摘要 國土空間規(guī)劃旨在規(guī)范全域、全要素的保護與發(fā)展，其重心放在要素的邊界管控、功能布局和其他支撐體系的綜合部署。城市更新與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟相結(jié)合的規(guī)劃路徑探索，是在國土空間規(guī)劃時代背景下，契合振興實體經(jīng)濟這一國家重大戰(zhàn)略的同時，提升規(guī)劃的實用性和可操作性，提高空間治理現(xiàn)代化水平。通過對工業(yè)區(qū)更新方法的探索，梳理出立足實體經(jīng)濟評價體系的實施路徑，結(jié)合樂山高新區(qū)更新工作實踐，對空間更新、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、管理實施提出建議。

關(guān)鍵詞 實體經(jīng)濟; 實用性; 工業(yè)區(qū)更新; 規(guī)劃管理

中圖分類號 TU984.13 文獻標(biāo)志碼 A

0引言

經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律告訴我們，發(fā)達強健的實體經(jīng)濟是一國應(yīng)對危機、擺脫困境的關(guān)鍵。中國在邁入工業(yè)化后期的進程中，逐步成為了世界性實體經(jīng)濟大國，但依然存在“大而不強”的突出問題。在經(jīng)濟增速趨緩的經(jīng)濟新常態(tài)下，實體經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟供應(yīng)鏈中，中低端和無效供給過剩、高端和有效供給不足的現(xiàn)象尤為突出，導(dǎo)致了龐大的實體經(jīng)濟供給數(shù)量，卻無法滿足消費結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級需求的結(jié)構(gòu)性失衡問題。

1背景

1.1現(xiàn)實困境

對近些年實體經(jīng)濟增長情況的一個基本的判斷是，中國實體經(jīng)濟與虛擬經(jīng)濟增長結(jié)構(gòu)出現(xiàn)重大失衡，虛擬經(jīng)濟增長過快，而實體經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢。在此消彼長的邏輯下，伴隨互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟10年的高速發(fā)展期，虛擬經(jīng)濟得到跨越式發(fā)展，2015和2016年連續(xù)2年經(jīng)濟占比超過了8%，超過了美國歷史最高點7.6%（對應(yīng)了當(dāng)時發(fā)生的次貸危機）。

支持上述判斷的另外的指標(biāo)是M2與GDP的比例，2011～2015年該比例逐年增加，從1.74增長到2.02，超越美國的0.69和日本的1.74；2016年這個比例繼續(xù)上升到2.08，總額已經(jīng)達到155萬億元。雖然貨幣投放大幅度增加，但實體經(jīng)濟仍感到融資難，伴隨著大量的貨幣發(fā)行，實體經(jīng)濟增速仍在不斷下降，表明資金“脫實向虛”問題嚴(yán)重［1］。

1.2政策導(dǎo)向

振興實體經(jīng)濟的系統(tǒng)思考，關(guān)系到國家社會經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展全局，早在2017年的中央經(jīng)濟工作會議中，首提了“多措并舉振興實體經(jīng)濟”的目標(biāo)要求。黨的“十九大”報告更為清晰地明確：“建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，必須把發(fā)展經(jīng)濟的著力點放在實體經(jīng)濟上，把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向，顯著增強我國經(jīng)濟質(zhì)量優(yōu)勢?！?/p>

1.3工業(yè)區(qū)更新助力實體經(jīng)濟振興

空間是人類賴以生存和發(fā)展的載體，其結(jié)構(gòu)和過程作用于各類要素的流動和集聚，對經(jīng)濟社會行為產(chǎn)生深遠的影響。產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展與空間的高質(zhì)量發(fā)展相輔相成、互為一體。以工業(yè)區(qū)更新為空間治理的載體，圍繞實體經(jīng)濟空間對象，通過土地制度與政策創(chuàng)新，優(yōu)化土地要素配置，推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，從而提高土地資源配置效率，保障實體經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

2振興實體經(jīng)濟背景下工業(yè)區(qū)更新邏輯

2.1明晰更新對象

國民經(jīng)濟主要由工業(yè)、農(nóng)林牧漁業(yè)、建筑業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、交通運輸業(yè)、倉儲和郵電業(yè)、住宿和餐飲業(yè)、金融業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、城市公用事業(yè)以及其他服務(wù)業(yè)構(gòu)成。上述行業(yè)中，除金融業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)外，其余皆可納入廣義的實體經(jīng)濟范疇。根據(jù)《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》（自然資源部2020年）出臺國土空間地類分類標(biāo)準(zhǔn)，工業(yè)園區(qū)中實體經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)地類可大致對應(yīng)下列分類名稱（代碼），公共管理與公共服務(wù)用地（08）、商業(yè)服務(wù)業(yè)用地（09）、工礦用地（10）、倉儲用地（11）、交通運輸用地（12）以及公用設(shè)施用地（13）。

在聚焦具體的企業(yè)地塊時，在其管轄范圍內(nèi)，應(yīng)包括除水、電、氣等生產(chǎn)要素供應(yīng)工業(yè)企業(yè)外，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)及已建成投產(chǎn)的購地自建規(guī)下工業(yè)企業(yè)。這里要注意的是，在數(shù)字化技術(shù)推動下，服務(wù)業(yè)與制造業(yè)之間的界限不再是涇渭分明，而是日益表現(xiàn)出相互交融的特點，制造與服務(wù)協(xié)同發(fā)展的趨勢也越來越明顯。

2.2構(gòu)建實用性更新評價、評估機制

根據(jù)工業(yè)區(qū)更新對象的內(nèi)容特點，可結(jié)合園區(qū)需要，圍繞“創(chuàng)新活力、安全韌性、交通便捷、多元包容等方面，構(gòu)建以實體經(jīng)濟為主體的評價指標(biāo)體系，其中創(chuàng)新活力一項中，應(yīng)側(cè)重畝均稅收、投入產(chǎn)出、單位能耗等經(jīng)濟指標(biāo)。在制定指標(biāo)評價體系后，有序開展對區(qū)域內(nèi)既有建筑、低效用地、市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等開展全面體檢評估，并形成相關(guān)技術(shù)報告。

2.3劃分更新單元

根據(jù)評價結(jié)論及城市更新的目標(biāo)、規(guī)模，明確劃定原則，科學(xué)、合理劃定工業(yè)區(qū)更新單元。單元劃定，可參考GB 50180-2018《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》要求，以10～15 min生活圈為參照進行劃定。各園區(qū)劃定單元時應(yīng)以現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，保證現(xiàn)有市政及公共服務(wù)設(shè)施的相對完整性，綜合考慮道路、河流等自然界限及產(chǎn)權(quán)和行政邊界等因素［2］。一個工業(yè)區(qū)更新單元可包含多個城市更新項目。應(yīng)根據(jù)各單元具體情況，明確各個單元的主要更新舉措。

2.4成果傳導(dǎo)及應(yīng)用

充分應(yīng)用評估結(jié)論和實施方案，借助綜合整治、拆除重建、功能改變?nèi)蟠胧岢鼍哂袑嵱眯院筒僮餍缘母侣窂?。在更新過程中涉及到與既有法定規(guī)劃矛盾的部分，對實施城市更新的項目用地進行評估，確需調(diào)整用地性質(zhì)或控制性指標(biāo)的，在符合國土空間規(guī)劃用途的前提下依法依規(guī)開展規(guī)劃調(diào)整。

3樂山國家高新區(qū)更新實踐

3.1基本概況

樂山高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)屬國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，規(guī)劃面積22 km2，核心區(qū)域約4.06 km2（嚴(yán)禁房地產(chǎn)開發(fā)區(qū)域）。位于樂山中心城區(qū)的南面，與樂山大佛隔江相望，區(qū)位優(yōu)勢突出。樂山高新區(qū)良好的政策優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢和軟硬環(huán)境優(yōu)勢，吸引了一大批高科技項目聚集，形成了以多晶硅光伏、機電制造、農(nóng)產(chǎn)品精加工為主的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)體系，完成了“四園一區(qū)”的產(chǎn)業(yè)布局。

3.2實用性工業(yè)區(qū)更新評價指標(biāo)體系

3.2.1經(jīng)濟指標(biāo)體系

指標(biāo)設(shè)置主要包括：畝均營業(yè)收入、人均營業(yè)收入、畝均稅收、畝均投入、Ramp;D 經(jīng)費支出占營業(yè)收入比例、凈利潤率、人均收入、單位能耗營業(yè)收入等8項指標(biāo)（表1）。

3.2.2 計算方式

企業(yè)首次評價得分按企業(yè)近3年單一年度數(shù)據(jù)綜合評價得分之和簡單平均計算，單一年度綜合評價得分為各單項指標(biāo)得分之和，第二次開始以上年度數(shù)據(jù)為準(zhǔn)計算。計算公式為：企業(yè)綜合評價得分＝∑（企業(yè)各指標(biāo)值/各指標(biāo)基準(zhǔn)值×100×權(quán)數(shù)）+加減分。各項指標(biāo)以當(dāng)年參與評價的企業(yè)中該單項指標(biāo)數(shù)據(jù)最高值為基準(zhǔn)。

3.2.3加分項

（1）企業(yè)當(dāng)年獲得省級工業(yè)設(shè)計獎、省內(nèi)首臺（套）技術(shù)裝備項目，每項加2分；獲得國家級工業(yè)設(shè)計獎、發(fā)明專利授權(quán)、國內(nèi)首臺（套）技術(shù)裝備項目、高新技術(shù)企業(yè)認定（包括復(fù)審?fù)ㄟ^），每項加5分。

（2）企業(yè)建有經(jīng)過認定的國家級創(chuàng)新平臺（包括企業(yè)技術(shù)中心、工程研究中心、工程技術(shù)研究中心、重點實驗室、工程實驗室等）、院士專家工作站的，每項加10分；建有經(jīng)過認定的省級創(chuàng)新平臺、院士專家工作站的，每項加5分；建有經(jīng)過認定的市級創(chuàng)新平臺、院士專家工作站的，每項加3分。

（3）企業(yè)當(dāng)年有進出口貿(mào)易實際發(fā)生額的加 1 分，進出口額超過2 000萬元的加3分，進出口額超過1億元的加5分；企業(yè)參加國內(nèi)各類外向型展會、論壇等活動的加3分，企業(yè)參加國外各類展會、論壇等活動的加5分。

（4）企業(yè)完成綠色技術(shù)改造升級工作、提高資源利用效率、淘汰落后設(shè)備工藝、從生產(chǎn)源頭減少污染物產(chǎn)生、完ISO14000認證等綠色發(fā)展工作措施的，每項加2分。

3.2.4扣分項

（1）企業(yè)不嚴(yán)格落實安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境保護等主體責(zé)任，出現(xiàn)重大安全、環(huán)保隱患，發(fā)生安全、環(huán)保事故等違法行為，被區(qū)級以上黨委政府通報或被行業(yè)主管部門責(zé)令整改的，扣5 分；區(qū)級以上黨委政府掛牌督辦或被行業(yè)主管部門行政處罰的，扣10分。一年內(nèi)多次被處罰的，從第2次起，每次雙倍扣分。

（2）企業(yè)及企業(yè)主因各類失信行為被納入失信黑名單的，每起扣10分。

（3）企業(yè)因產(chǎn)品問題被市場監(jiān)管部門行政處罰的，扣10分，一年內(nèi)多次被處罰的，從第2次起，每次雙倍扣分。

（4）企業(yè)未能按照報主管部門的發(fā)展規(guī)劃完成發(fā)展目標(biāo)的，扣10分。

3.2.5企業(yè)評級

參與評價企業(yè)分為2～5星，2星最低，5星最高。

5星企業(yè)（重點支持類）：是指產(chǎn)出高、效益好、轉(zhuǎn)型發(fā)展 成效明顯、持續(xù)發(fā)展能力強、行業(yè)引領(lǐng)作用大的園區(qū)龍頭企業(yè)?？偟梅治涣腥珔^(qū)前 10%（含）的企業(yè)為 5 星。

4星企業(yè)（優(yōu)先發(fā)展類）：是指產(chǎn)出較高、效益較好、轉(zhuǎn)型 發(fā)展成效較明顯、持續(xù)發(fā)展能力較強、有一定行業(yè)引領(lǐng)作用的園區(qū)企業(yè)?？偟梅治涣腥珔^(qū) 10%～30%（含）區(qū)間的企業(yè)為4星。

3星企業(yè)（提升發(fā)展類）：是指產(chǎn)出和效益相對較好，可以在解決就業(yè)、促進社會穩(wěn)定上作出貢獻，但轉(zhuǎn)型發(fā)展水平有待進 一步提升的園區(qū)企業(yè)?？偟梅治涣腥珔^(qū) 30%～85%（含）區(qū)間的企業(yè)為3星。

2星企業(yè)（淘汰退出類）：是指發(fā)展滯后，產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能不符合高新區(qū)發(fā)展需要，且較難實施轉(zhuǎn)型升級的園區(qū)企業(yè)?？偟梅治涣腥珔^(qū)85%（不含）以后的企業(yè)為2 星，連續(xù)2年被評為2星，管委會將啟動企業(yè)騰退程序（圖1）。

3.3更新單元劃分

單元劃分充分結(jié)合評價結(jié)論，將各星級企業(yè)落實空間位置，并重點圍繞配套設(shè)施布局級服務(wù)半徑、交通可達性和企業(yè)類型作為劃分依據(jù)。合理劃分更新單元，并落實更新邊界（圖2）。

3.4成果應(yīng)用

評價結(jié)果經(jīng)管委會認定后向企業(yè)公布，并作為管委會及相關(guān)部門針對工業(yè)企業(yè)的各項評選、信用評價、要素保障、科技創(chuàng)新、技術(shù)改造、金融支持、平臺建設(shè)等各類資源要素配置、政策支持的主要依據(jù)。城市更新規(guī)劃以評級結(jié)果為量化支撐，優(yōu)化空間結(jié)合、用地性質(zhì)以及控制指標(biāo)，管委會將適時出臺針對各星級企業(yè)的差別化支持政策，精準(zhǔn)扶持企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

3.4.1優(yōu)化空間組合方式

更新單元采用2種空間組合方式進行布局，其一為以科創(chuàng)企業(yè)為輻射核的空間單元，重點是聚焦科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)用地，周圍以5 min生活圈為半徑，配置配套用地。另一種是依托現(xiàn)有工業(yè)區(qū)域，劃分相對清晰的產(chǎn)-城分割界限，并在生活性服務(wù)性集中區(qū)域補充完善配置相適應(yīng)的服務(wù)設(shè)施（圖3）。

3.4.2優(yōu)化路網(wǎng)形態(tài)及配套用地

保障國家級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)用地，大幅減少虛擬經(jīng)濟導(dǎo)向下的商業(yè)、商務(wù)用地圖斑；優(yōu)化現(xiàn)有工業(yè)項目配置及建設(shè)類型，提出工改保類更新方案，即工業(yè)改造為保障性居住項目，包含保障房、安居房、人才房等［3］。

3.4.3引入新地類

保留以高新創(chuàng)智谷為核心的中央商務(wù)軸，騰退現(xiàn)狀低效工業(yè)，引入創(chuàng)新布局新型產(chǎn)業(yè)用地M0。明確“新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）”是城市用地分類中“工業(yè)用地（M）”大類中增設(shè)的用地類型，用地性質(zhì)仍屬于工業(yè)用地?？蚨ㄐ掠玫匾?guī)劃上限：新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）總規(guī)模原則上不得超過所在區(qū)（市）縣工業(yè)用地總規(guī)模的5％，新供應(yīng)M0年度計劃原則上不得超過所在區(qū)（市）縣工業(yè)用地年度供應(yīng)計劃的10％。制定用地出讓條件：明確M0容積率原則上不低于2.0，不高于4.0。配套用房的計容建筑面積不得超過項目總計容建筑面積的20％。

指導(dǎo)出讓供應(yīng)價格：M₀ = ［M₁×0.4×（1-X） + C×0.41×X］×R×N/50。M₁為普通工業(yè)用地市場評估價的地面底價；C為商服用地市場評估價的樓面底價，需參照市國土部門公布的國有建設(shè)用地基準(zhǔn)底價更新修正系統(tǒng)進行容積率系數(shù)修正；X為分割轉(zhuǎn)讓比例；R為容積率；N為實際出讓年限（圖4）。

4結(jié)束語

隨著空間治理水平的進步一提升，精細化管理的要求日益加大，規(guī)劃的實用性作為評價規(guī)劃編制好壞最為直接的依據(jù)，是滿足行政管理與實施者根本訴求最為實際的方法。本文結(jié)合筆者在相關(guān)工作的參與和實踐，重點從實用性的工業(yè)區(qū)更新評價方法，評價體系與法定規(guī)劃的傳導(dǎo)及管理實施的角度出發(fā)，提出具體的工作建議和思考。

未來在宏觀政策和區(qū)域競合關(guān)系的影響下，實體經(jīng)濟的振興是大勢所趨，規(guī)劃應(yīng)立足研究對象的特點和規(guī)劃管理者的訴求，這是建立規(guī)劃實用性的前提；引入適宜的評價手段，運用先進的技術(shù)手段是優(yōu)化規(guī)劃實用性的方法；因地制宜的提出規(guī)劃設(shè)施方案，循序漸進的提升實施路徑是提升規(guī)劃實用性的路線；把握國土空間規(guī)劃體系“橫向到邊、縱向到底”的傳導(dǎo)機制是夯實規(guī)劃實用性的保障。

參考文獻

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