摘要 交通運輸是興國之器、強國之基?！笆奈濉毙聲r期，我國將加快交通強國建設(shè)，推動公路交通高質(zhì)量發(fā)展。文章結(jié)合國家出臺的系列經(jīng)濟政策和浙江省公路“十四五”發(fā)展規(guī)劃，分析“十四五”新時期高速公路發(fā)展形勢，梳理高速公路項目前期面臨的主要困難或壓力，提出了新時期高質(zhì)量推進(jìn)項目前期工作的新思路及新舉措，為后續(xù)高速公路項目前期推進(jìn)提供借鑒。

關(guān)鍵詞 十四五；高速公路；高質(zhì)量發(fā)展；前期工作

中圖分類號 F542 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 2096-8949（2023）07-0178-03

0 引言

高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)，黨的二十大報告指出“加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動高質(zhì)量發(fā)展”，再次強調(diào)了“交通強國”在發(fā)展實體經(jīng)濟中的戰(zhàn)略地位?！秶夜肪W(wǎng)規(guī)劃》提出，到2035年，基本建成覆蓋廣泛、功能完備、集約高效、綠色智能、安全可靠的現(xiàn)代化高質(zhì)量國家公路網(wǎng)。國家公路網(wǎng)規(guī)劃總規(guī)模約46.1萬公里，其中國家高速公路約16.2萬公里[1]。在高速公路網(wǎng)絡(luò)加快完善的同時，提質(zhì)增效和高質(zhì)量發(fā)展的要求更加迫切[2]?！笆奈濉毙聲r期，是開啟加快建設(shè)交通強國新征程，推動公路交通高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵期，如何高質(zhì)量推進(jìn)高速公路項目前期工作，需要我們進(jìn)一步研究和探索。

1 新時期高速公路發(fā)展形勢分析

1.1 高速公路建設(shè)迎來新“黃金期”

《公路“十四五”發(fā)展規(guī)劃》提出，“十四五”期間，我國將新改建高速公路2.5萬公里，其中新建2萬公里，擴容改造5 000 km；高速公路將通達(dá)城區(qū)人口10萬以上市縣，基本實現(xiàn)“71118”國家高速公路網(wǎng)主線貫通[3]?！墩憬」钒l(fā)展“十四五”規(guī)劃》提出，“十四五”期間，續(xù)建和開工建設(shè)約2 600 km，建成約1 100 km，增設(shè)和改造高速公路互通31個，完成投資約4 800億元；到2025年，高速公路總里程超6 000 km，高速公路六車道以上比例達(dá)到42%；省際接口達(dá)到24個，10萬人口城鎮(zhèn)通達(dá)率達(dá)到90%，實現(xiàn)海島縣縣通高速[4]。

今年以來浙江省委省政府相繼出臺了“8+4”經(jīng)濟政策體系、擴大有效投資“千項萬億”工程等一攬子政策措施。根據(jù)浙江省政府辦公廳印發(fā)的《浙江省擴大有效投資“千項萬億”工程實施方案（2023—2027年）》，今后五年綜合交通強省領(lǐng)域?qū)嵤┲卮箜椖?91個，計劃投資2.1萬億元，其中公路類交通項目176個，計劃投資約1.2萬億元。按照《浙江省山區(qū)26縣跨越式高質(zhì)量發(fā)展實施方案（2021—2025年）》要求，到2025年將基本建成省域、市域、城區(qū)3個“1小時交通圈”。

1.2 高速公路建設(shè)迎來政策“紅利期”

2022年以來，國家和省級行業(yè)部門相繼出臺了一系列政策支持項目推進(jìn)，力度空前。自然資源部在項目用地辦理方面出臺了一系列政策，“三區(qū)三線”的劃定將原來項目用地紅線內(nèi)涉及的永久基本農(nóng)田調(diào)出，解決了永農(nóng)補劃落實難的問題。浙江穩(wěn)經(jīng)濟38條措施中指出“加大增值稅留抵退稅政策力度”“加大基礎(chǔ)設(shè)施和重大項目建設(shè)金融支持”。當(dāng)前國際經(jīng)濟下行，大宗物資價格持續(xù)下降，鋼材從6 000元/噸下降到4 000多元/噸。同時，王浩省長在“千項萬億”工程部署會上強調(diào)，要求全力以赴加強重大項目建設(shè)協(xié)調(diào)服務(wù)保障，堅持政策和要素跟著項目走，切實提高項目落地率和投資績效。可以預(yù)見，在土地、稅收、融資、審批機制等方面將迎來諸多利好政策，項目建設(shè)擴量提速充滿機遇。

2 高速公路項目前期面臨的主要困難或壓力

2.1 經(jīng)營性項目投資人落地難

由于高速公路造價高、資金需求大，然而新建項目交通流量不足，投資效益普遍不佳，通行費收入無法支撐建設(shè)投入[5]，后期運營普遍虧損嚴(yán)重，在與地方政府商談投融資方案、運營期補虧方案上難度大。經(jīng)營性項目投資人招標(biāo)、相關(guān)協(xié)議簽訂及項目公司組建等環(huán)節(jié)均受制于項目補虧方案、地方訴求部分的出資路徑、改擴建項目新老項目公司的選擇及稅費補償?shù)葐栴}，存在反復(fù)多變、多次博弈、長時間拉鋸的現(xiàn)象，投資人落地難，前期工作推進(jìn)困難。

2.2 土地等要素保障難

一方面是占用永久基本農(nóng)田審批難。根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強耕地保護(hù)和改進(jìn)占補平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號）的要求，一般建設(shè)項目不得占用永久基本農(nóng)田，重大建設(shè)項目選址確實難以避讓永久基本農(nóng)田的，需報自然資源部用地預(yù)審，報批流程復(fù)雜、周期長。另一方面是耕地占補平衡指標(biāo)落實難[5]。浙江省可補充的耕地資源匱乏，靠省內(nèi)調(diào)劑和省級統(tǒng)籌無法徹底解決問題，采用跨省統(tǒng)籌解決批復(fù)周期長；部分“十四五”前期項目不在《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》（國辦發(fā)〔2018〕16號）政策有效期內(nèi)，耕地占補平衡指標(biāo)落實存在不確定性，直接影響用地預(yù)審工作推進(jìn)，報批周期長。此外，隨著路網(wǎng)的加密，項目制約因素增多，生態(tài)保護(hù)紅線、水源保護(hù)區(qū)、文物保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和濕地公園等均有可能成為制約項目的核心要素。

2.3 工程造價逐年攀升

高速公路工程規(guī)模、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、橋隧結(jié)構(gòu)比例和征地拆遷是影響造價的主要因素。根據(jù)浙江省交通運輸廳統(tǒng)計數(shù)據(jù)[6]，“十三五”時期全省高速公路項目的平均橋隧比提高至70.66%，個別項目超過90%；平均互通間距從20 km縮短至9.52 km，個別項目5 km設(shè)置一個互通。橋隧比提高、互通樞紐增密等因素，對造價影響尤為明顯，一個互通少則1億元、多則5億元，大型樞紐平均造價則高達(dá)3到8億元。此外，征地拆遷成本逐年增高，國家統(tǒng)籌指標(biāo)水田平均54萬元/畝，旱地平均39萬元/畝，被征地農(nóng)民社保費全省平均已近11萬元/人，經(jīng)濟發(fā)達(dá)縣（區(qū)、市）高達(dá)15萬元/人，部分新建項目征遷費占總投資的比例接近40%。

3 新時期高質(zhì)量推進(jìn)高速公路項目前期的新思路及新舉措

3.1 深化投融資研究 加速投資人落地

（1）明確投融資模式規(guī)則。目前，高速公路建設(shè)項目有政府還債、PPP模式和經(jīng)營性三種投融資模式。政府還債模式采用發(fā)債形式籌措建設(shè)資金，收費公路專項債較其他融資工具成本低、期限長，且無需投資人招標(biāo)，程序簡單。經(jīng)營性模式可通過向金融機構(gòu)融資來籌措建設(shè)資金，渠道和方式靈活多樣，且不占用政府債務(wù)空間，需投資人招標(biāo)。PPP模式主要采用可行性缺口補助的回報機制，國高網(wǎng)項目可申請到中央車購稅資金，收費年限最長可為25年，有利于吸引社會資本積極參與。

近年來，浙江在專項債券發(fā)行加大了支持力度，如《浙江省擴大有效投資政策二十條》明確，力爭2022年全省地方政府專項債券額度達(dá)到3 000億元，占全國比重6.5%。為用足用好籌資紅利，“十四五”期間省主導(dǎo)高速公路項目投融資模式，建議國高網(wǎng)項目優(yōu)先采用政府還債模式，盡可能爭取車購稅補助；無法滿足政府專項債要求的國高網(wǎng)項目，可采用PPP模式，爭取車購稅補助；其他省級高速公路原則上采用經(jīng)營性模式，收費年限最長可為25年。

（2）建立資本金補充機制。針對資本金比例下降后的資本金差額，建議省市縣按照資本金出資比例承擔(dān)相應(yīng)的補充資金責(zé)任。地方補充資金來源應(yīng)為出資主體、土地出讓金、列入規(guī)劃的礦產(chǎn)資源出讓金及收益等較為明確且依法合規(guī)的資金；地方補充資金根據(jù)金額大小在項目建設(shè)期內(nèi)完成出資或在項目建成后5年內(nèi)完成出資。

（3）建立補虧機制?！墩憬∪嗣裾P(guān)于深化鐵路、高速公路投融資改革的若干意見》（浙政發(fā)〔2020〕33號）明確運營期各股東要按照股權(quán)比例補虧，但補虧機制落實是一個焦點和難題，一是地方資源開發(fā)的程序本身就比較復(fù)雜和漫長，二是缺少監(jiān)督機制。建議在資源開發(fā)的方式上可以采取相對靈活的方式，可以由地方出資主體獨自開發(fā)、可以參股經(jīng)營不控股；二是建議實施機構(gòu)監(jiān)督地方出資主體落實補虧方案。

3.2 強化要素保障 助推項目建設(shè)

（1）強化土地保障。按照自然資源部關(guān)于開展“三區(qū)三線”劃定工作的要求，浙江省已正式啟用“三區(qū)三線”劃定成果。此次“三區(qū)三線”劃定，將原來項目用地紅線內(nèi)涉及的永久基本農(nóng)田調(diào)出，解決了永農(nóng)補劃落實難的問題。前期項目要搶抓政策“窗口期”，用好用活“三區(qū)三線”劃定成果，針對改擴建項目、無法落實永農(nóng)補劃的新建項目建議按照“三區(qū)三線”劃定后的項目用地紅線上報用地預(yù)審，對實際超出的少量永久基本農(nóng)田通過設(shè)計優(yōu)化等舉措進(jìn)行核減。深入政策動態(tài)分析，主動加強與國土部門、地方政府溝通，積極爭取土地占補平衡指標(biāo)等方面支持。

（2）提升報批質(zhì)量和效率。以解決突出問題為核心，逐一梳理用地報批過程中方案比選不充分、建設(shè)規(guī)模有爭議、永農(nóng)補劃難落實等難點堵點，成立土地工作專班，建立土地報批質(zhì)量內(nèi)審機制，通過論證固化用地紅線、提前申請土地指標(biāo)等，嚴(yán)格落實節(jié)約集約用地，切實提升組件質(zhì)量。強化與地方政府、行業(yè)部門及土地第三方單位的溝通銜接及上下協(xié)同，建立定期會商機制，及時解決審批中存在的問題；把握關(guān)鍵節(jié)點和時序，發(fā)揮“盯關(guān)跟”，實現(xiàn)“少補件，早批復(fù)”，著力縮短報批周期。

（3）抓好專題審批。高速公路前期階段需開展規(guī)劃選址及用地預(yù)審、社會穩(wěn)評、文物和環(huán)評等“8+N”項前期專題，涉及主管部門多，協(xié)調(diào)工作量大、審批周期長。工可前置專題的審批進(jìn)展直接制約工可報批推進(jìn)，可打包納入工可編制一并招標(biāo)，強化設(shè)計與專題的銜接。強化與國土、生態(tài)、水利、文物、鐵路等部門的溝通對接，及早發(fā)現(xiàn)并盡可能避開制約項目推進(jìn)的敏感點，及時將環(huán)保、水保和占水補水等補償措施在設(shè)計方案中有效落地。在專題管理中實行“專題包干制”，專人跟進(jìn)、協(xié)助相關(guān)專題的編制和審批工作，提升專題審批效率，保障項目順利推進(jìn)。

3.3 加強造價管控 降本提質(zhì)增效

（1）嚴(yán)控工程規(guī)模。圍繞造價管控目標(biāo)，加強與省級部門和地方政府的溝通協(xié)調(diào)，建立造價聯(lián)動控制機制。嚴(yán)格落實節(jié)約集約用地，針對互通樞紐工程用地，嚴(yán)格執(zhí)行浙江省交通運輸廳《關(guān)于進(jìn)一步加強我省高速公路造價控制的若干意見》（浙交〔2019〕166號）“設(shè)區(qū)市（市區(qū)）范圍內(nèi)的互通間距應(yīng)控制在5 km以上，其他區(qū)域的互通間距應(yīng)控制在10 km以上”和《公路工程項目建設(shè)用地指標(biāo)》相關(guān)規(guī)定。在投融資方案中明確省市共同投資范圍，確需超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模的，工可階段地方政府提前征求國土和交通行業(yè)部門的意見，經(jīng)同意后超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模部分由地方自行承擔(dān)。

（2）推動造價管控理念融入設(shè)計方案。從源頭管控造價，做深、做細(xì)、做精、做優(yōu)設(shè)計。結(jié)合交通量、地形等情況，因地制宜合理選擇平縱線形指標(biāo)，盡可能減少結(jié)構(gòu)物數(shù)量和規(guī)模，防止片面追求高指標(biāo)。深化初步設(shè)計線位、路橋隧方案等的技術(shù)經(jīng)濟比選，開展高邊坡“一坡一設(shè)計”，合理選擇支護(hù)型式，強化橋涵標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計，深化隧道地質(zhì)勘察，合理確定設(shè)計參數(shù)。此外，深化不同交通流量下路面結(jié)構(gòu)優(yōu)化、施工標(biāo)段劃分、土石方平衡等研究工作。強化現(xiàn)場動態(tài)設(shè)計，及時根據(jù)現(xiàn)場地形與開挖地質(zhì)等變化情況優(yōu)化設(shè)計方案。開展方案競賽工作，引入第三方專業(yè)咨詢機構(gòu)對設(shè)計方案進(jìn)行咨詢優(yōu)化，以提高設(shè)計質(zhì)量，降低工程造價。

（3）科學(xué)編制征遷概算。拆遷補償方面，加強與國土部門合作，加強與地方政府的溝通談判，合理確定并統(tǒng)一同一地區(qū)的征地拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)；深化征遷數(shù)量核查，做深做細(xì)土地選線，嚴(yán)控耕地、房屋、廠房等數(shù)量；提前開展涉鐵、電力、天然氣遷改等專項設(shè)計，強化征遷費用全過程管控。政策支持方面，爭取部分規(guī)費減免，如耕地開墾費地方留存部分減免；補充耕地指標(biāo)盡可能使用地方指標(biāo)，合理確定被征地農(nóng)民社保人數(shù)，嚴(yán)格執(zhí)行“人地對應(yīng)”政策。

3.4 踐行綠色低碳 打造綠色公路

（1）強化頂層設(shè)計。注重前期規(guī)劃統(tǒng)籌，秉持“因地制宜、少開挖、少破壞”的綠色生態(tài)理念，堅持“生態(tài)選線、環(huán)保選線”的設(shè)計原則，科學(xué)規(guī)劃線位，實現(xiàn)公路與環(huán)境敏感區(qū)域、生態(tài)脆弱區(qū)域、生態(tài)紅線“近而不進(jìn)”。靈活選用平、縱面技術(shù)指標(biāo)，盡可能避免高填深挖以維持線位走廊帶原貌，并最大程度實現(xiàn)土石方填挖平衡。因地制宜設(shè)計景觀綠化，避免過度設(shè)計，尤其山區(qū)高速公路應(yīng)盡量保留原生植被，隧道洞口不宜過分裝飾，努力做到與大自然融為一體。

（2）統(tǒng)籌資源利用。統(tǒng)籌棄土棄渣的綜合利用，將全線路塹和隧道開挖的棄土、棄渣的統(tǒng)籌作為路基填筑、路面和結(jié)構(gòu)物集料等，合理降低造價。堅持永臨結(jié)合、建管養(yǎng)一體化理念，將施工便道與地方永久道路和運營期養(yǎng)護(hù)檢修通道相結(jié)合，助推山區(qū)扶貧。加強推廣機制砂、瀝青路面冷再生、裝配化建造等低碳新技術(shù)，打造高品質(zhì)、高耐久的低碳示范高速公路。

（3）強化過程管控。施工階段加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)，實現(xiàn)最大限度地保護(hù)、最小程度地影響、最有力度地自然恢復(fù)。隧道洞口采用“早進(jìn)洞、晚出洞”的理念，最大限度地減少洞口自然邊坡開挖。高邊坡施工嚴(yán)格落實“開挖一級、防護(hù)一級、綠化一級”要求，及時復(fù)綠，最大限度減少水土流失。鉆孔泥漿經(jīng)沉淀處理后集中堆放處理，避免對水體產(chǎn)生二次污染。

4 結(jié)語

公路交通作為引領(lǐng)社會經(jīng)濟發(fā)展的先行支撐，國際國內(nèi)新形勢對“十四五”公路交通發(fā)展提出了新的更高要求，對高速公路項目前期工作也提出了新的更高要求。該文基于新時期高速公路發(fā)展形勢、面臨的主要困難，重點從投資人落地、土地要素保障和造價控制等方面入手，提出了新時期高質(zhì)量推進(jìn)項目前期工作的新思路及新舉措。然而，高速公路項目前期工作涉及面廣、程序復(fù)雜，不同項目類型、不同地區(qū)均存在差異，還需進(jìn)一步深入研究和實踐探索。

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