[內容摘要]財產權是美國公民的一項憲法權利，但是20世紀以后，由于各級政府對私人財產的征用和管制，私人財產權受到了嚴重的侵害。因此，到20世紀80、90年代興起了一場財產權運動，并取得了一些成就。但正當財產權倡導者慶祝的時候，2005年的凱洛案給予財產權運動當頭一棒，于是在美國再次出現(xiàn)了財產權運動的新高潮，廣大民眾、公民組織和各大媒體紛紛進行了抗議，學術界再次展開了激烈的爭論，聯(lián)邦和州政府的各部門也紛紛采取了一系列保護私人財產權的措施，但取得的成就并不十分理想。如何平衡私人財產權與政府的管制權，仍然是美國各界所面臨的一個艱巨的挑戰(zhàn)。

[關鍵詞]財產權；最高法院；征用；管制；凱洛案

[文獻標識碼]A [文章編號]1674-6201（2023）01-0099-15

財產權是歐美資本主義國家公民堪與生命與自由相提并論的基本人權之一，是公民絕對的和神圣不可侵犯的權利，美國憲法的第5條修正案明文規(guī)定，“如無合理賠償，私有財產不得被征為公用”。然而，進入20世紀以后，美國各級政府對經濟生活和私人財產的規(guī)制驟然加強，政府的經濟發(fā)展、城市改造、環(huán)境保護等各類政策法規(guī)，都在不同程度上侵害了私人財產權。于是，80年代后期和90年代初興起了一場反對政府征用和管制，以維護私人財產權為宗旨的運動，并于90年代中期達到高潮。正當財產權運動的倡導者為其成就慶祝之時，他們卻突然遭到一次迎頭痛擊：最高法院于2005年在一次判決中，對聯(lián)邦憲法第5條修正案征用條款的“公用”一詞作出寬泛解釋。這個解釋嚴重侵犯了公民的私人財產權，因而激起了全國眾多公民、媒體、學者、官員等多方面的猛烈抨擊，從而推動了21世紀財產權運動的新高潮。

一、第一次財產權運動的興起及其成就

政府對私人地產進行征用和管制是當代世界各國的一個普遍現(xiàn)象，其目的在于政府對征用地產的公共使用或控制私人地產使用的外部效應。實體性征用就是政府對私人地產的直接占用。政府對私人地產行使警察權，通常規(guī)范和管制不一定會構成征用，但如果這種管制損害了業(yè)主地產的全部利用價值或市場價值就會構成管制性征用，政府應該予以合理的補償。導致實體性征用的政府行為主要是直接占用私人地產的一些活動，比如，修建公路、運河、鐵路、公園等，以及進行城市更新、貧民窟改造等。而導致管制性征用的政府行為主要與土地利用管制法規(guī)有關，其目的是保護公民的健康、安全、道德乃至生態(tài)環(huán)境而行使的警察權。比如，城市土地利用分區(qū)制、州政府的增長管理和精明增長法規(guī)、聯(lián)邦政府的資源和環(huán)境保護法等。

如果政府行為導致了實體征用或管制性征用而拒絕賠償或賠償不足，或地產業(yè)主拒絕征用，勢必發(fā)生司法訴訟。從20世紀初到80年代后期，美國各級法院作出的一系列征用判決，幾乎都危害了業(yè)主的財產權。比如，在1926年的“歐幾里得鎮(zhèn)訴安布勒地產公司”（Village of Euclid v.Ambler Realty Co.）一案，由于歐幾里得鎮(zhèn)綜合性分區(qū)制法規(guī)的制定實施，安布勒地產公司的地產價值降低了75%。但最高法院作出終審判決，該鎮(zhèn)的分區(qū)制規(guī)劃屬于州政府賦予地方政府的警察權，是為了保護居民的健康、安全和道德，因而不予賠償。又如，在1954年的“伯曼訴帕克”（Berman v.Parker）一案中，最高法院認為，華盛頓市政府征用了伯曼等人的商業(yè)地產，并轉售給另一私人地產公司進行開發(fā)，是為了滿足城市更新的“公共目的”，符合聯(lián)邦憲法第五條修正案征用條款的“公用”要求，從而極大地擴展了“公用”的含義，對伯曼等人的財產權和商業(yè)利益造成了極大損害。在美國的城市更新和改造活動中，這種被強制征用的案件數(shù)不勝數(shù)，使下層小地產業(yè)主遭受了極大的痛苦。類似的判決還有最高法院1978年對“賓中央運輸公司訴紐約市”（Penn Central Transportation Company v.New York City）案的判決，1987年對“基斯通煤礦協(xié)會訴德·貝尼迪克圖斯”（Keystone Bituminous Coal Association v．DeBenedictus）案的判決，以及大批的聯(lián)邦下級法院和州法院的類似判決，都對私人地產業(yè)主的財產權產生了極大的危害。

然而，美國財產權運動的直接導火索并不是政府對私人地產的征用和管制，而是由聯(lián)邦政府對西部國有土地和資源利用的限制引起的，這就是20世紀70年代興起的“艾草反叛”（Sagebrush Rebellion）和80年代末興起的“明智利用運動”（Wise Use Movement）。這是由于聯(lián)邦政府為了保護西部的自然資源和生態(tài)環(huán)境，而限制在西部國有土地上的耕種、放牧、砍伐和采掘等經濟活動，一些利益相關的大公司便資助一些社會活動家掀起了一場具有一定聲勢的反環(huán)保運動。到90年代初，“明智利用運動”也逐漸吸收了大批中小地產業(yè)主，針對各級政府對私人地產的征用和管制進行抵制，從而逐漸演變?yōu)橐粓龈咭?guī)模和聲勢的財產權運動。該運動的領袖建立了眾多的民間組織，他們召開會議，發(fā)表演講，建立網(wǎng)絡系統(tǒng)，在媒體上大造輿論，為保護私人財產權搖旗吶喊，使該運動帶有某種民權運動的味道。

這些活動取得了一定的成果，比如在司法訴訟方面，在1987年的“諾蘭訴加州海岸委員會”（Nollan v.California Coastal Commission）一案中，最高法院認為，在州政府的管制措施與該州的合法利益之間必須存在“實質性聯(lián)系”（essential nexus），否則就會構成征用，需要賠償。這對政府的管制行為形成了某種鉗制，因此某一環(huán)保組織的代表對最高法院的法官說：“這樣一種判決，必將使政府土地利用規(guī)范保護公眾健康和安全免受各種危害的努力付之東流?！痹凇皩嵸|性聯(lián)系”的基礎上，最高法院又在1994年的“多蘭訴泰格德市”（Dolan v.City of Tigard）案中，進一步提出了“粗略比例”（rough proportionality）原則，即政府提出的開發(fā)條件不僅應該是定性的，而且應該是定量的，即確定政府的開發(fā)條件（如捐獻土地或繳納影響費等）要與開發(fā)所導致的生態(tài)影響程度之間存在對應的數(shù)量關系?！按致员壤痹瓌t的提出，對各級政府的增長管理和環(huán)境保護措施提出了更大的挑戰(zhàn)，政府部門不得不投人大量的人力和資金進行紛繁復雜的調查和計算，以確定該“粗略比例”，從而極大地增加了政府管制行為的困難。而在1992年的“盧卡斯訴南卡羅來納海岸委員會”（Lucas v.South Carolina Coastal Council）一案中，最高法院判決，如果管制措施損害了業(yè)主地產的全部利用價值或市場價值，就構成了管制性征用，因而應該予以全額賠償。其實這一賠償原則并不新穎，但它無疑是地產業(yè)主的一次勝利。而該案更重要的一個影響是，大法官安東寧·斯卡利亞（Antonin Scalia）還在判決書的注釋8中，提出了部分征用的設想，即政府管制即使只對某塊地產的部分價值產生了影響，也應該予以賠償。這一設想為后來各州制定財產權保護法中的部分征用條款提供了依據(jù)，一些下級法院在判決中也常常引用該注釋。

面對財產權運動的壓力和法院的賠償判決，聯(lián)邦政府的行政部門也采取了一些措施。比如，里根總統(tǒng)于1988年3月15日發(fā)布了“第12630號行政命令”（Executive Order 12630），要求聯(lián)邦政府各機構對其政策措施進行“征用影響評估”（TIA），防止出現(xiàn)不必要的財產征用和政府賠償開支。該命令還要求聯(lián)邦政府對賠償資金作出預算，以賠償必要的實體征用或管制性征用。聯(lián)邦總檢察長在咨詢聯(lián)邦各機構以后，負責制定“風險評估和避免意外征用指南”，各部部長或機構首長還要任命一位官員專門負責該命令的執(zhí)行，并向美國“管理和預算局”（OMB）提交可能出現(xiàn)的征用和索賠報告，以便由其提出預算計劃?？肆诸D政府也對財產權運動作出了回應，1994年，負責實施《瀕危物種法》的內政部和商業(yè)部發(fā)表了一個聯(lián)合聲明，希望最大限度地承認那些不會違反該法第9款的開發(fā)活動，以平息土地業(yè)主的反對之聲，“最大限度地降低實施（棲息地）恢復計劃的社會和經濟影響”。在1995年初《瀕危物種法》的國會再授權爭論激烈之時，美國魚類和野生動物管理局（FWS）宣布了一系列計劃，基于10項原則即“十個光點”（ten points of light）擴大改革措施，包括減少對私人地產的影響，減少業(yè)主的疑慮，公平地對待業(yè)主，對業(yè)主保護物種提供激勵等。

財產權運動雖然在國會立法方面所獲欠豐，但在州議會立法方面卻取得了較為豐碩的成果。率先通過財產權保護法的是1991年的華盛頓州，到90年代末，制定此類立法的州已經達到27個。其中兩種類型的立法最為重要，其一為征用影響評估法（TIAs），要求州政府對擬議中的管制立法、政策、計劃等可能對私有土地產生的影響進行評估，盡量避免構成管制性征用，并且要建立賠償基金，以備支付必要的政府征用。有些美國學者稱這種立法為“三思而后行”（Look Before You Leap）立法。其二為賠償立法，也稱“征用量化法”，由政府對地產業(yè)主因政府管制而遭受的價值損失比例進行賠償。比如，路易斯安那州的立法規(guī)定，如果政府管制導致業(yè)主地產價值下降達到了20%，就要給予業(yè)主以適當?shù)馁r償；得克薩斯州規(guī)定的賠償門檻為25%，密西西比州為40%。

上述財產權運動取得的這些成果，可以說是環(huán)保運動的一種勝利。但財產權運動也面臨著一些難以克服的力量，首先是環(huán)保組織的反對，特別是一些主流環(huán)保組織與各級政府建立了密切的聯(lián)系。其次是各級政府官員的反對，他們是各種法律法規(guī)的執(zhí)行者，或者說是政府警察權的行使者，財產權組織所反對的正是這些官員所要執(zhí)行的。再次就是政府所面臨的難以克服的財政困難。比如“全國野生動物保護聯(lián)合會”（National Wildlife Federation）評論道，新罕布什爾州議會的一項擬議中的征用賠償法案，將使該州的納稅人承擔800萬美元的開支，“但新罕布什爾州是一個小州，只相當于一個小鎮(zhèn)的預算”，“這種法案只會引起更多的訴訟”。佛羅里達州通過了一項征用賠償法，出于對紛至沓來的訴訟的擔憂，該州某縣政府取消了一項重要的開發(fā)項目。到1995年，美國各級政府所面臨的索賠金額高達25億美元，這還不包括訴訟費用。國會議員比利·淘津（Billy Tauzin）認為，這種賠償“將會使政府破產”。正因如此，20世紀90年代末到2l世紀之初，財產權運動出現(xiàn)了低潮。然而，此時最高法院的一次判決，可謂一石激起千層浪，使陷于低谷的財產權運動再次活躍起來。

二、凱洛案的起因及其判決

“凱洛訴新倫敦市案”（Kelo v.City of New London）是2005年美國最高法院判決的一起關于政府是否能以經濟發(fā)展為理由征用私人地產，是否可以將征用的私人地產轉移給另一個私人部門的案件。新倫敦是康涅狄格州的一個商港，20世紀后期開始出現(xiàn)人口減少、失業(yè)率增加的現(xiàn)象，被州政府指定為“衰敗市鎮(zhèn)”。在蘇澤特·凱洛（Susette Kelo）居住的特朗布爾堡（Fort Trumbull）社區(qū)，大多數(shù)住宅開發(fā)于1950以前，到1998年12月，該社區(qū)88%以上的建筑狀況低于平均水準。于是，新倫敦市準備對該區(qū)進行再開發(fā)活動。

1998年2月，一個非營利組織“新倫敦開發(fā)公司”（NLDC），說服世界上最大的制藥企業(yè)輝瑞公司（Pfizer Corporation）在該市的濱水區(qū)建立一個研發(fā)機構。新倫敦市議會授權新倫敦開發(fā)公司制定一個開發(fā)計劃，準備在特朗布爾堡社區(qū)投資5 000萬美元進行再開發(fā)活動。2000年，開發(fā)計劃得到市議會批準，由該公司對該社區(qū)的地產進行征購，然后出租給新倫敦開發(fā)公司進行開發(fā)，最后出租給其他私人商業(yè)企業(yè)。新開發(fā)區(qū)占地90英畝，擁有115戶居民和商店，其中擁有15塊地產的9個住戶不肯出售。其中，蘇澤特·凱洛于1997年在該區(qū)購買了一套維多利亞式獨棟住房，進行了大幅度的維護和修繕。另一業(yè)主威廉明娜·德利（Wilhelmina Dery）于1918年出生在該區(qū)的房子里，她和她丈夫在他們的房子里已經生活了60年。這些業(yè)主都與其房產擁有難以割舍的感情。他們認為，市政府征用的地產不是作為公用，而是由私人公司進行開發(fā)，因而違反了憲法第5條修正案的征用條款，于是，凱洛作為9戶居民的代表于2000年向新倫敦地方法院提起訴訟并勝訴，該法院禁止該市對這些地產進行征用。然而，在2004年康涅狄格州高等法院（Supreme Court of Connecticut）的判決中卻敗訴，該法院認為，“該項目可以創(chuàng)造1 000多個就業(yè)，提高稅收和其他財政收人，復興衰落的城市經濟，包括市中心和濱水區(qū)域”，因而征用符合“公共目的”，沒有違反美國憲法第5條修正案和康涅狄格州的法律。

最后，案件上訴到聯(lián)邦最高法院，2005年2月22日，雙方進行了口頭辯論，爭論的核心是，經濟發(fā)展是否可以作為征用條款“公用”的判斷依據(jù)。斯科特·G.布洛克（Scott G.Bullock）代表原告指出，“如果這（經濟發(fā)展）是啟動征用程序的理由，那么任何一個城市都可以征用其轄區(qū)內的任何地產，并交給任何私人部門使用，只要他能夠比現(xiàn)有業(yè)主賺取更多的金錢”。因此，征用權必須有一個界限，“這一界限就是不能出現(xiàn)私人利用的征用”。盡管原告提出了有力的論證，但最終還是以敗訴告終。最高法院于2005年6月23日以5比4的多數(shù)進行了判決，約翰·保羅·史蒂文斯（John Paul Stevens）大法官代表多數(shù)派撰寫了判決意見，他援引最高法院對1954年伯曼案和1984年米德基夫（Midkiff）案的判決，認為新倫敦市的征用符合憲法第5條修正案征用條款“公用”（public use）的含義。史蒂文斯大法官從三個方面進行了論證：

其一，引用伯曼案和米德基夫案等前例，對憲法征用條款的“公用”一詞作了寬泛解釋。史蒂文斯大法官認為，雖然政府不能為了私人公司的利益而征用私人地產，但該市的本次征用是為了實施一項“深思熟慮”的開發(fā)計劃，該計劃不是為了滿足“某個特定階層特定居民的利益”，而是為了滿足更廣泛的“公共目的”?！氨痉ㄔ旱母鞔闻袥Q無一例外寬泛地解釋了（公用）這一概念，這反映了我們長期以來的一貫政策，即尊重立法部門在這方面的判斷”?！拔覀兡切┳钤绲呐欣绕鋸娏业伢w現(xiàn)了聯(lián)邦主義的精髓，強調我們對州立法機構和州法院在判斷地方公共需求方面的‘極其尊重’”。

其二，承認“經濟發(fā)展”征用符合憲法征用條款的“公用”要求。這是本案雙方爭論的焦點。最高法院認為被征用地區(qū)屬于衰敗地區(qū)，因此市政府有權為了經濟復興計劃的實施而征用該區(qū)。該市的征用不是任意的征用，而是制定了一個十分詳細的開發(fā)計劃，可以創(chuàng)造新的就業(yè)，提供市政稅收等。與其他城市規(guī)劃和開發(fā)計劃一樣，該市的規(guī)劃也努力協(xié)調各種商業(yè)、居住和娛樂業(yè)等土地利用模式，以便為本市居民創(chuàng)造更大福利。該市乃是根據(jù)一項州議會立法的授權而啟動了征用程序以促進經濟的發(fā)展。因此，該計劃無疑是服務于“公共目的”，符合第5條修正案的要求。本案的原告要求最高法院采取一種嶄新的判決原則，即經濟發(fā)展不符合“公共利用”。但最高法院指出：“促進經濟發(fā)展是政府的一項傳統(tǒng)和久已接受的功能。而且，不存在原則性的方法將經濟發(fā)展與其他已經認可的公共目的區(qū)分開來?！薄帮@然，沒有理由將經濟發(fā)展從我們傳統(tǒng)的公共目的這一廣泛的理解中剔除出去”。最高法院還論證道，政府在追求公共利益的同時，也常常會惠及個人利益。

其三，原告質問最高法院，被告宣稱其計劃可以增加就業(yè)和提高稅收，這些是否一定能夠實現(xiàn)。最高法院拒絕對此作出判斷，而是尊重市政府的判斷?！叭绻⒎ú块T的目的是合法的，其方法又不違背理性，我們的判例已經表明，關于征用是否明智的實證辯論……不在聯(lián)邦法院進行”。某評論家認為，最高法院對新倫敦市計劃和征用行為的認可，已經表明其相信該市的再開發(fā)計劃能夠實現(xiàn)。然而，事實正如原告所預料的那樣，新倫敦市的開發(fā)計劃最終徹底失敗。在投入8000萬美元以后，在特朗布爾堡社區(qū)沒有成功地進行任何新的開發(fā)活動，2009年，該計劃的主角輝瑞公司也宣布將永遠撤離該市。

大法官桑德拉·戴·奧康納（Sandra Day O'Connor）代表少數(shù)派法官撰寫了反對意見。她援引1798年最高法院大法官蔡斯在“考爾德訴布爾”（Calder v.Bull）一案中的判決詞，“一項法律從A征用了地產，然后轉交給B，這是違反所有理性和正義的”。因此，她認為，新倫敦市剝奪私人地產并轉交給另一位公民，對公眾沒有產生直接的利益，不能視為“公用”。她寫道：“在經濟發(fā)展的旗號之下，所有的私人地產現(xiàn)在都有可能被剝奪而轉讓給另一私人所有，只要該地產能夠得到改進增值?！薄罢梢詮娭普饔盟饺说禺a，但必須是為了‘公用’，而不是為了另一私人利益。這一要求確保了公平與安全。”本案的判決又回到了20年前的一個難以回答的問題，即在何種情況下為了“公共目的”的征用能夠滿足“公共利用”的要求?！敖洕l(fā)展征用是否符合憲法？本人認為不符合?！彼嵝讯鄶?shù)派法官，在凱洛案的判決之后，立法部門將擁有無限權力，為了某些特定的工程項目而啟用征用程序。最高法院對“公用”條款的歪曲解讀，只是反映了公民憲法財產權的普遍下降。另一位反對派大法官克拉倫斯·托馬斯（Clarence Thomas）認為，最高法院將憲法征用條款的“公用”寬泛地解釋為“公共目的”違背了所有的常識?！叭绻洕l(fā)展’征用就是‘公用’，那么任何征用都是，因此，本法院已經從我們的憲法中剔除了公用條款。”“事實上等于宣布廢止了該條款，已經全無一絲一毫的原意?！?/p>

凱洛案的核心問題，就是政府是否有權征用私人土地，在給予適當?shù)馁r償之后，然后交由私人部門用于發(fā)展經濟、增加就業(yè)稅收。最高法院以一票之差給出了肯定的答案，無疑違背了聯(lián)邦憲法公用條款的原意，極大地擴大了地方政府對地產的征用權，侵害了公民的私人利益。凱洛案的判決為政府部門濫用征用權的洪流打開了閘門，特別是州與地方政府。就在凱洛案宣判的幾小時之內，得克薩斯州的弗里波特（Freeport）市政府就對3個私人海產品企業(yè)的地產啟動了征用程序，以便將地產轉移給另一家更大的私人企業(yè)進行開發(fā)；加州的奧克蘭（Oakland）市政府對一個私人停車場進行了征用，轉移給一家汽車維修企業(yè)；新澤西州的洛代（Lodi）試圖將233個低收入和老年家庭趕出家園，進行高檔的老年公寓開發(fā)，新公寓每套價值可達35萬美元；密蘇里州圣路易斯市要剝奪一位老年婦女的家園進行購物城開發(fā)；①佛羅里達州的里維拉比奇（Riviera Beach）市政府試圖遷移大約6000居民，以修建一個價值數(shù)十億美元的海濱游樂場；康涅狄格州的里奇菲爾德鎮(zhèn)（Town of Ridgefield）啟動征用程序，要將一位公寓開發(fā)商的一塊154英畝的空地征用，修建一座公司辦公大樓，等等，這種案例不勝枚舉。在凱洛案判決后的一年內，美國出現(xiàn)了5700次地產被征用或面臨征用并用于私人開發(fā)的案例。相比之下，在凱洛案判決之前的5年中只有大約1萬次私人征用。凱洛案給本來已經走向低迷的財產權運動一記當頭棒，為財產權運動的復興注入了一劑強力興奮劑。

三、民間抗議與學術爭論

凱洛案的判決，不僅在最高法院內部產生了近乎勢均力敵的分裂，而且在全國民眾之中產生了強烈的反響，反對的浪潮通過各大媒體噴涌而出，同時理性的學術爭論也有如雨后春筍。這些輿論和探討，對美國各級政府的司法、立法和行政部門都產生了極為深刻的影響，從而推動了第二次財產權運動的高潮。

長期以來，最高法院在財產征用的判決中對政府的偏袒和對私人財產權的壓制，使人們郁積已久的憤怒迸發(fā)出來。正如美國學者茱莉婭·D.馬奧尼（Julia D.Mahoney）所說的，雖然人們已經預料到了結果，“但凱洛案仍然點燃了憤怒的火焰，甚至幾個月以來仍然在熊熊燃燒。凱洛判決案的反對者們對下述情況表達了他們的憤怒，即中低收入的居民竟然被迫為更高收入的開發(fā)讓路，而且更加令人驚詫的是，國家最高法院竟然縱容如此嚴重地濫用權力”。在這樣一個信息化時代，消息在瞬息之間就傳遍了全國每個角落。就在凱洛案宣判的當天中午，MSNBC網(wǎng)站就發(fā)布了題為“住宅可被私人項目‘征用’”的新聞，標題上方是凱洛家鮮艷的粉紅色住房的照片。美聯(lián)社的報道包括下述一些內容，為了表示強調還使用了斜體：“最高法院在星期二判決道，地方政府可以剝奪人們的家園和商店——甚至帶有強制性——用于私人經濟開發(fā)?！薄斑@個決定對于一個地域遼闊的國家有著巨大的影響，特別是在增長迅速的城市和郊區(qū)，它們面臨著發(fā)展和財產權兩種相互對抗的壓力。”“結果，現(xiàn)在的城市擁有廣泛的權力摧毀住宅以進行項目開發(fā)，比如開發(fā)購物城和旅館大樓，以增加財政收入?！?/p>

廣播電視報刊也以最快的速度進行了類似的報道。就在宣判后的第二天，即2005年6月24日清晨，全國各大報紙頭版頭條刊登這一消息并發(fā)表了社論，對失去財產權的人們發(fā)出悲憫的同情，并警示美國公民私人財產權的衰落。這些報刊的標題包括：“最高法院說：好的，劫貧濟富”，“法院擴大了剝奪土地的權力”，“法院勒令房主離開——開發(fā)重于財產權”，“對于房主而言，判決令人失望而憤怒”，等等，不一而足。這些報道和社論無疑會激起公民對政府的敵視并產生財產權的危機感。這種批判甚至在一年以后仍在繼續(xù)，比如2006年8月《前進》（Parade）雜志的封面刊登了新澤西州朗布蘭奇（Long Branch）-個五口之家及其住宅的照片，旁邊是醒目的標題“政府要霸占你們的家園嗎？”并且還有一個紅線圈起來的標語“濫用征用權”。此外，該雜志還講述了凱洛案的判決。民間組織“負責任增長的公民”（Citizens for Responsible Growth）的主席特里·甘農（Terry Gannon）在采訪中對《圣彼得堡時報》（St.Petersburg Times）的記者說，“人們曾經認為家園就是我們的城堡?，F(xiàn)在明白了，我們的家園是我們的城堡，但那是在我們看到推土機來臨之前”。

民意調查和公民行動也表達了普通公民對凱洛案判決的不滿。2005年秋季舉行了“索格比國際民意測驗”（Zogby International Question）和“圣索引民意測驗”（Saint Index Poll），前者只有2%的調查對象贊成凱洛案的判決，95%反對；后者有18%贊成，81%反對。人們甚至還走上街頭進行抗議示威，比如2006年1月俄亥俄州的公民在州法院外進行示威，要求該州高等法院在判決中保護私人財產權。在群眾的壓力之下，該州高等法院一致判決，該州憲法禁止城市政府征用私人地產用于經濟開發(fā)項目。從2005年6月凱洛案判決以后，公民的直接行動已經挫敗了44個濫用征用權的私人開發(fā)項目。有趣的是，凱洛案還導致了兩位多數(shù)派大法官所在州對他們的制裁。在新罕布什爾州，即大法官斯蒂芬·G.布雷耶（Stephen G.Breyer）和戴維·蘇特（David Souter）所在的州，自由黨州議員提議，對布雷耶在普蘭菲爾德（Plainfield）的一套占地167英畝的度假屋啟動征用程序，用以修建一座公園。而在該州的韋爾市（Weare），一位開發(fā)商建議將蘇特在該鎮(zhèn)的房產征用，修建一座“失落的自由旅館”（Lost Liberty Hotel）。

在凱洛案審理過程中，“財產權衛(wèi)士”等眾多財產權組織積極支持原告，向最高法院提交了法庭之友辯護狀（amicus curiae briefs）。隨后，這些財產權組織繼續(xù)斗爭，努力在聯(lián)邦和州層面進行了立法和司法斗爭，并進行法律教育工作。比如，一個非營利的法律公司“正義研究所”（Institute for Justice），從20世紀90年代以來就致力于財產權的保護，該組織宣稱，“作為我國唯一的自由主義公益法律公司，我們在法院中從事最前沿的訴訟活動，而在公眾輿論的法庭上，我們則代表那些最基本的權利遭到政府否認的個體公民?！痹摴驹趧P洛案中曾代表原告進行辯護，2005年6月，發(fā)起了一項抵制凱洛案的教育和改革計劃，名曰“城堡聯(lián)盟”（Castle Coalition），以便促進州和地方政府在地產征用方面的改革。城堡是一個家喻戶曉的比喻，意思是自己的家如同城堡，可以抵御任何人乃至主權者的侵犯。該聯(lián)盟斥資300萬美元發(fā)起了“別碰我的房子”（Hands Off My Home）運動，為各州提供征用改革的立法范本，制定更加嚴格的“衰敗改造”立法和州憲法修正案。該聯(lián)盟還每年召開全國性的研討會，指導地產和小企業(yè)業(yè)主如何抵制政府和開發(fā)商的剝奪。

美國學術界也展開了激烈的爭論。這種爭論從19世紀以來就一直進行著，到20世紀后期，特別是財產權運動興起的20世紀80-90年代達到了一次高潮。凱洛案又一次引起了有關征用與財產權的新一輪爭論。比如，達納·伯利納（Dana Berliner）于2006年出版的《打開閘門——后凱洛案世界征用權的濫用》就旗幟鮮明地表達了其觀點，“凱洛案的判決打開了（征用權）濫用的閘門，……該判決鼓勵了政府官員和開發(fā)商，……特別是進行了大膽的征用行動。各級法院也根據(jù)凱洛案而支持一些開發(fā)項目，征用某一公民的私產轉手贈予另一公民。更可悲的是，該判決沉重地打擊了許多業(yè)主的信心，他們原本希望為失去的家園和企業(yè)進行戰(zhàn)斗，但凱洛案之后，他們相信，戰(zhàn)斗將是徒勞無益的”。

最著名的財產權保護論者莫過于理查德·A.愛潑斯坦（Richard A.Epstein），他于1985年就出版了《征用——私人財產和征用權》一書，專門批判了政府對私人財產征用權的濫用。凱洛案之后，愛潑斯坦又于2008年出版了《極度的疏忽——如何恢復憲法對私人財產的保護》一書。他指出：“財產權的排他性不是一個小問題，因為它要求未得業(yè)主允許，任何他人不得進入、使用或損壞某一特定財產?！彼J為，征用賠償無關乎整體征用還是部分征用，短期征用還是永久征用，都需要政府賠償。“可以想象一塊地產擁有一束權利——空間的、時間的和排他的——如同一根薩拉米香腸。那根香腸的任何一片仍然是香腸，因此，政府必須為它自己取用的每片香腸付費，不管是多薄的一片。它取得的越多，付費也越多”?！罢饔猛恋氐囊话?，或征用了整塊地產數(shù)年，……上述每種行為都征用了該地產基本權利的某些部分”。無論是實體性征用還是管制性征用，“兩種征用都產生了同樣的賠償義務”。凱洛案主要涉及的是征用財產的公用還是私用問題。他認為，“公共利益”不等于“公共利用”，他對這種混淆進行了尖銳的批判，“不要天真地相信政府是善良的，這個基本的教訓不能忘卻。令人悲哀的是，政府官員總是得隴望蜀，得寸進尺。嚴肅對待公用要求將會遏制這種情形，因此，應該增強業(yè)主的信念，他們將會收獲其以往投資和當前計劃的利益。更嚴格地遵守公用限制，還會減少政府暗箱操作的范圍，避免損害普通公民利益而讓內部人士大撈一把”。

詹姆斯·L.赫夫曼（James L.Huffman）對愛潑斯坦進行了響應：“一個人無論怎樣思考這一問題，結論都是相同的。政府有權對私有財產或其他形式的財富進行自由地征稅這一事實，并不意味著政府管制沒有造成整體剝奪，以及回避了征用條款?！苤埔坏е铝四橙嘶蚰承┤顺袚顺杀?，卻使利益流動到他人或眾人那里，就等于形成了征用，如同政府從某人的銀行賬戶中轉出了資金一般。多種稅收形式的合法性并不能得出不存在管制性征用的結論?！?/p>

當然，也有許多學者贊成最高法院的判決，支持地方政府對私人財產的管制和征用行為，強調財產權的社會責任。比如，朱莉安娜·牛頓（Julianne Lutz Newton）等學者指出，古典自由主義者給予業(yè)主以極大的獨立性，不受政府的任何限制。這種財產制度并不促進自由，反而會產生社會沖突，比如，如果業(yè)主有產生噪聲的自由，那么鄰居就沒有夜間安眠的自由，財產權立法必須進行平衡或選擇?！翱梢哉f，一位真正的公民自由主義者應該反對所有的土地財產權，因為沒有對某人自由的限制，就不會確立起財產權?！彼麄冋J為：“如果財產權是由法律創(chuàng)造而由公共權力維護的話，那么，私人地產的利用必然是一種公共事務，而不僅僅是一種私人事務?！薄霸谌魏吻闆r下，土地利用的社會價值都是一個公共問題?！?/p>

約翰·M.邁耶（John M.Meyer）對財產權運動進行了揭露和批判。他認為，所謂“財產權運動”的核心觀念就是管制構成了財產“征用”，在美國擁有地產意味著擁有絕對的自然權利。邁耶也對絕對財產權概念進行了批判，他指出，絕對主義的財產概念是自由主義理論的表現(xiàn)，這種觀念認為，財產與社會和生態(tài)環(huán)境是隔絕的，與多種多樣的公共利益不發(fā)生聯(lián)系，甚至這種社會和生態(tài)利益還會與私人業(yè)主的財產權發(fā)生劇烈的沖突?！八从车氖且环N烏托邦主義的愿望，但無時無刻不受到實踐經驗的挑戰(zhàn)?！边~耶對愛潑斯坦進行了批評，指出在美國歷史早期，憲法第5條修正案的征用被理解為由政府對財產的實體占用，因此該條款的范圍和賠償都有一定的限制。然而，愛潑斯坦對征用與賠償進行了寬泛的解釋，對私人財產權的任何管制和干預都構成了征用，都需要賠償。在這種情況下，該條款就成為絕對主義財產概念的福音書和自由主義的政治哲學。邁耶寫道：“這種絕對主義的（財產權）概念通過預先假定其自己答案的不可爭議性，從而可以壓制所有權的其他特征?！?/p>

托馬斯·J.米塞利（Thomas J.Miceli）則認為，征用是個政治問題而非科學問題，即使是私人征用也是合理的。他寫道：“征用問題并非一門科學，而是存在一種傾向和偏見因素，有時會損害某些公民的合法但不受社會歡迎的財產權。在某種程度上，公用的概念是一個政治問題，已經進行了長期的爭論?！彼M一步認為，可以將征用看作是在地產整合問題上的市場失靈，因為釘子戶會威脅私人和公共項目，“授予遇到釘子戶的私人開發(fā)商以征用權，在經濟方面是公正的”。

在美國歷史中，私人財產權與政府征用和管制一直是一個糾纏不清的問題，特別是實體征用中的私人使用問題和政府行使警察權而導致的管制性征用問題，可謂“剪不斷，理還亂”。由凱洛案引起的輿論怒潮和尖銳的學術爭論，促使美國各級政府不得不對財產征用問題作出某種反應。

四、聯(lián)邦與州政府部門對凱洛案的反應

這里的聯(lián)邦與州政府部門包括聯(lián)邦和州的司法、立法與行政部門。其實，凱洛案的判決并不新穎，過去最高法院的這種判決不勝枚舉，比如1954年的“伯曼訴帕克”（Berman v.Parker）案和1984年的“夏威夷住房管理局訴米德基夫”（Hawaii Housing Authority v Midkiff）案，最高法院對“公用”的含義作出了同樣寬泛的解釋，同樣是把征用的土地轉交私人公司進行開發(fā)，甚至強迫業(yè)主將私人地產出售給私人公民，但都沒有引起公民的關注和政府反應。但凱洛案的判決卻對各級政府部門產生了極大的震動，這是因為經過20世紀80-90年代的財產權運動，普通公民的財產權意識得到了極大提升，因而引起了普通公民、廣大媒體和民間組織的激烈抗議，以及學術界的深入探討，迫使各級政府部門做出了積極的回應。

首先來看州司法部門的反應。美國最高法院可以說是聯(lián)邦和州各級法院的領頭羊，其判決對后者擁有巨大影響，因為如果這些下級法院與最高法院的判決相沖突，最后上訴到最高法院仍然會被推翻，可謂擔雪塞井，徒勞無功。因此，大多數(shù)州法院依舊遵從凱洛案的判決，對公用概念作出寬泛解釋，并將征用的私人地產用于私人商業(yè)開發(fā)，比如，哥倫比亞特區(qū)、佛羅里達、佐治亞、明尼蘇達、密蘇里、紐約等州的法院。雖然密蘇里州法院遵循了凱洛案的判決，但該州的一位法官也不無遺憾地說，他希望將來能夠對征用權進行限制。

然而，面對巨大的民情壓力，有些法院對經濟發(fā)展征用是否違反了其州憲法進行了認真的考察，并對“衰敗”（blight）一詞進行了重新定義，以免地方政府任意解釋“衰敗”一詞。比如俄亥俄州高等法院于2006年7月在“諾伍德市訴霍尼”（City of Norwood v.Horney）一案中直接探討了這一問題，即其州憲法是否允許經濟發(fā)展征用，并一致作出了否定性的判決。該法院宣布，本州憲法“禁止法院發(fā)布命令，支持由政府征用財產并轉手用于私人部門的再開發(fā)活動”，并引用該州議會于2005年通過的一項法律的條文：“對本州征用法律的解釋和利用不能加以擴大，不允許征用不在衰敗區(qū)的私人地產，并最終將該地產的所有權授予另一私人，這樣做將違反俄亥俄州憲法第一條第一款和第十九款的規(guī)定?！?/p>

俄克拉荷馬州高等法院在2006年5月的“馬斯科吉縣議會訴洛厄里”（Board of County Commissioners of Muskogee County v.Lowery）一案中，也拒絕按照凱洛案進行判決。該法院在判決書中寫道：“我們的州憲法進一步規(guī)定，‘如果沒有得到公正的賠償，私人財產不得為了公用而被征用或損壞?！钡撝莘ㄔ洪L期以來對“公用”（public use）和“公共目的”（public purpose）兩個概念混用，因此，“在決定僅僅經濟發(fā)展是否構成‘公共目的’問題時，……我們長期以來遵守這樣一個一般原則，即對征用法律運用更嚴格的解釋”?！岸?，作為一個一般原則，我們解釋我們州憲法的征用條款，‘嚴格地傾向于業(yè)主，而抵制征用方?！绷硗?，俄克拉荷馬州的征用法律必須符合俄克拉荷馬州憲法規(guī)定的對行使征用權的限制?！拔覀冏袷卣饔梅傻膰栏窠忉?，以便與我們從前的判例保持一致，并注意到保護私人個體財產權的關鍵重要性，尊重美國憲法和俄克拉荷馬憲法起草者的初衷?！?/p>

新澤西州高等法院在2007年6月的“高倫琴地產開發(fā)公司訴保羅斯伯勒市”（Gallenthin Realty Development，Inc.v.Borough of Paulsboro）一案中也對“衰敗”一詞進行了重新界定，并否決了該案中地產征用。2003年，保羅斯伯勒市將高倫琴地產公司的一塊空地劃為“需要再開發(fā)”的“衰敗”地產，因為該地產尚未開發(fā)的狀況使其“沒有充分用于生產”。原告認為，州憲法中“衰敗”一詞包含否定意義，而他們的地產不存在這種問題，因此，保羅斯伯勒市對其地產的定性和征用違反了新澤西州憲法的第8條第3款的規(guī)定。該法院判決，保羅斯伯勒市關于高倫琴公司地產的再開發(fā)計劃違反該州憲法，“因為新澤西州憲法授權政府只對‘衰敗地區(qū)’進行再開發(fā)，我們認為，州議會的法律（N.J.S.A.40A：12A-5e）沒有打算在這種情況下實施該法，即再開發(fā)計劃的唯一根據(jù)是該地產‘沒有充分用于生產’”。“‘衰敗’的核心含義包括衰退或停滯，對周圍地產會產生衰減效應”。而按照保羅斯伯勒市的解釋，該州大部分地產都符合再開發(fā)的條件。另外，“衰敗地區(qū)的清理、重新規(guī)劃、開發(fā)或再開發(fā)，應該屬于公共目的和公共使用，為此，私人地產不該被征用或剝奪”。

除了州法院對凱洛案進行抵制以外，各州議會也針對該案通過了財產權保護法。在凱洛案之前，許多州對“公用”的解釋比最高法院還要嚴格。而到2006年11月投票期間，大約有40個州提出了限制征用的“反凱洛案”立法。這些立法包括下述幾方面的措施：其一，嚴格解釋“衰敗”概念，規(guī)定政府擁有足夠的時間進行調查，以便確定某一地區(qū)是否為衰敗地區(qū)，要求政府用“明顯而有說服力的證據(jù)”證明某一地產屬于衰敗地產。其二，要求政府在啟動征用程序前6個月通知業(yè)主。其三，如果將征用地產由一位業(yè)主轉讓給另一業(yè)主，應該給予業(yè)主10年的緩沖期。其四，要求政府在征用衰敗地產之時，對每塊地產都采用個案研究的方法，而不允許將整個地區(qū)囫圇吞棗地劃為衰敗地區(qū)。其五，禁止為了經濟發(fā)展或提高稅收而對地產進行征用。其六，剝奪再開發(fā)機構的征地權。其中，有10個州的立法是由公民投票的方式通過的，而且贊成方占有相當大的優(yōu)勢，從55%到86%不等，這種方式通過的立法比由州議會通過的立法更有權威。有8個州制定的法律既限制了經濟發(fā)展征用，又嚴格界定了“衰敗地區(qū)”。

許多州還掀起了“部分管制性征用運動”（Partial Regulatory Takings Movement）．是針對政府濫用警察權和實施土地利用管制而做出的反應，試圖擴大對聯(lián)邦憲法第5條修正案征用條款的解釋，即使政府管制沒有導致財產價值的全部喪失，而只是出現(xiàn)了部分下降，達到一定比例后也要賠償。2006年亞利桑那州選民投票通過了一項立法即《私人財產權保護法》，規(guī)定對部分管理性征用進行賠償。同年，加利福尼亞、愛達荷和華盛頓三州等也提出了類似的立法，并付諸公民投票。2007年，得克薩斯州通過的立法規(guī)定，政府管制導致地產價值下降25%就要賠償。當然有些州在凱洛案之前就已經通過了部分管制性征用立法，比如1999年密西西比州通過的立法規(guī)定，政府管制導致的財產價值下降達到40%的門檻后就要賠償，2005年路易斯安那州的立法規(guī)定這一門檻為20%，而俄勒岡州立法則規(guī)定，任何市場價值的降低都要賠償。

凱洛案之后，雖然提出立法改革的州不在少數(shù)，但到2015年，其立法獲得通過并生效的州只有21個。因此，總的來說，各州的立法改革仍然是雷聲大雨點小，大多數(shù)州依然像凱洛案之前那樣，對管制性征用拒絕賠償，對實體征用的“公用”要求進行寬泛解釋，允許經濟發(fā)展征用，對“衰敗區(qū)域”進行模糊解釋，私人財產權仍然得不到真正的保護。財產權運動之所以在州政府層面效果不佳，是因為州議會就是政府管制規(guī)則的制定者，而州政府的行政部門則是管制權或警察權的執(zhí)行者，它們與地產業(yè)主處于對立面，即治理者與被治理者的關系，前者不可能愿意真正把自己“關進籠子”，放任地產業(yè)主阻礙乃至危害公共社會、經濟和環(huán)境的行為。另外，當代社會與傳統(tǒng)社會存在巨大差別，當代的社會、經濟和生態(tài)關系極其復雜，這是大政府出現(xiàn)的根本原因。

如果說州政府層面對于保護私人財產權的效果并不理想，那么聯(lián)邦政府發(fā)揮的作用就更是微乎其微了。凱洛案之后，加州的黑人國會眾議員馬克辛·沃特斯（Maxine Waters）稱凱洛案的判決是“最違背美國精神的事件”。甚至一位社會主義者、佛蒙特州的無黨派國會眾議員伯納德·桑德斯（Bernard Sanders）也反對該判決，他認為，“該判決的結果將是工薪家庭和窮人的財產轉贈與富有的企業(yè)和開發(fā)商”。在凱洛案后的僅僅三個星期內，眾議院便以365比33票的絕對優(yōu)勢通過了一個決議，表示“堅決反對”最高法院的多數(shù)法官的意見。隨后，在2005年的11月，眾議院還以376比38的絕對優(yōu)勢通過了一個《私人財產權保護法》（the Private Property Rights Protection Act of 2005），該法第二款禁止任何接受聯(lián)邦經濟發(fā)展基金援助的州政府機構進行經濟發(fā)展征用，否則，聯(lián)邦政府將在兩年內停止對該機構的任何資金援助。第三款禁止聯(lián)邦政府進行經濟發(fā)展方面的地產征用。然而，該法在參議院沒有獲得通過。雖然該法在2012年和2014年又兩次在眾議院獲得通過，但在參議院卻屢屢受挫。

聯(lián)邦政府的行政部門也作出了反應。2006年6月23日，即凱洛案判決一周年之日，喬治·布什總統(tǒng)發(fā)布了“保護美國公民的財產權”（Protecting the Property Rights of the American People）命令，即第13406號行政命令（Executive Order 13406）。該命令指出，“根據(jù)美利堅合眾國憲法和法律授予我作為總統(tǒng)的權威，為了加強美國人民的權利，抵制對其私人財產權的征用”，茲命令如下：第一條要求保護美國人的財產權，限制聯(lián)邦政府征用私人財產，除非是為了公共使用，并給予公正的賠償，而且征用必須是為了一般公眾的利益，而不是僅僅是為了某些私人部門的利益，禁止將征用地產授予私人部門擁有或使用。第二條要求美國總檢察長（Attorney General）向聯(lián)邦各部和機構的首腦提供政策指導，并負責實施征用活動，各部和機構的首腦要向總檢察長提供必要的信息。第三條列舉了聯(lián)邦政府征用的例外情況，在必要的情況下任何人不得妨礙這種征用。

按照美國學者伊利亞·索敏（Ilya Somin）的解釋，該命令其實并不禁止為了經濟發(fā)展而征用私人地產，并將其轉移給另一私人部門，只要這種征用是“為了一般公眾的利益，而不是僅僅是為了某些私人部門的利益”。這一命令甚至是變相地支持了聯(lián)邦政府的各種經濟發(fā)展征用，另外，即使布什總統(tǒng)的命令真的對聯(lián)邦政府各部門和機構發(fā)揮了限制作用，但一般而言，進行經濟發(fā)展征用的主要政府單位是州和地方政府，因此，布什總統(tǒng)的命令也沒有多大用處。其實，這是一個無法解決的矛盾，因為任何一個政府都不敢宣布自己將絕對地放棄某些權力，特別是在有關土地利用和公共利益的問題上，在當今這樣一個國際經濟競爭激烈、國內種族和族裔矛盾尖銳、生態(tài)環(huán)境急劇惡化的時代，放棄這種權力就會出現(xiàn)嚴重的無政府狀態(tài)。但是，如果對私人財產的征用和管制過于嚴格或武斷，就會嚴重侵犯私人的憲法權利即財產權，從而出現(xiàn)政府專權乃至暴政。如何平衡私人財產權與政府的管制權，實現(xiàn)對公民自由權利的保護與社會的有序發(fā)展，仍然是美國各界面臨的一個艱巨的挑戰(zhàn)。

結語

財產權在美國史上的地位發(fā)生了巨大變化。17和18世紀的古典自由主義認為財產權是絕對的，是神圣不可侵犯的；19世紀后期到20世紀中期產生并盛行的新自由主義，強調財產的社會性和社會責任，各級政府對私人財產權進行了廣泛的管制和征用，私人財產權的地位一落千丈；為了維護私人財產權的地位，20世紀后期興起了新古典自由主義，為私人財產權搖旗吶喊，從而出現(xiàn)了具有一定規(guī)模的財產權運動，并在司法、立法和行政領域取得了一些成就。然而，正當財產權運動為自己的成果慶祝之時，2005年最高法院對凱洛案的判決給了財產權運動當頭一棒，該判決存在兩個爭論的焦點，其一是法院將憲法第5條修正案的“公用”條款寬泛地解釋為“公共目的”，允許政府為了經濟發(fā)展征用私人財產，其二就是法院支持地方政府將“衰敗地區(qū)”擴大解釋，使本不衰敗的地產被政府征用進行再開發(fā)。該判決引起了廣大公民、民間組織、眾多媒體的猛烈抨擊和抗議，并引發(fā)了關于財產權的更為深入的學術爭論，從而掀起了財產權運動的新高潮。在該運動的推動之下，聯(lián)邦和各州的司法、立法和行政部門采取了一系列財產權保護政策和措施。然而，各級法院大多數(shù)仍然表現(xiàn)出對立法和行政部門的尊重狀態(tài)。聯(lián)邦和州議會的立法仍然不能發(fā)揮應有的保護作用。美國的財產權運動將何去何從，美國公民的財產權地位將會出現(xiàn)何種發(fā)展趨勢，還需拭目以待，靜觀其變。

（責任編輯：李強）