摘要 基于普通公路的公共屬性，不同于收費公路，沒有可經(jīng)營性收入，主要依靠政府財政籌集。但隨著國家對地方政府性債務(wù)管理政策的變化，政府財政配套資金壓力逐年增大。文章針對當(dāng)前普通公路建設(shè)和養(yǎng)護過程中面臨的問題，從政策、全壽命周期、質(zhì)量、契約等方面進行系統(tǒng)分析，研究探討普通公路“建養(yǎng)一體化”模式的可行性及必要性，為普通公路建設(shè)模式的選擇及建設(shè)資金緊張問題的化解提供參考。

關(guān)鍵詞 建養(yǎng)一體化；公路養(yǎng)護；全壽命周期

中圖分類號 F542 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 2096-8949（2023）07-0189-03

0 引言

普通公路是相對于收費的高速公路而言的，通常指高速公路以外的公路，包括普通國道、省道、縣道、鄉(xiāng)道、村道和專用公路。該文所稱“普通公路”指屬于政府職責(zé)范圍（包括部、省補助資金及本級政府財政撥款）提供服務(wù)項目的非收費的上述公路（含農(nóng)村公路及其所屬設(shè)施）。

截至2020年末，全國公路通車總里程達到519.81萬公里，其中，國道通車?yán)锍碳s37.07萬公里、省道通車?yán)锍碳s38.27萬公里、農(nóng)村公路通車?yán)锍碳s438.23萬公里。普通公路構(gòu)成了我國公路網(wǎng)的主體，是連接高速公路的重要通道，也是我國覆蓋范圍最廣、服務(wù)人口最多、提供服務(wù)最普遍、公益性最強的交通基礎(chǔ)設(shè)施，具有突出的連通、干線和集散功能，是保障社會經(jīng)濟發(fā)展和人民生產(chǎn)生活的重要基礎(chǔ)條件。

“建養(yǎng)一體化”是指將建設(shè)工程的施工及工程竣工驗收后一定時期內(nèi)的工程養(yǎng)護（維護、修繕）工作委托給同一個承包主體負責(zé)實施的工程承包方式。通常，“建養(yǎng)一體化”合同約定工程建設(shè)款中部分款額的支付與養(yǎng)護績效評價結(jié)果掛鉤。

自2014年9月開始，國家加強地方政府性債務(wù)管理，規(guī)范地方政府舉債政策實施后，普通公路“建養(yǎng)一體化”模式開始在公路建設(shè)工程中應(yīng)用。2015年10月，為加快農(nóng)村公路發(fā)展，貴州省印發(fā)《貴州省“十三五”農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”服務(wù)項目實施方案（試行）》，在農(nóng)村通村公路建設(shè)中率先采用“建養(yǎng)一體化”模式。2016年4月，貴州省交通運輸廳在借鑒本省農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”模式經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定并出臺了《貴州省“十三五”普通國省干線公路“建養(yǎng)一體化”實施方案》，將“建養(yǎng)一體化”模式推廣應(yīng)用到全省普通國省干線公路建設(shè)中。當(dāng)“建養(yǎng)一體化”模式在貴州省普通公路建設(shè)中成功應(yīng)用后，一些省份借鑒貴州經(jīng)驗，也在公路建設(shè)領(lǐng)域推廣“建養(yǎng)一體化”模式，如2018年5月，湖北省人民政府以鄂政發(fā)〔2018〕20號文印發(fā)《湖北省干線公路三年攻堅工作方案（2018—2020年）》，提出推動交通項目“建養(yǎng)一體化”模式試點。2018年，隨著國家加強政府債務(wù)風(fēng)險管理，部分機構(gòu)及人員認為“建養(yǎng)一體化”模式存在增加政府隱性債務(wù)風(fēng)險，“建養(yǎng)一體化”模式在普通公路建設(shè)領(lǐng)域的推廣受到了一定阻礙。

該文從政策、全壽命周期、質(zhì)量、契約等方面探討普通公路“建養(yǎng)一體化”模式的可行性及必要性。

1 公路建設(shè)政策

1.1 普通公路的基本屬性

普通公路具有公共產(chǎn)品非排他性和非競爭性的基本特征，屬于公共供給品，屬于所有使用者，有需要的使用者均可使用；在公路發(fā)生擁堵前，增加一個使用者不影響其他使用者使用。普通公路還具有自然壟斷性、投資大、分布廣、服務(wù)面大、規(guī)模效益顯著等特點。

1.2 普通公路的提供及支出責(zé)任

普通公路的公共產(chǎn)品屬性決定了其供給主要依靠政府，并以政府購買最終實現(xiàn)，依靠市場提供普通公路將出現(xiàn)“市場失靈”，若政府提供的普通公路不滿足道路使用者需求，則無法避免“政府失靈”[1]。從公共收入理論及財政支出責(zé)任理論看，政府提供公共產(chǎn)品屬于政府事權(quán)責(zé)任，主要依賴政府財政。

國家從立法層面明確了普通公路的提供及支出責(zé)任?！豆贩ā芬?guī)定公路建設(shè)應(yīng)納入國民經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃，建設(shè)資金包括財政撥款、貸款及社會集資等，養(yǎng)護資金采用依法征稅的辦法籌集。2018年的《公路法修正案（草案）》補充了政府舉債方式籌集公路建設(shè)資金，草案中的“政府舉債”對應(yīng)了《預(yù)算法》中一般公共預(yù)算“增列赤字”。

2019年6月，國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)〔2019〕33號文印發(fā)《交通運輸領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，同年9月又以國辦發(fā)〔2019〕45號文印發(fā)《關(guān)于深化農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革的意見》。前述兩個政策文件均明確普通公路屬于財政事權(quán)和支出責(zé)任范圍，應(yīng)列入財政預(yù)算。

1.3 普通公路建設(shè)政策演變

2004年7月，為建立市場配置資源的市場環(huán)境，國務(wù)院以國發(fā)〔2004〕20號文印發(fā)《關(guān)于投資體制改革的決定》，引導(dǎo)投資體制改革。在政府部門直接融資的同時，地方政府陸續(xù)成立融資平臺公司，承擔(dān)部分政府融資職能，為政府投資“買單”。債務(wù)的擔(dān)保者及債務(wù)背后的實際債務(wù)人仍為政府，政府債務(wù)逐年增加。

2014年9月以前，政府投資的普通公路項目主要由交通運輸主管部門及其下屬事業(yè)單位或政府融資平臺直接向銀行貸款籌集。隨著國務(wù)院相繼出臺《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號），從制度上對政府債務(wù)的無序擴張進行封口，規(guī)定政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。

一方面，國民經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展催生更大范圍、更高服務(wù)水平的普通公路提供，另一方面，政府債務(wù)又限制了政府對普通公路的投入。2014年11月，國務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）指出，要完善公路投融資模式，促進普通公路持續(xù)健康發(fā)展，推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。2015年5月，隨著國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)〔2015〕42號文轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見》，PPP模式逐步被大眾熟知并得以廣泛推廣，部分地方采用PPP模式建設(shè)普通公路。

2015年10月，貴州省提出農(nóng)村公路“建養(yǎng)一體化”模式。

2017年2月，《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2017〕17號）提出，推廣“建養(yǎng)一體化”模式建設(shè)和養(yǎng)護農(nóng)村公路。

2017年4月，為規(guī)范地方政府舉債融資行為，財政部等六部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）；同年5月，財政部印發(fā)《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87號），要求規(guī)范地方政府舉債融資行為，禁止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資。

2018年4月，交通運輸部《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》（中華人民共和國交通運輸部令 2018年第4號）提出，鼓勵農(nóng)村公路采用設(shè)計、施工和交工驗收后一定時期養(yǎng)護工作合并實施的“建養(yǎng)一體化”模式。

2019年9月，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革的意見》（國辦發(fā)〔2019〕45號）指出，禁止農(nóng)村公路建設(shè)采用施工方帶資的建設(shè)—移交（BT）模式，禁止地方以“建養(yǎng)一體化”名義新增隱性債務(wù)。“建養(yǎng)一體化”模式因可能新增政府隱性債務(wù)嫌疑，該模式推廣應(yīng)用受到限制。

受宏觀政策調(diào)整影響，普通公路作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，其建設(shè)政策持續(xù)的窗口期并不固定，隨宏觀政策調(diào)整而變。同時，多部門多政策之間的相互沖突，也影響了普通公路“建養(yǎng)一體化”模式的推廣。

1.4 政策沖突

制度（規(guī)則）變遷具有連續(xù)性、漸進性和治理性，變遷過程產(chǎn)生沖突，需要協(xié)調(diào)、解釋和逐漸被理解，解決沖突又將增加社會成本。目前，普通公路“建養(yǎng)一體化”模式的推廣應(yīng)用也受相關(guān)政策沖突的影響。

（1）定義缺失?！罢徺I服務(wù)”的內(nèi)容在國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）中未被準(zhǔn)確定義，而在財政部、交通運輸部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推進交通運輸領(lǐng)域政府購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（財建〔2016〕34號）定義的“公路服務(wù)”中包括農(nóng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護。

（2）立法沖突。在我國，宏觀政策中細化的約束條件以部門規(guī)章及規(guī)范性文件為主，不同部門間有不同的約束條件，并隨不同時期變化。立法沖突包括同級沖突及下位法與上位法的沖突。財政部財預(yù)〔2017〕87號文件禁止將建設(shè)工程與服務(wù)打包為政府購買服務(wù)項目與財政部與交通運輸部聯(lián)合印發(fā)的財建〔2016〕34號文件允許農(nóng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護打包沖突，也與國務(wù)院辦公廳國辦發(fā)〔2017〕17號文件支持推廣“建養(yǎng)一體化”模式?jīng)_突。

（3）理解歧義。國辦發(fā)〔2019〕45號文件禁止農(nóng)村公路采用施工方帶資的建設(shè)—移交（BT）模式及以“建養(yǎng)一體化”名義新增隱性債務(wù)，其禁止的是“新增隱性債務(wù)”，而非“建養(yǎng)一體化”模式，而且該文件明確鼓勵將農(nóng)村公路建設(shè)和一定時期的養(yǎng)護進行捆綁招標(biāo)。部分行政部門及從業(yè)人員望文生義，曲解國辦發(fā)〔2019〕45號文的本義，認為“建養(yǎng)一體化”模式一定增加政府隱性債務(wù)，進而禁止在普通公路建設(shè)中應(yīng)用“建養(yǎng)一體化”模式。

2 公路全壽命周期及合同契約

2.1 普通公路質(zhì)量問題

相較于高速公路，普通公路的質(zhì)量通病相對突出，主要是路面使用性能（PQI）偏低，存在早期損壞現(xiàn)象，路面使用年限達不到設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，如二級公路瀝青路面的設(shè)計使用年限為12年，但達到設(shè)計使用壽命的相對較少。在建設(shè)養(yǎng)護管理方面，普通公路存在重建輕養(yǎng)現(xiàn)象，以被動養(yǎng)護為主，缺少預(yù)防養(yǎng)護。從市場行為看，普通公路也存在著施工單位、養(yǎng)護單位與政府的信息不對稱，制約著普通公路質(zhì)量通病的消除。

2.2 公路全壽命周期

1998年，美國聯(lián)邦公路局頒布“道路設(shè)計中的全壽命費用分析”（Life-Cycle Cost Analysis in Pavement Design），將公路全壽命周期列入相關(guān)規(guī)范和手冊。全壽命周期成本可以定義為在整個項目壽命周期內(nèi)所發(fā)生的一切與建設(shè)、維護、管理等有關(guān)的費用。公路項目的全壽命成本分析（LCCA）作為評價投資決策成本效益的一種經(jīng)濟分析手段，當(dāng)所有的成本和它們的適用時間被確定，將未來的成本折現(xiàn)到基年的成本并加上初始成本，即計算凈現(xiàn)值（NPV），其表達式如下[2]：

（1）

式中，C0——初始值，即建設(shè)成本；Ct——養(yǎng)護或維修策略或使用者的成本；i——折現(xiàn)率，參照市場貸款利率；n——全壽命周期年數(shù)，按路面大修發(fā)生年計。

具體實施時，由于公路項目生命周期長，通常將施工與養(yǎng)護分別委托不同單位承擔(dān)，因此未將項目生命周期內(nèi)的施工和養(yǎng)護工作捆綁起來考核全壽命周期費用。公路施工與養(yǎng)護的割裂造成全壽命周期管理績效考核的不可達性，施工及養(yǎng)護承擔(dān)者互相推諉質(zhì)量責(zé)任，制約了公路全壽命周期管理[3]。

2.3 合同契約

信息不對稱理論認為克服信息不對稱的方法包括重復(fù)交易、第三方背書（擔(dān)保）、質(zhì)量保證、延保、收入共享等。我國古人以保固合約設(shè)立質(zhì)量保證期，如《荀子·富國》“境內(nèi)之聚也，保固，視可。午其軍，取其將，若撥麷?！毕喈?dāng)于現(xiàn)在的質(zhì)量延保。

為解決鋼箱梁橋面早期損害問題，部分企業(yè)投資項目探索以“建養(yǎng)一體化”模式延長質(zhì)量保證期。2012年，安徽省馬鞍山長江公路大橋鋼橋面鋪裝工程采用“建養(yǎng)一體化”模式承包，合同期為“建設(shè)期+維修養(yǎng)護期（項目交工驗收通過之日后10年）”。2015年，武漢市四環(huán)線沌口長江公路大橋鋼橋面鋪裝采用“建養(yǎng)一體化”模式承包合同，合同期限為“建設(shè)期+缺陷責(zé)任期2年+養(yǎng)護期8年”。

從合同契約關(guān)系看，“建養(yǎng)一體化”模式是一種延長建設(shè)工程質(zhì)量保證期的合同架構(gòu)?！敖B(yǎng)一體化”模式下，施工與養(yǎng)護由同一家單位承擔(dān)，迫使承擔(dān)者按整個合同期核算成本，片面追求施工利潤而忽視施工質(zhì)量的行為將是得不償失的。

3 結(jié)論

（1）普通公路的財政支出責(zé)任政策決定了普通公路建設(shè)資金應(yīng)列入財政預(yù)算，現(xiàn)行政策未禁止對于已明確列入財政預(yù)算的普通公路采用“建養(yǎng)一體化”模式。

（2）“建養(yǎng)一體化”模式是一種工程建設(shè)發(fā)包方式，該種合同框架將工程建設(shè)質(zhì)量與建成后維護質(zhì)量有機捆綁和黏合。對于普通公路項目，公路技術(shù)狀況的核心權(quán)重指標(biāo)為路面使用性能（PQI），在合同體系上，“建養(yǎng)一體化”模式對施工質(zhì)量進行延保，并與養(yǎng)護質(zhì)量掛鉤協(xié)同，體現(xiàn)了全壽命周期質(zhì)量控制理念，可較好實現(xiàn)普通公路的經(jīng)濟績效。

（3）從全壽命周期看，普通公路建養(yǎng)一體化模式發(fā)揮了市場配置資源的優(yōu)勢，整體上降低了社會成本，提升了公路的公共服務(wù)水平。

（4）現(xiàn)行政策對普通省道、農(nóng)村公路車購稅補助主要采用“以獎代補”方式，并建立了“以獎代補”考核數(shù)據(jù)支撐系統(tǒng)，以完成項目的績效評價結(jié)果作為分配獎補資金的依據(jù)。由于“建養(yǎng)一體化”模式可平滑建設(shè)期資金支出額度，地方政府可探索當(dāng)年度預(yù)算緊張、未來中長期預(yù)算有保障時，以“建養(yǎng)一體化”模式過渡建設(shè)期預(yù)算資金不足問題，以完成普通公路建設(shè)績效及爭取車購稅補助。

（5）普通公路采用傳統(tǒng)施工、養(yǎng)護分離模式與“建養(yǎng)一體化”模式的對比研究數(shù)據(jù)較少，建議加強該方面的分析研究，由行業(yè)主管部門建立普通公路全壽命周期數(shù)據(jù)庫，并按年度公開當(dāng)年路面大修情況。不同地域、不同交通量及不同當(dāng)量荷載對公路路面耐久性的影響程度有待深入研究，并提出普通公路年度養(yǎng)護費的合理區(qū)間。

參考文獻

[1]鄧艷. 公路養(yǎng)護的政府財政責(zé)任分析[D]. 北京：財政部財政科學(xué)研究所， 2014.

[2]沈鴻雁. 基于全壽命周期的公路建設(shè)政策理論、方法與應(yīng)用[D]. 上海：同濟大學(xué)， 2007.

[3]沈鴻雁， 陳艾榮. 全壽命成本分析方法及其對我國公路建設(shè)的現(xiàn)實意義[J]. 價格理論與實踐， 2007（9）： 62-63.