亚洲免费av电影一区二区三区,日韩爱爱视频,51精品视频一区二区三区,91视频爱爱,日韩欧美在线播放视频,中文字幕少妇AV,亚洲电影中文字幕,久久久久亚洲av成人网址,久久综合视频网站,国产在线不卡免费播放

        ?

        國(guó)際法視角下公海保護(hù)區(qū)內(nèi)合理限制捕魚措施研究
        ——兼論與BBNJ協(xié)定的協(xié)調(diào)問題

        2023-05-13 01:27:20王勇潘鑫
        武大國(guó)際法評(píng)論 2023年5期
        關(guān)鍵詞:公海締約方漁業(yè)資源

        王勇 潘鑫

        一、引言

        捕魚自由是公海六大自由之一,與航行自由一樣構(gòu)成公海自由原則早期的表現(xiàn)形式。捕魚自由原則不僅具有習(xí)慣國(guó)際法屬性,而且為《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下稱《公約》)等條約規(guī)則所確證。然而,公海捕魚自由原則不是絕對(duì)且無限制的。國(guó)際社會(huì)自1958 年通過《捕魚及養(yǎng)護(hù)公海生物資源公約》(以下稱《捕魚公約》)之后,便開始在一定程度上限制公海捕魚自由。此類限制在《公約》、1995 年《執(zhí)行1982 年12 月10 日〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定》(以下稱《魚類種群協(xié)定》)、1995年《負(fù)責(zé)任的漁業(yè)行為守則》(以下稱《行為守則》)等國(guó)際法文件中得到進(jìn)一步體現(xiàn),并且在《〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉》下國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用協(xié)定》(以下稱“BBNJ 協(xié)定”)的談判過程中再次引起了國(guó)際社會(huì)的關(guān)注。

        制定BBNJ協(xié)定的決定體現(xiàn)了國(guó)際社會(huì)開始不斷重視保護(hù)包括公海在內(nèi)的國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域(areas beyond national jurisdiction,以下稱“ABNJ”)。①See UN,GA Resolution 69/292,6 July 2015.公海漁業(yè)問題與BBNJ 協(xié)定密不可分,不可持續(xù)的捕撈行為不僅是ABNJ 生物多樣性的主要威脅,也是綜合治理ABNJ 需要解決的主要問題之一。②See Yunfeng Qu & Ruiyang Liu,A Sustainable Approach towards Fisheries Management: Incorporating the High-Seas Fisheries Issues into the BBNJ Agreement,7 Fishes 389(2022).與此同時(shí),海洋保護(hù)區(qū)在保護(hù)海洋生物多樣性方面發(fā)揮的作用越來越顯著。③See Margaret A. Young &Andrew Friedman, Biodiversity Beyond National Jurisdiction: Regimes and Their Interaction,112.American Journal of Internation Law Unbound 123(2018).

        當(dāng)前,如何在公海保護(hù)區(qū)內(nèi)合理限制捕魚已經(jīng)在理論層面與實(shí)踐層面引起了一定的爭(zhēng)議。首先,公海自由原則沒有具體定義各國(guó)在公海漁業(yè)資源方面的權(quán)利和義務(wù)。④See Tore Henriksen,et al.,Law and Politics in Ocean Governance:The UN Fish Stocks Agreement and Regional Fisheries Management Regimes 3(Martinus Nijhoff Publishers 2006).其次,區(qū)域漁業(yè)管理組織(Regional Fisheries Management Organizations,RFMO)在管理和養(yǎng)護(hù)公海漁業(yè)資源方面存在局限。公海的每一部分都由至少一個(gè)RFMO 管理。⑤See Sarika Cullis-Suzuki & Daniel Pauly, Failing the High Seas:A Global Evaluation of Regional Fisheries Management Organizations,34 Marine Policy 1036(2010).然而,部分RFMO 只管理針對(duì)特定魚類的捕撈。⑥See E.J.Molenaar,Current Legal and Institutional Issues Relating to the Conservation and Management of High Seas Deep-Sea Fisheries, http://www.fao.org/docrep/010/a1341e/a1341e00.htm, visited on 27 January 2023.這些管理措施可能不夠全面,無法實(shí)現(xiàn)建立公海保護(hù)區(qū)的目標(biāo)。即便是受公海保護(hù)區(qū)保護(hù)的魚類,RFMO 和公海保護(hù)區(qū)采取的管理措施亦未能充分限制相應(yīng)的捕撈量。⑦See Jake Rice & Lori Ridgeway, Conservation of Biodiversity and Fisheries Management, in R Quentin Grafton, et al. (eds.), Handbook of Marine Fisheries Conservation and Management 139 (Oxford University Press 2010).再次,國(guó)際社會(huì)在限制公海保護(hù)區(qū)捕魚方面存在分歧。例如,在建立羅斯海保護(hù)區(qū)的過程中,中國(guó)和俄羅斯認(rèn)為沒必要?jiǎng)澏ù笮偷慕秴^(qū),而美國(guó)、新西蘭及比利時(shí)等國(guó)家則認(rèn)為需要建立大型的禁捕區(qū)。⑧See CCAMLR, Report of the Thirty-Fourth Meeting of The Commission, https://www.ccamlr.org/en/system/files/e-cc-xxxiv_0.pdf,visited on 11 June 2022.

        目前,國(guó)際社會(huì)尚無統(tǒng)一的關(guān)于海洋保護(hù)區(qū)的定義,根據(jù)BBNJ 協(xié)定第1 條的定義,海洋保護(hù)區(qū)是指“一個(gè)地理上界定的,為達(dá)到特定長(zhǎng)期生物多樣性養(yǎng)護(hù)目標(biāo)而指定和管理,并可以酌情允許符合養(yǎng)護(hù)目標(biāo)的可持續(xù)利用的海域”。為便于討論,本文傾向于將公海保護(hù)區(qū)定義為根據(jù)與保護(hù)公海漁業(yè)資源相關(guān)的國(guó)際條約或安排形成的不包括國(guó)家管轄范圍以內(nèi)海域的地理空間。①See Jon Day, et al., Guidelines for Applying the IUCN Protected Area Management Categories to Marine Protected Areas 8(IUCN 2019).

        本文通過分析適用于公海保護(hù)區(qū)的合理限制公海捕魚措施的一般國(guó)際法規(guī)定以及這些公海保護(hù)區(qū)的實(shí)踐,為在公海保護(hù)區(qū)合理限制捕魚、管養(yǎng)漁業(yè)資源、保護(hù)公海環(huán)境提供建議,并為正在談判過程中的公海保護(hù)區(qū)提供有關(guān)限制捕魚措施的參考。

        二、合理限制公海捕魚措施的一般國(guó)際法規(guī)定

        國(guó)際社會(huì)在限制公海捕魚自由方面已有立法實(shí)踐,基于公海保護(hù)區(qū)的性質(zhì),現(xiàn)有的國(guó)際法文件中限制公海捕魚自由的規(guī)定適用于本文提及的所有公海保護(hù)區(qū),其中包括《捕魚公約》《公約》《魚類種群協(xié)定》以及《行為守則》。

        第一,上述國(guó)際法文件均對(duì)包括在公海保護(hù)區(qū)內(nèi)的公海捕魚自由作出了一定的限制,這表明對(duì)公海捕魚自由的限制措施已經(jīng)有一些明文規(guī)定,而不是僅僅停留在理論層面。這是基于生態(tài)和政治的雙重考慮。從生態(tài)角度看,有害的捕撈行為會(huì)破壞公海的生物多樣性。②See Rebecca R.Helm,et al.,Protect High Seas Biodiversity,372 Science 1048-1049(2021).在認(rèn)識(shí)到過度捕撈等有害的捕撈行為日漸嚴(yán)重,生物多樣性將因此受到嚴(yán)重影響之后,國(guó)際社會(huì)達(dá)成了應(yīng)當(dāng)限制公海捕魚自由的共識(shí)。③See Charles Higginson,The UN Conference on High Seas Fishing,2 Review of European Community&International Environmental Law 240(1993).從政治層面看,國(guó)際上出現(xiàn)了與限制公海捕魚自由有關(guān)的爭(zhēng)端。例如,加拿大為了保護(hù)其大淺灘免受過度捕撈的危害,于1976 年頒布《漁業(yè)區(qū)域法》,建立專屬漁區(qū)并實(shí)施較為嚴(yán)格的漁業(yè)管理規(guī)則。大淺灘有兩處占其總面積10%的區(qū)域位于加拿大200海里專屬漁區(qū)范圍之外,因不在加拿大的管轄范圍內(nèi),長(zhǎng)期有外國(guó)漁船在此過度捕撈,嚴(yán)重危及了加拿大專屬漁區(qū)與公海的跨界魚種。于是加拿大在1994 年5 月修正了《沿岸漁業(yè)保護(hù)法》,授權(quán)加拿大執(zhí)法船調(diào)查和逮捕在大淺灘附近從事公海捕魚的外國(guó)漁船,并聲稱對(duì)公海上的這些漁船享有管轄權(quán)。依據(jù)一般邏輯,《沿岸漁業(yè)保護(hù)法》修正案違背了船舶在公海免受船旗國(guó)以外國(guó)家干涉的國(guó)際慣例,故而遭到了歐洲委員會(huì)與美國(guó)等國(guó)家強(qiáng)烈的外交抗議和反對(duì)。④參見范曉婷:《公海保護(hù)區(qū)的法律與實(shí)踐》,海洋出版社2015年版,第170頁。

        就具體條款而言,《捕魚公約》第1 條對(duì)公海的捕魚自由作出了三點(diǎn)限制,①這三點(diǎn)限制是:第一,一國(guó)及其國(guó)民在公海上捕魚應(yīng)受其條約義務(wù)的限制;第二,尊重本公約所規(guī)定的沿海國(guó)的利益和權(quán)利;第三,遵守公約其他各條關(guān)于養(yǎng)護(hù)公海生物資源之規(guī)定。這可以視為《日內(nèi)瓦公海公約》第2 條“適當(dāng)顧及”義務(wù)的具體化和明確化?!恫遏~公約》第3條規(guī)定,“當(dāng)一國(guó)國(guó)民在公海任何區(qū)域采捕任何一種或數(shù)種魚源或其他海洋生物資源,而該區(qū)域內(nèi)并無他國(guó)國(guó)民從事此種采捕,締約國(guó)應(yīng)于必要時(shí)在該區(qū)域?yàn)楸緡?guó)國(guó)民采行養(yǎng)護(hù)有關(guān)生物資源之措施。”

        《公約》第七部分第87 條第1 款e 項(xiàng)、87 條第2 款和第116 條均明確規(guī)定,不論是沿海國(guó)還是內(nèi)陸國(guó),公海對(duì)所有國(guó)家開放,所有國(guó)家均有權(quán)由其國(guó)民在公海上捕魚。這是公海自由原則的明確體現(xiàn)。

        《公約》通過一般限制和特殊限制限制公海捕魚自由。一般限制主要包括:(1)適當(dāng)顧及其他國(guó)家行使公海自由的權(quán)利。②參見《公約》第87條。(2)適當(dāng)顧及其他國(guó)家與國(guó)際海底區(qū)域內(nèi)活動(dòng)有關(guān)的權(quán)利。③參見《公約》第87條。(3)公海只用于和平目的。④參見《公約》第88條。特殊限制主要集中于《公約》第63~67 條以及第116~120 條。第63~67 條要求締約國(guó)通過國(guó)際合作等方式養(yǎng)護(hù)諸如海洋哺乳動(dòng)物、高度洄游魚種等魚類種群。第63 條規(guī)定,如果魚類種群橫跨專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和公海,沿海國(guó)和其他國(guó)家應(yīng)開展國(guó)際合作建立RFMO,管理公海相關(guān)魚類種群。⑤See Yannick J.Roucou,The Inclusion of Fisheries in a New Internationally Legally Binding Instrument for the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction, https://www.un.org/oceancapacity/sites/www.un.org.oceancapacity/files/yannick_compilation_final.pdf,visited on 30 January 2023.第64 條規(guī)定,各國(guó)在其國(guó)民捕撈高度洄游魚類種群時(shí)應(yīng)予以合作。這種合作可以通過雙邊或多邊安排或國(guó)際組織進(jìn)行。在相關(guān)國(guó)家之間沒有充分交換意見和信息之前,一國(guó)不應(yīng)當(dāng)隨意禁止相關(guān)的捕魚活動(dòng)。⑥See William T. Burke, Highly Migratory Species in the New Law of the Sea, 14 Ocean Development&International Law 282-283(1984).結(jié)合其他國(guó)際條約,《公約》第66條為一些RFMO執(zhí)法以補(bǔ)充船旗國(guó)的執(zhí)法權(quán)的措施提供了國(guó)際法基礎(chǔ)。⑦See Rosemary Rayfuse, Regulation and Enforcement in the Law of the Sea: Emerging Assertions of a Right to Non-Flag State Enforcement in the High Seas Fisheries and Disarmament Contexts, 24 Australian Year Book of International Law 187(2005).《公約》第116 條對(duì)限制公海捕魚自由作出了一般性規(guī)定。⑧該條規(guī)定:“所有國(guó)家均有權(quán)由其國(guó)民在公海上捕魚,但受下列限制:(a)其條約義務(wù);(b)除其他外,第六十三條第2 款和第六十四至第六十七條規(guī)定的沿海國(guó)的權(quán)利、義務(wù)和利益;和(c)本節(jié)各項(xiàng)規(guī)定?!痹摋l將《公約》規(guī)定的公海漁業(yè)權(quán)利和義務(wù)與其他規(guī)范公海漁業(yè)的國(guó)際法律文件相關(guān)聯(lián)。如果一國(guó)是多個(gè)區(qū)域漁業(yè)條約或安排的成員,則應(yīng)同時(shí)承擔(dān)這些法律制度中與公海漁業(yè)有關(guān)的所有義務(wù)。①See Howard S.Schiffman,International Law and the Protection of the Marine Environment,in Aaron Schwabach &Arthur John Cockfield (eds.), International Law and Institutions 213-230 (EOLSS Publications 2009).第117 條規(guī)定所有國(guó)家應(yīng)當(dāng)為其國(guó)民采取養(yǎng)護(hù)公海生物資源的措施。這是實(shí)現(xiàn)第116 條至第120 條目標(biāo)的重要途徑。②See Otto Spijkers & Natalia Jevglevskaja, Sustainable Development and High Seas Fisheries, 9 Utrecht Law Review 29(2013).第118 條要求各國(guó)相互合作以管理公海區(qū)域內(nèi)包括漁業(yè)資源在內(nèi)的生物資源。需要在公海開發(fā)相同漁業(yè)資源,或在公海同一區(qū)域內(nèi)開發(fā)不同漁業(yè)資源的國(guó)家,應(yīng)通過談判采取必要的養(yǎng)護(hù)措施,并為此目的建立國(guó)際組織或安排。依據(jù)該條,各國(guó)可結(jié)合自身情況通過加入RFMO 參與公海漁業(yè)資源的保護(hù)。③See Yannick J.Roucou,The Inclusion of Fisheries in a New Internationally Legally Binding Instrument for the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction, https://www.un.org/oceancapacity/sites/www.un.org.oceancapacity/files/yannick_compilation_final.pdf,visited on 30 January 2023.《公約》第119 條規(guī)定各國(guó)應(yīng)采取措施確定各種魚類和各海域可容許的漁獲量,使捕撈魚種的數(shù)量維持在或恢復(fù)到能夠生產(chǎn)最高持續(xù)產(chǎn)量的水平。④See David Freestone, International Fisheries Law since Rio:The Continued Rise of the Precautionary Principle, in Alan Boyle & David Freestone (eds.), International Law and Sustainable Development: Past Achievements and Future Challenges 147(Oxford University Press 1999).因此,各國(guó)應(yīng)當(dāng)依據(jù)最為可靠的科學(xué)證據(jù),考慮到發(fā)展中國(guó)家的特殊需求,并考慮捕撈方式和種群之間的生物關(guān)系,養(yǎng)護(hù)相關(guān)魚種。⑤參見傅崐成:《海洋法相關(guān)公約及中英文索引》,廈門大學(xué)出版社2005年版,第41-42 頁。第120 條將對(duì)公海捕魚自由的限制擴(kuò)大到了海洋哺乳動(dòng)物這一類目。

        《魚類種群協(xié)定》主要有第5、6、7、8、10、11、16、17、18、19、20、21 條等限制捕魚自由的條款。上述條款要求締約國(guó)考慮捕魚方式對(duì)環(huán)境的影響,同時(shí)應(yīng)當(dāng)采取措施防止或消除過度捕撈。此外,該協(xié)定還要求各國(guó)進(jìn)行分區(qū)域或區(qū)域性合作,保護(hù)被納入《魚類種群協(xié)定》的魚類。該協(xié)定第21 條具體規(guī)定了捕魚活動(dòng)中的一些嚴(yán)重違法行為,包括“在禁漁區(qū),在禁漁期,或在未有關(guān)分區(qū)域或區(qū)域漁業(yè)管理組織或安排訂立的配額的情況下或在配額達(dá)到后捕魚”;“指示捕撈受暫停捕撈限制或禁捕的種群”;“使用違禁漁具”。作為一項(xiàng)完整的全球性國(guó)際漁業(yè)協(xié)定,《魚類種群協(xié)定》的影響力不容小覷。它體現(xiàn)了晚近國(guó)際社會(huì)逐步重視管養(yǎng)公海漁業(yè)資源的態(tài)度,并為沿海國(guó)和公海捕魚國(guó)履行管養(yǎng)義務(wù)開展國(guó)際合作提供了一個(gè)具有可操作性的機(jī)制。⑥參見張磊:《論公海捕魚自由原則的逐步限制》,華東政法大學(xué)2007 年碩士學(xué)位論文,第29頁。

        《行為守則》是聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織制定的有關(guān)漁業(yè)管理的國(guó)際指導(dǎo)性文件,其亦是一項(xiàng)“國(guó)際軟法”。①See Jake Rice & Lori Ridgeway, Conservation of Biodiversity and Fisheries Management, in R Quentin Grafton, et al. (eds.), Handbook of Marine Fisheries Conservation and Management 143 (Oxford University Press 2010).其通過設(shè)定有關(guān)捕魚的基本原則和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn),要求各國(guó)在從事捕撈、養(yǎng)殖、加工、運(yùn)銷、國(guó)際貿(mào)易和漁業(yè)科學(xué)研究等活動(dòng)時(shí),應(yīng)承擔(dān)一定的管養(yǎng)責(zé)任。②See Otto Spijkers & Natalia Jevglevskaja, Sustainable Development and High Seas Fisheries, 9 Utrecht Law Review 30(2013).具體而言,《行為守則》要求各國(guó)在制定漁業(yè)管養(yǎng)措施時(shí),重視相關(guān)地區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的對(duì)環(huán)境無害的漁具和捕魚方法。③參見《行為守則》第6條第6款。同時(shí),《行為守則》要求各國(guó)和RFMO 等機(jī)構(gòu)推廣管養(yǎng)漁業(yè)資源的措施。④參見《行為守則》第7條第1款第10項(xiàng)。在捕魚方法和捕魚能力的限制方面,《行為守則》要求各國(guó)應(yīng)當(dāng)調(diào)查所有現(xiàn)有漁具和捕魚方法的情況,并采取措施逐步取消不符合負(fù)責(zé)任漁業(yè)的漁具和捕魚方法⑤參見《行為守則》第7條第6款第4項(xiàng)。,代之以比較能接受的其他方法;以及“在捕魚能力過剩時(shí),應(yīng)當(dāng)建立機(jī)制把捕魚能力降低到與漁業(yè)資源的持續(xù)利用相符合的水平”⑥參見《行為守則》第7條第6款第3項(xiàng)。。

        還需要指出的是,除軟法文件外,上述具有代表性的國(guó)際條約對(duì)締約國(guó)具有拘束力,若締約國(guó)未能依據(jù)相關(guān)條約的規(guī)定限制公海捕魚自由,將要承擔(dān)相應(yīng)的國(guó)際責(zé)任。

        第二,上述國(guó)際法文件中的限制措施總體上較為原則,可操作性不強(qiáng)。⑦See Zachary Tyler, Saving Fisheries on the High Seas: The Use of Trade Sanctions to Force Compliance with Multilateral Fisheries Agreements,20 Tulane Environmental Law Journal 79-81(2006).例如,它們均未對(duì)捕魚的漁網(wǎng)、漁具等作出具體的限制規(guī)定。又如,它們未對(duì)要保護(hù)的具體魚類種群作出規(guī)定。再如,尚不明確《公約》第87 條規(guī)定的“適當(dāng)顧及”在限制公海捕魚自由的語境下應(yīng)當(dāng)達(dá)到何種程度。是不嚴(yán)重影響他國(guó)的其他公海自由,還是必須保證各國(guó)的利益達(dá)到平衡?同時(shí),從限制的范圍來看,“適當(dāng)顧及”應(yīng)當(dāng)包括其他國(guó)家行使公海自由的權(quán)利。當(dāng)一國(guó)的公海捕魚自由與其他國(guó)家的其他公海自由相沖突時(shí),應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行“適當(dāng)顧及”?遺憾的是,《公約》未能明確回答這些問題。

        第三,上述部分國(guó)際法文件直接給非締約國(guó)設(shè)置了義務(wù),而另一部分未涉及限制非締約國(guó)的捕魚自由問題,均存在一定的漏洞。《魚類種群協(xié)定》第8 條在一定程度上限制了非締約國(guó)在公海的捕魚自由。該協(xié)定第8 條第4 款規(guī)定,若一國(guó)既不屬于分區(qū)域或區(qū)域漁業(yè)管理組織的成員或安排的參與方,又不同意適用相關(guān)組織或安排所訂立的管養(yǎng)措施,將不能捕撈適用相關(guān)措施的漁業(yè)資源。因此,依賴公海漁業(yè)的國(guó)家應(yīng)加入相關(guān)組織或安排,以捕撈相關(guān)魚類種群。相比之下,《捕魚公約》以及《公約》并未限制非締約國(guó)在公海捕魚。如果條約限制非締約國(guó)在公海捕魚,各國(guó)可能會(huì)為了維護(hù)自身的經(jīng)濟(jì)或政治利益而不愿加入這些條約。鑒于此,一些國(guó)家可能會(huì)因?yàn)椴患尤搿遏~類種群協(xié)定》或任何RFMO而成為“搭便車者”,同時(shí)繼續(xù)在公海捕魚。①See Tore Henriksen,et al.,Law and Politics in Ocean Governance:The UN Fish Stocks Agreement and Regional Fisheries Management Regimes 198(Martinus Nijhoff Publishers 2006).這些國(guó)家可以一邊享受其他國(guó)家養(yǎng)護(hù)漁業(yè)資源的成果,一邊無須承擔(dān)任何保護(hù)相關(guān)魚類種群的責(zé)任。

        三、公海保護(hù)區(qū)內(nèi)限制捕魚措施的實(shí)踐

        目前,國(guó)際社會(huì)已建立了地中海派拉格斯保護(hù)區(qū)、東北大西洋保護(hù)區(qū)、南奧克尼群島南部大陸架保護(hù)區(qū)和羅斯海保護(hù)區(qū)四個(gè)公海保護(hù)區(qū)。地中海派拉格斯保護(hù)區(qū)的面積約為9萬平方公里,覆蓋三個(gè)國(guó)家的水域以及部分公海,其中超過50%的區(qū)域?qū)儆贏BNJ。②See Pelagos Sanctuary,Area of Application and Coastal Municipalities, https://www.sanctuaire-pelagos.org/en/about-us/area-of-application-and-coastal-municipalities,visited on 11 June 2022.截至2018 年10 月1 日,東北大西洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)包含496 個(gè)海洋保護(hù)區(qū),其中包括在ABNJ 集體指定的7 個(gè)公海保護(hù)區(qū),這些地點(diǎn)的總表面積約為86.4 萬平方公里,占整個(gè)海洋保護(hù)區(qū)面積的6.4%。③See OSPAR Commission,2018 Status Report on the OSPAR Network of Marine ProtectedAreas,https://oap.ospar.org/en/ospar-assessments/committee-assessments/biodiversity-committee/status-ospar-network-ma rine-protected-areas/assessment-reports-mpa/2018,visited on 11 June 2022.南奧克尼群島南部大陸架保護(hù)區(qū)地處南極半島西部凹面區(qū)域,覆蓋約10 萬平方公里的南極海域。羅斯海保護(hù)區(qū)的面積為155 萬平方公里。④See CCAMLR, Ross Sea Region Marine Protected Area, https://cmir.ccamlr.org/node/1, visited on 11 June 2022.四個(gè)公海保護(hù)區(qū)管理措施的重點(diǎn)各有差別。譬如,地中海派拉格斯保護(hù)區(qū)主要保護(hù)區(qū)域內(nèi)的海洋哺乳動(dòng)物;⑤See Pelagos Sanctuary, About Us, https://www.sanctuaire-pelagos.org/en/about-us, visited on 11 June 2022.南奧克尼群島南部大陸架保護(hù)區(qū)主要針對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)的信天翁、海燕、企鵝的重要覓食區(qū)規(guī)定了養(yǎng)護(hù)措施;羅斯海保護(hù)區(qū)的主要管理措施針對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)的魚類種群;東北大西洋保護(hù)區(qū)主要針對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)公海的水體和國(guó)際海底區(qū)域的生態(tài)環(huán)境采取管理措施。

        具體而言,第一,四個(gè)公海保護(hù)區(qū)都建立了較為具體的限制捕魚措施,有些規(guī)定甚至明確限制了針對(duì)具體物種的捕魚方式或捕魚工具,從而更加具有可操作性。首先,就具體手段而言,建立地中海派拉格斯保護(hù)區(qū)的條約《建立地中海海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)區(qū)協(xié)議》第7 條明確禁止“流網(wǎng)捕魚”和任何蓄意奪取或故意干擾哺乳動(dòng)物的行為。此外,地中海漁業(yè)總委員會(huì)(General Fisheries Commission for the Mediterranean,GFCM)制定的措施包括限制特定魚類的總捕撈量、限制使用特定捕魚措施、漁具和裝置以及在必要時(shí)禁漁。東北大西洋漁業(yè)委員會(huì)(North East Atlantic Fisheries Commission,NEAFC)針對(duì)東北大西洋保護(hù)區(qū)制定的捕魚限制措施主要有以下四項(xiàng):其一,限制漁網(wǎng)的網(wǎng)眼尺寸;其二,禁止使用刺網(wǎng)、纏網(wǎng)或拖網(wǎng);其三,對(duì)捕撈特定魚類的流程進(jìn)行限制;其四,限制某一魚類的總捕獲量。①See Hands Frost, European Union Fisheries Management, in R. Quentin Grafton, et al. (eds.),Handbook of Marine Fisheries Conservation and Management 473(Oxford University Press 2010).南奧克尼群島南部大陸架保護(hù)區(qū)和羅斯海保護(hù)區(qū)均原則上禁止締約方所有類型的捕魚活動(dòng)。上述規(guī)定相較《公約》等只作出原則性規(guī)定的國(guó)際法文件顯然更具有可操作性。此外,考慮到捕魚是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的工作,若不能以專門的技術(shù)性文件加以規(guī)范,將難以真正實(shí)現(xiàn)保護(hù)公海生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)。因此,四個(gè)公海保護(hù)區(qū)限制捕魚措施更加符合實(shí)踐需要,也更加合理。

        第二,四個(gè)公海保護(hù)區(qū)限制公海捕魚的措施主要由相關(guān)RFMO 實(shí)施。例如,地中海派拉格斯保護(hù)區(qū)是為保護(hù)海洋哺乳動(dòng)物而建立的,除非使用流網(wǎng)等捕魚行為危及生活在該公海保護(hù)區(qū)中的哺乳動(dòng)物,否則傳統(tǒng)的漁業(yè)管理可能不會(huì)受到該公海保護(hù)區(qū)的特別關(guān)注。然而,GFCM/37/2013/1號(hào)決議確認(rèn)GFCM應(yīng)建立禁漁區(qū)以保護(hù)漁業(yè)資源,特別是公海區(qū)域或是全部或部分位于地中海重要特別保護(hù)區(qū)(Specially Protected Areas of Mediterranean Importance,SPAMI)的區(qū)域。②See GFCM,Resolution GFCM/37/2013/1.地中海派拉格斯保護(hù)區(qū)作為SPAMI 之一,③See The Regional Activity Centre for Specially Protected Areas, SPAMIs, Regional Activity Centre for Specially Protected Areas,https://www.rac-spa.org/spami,visited on 27 January 2023.也應(yīng)接受GFCM 的管理。就東北大西洋保護(hù)區(qū)而言,根據(jù)《奧斯陸巴黎保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》(以下稱《OSPAR 公約》)附件5 第4 條,雖然《OSPAR 公約》制定了保護(hù)公海的目標(biāo),但不對(duì)漁業(yè)管理進(jìn)行特別規(guī)定。漁業(yè)管理主要由NEAFC 進(jìn)行。④See Lora L. Nordtvedt Reeve, et al., Future of High Seas Marine Protected Areas,The Ocean Governance for Marine Conservation,26 Ocean Yearbook 284(2012).南奧克尼群島南部大陸架保護(hù)區(qū)和羅斯海保護(hù)區(qū)是根據(jù)南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)(Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources,CCAMLR)的保護(hù)措施建立的。根據(jù)《南極海洋生物資源保護(hù)公約》第1條、第9條和第20條,CCAMLR負(fù)責(zé)該公約區(qū)域內(nèi)包括魚類在內(nèi)的生物資源的保護(hù)。因此,CCAMLR 成為管理包括南奧克尼群島南部大陸架保護(hù)區(qū)和羅斯海保護(hù)區(qū)在內(nèi)的該公約區(qū)域最重要的組織,同時(shí)也應(yīng)被視為RFMO。

        第三,所有公海保護(hù)區(qū)都結(jié)合RFMO的措施,制定了打擊非法、不報(bào)告和不管制(illegal, unreported and unregulated,IUU)捕撈的措施。IUU捕撈作為最顯著影響公海漁業(yè)的問題,亟待國(guó)際社會(huì)合作解決。①See OECD,Fish Piracy:Combating Illegal,Unreported and Unregulated Fishing 369(Organisation for Economic Co-operation and Development 2004).IUU 船舶清單在打擊公海保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行的IUU 捕撈方面發(fā)揮著重要作用。NEAFC 會(huì)將不遵守相應(yīng)規(guī)則的船舶視為參與IUU 捕撈,并且納入IUU 清單。②See NEAFC,NEAFC A and B Lists,https://www.neafc.org/mcs/iuu,visited on 11 June 2022.從目前的實(shí)踐可以看出,RFMO 在管理公海保護(hù)區(qū)內(nèi)的捕魚行為時(shí),一般不再考慮條約的相對(duì)效力,而是采取了黑名單、觀察清單、禁止捕撈或者限制捕撈等一系列措施。③參見魏德才:《公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)機(jī)制變革的國(guó)際法考察》,吉林大學(xué)2017 年博士學(xué)位論文,第64頁。CCAMLR 自1997 年至今也不斷關(guān)注IUU 捕撈。④See Kaija Metuzals, et al., One Fish,Two Fish, IUU, and No Fish: Unreported Fishing Worldwide,in R. Quentin Grafton, et al. (eds.), Handbook of Marine Fisheries Conservation and Management 166 (Oxford University Press 2010).CCAMLR 調(diào)查和確認(rèn)可能通過在《南極海洋生物資源保護(hù)公約》區(qū)域內(nèi)從事IUU 捕撈而破壞CCAMLR 保護(hù)措施有效性的非締約方和締約方的船舶,并在其年度會(huì)議上建立此類船舶的清單(NCP-IUU船舶清單)。⑤See CCAMLR, Conservation Measure 10-06, 2016, para.1; CCAMLR, Conservation Measure 10-07,2016,para.2.海上檢查是打擊IUU捕撈的又一重要措施。《NEAFC 管理和執(zhí)法計(jì)劃》第15~19 條規(guī)定了締約方的海上檢查程序。該計(jì)劃第38 條授權(quán)NEAFC 檢查員在提出要求并獲允許后登上非締約方的船舶。就締約方船舶而言,除船舶的船旗國(guó)外,NEAFC 的其他締約方也可以在海上檢查其他締約方的船舶。⑥See NEAFC,NEAFC Scheme of Control and Enforcement,7 January 2022,Article 15.這有利于在船旗國(guó)沒有能力對(duì)本國(guó)船舶進(jìn)行檢查時(shí)補(bǔ)充監(jiān)管捕撈活動(dòng)的執(zhí)法力量。又如,CCAMRL 于2006 年通過了25/XXV 決議,要求所有締約方單獨(dú)或聯(lián)合,盡可能根據(jù)其適用的法律和法規(guī),允許指定的CCAMLR 檢查員登船和檢查被懷疑或被發(fā)現(xiàn)在《南極海洋生物資源保護(hù)公約》區(qū)域內(nèi)進(jìn)行IUU 捕撈的船舶。⑦See CCAMLR,Resolution 25/XXV,2006,para.1.此外,港口國(guó)還可以通過采取一系列措施提高IUU 捕撈漁獲物的銷售成本,從而打擊IUU 捕撈。這些措施包括要求進(jìn)港前通知、限制在口岸靠岸或中轉(zhuǎn)、在口岸查驗(yàn)等。港口國(guó)措施既可能擴(kuò)展至非RFMO 成員國(guó)的船舶,也可能適用于非RFMO 成員國(guó)的船舶。CCAMLR 通過決議,要求當(dāng)IUU 船舶利用非締約方港口時(shí),締約方應(yīng)與非締約方港口國(guó)合作,根據(jù)養(yǎng)護(hù)措施10-07 促進(jìn)相應(yīng)的監(jiān)管行動(dòng)。⑧See CCAMLR,Resolution 25/XXV,2006,para.2.同時(shí),CCAMLR32/XXIX 號(hào)決議要求,當(dāng)非締約方的漁船進(jìn)入締約方港口時(shí),除非前者能夠證明相關(guān)魚類系按照《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》的規(guī)定捕獲,否則將受到締約方的檢查,且不允許相關(guān)魚類登岸或被轉(zhuǎn)運(yùn)。①See CCAMLR,Resolution 32/XXIX,2010.傳統(tǒng)的船旗國(guó)管轄也可以通過RFMO 得到一定程度的加強(qiáng)。例如,GFCM 在2021 年通過了一項(xiàng)決議,重申了船旗國(guó)的管轄義務(wù),并鼓勵(lì)GFCM 協(xié)定締約方作為船旗國(guó)進(jìn)行自我評(píng)估,并向合規(guī)委員會(huì)提交報(bào)告,以預(yù)防、阻止和消除IUU捕撈。②See GFCM,GFCM/44/2021/10,2021.

        第四,地中海派拉格斯保護(hù)區(qū)、南奧克尼群島南部大陸架保護(hù)區(qū)和羅斯海保護(hù)區(qū)都對(duì)捕魚限制措施設(shè)定了例外。捕魚需要同時(shí)平衡生態(tài)環(huán)境效應(yīng)、各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益以及科學(xué)研究效益等一系列因素,若一刀切地禁止在公海保護(hù)區(qū)內(nèi)所有的捕魚活動(dòng),可能無法滿足利益相關(guān)方經(jīng)濟(jì)發(fā)展或科學(xué)研究的需求。這些公海保護(hù)區(qū)意識(shí)到傳統(tǒng)的漁業(yè)制度在實(shí)踐時(shí)可能沒有足夠重視包括當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的各種因素在內(nèi)的科學(xué)信息,③See Arlo Hemphill & George Shillinger,Casting the Net Broadly: Ecosystem-Based Management Beyond National Jurisdiction,7 Sustainable Development Law&Policy 56(2006).因此就限制捕魚的措施設(shè)定了例外。地中海派拉格斯保護(hù)區(qū)雖然禁止任何蓄意奪取或故意干擾哺乳動(dòng)物的行為,但是,可以授權(quán)在緊急情況下或在按照《建立地中海海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)區(qū)協(xié)議》進(jìn)行的“原地”科學(xué)研究的情況下進(jìn)行非致命性捕撈。④See Accord Relatif A La Creation En Mediterranee D’un Sanctuaire Pour Les Mammiferes Marins,Article 7.就南奧克尼群島南部大陸架保護(hù)區(qū)而言,雖然其原則上禁止締約方所有類型的捕魚活動(dòng),但是CCAMLR 同意并督促下的科研活動(dòng)除外。⑤See CCAMLR,Conservation Measure 91-03,2009,para.2.就羅斯海保護(hù)區(qū)而言,雖然其原則上禁止所有締約方的捕魚活動(dòng),但締約方可以在特別研究區(qū)附條件定向捕撈南極牙魚,在特別研究區(qū)內(nèi)南極牙魚捕撈限額應(yīng)固定為總量的15%。⑥See CCAMLR,Conservation Measure 91-05,2016,para.28.

        第五,南奧克尼群島南部大陸架保護(hù)區(qū)和羅斯海保護(hù)區(qū)針對(duì)非締約方提出了倡議性的條款,鼓勵(lì)通過這些區(qū)域的所有漁船在進(jìn)入?yún)^(qū)域之前通知CCAMLR 秘書處其計(jì)劃經(jīng)過,并提供船旗國(guó)、船舶尺寸、IMO編號(hào)和計(jì)劃航線的詳細(xì)信息。此類倡導(dǎo)性規(guī)定既能給非締約方施加一定的影響,又符合國(guó)際法的基本原理?!毒S也納條約法公約》第34 條明確規(guī)定“條約非經(jīng)第三國(guó)同意,不為該國(guó)創(chuàng)設(shè)義務(wù)或權(quán)利”。這一規(guī)定是國(guó)家主權(quán)原則的體現(xiàn)之一。⑦參見[英]勞特派特修訂:《奧本海國(guó)際法》(上卷第二分冊(cè)),王鐵崖、陳體強(qiáng)譯,商務(wù)印書館1989年版,第346頁。由前所述,國(guó)際社會(huì)在執(zhí)行《魚類種群協(xié)定》的過程中就因條約對(duì)非締約國(guó)不產(chǎn)生效力而出現(xiàn)了“搭便車”的現(xiàn)象。然而,公海漁業(yè)資源的管養(yǎng)離不開國(guó)際社會(huì)的共同努力。南奧克尼群島南部大陸架保護(hù)區(qū)和羅斯海保護(hù)區(qū)的倡導(dǎo)性規(guī)定作為一種軟法條款,在認(rèn)識(shí)到非保護(hù)區(qū)成員國(guó)不承擔(dān)硬性義務(wù)的前提下,倡導(dǎo)各國(guó)以及各國(guó)船舶加強(qiáng)信息交流,這有利于掌握保護(hù)區(qū)內(nèi)各種船舶的情況,對(duì)防止保護(hù)區(qū)內(nèi)船舶進(jìn)行不符合養(yǎng)護(hù)規(guī)定的捕魚活動(dòng)起到了積極作用。

        第六,部分公海保護(hù)區(qū)未就限制捕魚措施的技術(shù)細(xì)節(jié)進(jìn)行規(guī)定,現(xiàn)有規(guī)定比較原則籠統(tǒng)。例如,《建立地中海海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)區(qū)協(xié)議》第7 條僅規(guī)定了禁止流網(wǎng)捕魚,但未對(duì)流網(wǎng)的定義以及技術(shù)性細(xì)節(jié)作出規(guī)定。在地中海派拉格斯保護(hù)區(qū)內(nèi),法國(guó)的漁民們往往會(huì)使用一種名為“Thonaille”的傳統(tǒng)捕魚方式,具有一定的文化和歷史價(jià)值,但這種捕魚方式會(huì)造成4%的誤捕,對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)的海洋哺乳動(dòng)物造成了不利影響。①See Pelagos Sanctuary, Bycatch, https://www.sanctuaire-pelagos.org/en/threats/bycatch, visited on 11 June 2022.2007年,歐盟頒布的一項(xiàng)條例明確定義了流網(wǎng),②See Council Regulation (EC) No. 809/2007 of 28 June 2007 Amending Regulations (EC) No. 894/97,(EC)No.812/2004 and(EC)No.2187/2005 as Concerns Drift Nets,2007.基于該定義,這種捕魚方式被明確認(rèn)定為流網(wǎng)捕魚的一種形式并因此被禁止。③See Oceana Europe, Thonaille: The Use of Driftnets by the French Fleet in the Mediterranean,https://europe.oceana.org/wp-content/uploads/sites/26/Thonaille_use_driftnets_French_fleet_Mediterranean_oct2006_ENG.pdf,visited on 11 June 2022.2009 年3 月,歐洲法院(當(dāng)時(shí)被稱為European Court of Justice)作出判決,認(rèn)定法國(guó)政府不禁止“Thonaille”的行為違反了歐盟頒布的漁業(yè)管理措施,沒有履行相應(yīng)的管養(yǎng)義務(wù)。④See Commission of the European Communities v.French Republic,ECJ Case C-556/07,para.2.“Thonaille”最終是被歐盟頒布的條例而非地中海派拉格斯保護(hù)區(qū)的相關(guān)管養(yǎng)制度禁止的。這暴露了地中海派拉格斯保護(hù)區(qū)由于缺少具體的技術(shù)性細(xì)節(jié)規(guī)定而可能無法合理限制保護(hù)區(qū)內(nèi)的捕魚,無法充分保護(hù)區(qū)內(nèi)海洋哺乳動(dòng)物的不足。由此可見,部分公海保護(hù)區(qū)未就技術(shù)性細(xì)節(jié)進(jìn)行規(guī)定導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)了問題。

        四、公海保護(hù)區(qū)內(nèi)合理限制捕魚措施與BBNJ協(xié)定的協(xié)調(diào)

        由前所述,公海保護(hù)區(qū)內(nèi)漁業(yè)與國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域生物多樣性的保護(hù)密切相關(guān)。然而,公海保護(hù)區(qū)在限制捕魚措施方面與BBNJ協(xié)定的協(xié)調(diào)性仍有待加強(qiáng)。

        第一,BBNJ協(xié)定沒有直接規(guī)制公海漁業(yè)。BBNJ協(xié)定第二部分“海洋遺傳資源,包括惠益分享問題”第10 條規(guī)定,BBNJ 協(xié)定既不適用于“受相關(guān)國(guó)際法管制的捕魚,以及捕魚相關(guān)活動(dòng)”,又不適用于“已知的在捕魚和捕魚相關(guān)活動(dòng)中從國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域獲取的魚類或其他海洋生物資源”,但“此種魚類或其他海洋生物資源根據(jù)第二部分作為利用受到規(guī)制的除外”。

        BBNJ協(xié)定的回避有跡可循。在BBNJ協(xié)定籌備委員會(huì)會(huì)議上,與會(huì)國(guó)就公海保護(hù)區(qū)的捕魚自由、公海保護(hù)區(qū)的管理措施和方法、區(qū)域的確定和非締約方管理措施的有效性之間的關(guān)系進(jìn)行了辯論。BBNJ 協(xié)定工作組聯(lián)合主席在2014 年的報(bào)告中已經(jīng)強(qiáng)調(diào)了IUU 捕撈等一些不可持續(xù)的捕魚活動(dòng)極大地危害了相關(guān)區(qū)域,特別是公海的海洋生物多樣性。①See UNGA,A/69/82.然而,在談判期間,各國(guó)仍然就BBNJ 協(xié)定是否應(yīng)當(dāng)規(guī)制公海漁業(yè)各執(zhí)一詞。冰島、日本和俄羅斯等國(guó)家強(qiáng)烈反對(duì)將公海漁業(yè)納入BBNJ 協(xié)定的規(guī)制范圍,它們認(rèn)為現(xiàn)有的區(qū)域漁業(yè)管理組織或安排是管理公海漁業(yè)最有效的機(jī)制,因此BBNJ 協(xié)定不需要涉及公海漁業(yè)。②See IISD Reporting Services, Daily Report for 29 March 2016 1st Session of the BBNJ Preparatory Committee, 25 Earth Negotiations Bulletin 1-2 (2016) ; IISD Reporting Services, Daily Report for 28 March 2016 1st Session of the BBNJ Preparatory Committee,25 Earth Negotiations Bulletin 2(2016).但非洲集團(tuán)、哥斯達(dá)黎加、印度尼西亞、牙買加、新西蘭、挪威、秘魯和美國(guó)則支持BBNJ 協(xié)定規(guī)制公海漁業(yè)。③See Daniel Owen, et al., Matters for Inclusion in a New International Legally-Binding Instrument under UNCLOS:Enhanced Cooperation and Effective Dispute Resolution,para.15,https://www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom_files/WWF_BBNJ_Prep_Com1_2016.pdf,visited on 30 May 2023.還有國(guó)家對(duì)BBNJ 協(xié)定規(guī)制公海漁業(yè)的問題持悲觀態(tài)度,它們認(rèn)為,BBNJ 協(xié)定應(yīng)該只呼吁加強(qiáng)RFMO 和其他組織之間的協(xié)調(diào),但這種方法既不太可能解決現(xiàn)有公海環(huán)境的治理問題,又不足以將公海漁業(yè)的管理水平提高到足以保證可持續(xù)發(fā)展的程度。④See Daniel C. Dunn, et al., Empowering High Seas Governance with Satellite Vessel Tracking Data,19 Fish and Fisheries 729(2018).

        誠然,BBNJ 協(xié)定回避直接規(guī)制公海漁業(yè)的做法有利于促進(jìn)各國(guó)就協(xié)定文本達(dá)成一致,但這也可能對(duì)公海保護(hù)區(qū)內(nèi)生物多樣性保護(hù)的效率產(chǎn)生消極影響。魚類作為公海生物多樣性的重要組成部分,在海洋生態(tài)系統(tǒng)中扮演著極為重要的角色。⑤See Guillermo Ortuo Crespo, et al., High-Seas Fish Biodiversity Is Slipping through the Governance Net,3 Nature Ecology&Evolution 1273(2019).然而,RFMO 的管理僅能涵蓋包括公海在內(nèi)的ABNJ 中5%的漁業(yè)資源,還有95%的魚類生物多樣性未能被充分保護(hù)。⑥See The Pew Charitable Trusts,High Seas Treaty Must Reflect Critical Role of Fish in Marine Ecosystems, https://www.pewtrusts.org/-/media/assets/2022/03/high-seas-treaty-must-reflect-critical-role-of-fishin-marine-ecosystems.pdf#:~:text=High%20Seas%20Treaty%20Must%20Reflect%20Critical%20Role%20of,as%20tunas%20Getty%20Images%20Brief%20March%202022%20Overview,visited on 23 February 2023.若公海保護(hù)區(qū)仍然將大部分限制捕魚措施交給RFMO負(fù)責(zé),且BBNJ協(xié)定回避對(duì)公海漁業(yè)的規(guī)制,國(guó)際社會(huì)可能難以全面地保護(hù)公海中的漁業(yè)資源,從而無法充分實(shí)現(xiàn)保護(hù)生物多樣性的初衷。

        第二,即便認(rèn)為BBNJ協(xié)定對(duì)直接規(guī)制公海漁業(yè)的回避是合理的,但是該協(xié)定應(yīng)如何在間接層面協(xié)調(diào)與公海保護(hù)區(qū)限制捕魚措施的關(guān)系,仍不明確。BBNJ協(xié)定第5條規(guī)定,解釋和適用BBNJ 協(xié)定時(shí)“不應(yīng)損害相關(guān)法律文書和框架以及相關(guān)全球、區(qū)域、次區(qū)域和領(lǐng)域機(jī)構(gòu),并應(yīng)促進(jìn)與這些文書、框架和機(jī)構(gòu)的一致性和協(xié)調(diào)性”。然而,“不應(yīng)損害”一詞始終未能被明確定義。①See Zoe Scanlon, The Art of“Not Undermining”: Possibilities within Existing Architecture to Improve Environmental Protections in Areas beyond National Jurisdiction, 75 ICES Journal of Marine Science 405-416(2018).這其中有促進(jìn)各國(guó)進(jìn)行談判的考量。②See Elizabeth Mendenhall, et al., A Soft Treaty, Hard to Reach: The Second Inter-Governmental Conference for Biodiversity Beyond National Jurisdiction,108 Marine Policy 664(2019).但是,這一原則在談判過程中卻始終被各國(guó)代表提及。③See Elizabeth M. De Santo, et al., Stuck in the Middle with You (and Not Much Time Left): The Third Intergovernmental Conference on Biodiversity Beyond National Jurisdiction, 117 Marine Policy 957(2020).有學(xué)者指出《魚類種群協(xié)定》中的“損害”(undermine)指的是不對(duì)現(xiàn)有的國(guó)際組織或制度造成損害,BBNJ 協(xié)定可以參考《魚類種群協(xié)定》的這一定義,減少術(shù)語層面的不確定性并強(qiáng)化現(xiàn)有國(guó)際組織的權(quán)能。④See Kristina M. Gjerde, et al., Building a Platform for the Future: The Relationship of the Expected New Agreement for Marine Biodiversity in Areas beyond National Jurisdiction and the UN Convention on the Law of the Sea,33 Ocean Yearbook Online 1-44(2019).然而,也有學(xué)者認(rèn)為BBNJ 協(xié)定中的“不應(yīng)損害”應(yīng)從國(guó)家遵約的層面考慮,不應(yīng)照搬《魚類種群協(xié)定》的定義。⑤See Richard Barnes,The Proposed Losc Implementation Agreement on Areas Beyond National Jurisdiction and Its Impact on International Fisheries Law, 31 The International Journal of Marine and Coastal Law 583-619(2016).前文所述的四個(gè)公海保護(hù)區(qū)在BBNJ 協(xié)定最終生效之前就已成立,唯一能確認(rèn)的是,BBNJ 協(xié)定的生效不應(yīng)對(duì)這些公海保護(hù)區(qū)的限制捕魚措施造成消極影響,但仍不明確二者應(yīng)當(dāng)如何在具體措施層面進(jìn)行協(xié)調(diào)。例如,地中海派拉格斯保護(hù)區(qū)、南奧克尼群島南部大陸架保護(hù)區(qū)以及羅斯海保護(hù)區(qū)都對(duì)以科研為目的的捕魚作出了例外規(guī)定。若這些科研捕魚活動(dòng)與海洋遺傳資源有關(guān),它們很可能也會(huì)受到BBNJ 協(xié)定的規(guī)制,此時(shí),公海保護(hù)區(qū)限制捕魚措施和BBNJ 協(xié)定的規(guī)則是否存在適用的先后順序問題,以及應(yīng)如何處理公海保護(hù)區(qū)成員國(guó)與BBNJ 協(xié)定締約國(guó)的國(guó)際法義務(wù)交叉或重疊等問題,都亟待國(guó)際社會(huì)和學(xué)術(shù)界進(jìn)一步討論。

        五、國(guó)際法視角下公海保護(hù)區(qū)合理限制捕魚措施的法律建議

        除前述的四個(gè)公海保護(hù)區(qū)外,CCAMLR 擬議在南極建立第三個(gè)公海保護(hù)區(qū),目前已經(jīng)有3 個(gè)提案,分別是:(1)東南極海洋保護(hù)區(qū)提案(East Antarctic Marine Protected Area Proposal);(2)威德爾海海洋保護(hù)區(qū)提案(Weddell Sea Marine Protected Area Proposal);(3)區(qū)域1 海洋保護(hù)區(qū)提案(Domain 1 Marine Protected Area Proposal)。⑥See CCAMLR,Marine Protected Areas,https://cmir.ccamlr.org/,visited on 1 February 2023.由此可見,國(guó)際社會(huì)越來越重視通過建立公海保護(hù)區(qū)加強(qiáng)對(duì)ABNJ的保護(hù)。筆者將基于國(guó)際法的視角分析限制公海捕魚的措施,從而對(duì)未來公海保護(hù)區(qū)的建立和發(fā)展提出建議。

        (一)公海保護(hù)區(qū)合理限制捕魚自由的總體思路

        第一,必須立足于現(xiàn)實(shí),穩(wěn)妥地推進(jìn)捕魚自由限制措施。首先,公海自由仍是現(xiàn)代海洋法的基石。根據(jù)聯(lián)合國(guó)大會(huì)第69/292 號(hào)決議,BBNJ 協(xié)定的談判及談判結(jié)果不可影響參加《公約》或任何其他相關(guān)協(xié)議的締約國(guó)和非締約國(guó)在這些文件中的法律地位,其中就包括《公約》規(guī)定的公海自由原則。①參見胡學(xué)東:《圍繞海洋生物多樣性的國(guó)際較量》,《中國(guó)海洋報(bào)》2017年11月29日,第2版。在各國(guó)磋商制定BBNJ協(xié)定的四次籌備委員會(huì)會(huì)議上,63%的國(guó)家主張維護(hù)公海自由原則??梢姡W杂稍瓌t仍是各國(guó)磋商制定BBNJ 協(xié)定的基礎(chǔ)。這是因?yàn)锽BNJ 協(xié)定是一個(gè)旨在執(zhí)行《公約》的國(guó)際協(xié)定,《公約》中明確規(guī)定的原則應(yīng)該得到維持和發(fā)展。②See Cymie R. Payne, New Law for the High Seas, 37 Berkeley Journal of International Law 349(2019).雖然捕魚自由在保護(hù)海洋環(huán)境的過程中,正在向藍(lán)色海洋的未來逐步作出一些退讓,但從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看,這種退讓應(yīng)當(dāng)同時(shí)具有堅(jiān)固的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。其次,國(guó)家主權(quán)與捕魚自由原則應(yīng)在共存的前提下進(jìn)行長(zhǎng)期的博弈。一方面,保護(hù)海洋漁業(yè)資源是大勢(shì)所趨,海洋環(huán)境惡化和海洋生物多樣性銳減使得國(guó)際社會(huì)更加關(guān)注海洋漁業(yè)資源的管養(yǎng),傳統(tǒng)的捕魚自由論正在受到越來越多的限制;另一方面,在以主權(quán)國(guó)家為基礎(chǔ)的現(xiàn)代國(guó)際社會(huì),限制捕魚自由的每一步努力都困難重重,國(guó)際社會(huì)必須謹(jǐn)慎平衡各方利益,不斷完善全球治理機(jī)制,穩(wěn)妥、逐步地往前推進(jìn)。因此,國(guó)家主權(quán)對(duì)捕魚自由的限制不是迅速推進(jìn)的,更不是無節(jié)制的。相反,限制包括捕魚自由在內(nèi)的公海自由的進(jìn)程是相當(dāng)緩慢的,沿海國(guó)與船旗國(guó)在不同的歷史時(shí)期都會(huì)形成一定的均勢(shì)。

        第二,必須以實(shí)在法為基礎(chǔ),通過適當(dāng)?shù)膰?guó)際條約對(duì)捕魚自由限制措施進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。首先,以實(shí)在法為基礎(chǔ)的現(xiàn)代海洋法的公海自由原則可以在各國(guó)同意的前提下根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求對(duì)其施加限制。自然法理論強(qiáng)調(diào)普遍適用的道德和正義,而實(shí)在法則更強(qiáng)調(diào)成文的法律規(guī)則。③See Prabhakar Singh, From“Narcissistic”Positive International Law to“Universal”Natural International Law: The Dialectics of“Absentee Colonialism”, 16 African Journal of International and Comparative Law 2(2008).然而,自然法理論已經(jīng)不是現(xiàn)代國(guó)際海洋法的基礎(chǔ),④See Tara Davenport, The High Seas Freedom to Lay Submarine Cables and the Protection of the Marine Environment: Challenges in High Seas Governance, 112 American Journal of International Law Unbound 142(2018).實(shí)在法具有明確的淵源和具體內(nèi)容。⑤See James Bernard Murphy, The Philosophy of Positive Law: Foundations of Jurisprudence 2(Yale University Press 2005).如前所述,目前國(guó)際社會(huì)已經(jīng)在國(guó)際條約中制定了限制公海捕魚自由的條款?!秶?guó)際法院規(guī)約》第38 條規(guī)定了現(xiàn)代國(guó)際法的淵源。根據(jù)該條,包含了限制公海捕魚自由條款的國(guó)際條約應(yīng)被視為國(guó)際法院的法律適用依據(jù),也是國(guó)際法的主要淵源之一。其次,各國(guó)談判建立公海保護(hù)區(qū)是基于一致的利益。當(dāng)今世界,國(guó)家仍是國(guó)際社會(huì)的主要行為體,在此背景下,公海保護(hù)區(qū)的實(shí)施更多地依賴于成員國(guó)的善意履行,這種履行的實(shí)質(zhì)性基礎(chǔ)是國(guó)際社會(huì)各種力量之間的制衡。公海保護(hù)區(qū)之所以能被提上聯(lián)合國(guó)大會(huì)的議事日程及置于各國(guó)的談判桌前,是因?yàn)槌蓡T國(guó)之間有一致的利益特別是環(huán)境利益。四個(gè)公海保護(hù)區(qū)的實(shí)踐均已顯示,限制公海自由的公海保護(hù)區(qū)管養(yǎng)措施必須經(jīng)過締約方同意后才能實(shí)施,且不能直接拘束非締約方。再次,基于既有國(guó)際法文件在捕魚自由限制措施方面的種種局限性,必須通過適當(dāng)?shù)膰?guó)際條約詳細(xì)規(guī)定捕魚自由限制措施。具體來說,可以考慮在修改《公約》或《魚類種群協(xié)定》時(shí)對(duì)捕魚自由限制措施進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定;也可以考慮將《行為守則》升級(jí)成為“硬法”文件并對(duì)捕魚自由限制措施進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定;還可以考慮在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候制定專門的條約對(duì)捕魚自由限制措施進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。

        第三,捕魚自由限制措施應(yīng)當(dāng)寬窄適度。一方面,如上所述,《公約》僅對(duì)公海捕魚自由作出了一般限制和特殊限制兩類限制,這些限制的措辭相對(duì)寬泛,無法在具體層面得到落實(shí)。因此,應(yīng)當(dāng)更加具體和直接地規(guī)定公海保護(hù)區(qū)內(nèi)的捕魚自由限制措施,而不應(yīng)使用過于籠統(tǒng)的措辭。具體包括:(1)列明該保護(hù)區(qū)內(nèi)主要保護(hù)的魚類種群。(2)列明限制捕魚的具體方式。例如,禁止使用某種捕魚方式、捕魚工具,或禁止捕撈某一受保護(hù)的物種。(3)列明限制捕魚的例外情況。(4)列明違反相應(yīng)限制措施的法律后果。例如,違反者將受到配合相應(yīng)限制措施的港口國(guó)的制裁,或被禁止在相應(yīng)區(qū)域內(nèi)捕撈。另一方面,不能徹底禁止公海保護(hù)區(qū)內(nèi)的捕魚活動(dòng)。截至2020年,全球海洋捕撈量已達(dá)7800 萬噸,占總捕撈量的87%。①See FAO,Towards Blue Transformation,2022.同時(shí),部分太平洋國(guó)家越來越依賴由公海捕獲的金槍魚制成的金槍魚罐頭保證日常生活。若完全禁止公海保護(hù)區(qū)內(nèi)的捕魚活動(dòng),可能對(duì)漁業(yè)捕獲量造成影響,甚至可能影響部分國(guó)家居民基本的飲食保障。由此可見,采取過寬的限制公海捕魚自由的措施不能達(dá)到有效保護(hù)公海漁業(yè)資源的目的,采取過窄的限制措施不利于漁業(yè)資源的利用和滿足部分人口的飲食需求,限制公海捕魚自由的措施應(yīng)該在保護(hù)與可持續(xù)利用之間找到一個(gè)最佳平衡點(diǎn)。

        (二)在具體措施層面的建議

        基于上述四個(gè)公海保護(hù)區(qū)的實(shí)踐,筆者將從合理限制捕魚的角度出發(fā),對(duì)公海海洋保護(hù)區(qū)未來的建立和發(fā)展提出具體建議。

        第一,規(guī)定公海保護(hù)區(qū)內(nèi)限制捕魚措施的規(guī)定應(yīng)當(dāng)更加明確和細(xì)致。首先,應(yīng)明確禁止已經(jīng)被國(guó)際社會(huì)或科學(xué)報(bào)告認(rèn)定的會(huì)對(duì)漁業(yè)資源造成破壞性影響的捕魚方式。其次,可以結(jié)合實(shí)際情況與科學(xué)報(bào)告,對(duì)禁止的捕魚方式作出更加細(xì)致的分類。以刺網(wǎng)為例,針對(duì)不同的魚種,刺網(wǎng)的結(jié)構(gòu)和類型并不相同。①See NOAA Fisheries, Fishing Gear: Gillnets, https://www.fisheries.noaa.gov/national/bycatch/fishing-gear-gillnets,visited on 11 June 2022.若在某個(gè)公海保護(hù)區(qū)內(nèi)使用刺網(wǎng)會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的全局性的漁業(yè)資源失衡,則可以制定禁止使用所有刺網(wǎng)的規(guī)定,不論該類刺網(wǎng)針對(duì)何種魚類。但是,若某個(gè)公海保護(hù)區(qū)專門保護(hù)某些特定魚種,且經(jīng)科學(xué)調(diào)查后確認(rèn)捕撈其他魚種的刺網(wǎng)不會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的漁業(yè)資源失衡,則可以制定禁止使用針對(duì)特定魚種的刺網(wǎng)的規(guī)定。還需要指出的是,在細(xì)化捕魚限制措施時(shí),建議船旗國(guó)和RFMO充分考慮相關(guān)漁業(yè)、品種和當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng),根據(jù)各種漁業(yè)的特性,參考《公海深海漁業(yè)管理國(guó)際準(zhǔn)則》的相關(guān)規(guī)定,努力發(fā)展對(duì)環(huán)境影響較小的捕撈技術(shù)和捕撈方法。②參見賀小象:《公海漁業(yè)管理制度法律問題研究》,西南政法大學(xué)2009 年碩士學(xué)位論文,第25頁。

        第二,提升公海漁業(yè)透明度以提升打擊IUU 捕撈的效率。漁業(yè)透明度主要指一國(guó)對(duì)有管轄權(quán)的船舶進(jìn)行所有權(quán)、捕撈授權(quán)、轉(zhuǎn)運(yùn)和位置等數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和報(bào)告的程度。③See John Virdin, et al., Combatting Illegal Fishing through Transparency Initiatives?: Lessons Learned from Comparative Analysis of Transparency Initiatives in Seafood,Apparel, Extractive, and Timber Supply Chains,138 Marine Policy 104984(2022).IUU 捕撈屢禁不止的原因不僅在于船旗國(guó)控制能力不足以及沿海國(guó)家的執(zhí)法不力。④參見劉乃忠:《規(guī)制國(guó)際IUU 捕魚行為的港口國(guó)措施分析》,《海洋開發(fā)與管理》2016 年第7 期,第75頁。若港口國(guó)不能及時(shí)與相關(guān)國(guó)家或RFMO 交換信息,也難以及時(shí)有效管制靠港的IUU 船舶。此時(shí),相關(guān)國(guó)家在漁業(yè)方面的透明度將顯著影響打擊IUU 捕撈的效率。然而,在現(xiàn)有的RFMO 的實(shí)踐中,一些國(guó)家可能會(huì)因?yàn)槿狈ψ銐虻膭?dòng)力履行相關(guān)義務(wù)而有不參與相關(guān)組織或安排的傾向。⑤See Andrew J. Constable, Lessons from CCAMLR on the Implementation of the Ecosystem Approach to Managing Fisheries:Lessons from CCAMLR on EBFM,12 Fish and Fisheries 138(2011).此類傾向也包括對(duì)漁業(yè)透明度的不重視。作為首個(gè)專門打擊IUU 捕撈的具有拘束力的國(guó)際協(xié)定,《港口國(guó)措施協(xié)定》已經(jīng)于2009 年通過并于2016 年生效,該協(xié)定是目前在港口國(guó)規(guī)制IUU 捕撈方面最為重要的國(guó)際法文件。2021年5月31日至6月4日召開的《港口國(guó)措施協(xié)定》第三次締約方大會(huì)報(bào)告指出,目前《港口國(guó)措施協(xié)定》在實(shí)施的過程中仍然面臨著一些挑戰(zhàn),例如,需要確保國(guó)家(特別是發(fā)展中國(guó)家)級(jí)機(jī)構(gòu)間具有充分的協(xié)調(diào)性和足夠的能力執(zhí)行港口國(guó)措施,以及開展廣泛的區(qū)域級(jí)合作和全球信息交流。①See FAO, Report of the Third Meeting of the Parties to the Agreement on Port State Measures to Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing, http://www.fao.org/documents/card/en/c/cb6596en,visited on 11 June 2022.因此,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國(guó)際信息交換,以提升公海漁業(yè)的透明度,打擊IUU捕撈。目前,《港口國(guó)措施協(xié)定》已經(jīng)著手建設(shè)全球信息交換系統(tǒng)(global information exchange system,GIES)。該系統(tǒng)允許參與國(guó)實(shí)時(shí)共享重要信息,這些信息包括拒絕外國(guó)船舶進(jìn)入港口,以及有關(guān)涉嫌從事IUU 捕撈的船舶的檢查報(bào)告。②See FAO, PSMA Parties Launch GIES Pilot Phase, https://www.fao.org/port-state-measures/news-events/detail/en/c/1403823,visited on 11 June 2022.需要指出的是,非《港口國(guó)措施協(xié)定》的締約方也可通過訪問該系統(tǒng)獲得與其相關(guān)的信息。③See FAO, Frequently Asked Questions, https://psma-gies.review.fao.org/zh/faq, visited on 11 June 2022.公海保護(hù)區(qū)可以鼓勵(lì)其作為《港口國(guó)措施協(xié)定》締約方的成員國(guó)推廣GIES,并鼓勵(lì)非《港口國(guó)措施協(xié)定》締約方加入該系統(tǒng)或定期訪問相關(guān)信息,從而提升全球有關(guān)IUU 捕撈信息的透明度,并不斷增強(qiáng)港口國(guó)措施在限制公海捕魚尤其是打擊IUU捕撈方面的作用。

        第三,公海保護(hù)區(qū)內(nèi)的限制捕魚措施不能過于絕對(duì),而應(yīng)該有一些例外規(guī)定。這些規(guī)定包括但不限于:(1)經(jīng)權(quán)威機(jī)關(guān)授權(quán)的以科學(xué)研究為目的的捕撈。(2)在與海上人命有關(guān)的緊急情況下,包括合理限制捕魚在內(nèi)的措施將暫時(shí)不予適用。這些例外規(guī)定有利于在保護(hù)公海保護(hù)區(qū)內(nèi)漁業(yè)資源的同時(shí)合理開發(fā)利用相關(guān)的漁業(yè)資源,從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。在制定例外規(guī)定時(shí),應(yīng)當(dāng)注意以下事項(xiàng):其一,明確有權(quán)制定例外事項(xiàng)和授權(quán)的機(jī)構(gòu),一般而言,此類機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為相關(guān)公海保護(hù)區(qū)成員國(guó)基于建立公海保護(hù)區(qū)條約設(shè)立的國(guó)際組織。其二,明確例外事項(xiàng)。例外事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)足夠明確,防止濫用例外事項(xiàng)的情況發(fā)生。從當(dāng)前部分公海保護(hù)區(qū)的實(shí)踐來看,將海上人命有關(guān)的緊急情況以及科學(xué)研究活動(dòng)作為例外事項(xiàng)比較合理。此外,建議將例外事項(xiàng)的解釋權(quán)給予有權(quán)制定例外事項(xiàng)和授權(quán)的機(jī)構(gòu),這樣有利于對(duì)相關(guān)規(guī)則作出統(tǒng)一的解釋。

        第四,為非締約方設(shè)置更多的倡導(dǎo)性規(guī)定。條約對(duì)于非締約方無拘束力是國(guó)際條約法的一項(xiàng)基本原則,應(yīng)當(dāng)在限制公海捕魚方面繼續(xù)發(fā)揮作用。但這并不代表非締約方可以置身事外,完全不參與公海漁業(yè)資源保護(hù)。由上所述,部分公海保護(hù)區(qū)已經(jīng)為非締約方設(shè)立了一些倡導(dǎo)性規(guī)定,這些倡導(dǎo)性規(guī)定一般不會(huì)對(duì)非締約方帶來沉重負(fù)擔(dān),但是可以更合理地限制捕魚。具體而言,首先,在用語方面,建議在制定倡導(dǎo)性規(guī)定時(shí),應(yīng)采用“盡可能”“盡力”“盡量”“協(xié)同配合”“加緊防止”以及“逐步減少”等用詞。這些用語與“應(yīng)當(dāng)”(shall)相比并未施加強(qiáng)制性的國(guó)際法義務(wù),可以充分體現(xiàn)對(duì)非締約方的尊重。同時(shí),與“可以”(may)一詞相比,“盡可能”等表述倡導(dǎo)非締約方在力所能及的情況下善意地采取行動(dòng),并且盡最大努力行動(dòng),而非任意地“為”或者“不為”。其次,在具體措施方面,建議引入更多的倡導(dǎo)性規(guī)定,鼓勵(lì)非締約方共同努力保護(hù)公海漁業(yè)資源。例如,建議參考南極兩個(gè)公海保護(hù)區(qū)的規(guī)定,鼓勵(lì)非締約方漁船在通過公海保護(hù)區(qū)時(shí)向有權(quán)機(jī)關(guān)通知其過境的計(jì)劃,并提供船舶的船旗國(guó)、船舶尺寸、國(guó)際海事組織編號(hào)以及計(jì)劃航線。這一倡導(dǎo)性規(guī)定有利于公海保護(hù)區(qū)確認(rèn)保護(hù)區(qū)內(nèi)船舶的情況,從而更好地結(jié)合檢查員制度,預(yù)防和制止IUU捕撈。

        第五,增強(qiáng)與BBNJ 協(xié)定的協(xié)調(diào)性。公海保護(hù)區(qū)應(yīng)當(dāng)明確同時(shí)是公海保護(hù)區(qū)成員國(guó)與BBNJ協(xié)定締約國(guó)的國(guó)家如何兼顧原有的限制捕魚措施以及BBNJ 協(xié)定中規(guī)定的養(yǎng)護(hù)義務(wù)。同時(shí),可在能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面探索對(duì)接BBNJ 協(xié)定的路徑。BBNJ 協(xié)定文本在附件二“能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓的類型”中規(guī)定能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓的舉措包括增進(jìn)各區(qū)域機(jī)構(gòu)之間的合作聯(lián)系,例如南北和南南合作,以及區(qū)域海洋組織和區(qū)域漁業(yè)管理組織之間的合作。漁業(yè)資源作為公海生物多樣性不可或缺的組成部分,相比其他生物資源更早也更綜合地受到國(guó)際法的保護(hù)。BBNJ 協(xié)定文本附件二的規(guī)定較好地銜接了既有國(guó)際法規(guī)則與新國(guó)際法規(guī)則,有利于避免各國(guó)在利用和保護(hù)公海方面出現(xiàn)沖突??偠灾1Wo(hù)區(qū)作為公海環(huán)境保護(hù)的“先鋒”,應(yīng)當(dāng)在后續(xù)的建設(shè)和發(fā)展中增強(qiáng)與諸如BBNJ 協(xié)定等國(guó)際法文件的協(xié)調(diào)性,在確保捕魚限制措施不會(huì)影響其他有關(guān)公海保護(hù)和利用的國(guó)際法文件執(zhí)行的基礎(chǔ)上,提升管養(yǎng)公海漁業(yè)資源的效率,從而真正做到“合理限制”。

        六、對(duì)中國(guó)的啟示

        當(dāng)前,我國(guó)原有的水產(chǎn)品供應(yīng)能力已無法適應(yīng)人口增長(zhǎng)、人民消費(fèi)需求增加以及消費(fèi)水平提高的趨勢(shì)。①參見唐建業(yè):《中國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)的發(fā)展與轉(zhuǎn)型——兼評(píng)〈中國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)履約白皮書〉》,《中華海洋法學(xué)評(píng)論》2021年第1期,第3頁。為了解決水產(chǎn)品供應(yīng)少、質(zhì)量差導(dǎo)致的“吃魚難”問題,我國(guó)發(fā)布了《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)牧漁業(yè)部關(guān)于發(fā)展海洋漁業(yè)若干問題的報(bào)告的通知》《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于放寬政策、加速發(fā)展水產(chǎn)業(yè)的指示》等一系列通知。公海捕魚作為遠(yuǎn)洋漁業(yè)的重要部分,在發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、提升人民生活水平方面起到了非常重要的作用。結(jié)合前述內(nèi)容,筆者就我國(guó)如何參與公海保護(hù)區(qū)內(nèi)合理限制捕魚提出以下意見:

        第一,積極遵守現(xiàn)有公海保護(hù)區(qū)的合理限制捕魚措施。雖然我國(guó)尚未批準(zhǔn)《魚類種群協(xié)定》,但已成為《公約》的締約國(guó),且加入了8 個(gè)RFMO。①參見中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部:《中國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)履約白皮書》,http://www.moa.gov.cn/nybgb/2020/202012/202102/t20210201_6360831.htm,2023年5月11日訪問。同時(shí),我國(guó)作為CCAMLR 的成員國(guó),參與了羅斯海保護(hù)區(qū)和南奧克尼群島南部大陸架保護(hù)區(qū)的管養(yǎng)工作。公海已經(jīng)成為我國(guó)遠(yuǎn)洋漁船的重要捕撈區(qū)域。②參見唐建業(yè):《中國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)的發(fā)展與轉(zhuǎn)型——兼評(píng)〈中國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)履約白皮書〉》,《中華海洋法學(xué)評(píng)論》2021年第1期,第13頁??沙掷m(xù)地開發(fā)公海漁業(yè)資源,既是我國(guó)應(yīng)當(dāng)履行的國(guó)際法義務(wù),也是功在當(dāng)代、利在千秋的環(huán)保事業(yè)。我國(guó)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)基于船旗國(guó)管轄權(quán),積極遵守已加入的RFMO 以及現(xiàn)有公海保護(hù)區(qū)關(guān)于捕撈漁船的船數(shù)和噸位限額制度、捕魚工具和捕撈方式的限制、分魚種捕撈配額制度的規(guī)定,并嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)禁漁區(qū)、禁漁期的管養(yǎng)措施。

        第二,積極參與公海保護(hù)區(qū)的建設(shè)。隨著時(shí)間的推移,國(guó)際社會(huì)可能會(huì)逐漸重視和開發(fā)包括漁業(yè)資源在內(nèi)的公海資源,維護(hù)和發(fā)展本國(guó)在公??傻玫睦妗T诹_斯海保護(hù)區(qū)建立的過程中,個(gè)別國(guó)家傾向于將羅斯海保護(hù)區(qū)的建立作為排他性進(jìn)行地理分割從而獲取政治利益和經(jīng)濟(jì)利益的工具。③參見潘敏、徐理靈:《南極羅斯海海洋保護(hù)區(qū)的建立——兼論全球公域治理中的集體行動(dòng)困境及其克服》,《中華海洋法學(xué)評(píng)論》2020年第1期,第9頁。相比之下,在劃區(qū)方面,利益分歧較小的南奧克尼群島南部大陸架保護(hù)區(qū)的成立過程相對(duì)順利。④See Elizabeth M. De Santo, Implementation Challenges of Area-Based Management Tools (ABMTs)for Biodiversity beyond National Jurisdiction(BBNJ),97 Marine Policy 34(2018).由此可見,國(guó)家推動(dòng)公海保護(hù)區(qū)建設(shè)的目的,不僅包括養(yǎng)護(hù)生物資源,還包括在公海環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域爭(zhēng)取話語權(quán),為本國(guó)謀取利益。因此,建議我國(guó)積極參與南極擬議新增的公海保護(hù)區(qū)的談判,在建立這些公海保護(hù)區(qū)的談判過程中充分表達(dá)我國(guó)的訴求,在平衡漁業(yè)資源管養(yǎng)和我國(guó)國(guó)家利益的同時(shí),嘗試在公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建更加公平合理的公海漁業(yè)資源管養(yǎng)機(jī)制。

        第三,提升漁業(yè)透明度,加強(qiáng)打擊IUU 捕撈的國(guó)際合作。作為CCAMLR 的成員國(guó),我國(guó)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加強(qiáng)與CCAMLR 其他成員國(guó)的合作,加強(qiáng)科學(xué)研究數(shù)據(jù)的搜集和交換,加強(qiáng)對(duì)南極兩個(gè)公海保護(hù)區(qū)內(nèi)船舶捕撈行為的監(jiān)控。同時(shí),我國(guó)還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與非CCAMLR 成員國(guó)的合作,在必要時(shí)及時(shí)分享涉嫌IUU 捕撈船舶的信息,鼓勵(lì)非CCAMLR 成員國(guó)采取港口國(guó)措施,提高售賣IUU 漁獲物的成本,在經(jīng)濟(jì)層面打擊IUU 捕撈。除此之外,我國(guó)可以考慮利用GIES 與其他《港口國(guó)措施協(xié)定》締約方交換IUU 捕撈信息,提升公海漁業(yè)透明度,通過船旗國(guó)管轄權(quán)、港口國(guó)措施等打擊IUU捕撈。

        七、結(jié)語

        隨著時(shí)代的發(fā)展,基于傳統(tǒng)理論的公海自由正在不斷受到限制,但是應(yīng)當(dāng)如何限制,尤其是如何在公海保護(hù)區(qū)內(nèi)對(duì)捕魚自由進(jìn)行合理限制,已經(jīng)在理論層面與實(shí)踐層面引起了廣泛的關(guān)注,值得深入探討。以《公約》為代表的國(guó)際條約以及國(guó)際社會(huì)關(guān)于公海保護(hù)區(qū)的實(shí)踐措施既有一定的合理性,也存在一些明顯的漏洞。從國(guó)際法視角來看,應(yīng)該在宏觀理論與具體措施層面采取更加有效的對(duì)策,在促進(jìn)公海環(huán)境保護(hù)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)公海漁業(yè)資源的可持續(xù)利用。我國(guó)應(yīng)當(dāng)積極遵守現(xiàn)有公海保護(hù)區(qū)的合理限制捕魚措施,參與未來公海保護(hù)區(qū)的建設(shè),以及提升漁業(yè)透明度,加強(qiáng)打擊IUU捕撈的國(guó)際合作。

        猜你喜歡
        公海締約方漁業(yè)資源
        《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第二十七次締約方大會(huì)達(dá)成一項(xiàng)全面氣候協(xié)議
        沅江懷化段漁業(yè)資源增殖保護(hù)措施
        Deep Sea Exploration History and Technology
        2021年我國(guó)公海自主休漁措施正式實(shí)施
        今年7月1日起我國(guó)正式實(shí)施公海自主休漁
        我國(guó)首次公海自主休漁7月1日起實(shí)施
        東海漁業(yè)資源重建的智慧技術(shù)思考
        我國(guó)將承辦濕地公約第十四屆締約方大會(huì)
        中韓漁業(yè)資源聯(lián)合增殖放流活動(dòng)在青島舉行
        簡(jiǎn)述鱇浪白魚漁業(yè)資源相關(guān)研究成果、問題與建議
        国产午夜三级一区二区三| 中文无码免费在线| 99re在线视频播放| 人妻少妇精品系列一区二区| 亚洲国产一区二区中文字幕| 日本一卡二卡3卡四卡免费观影2022 | 在线观看91精品国产免费免费| 久久国产亚洲中文字幕| 开心五月骚婷婷综合网| 777米奇色狠狠俺去啦| 一卡二卡三卡视频| 日本岛国大片不卡人妻| 日本人妻精品有码字幕| 67194熟妇人妻欧美日韩| 亚洲精品成人网久久久久久| 免费人成视频网站在线| 久久精品国产亚洲av性瑜伽| 国产后入又长又硬| 91呻吟丰满娇喘国产区| 日本人妻系列一区二区| 亚洲欧洲免费无码| 国产av电影区二区三区曰曰骚网| 一区二区在线亚洲av蜜桃| 亚洲不卡av二区三区四区| 亚洲综合av永久无码精品一区二区 | 日韩亚洲一区二区三区四区| 又大又粗又爽的少妇免费视频| 含羞草亚洲AV无码久久精品| 久久精品日韩免费视频| 小雪好紧好滑好湿好爽视频| 亚洲色大成网站www永久一区 | 国产亚洲精品熟女国产成人| 国产suv精品一区二区883| 久久中文字幕日韩无码视频| 丝袜美腿诱惑区在线播放| 少妇扒开毛茸茸的b自慰| 欧美日韩亚洲成人| 国产午夜精品av一区二区三| 人妻体内射精一区二区三区| 午夜福利视频合集1000| 91亚洲色图在线观看|