就劃區(qū)管理工具及相關(guān)措施建設(shè)與IFBs 進行協(xié)商、對已建劃區(qū)管理工具進行監(jiān)測和審查時，需要掌握各個具體劃區(qū)管理工具可能產(chǎn)生和已經(jīng)產(chǎn)生的生物、生態(tài)、環(huán)境、經(jīng)濟、社會、文化、管理等多方面影響的信息和數(shù)據(jù)，由具有不同專業(yè)知識能力的人士開展評估、審查等工作。這就對BBNJ 協(xié)定的科學(xué)和技術(shù)機構(gòu)的能力建設(shè)提出了非常高的要求。

但是，由于海洋的不同地理區(qū)域在環(huán)境、資源、文化等方面存在差異，①參見王秀衛(wèi)：《國家管轄范圍外海洋保護區(qū)與沿海國外大陸架權(quán)利的協(xié)調(diào)》，《政法論叢》2023年第1期，第149-160頁。與區(qū)域性機構(gòu)或領(lǐng)域性機構(gòu)相比，BBNJ 協(xié)定的科學(xué)和技術(shù)機構(gòu)并不具有優(yōu)勢。區(qū)域性機構(gòu)或領(lǐng)域性機構(gòu)往往專注一個特定地理范圍的區(qū)域或單一的領(lǐng)域，容易組成更具有針對性和專業(yè)性的專家隊伍，更容易獲取具體地理區(qū)域或單一領(lǐng)域的相關(guān)科學(xué)和社會、經(jīng)濟、文化等信息，更容易作出準確的專業(yè)審查和判斷，更能針對一個具體擬議區(qū)域提供科學(xué)技術(shù)和社會、經(jīng)濟等方面的支持，②參見李潔：《BBNJ 全球治理下區(qū)域性海洋機制的功用與動向》，《中國海商法研究》2021 年第4期，第80-87頁。從而進行最優(yōu)的決策。③參見何志鵬：《在國家管轄外海域推進海洋保護區(qū)的制度反思與發(fā)展前瞻》，《社會科學(xué)》2016年第5期，第96-107頁。而對于BBNJ 協(xié)定的科學(xué)和技術(shù)機構(gòu)而言，要擁有與IFBs 的科學(xué)和技術(shù)機構(gòu)相同的專業(yè)水準，將面臨極大的挑戰(zhàn)，除非組建一個能覆蓋全球各區(qū)域、各領(lǐng)域?qū)＜业凝嫶髾C構(gòu)，但這樣又會導(dǎo)致機構(gòu)臃腫、大資金需求量巨大、審查和評估時間成本高和效率低下等一系列問題。一個不具備相應(yīng)能力的科學(xué)和技術(shù)機構(gòu)會讓締約方大會在協(xié)商過程中失去主動權(quán)，難以引導(dǎo)IFBs 與其共同達成最優(yōu)的國際合作與協(xié)調(diào)結(jié)果。

因此，從科學(xué)技術(shù)支撐力的角度看，在廣闊的國家管轄范圍以外區(qū)域建設(shè)包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具，區(qū)域機構(gòu)和領(lǐng)域機構(gòu)往往更具實際操作上的優(yōu)勢。BBNJ 協(xié)定采用了“混合模式”，加強與IFBs 之間的合作與協(xié)調(diào)，可以更好利用其他區(qū)域和領(lǐng)域機構(gòu)在操作上的優(yōu)勢。在合作與協(xié)調(diào)中，如何最優(yōu)地利用好科學(xué)技術(shù)能力，在BBNJ 協(xié)定與IFBs 的科學(xué)和技術(shù)機構(gòu)之間實現(xiàn)資源共享與合作，應(yīng)在BBNJ協(xié)定生效后的實施過程中予以發(fā)展。

2.“雙重身份”締約方可以在國際合作與協(xié)調(diào)中發(fā)揮積極作用

作為根據(jù)《公約》擬定的一份全球性國際法律文書，BBNJ 協(xié)定締約方的數(shù)量將是龐大的，BBNJ 協(xié)定也希望更廣泛的參與以更好地實現(xiàn)目標。可以預(yù)見，BBNJ 協(xié)定的很多締約方同時也是IFBs 的締約方、參與方或成員，擁有“雙重身份”。盡管所有締約方在BBNJ 協(xié)定事務(wù)中處于平等的法律地位，但“雙重身份”締約方無疑將在BBNJ 協(xié)定與IFBs 的合作與協(xié)調(diào)中具有更多的能力，發(fā)揮更重要的作用。若BBNJ協(xié)定與IFBs 目標一致，“雙重身份”締約方可促進合作更快更高效地達成，并使劃區(qū)管理工具在后續(xù)執(zhí)行中得到更多支持，節(jié)約協(xié)商成本。若BBNJ 協(xié)定與IFBs 目標不一致，甚至發(fā)生沖突，“雙重身份”締約方因其在不同組織中的立場不同，可綜合多重視角和多方信息來源，對促進合作、彌合分歧提出更直接、更具有針對性的建議，降低機構(gòu)間因存在沖突而需要進行談判的成本。

但同時應(yīng)注意到，“雙重身份”締約方與其他締約方之間容易產(chǎn)生“能力”差異，導(dǎo)致過度影響締約方大會決策的潛在風(fēng)險。為了避免出現(xiàn)締約方大會輕易受“雙重身份”締約方行為不合理影響的情況，需要設(shè)定保障制度，以免締約方之間“能力”不平等，從而保證締約方大會基于穩(wěn)定、公平的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和職權(quán)劃分進行決策，使BBNJ 協(xié)定成為公平、公正的以全人類福祉為共同目的的國際合作與協(xié)調(diào)平臺。①參見楊顯濱：《北極公海保護區(qū)的治理模式與體系構(gòu)造》，《學(xué)術(shù)界》2022 年第11 期，第130-143頁。

（三）BBNJ協(xié)定尚有若干問題待明確

BBNJ 協(xié)定所建立的關(guān)于包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具的國際合作與協(xié)調(diào)框架機制仍存在多處不夠明確或者模糊之處，主要有以下幾點：

1.如何決定與IFBs已有措施相兼容的何種措施

BBNJ 協(xié)定規(guī)定其締約方大會可以與IFBs 進行合作和協(xié)調(diào)，就與這些IFBs 所通過措施相兼容的措施作出決定。但是，這項規(guī)定中含有如下不確定事項：首先，什么是“相兼容的措施”？可以肯定的是，這種措施不能屬于IFBs 的職權(quán)范圍，否則締約方大會就不能作出決定。但“相兼容”如何定義？以什么作為評判標準？如何避免因這種措施是否屬于IFBs 職權(quán)范圍而引發(fā)爭端？其次，締約方大會就此事與IFBs開展什么樣的合作與協(xié)調(diào)？是協(xié)商取得IFBs 的同意或至少不反對？還是僅僅進行信息通報或征求意見？如果IFBs明確反對擬議“相兼容措施”，締約方大會是否還可以作出決定？再次，在什么情形下會出現(xiàn)“相兼容措施”的需求？這些問題的答案尚不得而知，有待在BBNJ協(xié)定實施中通過實踐予以明確。

2.締約方大會如何促使IFBs采納其建議措施

締約方大會的擬議措施一旦屬于IFBs 的職權(quán)范圍，則只可向其締約方和全球、區(qū)域、次區(qū)域和領(lǐng)域機構(gòu)提出建議，由此類IFBs通過相關(guān)措施。因此，擬議措施是否獲得通過，取決于對該措施具有職權(quán)的IFBs。這樣就產(chǎn)生了無法確定的新問題：如何使具有職權(quán)的IFBs接受建議、開展討論、作出決策？從建議對象看，締約方大會可以向BBNJ 協(xié)定的締約方、具有職權(quán)的IFBs 提出建議。對于BBNJ 協(xié)定締約方而言，如果是IFBs 的成員或參與方，則可以其成員或參與方身份在IFBs 采取進一步行動，例如提交該擬議措施的提案；如果不是IFBs 的成員或參與方，則只能在可能的情形下以利益攸關(guān)者的身份提出建議。

從積極的角度講，這種建議機制為BBNJ 協(xié)定與IFBs 的合作與協(xié)調(diào)搭建了一個橋梁，使擬議措施在具有職權(quán)的IFBs 被考慮、討論、通過提供了可能，也為各方的積極努力提供了路徑。從消極的角度講，如果具有職權(quán)的IFBs 不予合作，這種建議將失去價值。因此，似乎還需要進一步的合作機制，例如，在BBNJ協(xié)定層面上，明確被建議的締約方需采取何種行動，并對其行動建立適當(dāng)?shù)亩酱贆C制；在BBNJ 協(xié)定和IFBs之間建立較為穩(wěn)定的某種合作機制，例如簽署協(xié)議等。

3.就其他機構(gòu)已通過的劃區(qū)管理工具建立何種機制

如前文所述，BBNJ 協(xié)定第22 條第4 款為將來建立處理IFBs 已有劃區(qū)管理工具的機制提供了一個窗口性依據(jù)，但未能明確是一種什么樣的機制、其功能是什么。在談判過程中，第五次政府間會議續(xù)會之前的BBNJ 協(xié)定草案所對應(yīng)的這一款的意思是，授權(quán)締約方大會承認IFBs 所建立的包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的現(xiàn)有劃區(qū)管理工具。①2022 年8 月15—26 日第五次政府間會議后進一步更新的主席草案案文第19 條第2 款（第1 款即為對締約國大會就建立包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具和相關(guān)措施的授權(quán)）內(nèi)容為：“締約方會議可根據(jù)本部分規(guī)定的目標、衡量標準和決策程序，應(yīng)相關(guān)全球、區(qū)域、次區(qū)域和部門機構(gòu)或獲授權(quán)代表其行事的某締約方或獲授權(quán)代表其行事的多個締約方的請求，承認在該機構(gòu)下制定的劃區(qū)管理工具，包括海洋保護區(qū)。下列各條適用于根據(jù)本款承認的包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具，如同于在本部分下制定的工具。”參見聯(lián)合國大會：《根據(jù)〈聯(lián)合國海洋法公約〉的規(guī)定就國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護和可持續(xù)利用問題擬訂的協(xié)定案文草案進一步刷新稿》，A/CONF.232/2023/2，https://undocs.org/a/conf.232/2023/2,2023年10 月10日訪問。其目的是通過締約方大會的“承認（recognize）”，使得IFBs 所建立的包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的現(xiàn)有劃區(qū)管理工具對BBNJ協(xié)定的所有締約方產(chǎn)生效力，如同在BBNJ協(xié)定下建立的劃區(qū)管理工具一樣，所有BBNJ 協(xié)定的締約方在被“承認”的劃區(qū)管理工具區(qū)域內(nèi)的行為將受到約束，而不論其是不是建立該劃區(qū)管理工具的IFBs的締約方、成員或參與方。

但在第五次政府間會議續(xù)會上，一些談判代表對BBNJ 協(xié)定草案這一款表示強烈反對，認為這種“承認”會造成締約方權(quán)利、義務(wù)的不對等：非建立該劃區(qū)管理工具的IFBs的締約方將承擔(dān)遵守該劃區(qū)管理工具養(yǎng)護管理措施的義務(wù)，但并不能平等地享有該IFBs 締約方所享有的權(quán)利。經(jīng)反復(fù)討論，最終該款內(nèi)容被全面修改，采用了一個模糊不清的措辭——“機制”，有待BBNJ協(xié)定生效后在實施過程中進一步發(fā)展。

4.如何有效地與IFBs開展定期協(xié)商

BBNJ 協(xié)定要求其締約方大會應(yīng)安排定期協(xié)商，以加強BBNJ 協(xié)定與IFBs 的合作與協(xié)調(diào)，以及IFBs 之間的合作與協(xié)調(diào)。這是促進BBNJ 協(xié)定與IFBs 之間合作的重要機制，也是實現(xiàn)BBNJ協(xié)定擔(dān)當(dāng)合作“發(fā)起者”“組織者”角色的重要機制，是國家管轄范圍以外區(qū)域包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具建設(shè)走向網(wǎng)絡(luò)化的重要一環(huán)。然而令人擔(dān)憂的是，這種定期安排的協(xié)商工作量巨大。現(xiàn)已存在的IFBs數(shù)量龐大，僅具有管理功能的區(qū)域漁業(yè)組織就多達19 個，①有管理職能的區(qū)域漁業(yè)組織已有19 個。See Food and Agriculture Organization of the United Nations, Regional Fishery Bodies (RFB), https://www.fao.org/fishery/en/collection/organization, visited on 10 October 2023.其他領(lǐng)域的全球、區(qū)域、次區(qū)域、領(lǐng)域機構(gòu)也有數(shù)十個。締約方大會如何與數(shù)量龐大的IFBs 安排定期協(xié)商？在這種定期協(xié)商中，協(xié)商的內(nèi)容是什么？IFBs 的參與范圍有多廣？具有建立劃區(qū)管理工具職權(quán)的IFBs 全部參與還是因具體協(xié)商事項而定？由誰代表參加協(xié)商？其授權(quán)范圍是什么？這些都將是復(fù)雜的問題，直接涉及協(xié)商的參與規(guī)模、效率、時間安排、資金等一系列的問題。這種定期協(xié)商的議事規(guī)則是什么？不參加協(xié)商的后果是什么？協(xié)商議定的結(jié)果具有什么法律效力？這些也是需要進一步明確的重要問題，否則將直接影響協(xié)商的效率和效果?？傊@種定期協(xié)商將是一個十分復(fù)雜的過程，也將產(chǎn)生巨大的人力、時間、資金等方面的成本，其績效成本也難以預(yù)測。

5.提案的協(xié)商與評估如何進行

BBNJ協(xié)定規(guī)定，建立包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具提案應(yīng)由BBNJ協(xié)定秘書處協(xié)助開展協(xié)商。協(xié)商應(yīng)包容、透明，對包括各國和全球、區(qū)域、次區(qū)域、領(lǐng)域機構(gòu)，以及民間社會、科學(xué)界、土著人民和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)在內(nèi)的所有相關(guān)利益攸關(guān)方開放。但對于如何開展協(xié)商與評估，BBNJ協(xié)定僅規(guī)定“協(xié)商和評估程序的模式，包括期限，應(yīng)視需要由科學(xué)和技術(shù)機構(gòu)在其第一次會議上進一步擬定，供締約方大會審議和通過”。這表明目前還不存在一個確定的、可供締約方執(zhí)行的協(xié)商與評估模式，還有待BBNJ協(xié)定生效后進一步議定。

四、對我國參與BBNJ協(xié)定下劃區(qū)管理工具國際合作與協(xié)調(diào)的建議

BBNJ 協(xié)定是對《公約》的繼承和發(fā)展，填補了全球海洋生物多樣性養(yǎng)護與可持續(xù)利用的國際法空白，展現(xiàn)了各國以多邊主義應(yīng)對全球海洋治理挑戰(zhàn)的信念和信心。我國作為負責(zé)任大國，秉承人類命運共同體、海洋命運共同體、人與自然和諧相處的基本理念，始終積極地參與BBNJ協(xié)定談判，為構(gòu)建公平正義的國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用新秩序發(fā)揮了積極作用。下一步，我國應(yīng)積極推動BBNJ 協(xié)定的生效實施。在BBNJ 協(xié)定下的劃區(qū)管理工具國際合作與協(xié)調(diào)方面，建議我國秉持共商共建共享原則，倡導(dǎo)公平且兼顧各方利益訴求,努力平衡養(yǎng)護和可持續(xù)利用，積極推動真正務(wù)實的國際合作與協(xié)調(diào)。

首先，劃區(qū)管理工具的國際合作與協(xié)調(diào)實質(zhì)上是避免BBNJ 協(xié)定與具有建立劃區(qū)管理工具職權(quán)的IFBs之間的職權(quán)沖突、重疊、競爭，同時可避免造成一個高度集權(quán)化的全球性機構(gòu)來處理公海的空間管理問題。這一理念與我國對全球海洋治理的共商共建共享原則一致，也符合我們提倡的人類命運共同體、海洋命運共同體理念。因此，我國應(yīng)積極參與和推動劃區(qū)管理工具的國際合作與協(xié)調(diào)實踐，并在此過程中盡量確保各方面利益訴求得到滿足。

其次，我國應(yīng)積極參與BBNJ協(xié)定科學(xué)和技術(shù)機構(gòu)的工作，盡可能參與并加大在IFBs 中的科技投入。對于BBNJ 協(xié)定而言，科學(xué)和技術(shù)機構(gòu)在建立包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具方面具有至關(guān)重要的作用，承擔(dān)著擬訂提案內(nèi)容中除BBNJ 協(xié)定規(guī)定內(nèi)容之外的更多要求（如指示性衡量標準的適用模式、提案指導(dǎo)意見等），初步審查提案，參與提案協(xié)商，評估提案以及劃區(qū)管理工具建設(shè)后的監(jiān)測和定期審查等?？梢哉f，科學(xué)和技術(shù)機構(gòu)是包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具事項的實際“話語權(quán)擁有者”，BBNJ 協(xié)定締約方大會的決策建立在科學(xué)和技術(shù)機構(gòu)提出的建議的基礎(chǔ)上。IFBs 也與之類似。因此，只有深度參與科學(xué)和技術(shù)機構(gòu)的工作，才能確保在起步時就有話語權(quán)，確保相關(guān)提案的擬定、協(xié)商和評估、決策以及執(zhí)行、監(jiān)測和評估的全過程滿足“基于現(xiàn)有最佳科學(xué)和科學(xué)信息”的基本原則（這也是我國在談判中一直堅持和強調(diào)的原則），提升在國際合作與協(xié)調(diào)中的科學(xué)技術(shù)貢獻度。

再次，如前文分析中所指出的，劃區(qū)管理工具的國際合作與協(xié)調(diào)尚有諸多未決事項，有待在BBNJ 協(xié)定生效后明確和發(fā)展。對此，我國應(yīng)高度重視并加大BBNJ 協(xié)定生效后在議定未決事項方面的參與度，確保其后續(xù)發(fā)展和最終結(jié)果能保持在BBNJ 協(xié)定的基本目標、基本原則下，特別是BBNJ 協(xié)定的解釋和適用不得損害IFBs，切實尊重IFBs 的職權(quán)，并促進BBNJ 協(xié)定與IFBs 的一致性和協(xié)調(diào)性，不影響《公約》或任何其他相關(guān)協(xié)定的非締約方與這些文書有關(guān)的法律地位。

最后，積極倡導(dǎo)、推動BBNJ 協(xié)定決策機制遵循協(xié)商一致原則，努力形成協(xié)商一致的良好實踐。BBNJ 協(xié)定就包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具事項規(guī)定了單獨的決策機制：締約方大會應(yīng)協(xié)商一致作出決策，但經(jīng)出席并參加表決締約方2/3 多數(shù)確定已窮盡所有努力而未達成協(xié)商一致的情況下，由出席并參加表決締約方的3/4多數(shù)作出決策。一旦啟動投票機制，就意味著締約方大會可能在1/4 少數(shù)反對的情況下仍作出決定或建議。作為《公約》下的全球性條約，BBNJ 協(xié)定的締約方數(shù)量龐大，投票時作為少數(shù)反對派的締約方數(shù)量可能多達幾十個。這意味著一種潛在的風(fēng)險：作為3/4“多數(shù)派”的締約方事實上可能對擬議措施所針對的海域并沒有太大的相關(guān)利益，卻對有更大相關(guān)利益的1/4“少數(shù)派”所反對的決定或建議作出了決策，而這些“少數(shù)派”在措施通過后成為最主要執(zhí)行者、利益受影響者，對決策能否有效執(zhí)行起著關(guān)鍵作用。①參見施余兵：《一步之遙：國家管轄外區(qū)域海洋生物多樣性談判分歧與前景展望》，《亞太安全與海洋研究》2023年第1期，第36-50頁。各方一致的利益是BBNJ 協(xié)定進程得以推動的根本原因所在，②參見王勇：《論“公海保護區(qū)”對公海自由的合理限制——基于實證的視角》，《法學(xué)》2019 年第1期，第108-123頁。我國在BBNJ 協(xié)定談判過程中一直主張在包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具事項上應(yīng)以協(xié)商一致方式進行決策。在BBNJ 協(xié)定實施過程中，若要使BBNJ 協(xié)定在實施中構(gòu)建令各方都滿意且能遵守的國際合作與協(xié)調(diào)機制，應(yīng)當(dāng)大力倡導(dǎo)遵循協(xié)商一致決策原則，堅持共商共建共享的基本理念，使決策獲得真正利益相關(guān)方的一致認可，努力形成協(xié)商一致的良好實踐，盡量避免采用投票機制進行決策。

五、結(jié)論

包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具是BBNJ 協(xié)定的重要內(nèi)容，是該協(xié)定最重要的“附加值”。為確保不損害IFBs，不產(chǎn)生包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具相關(guān)職權(quán)的競爭、重疊或沖突，建立令人滿意的BBNJ 協(xié)定與IFBs 的國際合作與協(xié)調(diào)機制，成為談判和最終協(xié)定的核心和關(guān)鍵所在。

最終通過的BBNJ協(xié)定以規(guī)定締約方大會在建立劃區(qū)管理工具及采取相關(guān)措施方面的職權(quán)為主要方式，努力平衡BBNJ 協(xié)定與IFBs 之間的權(quán)限，同時規(guī)定締約方大會作出建立劃區(qū)管理工具及采取相關(guān)措施的決定或建議時不應(yīng)損害IFBs，還規(guī)定了締約方大會在促進合作與協(xié)調(diào)方面的職責(zé)，以及在包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具的提案、執(zhí)行、監(jiān)測和審查以及采取緊急措施方面的合作與協(xié)調(diào)。締約方大會有權(quán)就建立劃區(qū)管理工具和采取相關(guān)措施作出決定；也可通過與IFBs的合作與協(xié)調(diào)，對與IFBs 已采取的措施相兼容的措施作出決定；當(dāng)擬議措施屬于IFBs 的職能范圍時，則可向BBNJ 協(xié)定締約方和該IFBs 提出建議，促進其依據(jù)職權(quán)采取相關(guān)措施。此外，締約方大會應(yīng)就其與IFBs 之間的合作與協(xié)調(diào)作出定期安排，并可酌情適時發(fā)展一種關(guān)于IFBs 已建劃區(qū)管理工具的機制。如果新的IFBs 建立或現(xiàn)有IFBs 職權(quán)改變導(dǎo)致根據(jù)BBNJ 協(xié)定建立的劃區(qū)管理工具或其相關(guān)措施全部或部分屬于該IFBs 時，該劃區(qū)管理工具或相關(guān)措施繼續(xù)有效，直至締約方大會通過與該IFBs 緊密合作與協(xié)商，審查并決定維持、修改或撤銷該IFBs及其管理措施。

BBNJ 協(xié)定所建立的關(guān)于包括海洋保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具的國際合作與協(xié)調(diào)仍只是一個框架，具體如何開展以及將來如何發(fā)揮實效，還有待BBNJ協(xié)定生效后的實踐檢驗和發(fā)展。從BBNJ 協(xié)定對其締約方大會的職權(quán)界定來看，IFBs 相比BBNJ 協(xié)定在一定程度上具有略顯優(yōu)先的地位，以確保尊重IFBs 的職權(quán)和不損害。在合作與協(xié)調(diào)框架機制中，仍存在多處不夠明確或者模糊之處，包括與IFBs 已有措施相兼容措施的概念、標準和需求以及如何作出決定，向IFBs 提出的建議如何得到考慮、討論和通過，就其他機構(gòu)已通過的劃區(qū)管理工具建立機制的具體功能和內(nèi)容，與IFBs 的定期協(xié)商如何有效地得以安排，以及提案協(xié)商與評估的具體程序和模式等。

在促進國際合作與協(xié)調(diào)的實施方面，兼具IFBs締約方、參與方或成員的“雙重身份”的BBNJ協(xié)定締約方將發(fā)揮更為重要的作用，但要避免締約方之間因“能力”差異而造成不公。BBNJ 協(xié)定科學(xué)和技術(shù)機構(gòu)的能力建設(shè)令人擔(dān)憂，更為專業(yè)的區(qū)域、領(lǐng)域機構(gòu)在具體海域建立劃區(qū)管理工具及之后的監(jiān)測和評估方面更具優(yōu)勢，為此需要發(fā)展BBNJ 協(xié)定與IFBs 之間在科學(xué)技術(shù)能力上的資源共享與合作。在BBNJ 協(xié)定締約方大會作出決策時，若啟動投票機制，則存在潛在風(fēng)險，即作為投票多數(shù)派的締約方可能事實上對擬議措施所針對的海域并沒有太大的相關(guān)利益，但其卻對實際有著更大相關(guān)利益的“少數(shù)派”所反對的決定或建議作出了決策，從而導(dǎo)致決策不公平和執(zhí)行困難。

我國作為全球海洋治理的負責(zé)任大國，應(yīng)深度參與劃區(qū)管理工具的國際合作與協(xié)調(diào)，尤其是要積極參與BBNJ 協(xié)定的科學(xué)和技術(shù)工作，并盡可能參與和加大在IFBs 中的科學(xué)和技術(shù)投入；高度重視并加大BBNJ 協(xié)定生效后對未決事項的議定參與度；積極推動締約方大會的決策按照協(xié)商一致原則作出，形成協(xié)商一致的良好實踐。