摘要 交通基礎(chǔ)設(shè)施的迅速發(fā)展對于目前投融資管理和制度提出了新的要求，由于制度與現(xiàn)狀不匹配的問題，造成交通基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)面臨著債務(wù)風(fēng)險高、融資難、融資貴、項目收益低、投資結(jié)構(gòu)有待完善和運(yùn)維投入不足等問題。文章在對交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，對于固定資產(chǎn)的投資模式和來源進(jìn)行了詳細(xì)探討，接著針對資金保障體系缺乏、投資政策缺乏統(tǒng)籌性和運(yùn)維決策粗放等問題，探討了目前投融資制度存在的主要問題，最后從政策和管理體系兩個方面提出了改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞 交通基礎(chǔ)設(shè)施；投融資；財稅政策

中圖分類號 F542 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 2096-8949（2023）07-0186-03

0 引言

改革開放尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)快速發(fā)展和內(nèi)需擴(kuò)大戰(zhàn)略的升級，我國的交通基礎(chǔ)設(shè)施取得了長足進(jìn)步，基本形成了公路、水路和航空等不同運(yùn)輸方式相互匹配、協(xié)調(diào)發(fā)展的局面，但與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模和速度相比，仍存在較大的差距，根本原因在于我國交通基礎(chǔ)設(shè)施的投融資制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求不完全匹配，造成投入資金不足[1-2]。鑒于我國公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有投入需求大、投資風(fēng)險高、回收周期長等特點(diǎn)，因此多由市政主導(dǎo)建設(shè)，資金主要來源于財政。但隨著公路交通基礎(chǔ)建設(shè)投資的迅速增長、市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和投融資體制改革的深入，以財政投入為主體的投融資模式的可持續(xù)發(fā)展受到了較大挑戰(zhàn)，因此需要根據(jù)中國國情和地方政府狀況，發(fā)展適合我國國情和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投融資模式[3-5]。該文首先研究了我國交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資發(fā)展現(xiàn)狀，尤其是投資模式和資金來源，并分析了交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資存在的問題，并提出了針對投融資模式的改進(jìn)建議。

1 我國綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資現(xiàn)狀分析

“十二五”至“十三五”期間，我國近10年固定資產(chǎn)投資在持續(xù)快速增長，投資總額從2011年的2.05萬億元增長至2020年的3.48萬億元，累計增長幅度超過50%，且年平均增長為4.4%。交通固定資產(chǎn)的大規(guī)模投資，不僅完善了綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，而且作為社會固定資產(chǎn)投資的重要組成部分，在穩(wěn)定國家經(jīng)濟(jì)增長方面發(fā)揮了重要作用。截至“十三五”結(jié)束，我國公路網(wǎng)達(dá)到5 198 000 km，其中高速公路占比2.98%，總里程達(dá)到155 000 km。

我國交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)的資金來源，目前已形成以財政投入為主、社會融資為輔的投資體系。該體系在過去幾十年帶動了交通固定投資的快速發(fā)展?！笆濉逼陂g，我國鐵路、公路、水運(yùn)、民航、郵政方面的投資金額和占總體比例如表1所示。

根據(jù)表 1 可知，我國公路交通基礎(chǔ)設(shè)施投資在“ 十三五 ” 期間得到了較大的發(fā)展，且占比高達(dá) 76.0%。各級財政 5 年累計投入近 7.5 萬億元，帶動交通運(yùn)輸領(lǐng)域超過 16.0 萬億元的固定資產(chǎn)投資規(guī)模。對于財政資金來源進(jìn)行分析，中央財政5年累計安排投資3.25萬億元，其中車輛購置稅收入補(bǔ)助和中央預(yù)算內(nèi)投資占據(jù)了半壁江山，具體如表 2 所示。

2 固定資產(chǎn)投資模式和來源分析

2.1 各級政府投資

關(guān)于公路交通基礎(chǔ)設(shè)施固定資產(chǎn)構(gòu)成分析，各級政府投資占據(jù)較大的部分，主要來源如下。

（1）交通部關(guān)于公路交通設(shè)施的補(bǔ)助資金，補(bǔ)助對象包括國道、扶貧道路和國防道路。

（2）省級交通部門關(guān)于省道、國道改擴(kuò)建等項目的自籌資金。

（3）其他則是基層政府部門（地、市和縣級政府）對于轄區(qū)內(nèi)道路籌集的資金。

綜上所述，中央政府投資資金主要來源于車輛購置稅和國債，地方投資資金主要來源于公路養(yǎng)路費(fèi)、公路建設(shè)基金和地方政府財政撥款，即我國目前公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對于國家和地方政府的財政依賴性較強(qiáng)。

2.2 國內(nèi)商業(yè)銀行貸款

隨著交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展，各級政府投資面臨較大的財政壓力，因此“貸款修路、收費(fèi)還貸”的融資政策成為目前公路交通基礎(chǔ)建設(shè)的主要融資渠道之一。國內(nèi)銀行貸款是數(shù)額和比重最大的，包括項目貸款和流動資金貸款，其中項目貸款多是中長期貸款，流動性資金貸款多為短期貸款。由于國內(nèi)銀行政策限制，貸款還款期限和寬限期較短，但是公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期較長，投入運(yùn)營初期交通流量達(dá)不到設(shè)計流量，且客流量增長速度較為緩慢，因此公路交通基礎(chǔ)設(shè)施在運(yùn)營初期面臨較大的貸款償還壓力。

3 我國綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資存在的主要問題

我國目前交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資主要依靠各級政府及其授權(quán)的管理機(jī)構(gòu)，與目前交通基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展存在一定的矛盾。

3.1 缺乏長期穩(wěn)定資金保障體系

從交通基礎(chǔ)設(shè)施迅猛的發(fā)展趨勢來看，現(xiàn)有融資制度相對落后，已經(jīng)無法支撐交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的長期發(fā)展。

3.1.1 財政性資金來源不穩(wěn)定

受經(jīng)濟(jì)下行和新能源銷售占比提升等因素的影響，中央財政資金中車輛購置稅收入增長明顯放緩，且目前已經(jīng)出現(xiàn)了拐點(diǎn)。根據(jù)2022年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，前三個季度的車輛購置稅收入同比出現(xiàn)較大下滑，達(dá)到30.9%，明顯出現(xiàn)增速拐點(diǎn)。

由于社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的影響，地方政府的財政性收入目前處于恢復(fù)增長階段，加上近年來政府債務(wù)余額持續(xù)增加，財政赤字率和債務(wù)率持續(xù)升高，地方政府交通支出維持穩(wěn)定規(guī)模存在巨大壓力。根據(jù)“十四五”我國公路交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)（2021—2035年）的規(guī)劃，建設(shè)資金缺口將達(dá)到8.0萬億～10.0萬億元，維護(hù)資金缺口將達(dá)到7.0萬億～10.0萬億元。

3.1.2 社會投資意愿持續(xù)下降

隨著交通基礎(chǔ)設(shè)施逐漸完善，目前新建交通線路多處于路網(wǎng)的邊緣區(qū)域，或者屬于連接線和加密線，建設(shè)帶來的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益在逐步降低，交通出行量出現(xiàn)較大幅度的下降，許多經(jīng)營性交通基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營收入無法維持項目的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，運(yùn)營公司合理的利潤也無法保證。從建設(shè)成本考慮，由于原材料和人工成本的上漲，造成交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成本大幅上漲，且未來還有繼續(xù)上漲的趨勢，因此新增交通基礎(chǔ)項目的融資日益困難，地方政府和企業(yè)的投資意愿空前降低。

3.1.3 財稅體制改革

我國財稅體制的改革，也給現(xiàn)有融資體系帶來一定的不確定性。尤其是消費(fèi)稅改革，涉及征稅環(huán)節(jié)和收入歸屬等多方面的問題，加上車輛購置稅的整合，對以成品油消費(fèi)稅和車輛購置稅為主題的中央財政資金來源產(chǎn)生較大影響，與之相關(guān)聯(lián)的交通財政資金的保障能力大大下降，對于交通基礎(chǔ)設(shè)施的融資資金產(chǎn)生了較大的不確定性。

3.2 多種方式投資政策缺乏統(tǒng)籌

交通運(yùn)輸方式投資政策的差異，對交通基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展產(chǎn)生了較大影響，由于普通公路、高速公路投資政策的差異，在一定程度上對投資增速產(chǎn)生較大影響。

3.2.1 普通公路

從投資額度和分布范圍考慮，普通公路普遍存在多、小、散的特點(diǎn)，在一定程度上造成項目的資金籌措和管理存在較大困難。普通公路由于沒有收益來源，造成債務(wù)性資金利用存在困難，地方投入保障機(jī)制缺失。根據(jù)目前政策，普通省道和農(nóng)村公路明確為地方財政事權(quán)事項，雖然在“十四五”規(guī)劃中，中央財政仍然會“以獎代補(bǔ)”方式進(jìn)行補(bǔ)助，但不承擔(dān)支出責(zé)任。根據(jù)長期規(guī)劃可以看出，中央資金支出規(guī)模和比例將會有較大程度縮減，會使得地方籌措資金的壓力進(jìn)一步增加。

3.2.2 高速公路項目

相比普通公路的單一籌資來源，高速公路項目的投資模式、投資主體和融資方式相對靈活。由于大部分高速公路項目審批權(quán)下放至地方發(fā)改委，因此金融機(jī)構(gòu)不僅對于地方高速公路融資具有較大的積極性，同時針對高速公路具有相對成熟的收費(fèi)公路專項債券政策。在經(jīng)濟(jì)下行影響下，高速公路更加受到地方政府青睞，成為拉投資和穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的抓手。因此，近年來高速公路投資逐漸加速，收費(fèi)高速公路發(fā)展體系逐漸完善，但綜合交通投資制度設(shè)計仍需要統(tǒng)籌設(shè)計和系統(tǒng)性完善。根據(jù)目前收費(fèi)公路的統(tǒng)計分析，收費(fèi)高速公路存在債務(wù)負(fù)擔(dān)重、收支缺口大等深層次問題。另外，早期修建的收費(fèi)公路目前已進(jìn)入收費(fèi)后期，面臨著收入減少、養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)用增加等問題，使償債資金在一定程度上失去保障。

3.3 交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)投資決策相對粗放

隨著交通基礎(chǔ)設(shè)施大規(guī)模建設(shè)結(jié)束，目前交通投資政策環(huán)境正在發(fā)生較大幅度的改變，如何對大規(guī)模的交通資產(chǎn)進(jìn)行投資管理，提高資源配置效率，成為目前交通行業(yè)面臨的重要問題。由于我國的公路交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和運(yùn)維屬于不同部門，資金系統(tǒng)相對獨(dú)立，缺乏覆蓋交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管、養(yǎng)為一體的全壽命周期的資產(chǎn)管理體系，同時缺少相應(yīng)的投資決策機(jī)制，造成目前缺乏科學(xué)的資金分配機(jī)制，投資低效、資源浪費(fèi)和重建設(shè)輕管理的現(xiàn)象較為突出。同時由于資產(chǎn)運(yùn)維責(zé)任不明確，錢和權(quán)的管理產(chǎn)生一定程度的脫節(jié)，甚至出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體多元化、分散化和責(zé)任不明等問題。

4 我國公路交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的改進(jìn)建議

由于目前公路交通基礎(chǔ)設(shè)施的投融資模式無法跟上交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的步伐，因此根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行改進(jìn)顯得尤為必要。

4.1 做好可持續(xù)發(fā)展資金保障體系的頂層設(shè)計

為了實(shí)現(xiàn)公路交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資的可持續(xù)發(fā)展，首先需要進(jìn)行資金保障體系的頂層設(shè)計。具體來講，一是界定投資范圍和主體。結(jié)合財政事項改革，對于目前“交通強(qiáng)國”的各項任務(wù)進(jìn)行分工，明確了各項任務(wù)的主體，即通過政策確定政府出資項目和市場承擔(dān)項目。二是建立分級財政資金保障機(jī)制。根據(jù)財政事權(quán)劃分，對于中央和地方各級政府在交通基礎(chǔ)設(shè)施方面的支出責(zé)任進(jìn)一步明確，建立一般預(yù)算內(nèi)的資金用于交通基礎(chǔ)設(shè)施的保障機(jī)制。三是建立穩(wěn)定用于交通財政支出水平的機(jī)制。根據(jù)財稅改革發(fā)展趨勢，車輛購置稅目前仍為交通專項稅，但未來可能會發(fā)生較大的改變，一般稅收收入會成為交通財政資金的主要來源，因此一方面需要保持目前“誰使用，誰交費(fèi)”的基本收費(fèi)政策不變，另一方面建立財政轉(zhuǎn)移支付資金保障交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制，構(gòu)建以“交通基礎(chǔ)設(shè)施中長期資本投融資規(guī)劃”為核心的資金預(yù)算管控機(jī)制。四是建立長期使用政策性和開發(fā)性金融支持的機(jī)制。在政策范圍內(nèi)，擴(kuò)寬交通基礎(chǔ)設(shè)施利用政策性、開發(fā)性金融貸款的支持范圍，爭取周期長、成本低的資金支持，推動地方政府、銀行和承貸主體之間的配合和溝通，完善償債機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，對于貸款風(fēng)險進(jìn)行最大程度的管控。五是拓展市場化資金來源。充分發(fā)揮市場對資源的配置作用，構(gòu)建多元化投融資渠道，吸引社會資本進(jìn)入交通運(yùn)輸領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化。同時，對于目前存量交通資產(chǎn)進(jìn)行資本運(yùn)作為交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)造血，并進(jìn)一步提升交通基礎(chǔ)設(shè)施在資本市場上的吸引力。

4.2 構(gòu)建綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理體系

目前公路交通基礎(chǔ)設(shè)施固定資產(chǎn)較多，因此建立適合目前交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的資產(chǎn)管理體系顯得尤為重要，具體可采取如下措施。一是建立公路交通基礎(chǔ)設(shè)施的資產(chǎn)管理體系，構(gòu)建能夠支持交通行業(yè)有效投資決策的綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)和資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)庫，形成大數(shù)據(jù)跟蹤分析體系。二是完善綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施投資的預(yù)算績效管理制度，將控制導(dǎo)向型預(yù)算編制思路轉(zhuǎn)為績效導(dǎo)向型預(yù)算編制思路，基于綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理系統(tǒng)，在規(guī)劃和預(yù)算中統(tǒng)籌考慮交通基礎(chǔ)設(shè)施全周期的服務(wù)需求、使用價值、維護(hù)成本和社會資源利用效率等，科學(xué)系統(tǒng)地制定新建和維護(hù)的投融資決策，提高交通領(lǐng)域財政資金配置效率。三是持續(xù)改善綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的投資績效，健全交通投資績效評價機(jī)制，確定資產(chǎn)管理的短期及長期目標(biāo)，對資產(chǎn)性能進(jìn)行監(jiān)測評估，持續(xù)評審和改進(jìn)資產(chǎn)管理的過程和績效，有效地管理平衡長短期效益、費(fèi)用和績效，降低資產(chǎn)的全壽命周期成本，提升基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行的可持續(xù)性。

5 結(jié)語

公路交通基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展對于相應(yīng)的投融資制度和管理體系提出了新的要求，研究適應(yīng)目前公路交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的投融資制度是確保交通行業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵。基于對我國綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資現(xiàn)狀下投資模式和資金來源兩大重點(diǎn)方向的研究，找出目前交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資存在的問題，提出了針對投融資模式的改進(jìn)措施，希望能對我國交通基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的健康、迅速、可持續(xù)發(fā)展提供支持。

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