【摘 要】邊疆在整個國家安全戰(zhàn)略中具有重要地位。在全球化、信息化時代，隨著“一帶一路”建設的推進，中國在由區(qū)域性大國向世界性大國邁進的過程中，國家利益也在不斷拓展。中國邊疆不僅面臨著領(lǐng)土完整和主權(quán)統(tǒng)一等傳統(tǒng)安全威脅，也面臨諸多非傳統(tǒng)安全威脅的挑戰(zhàn)。新形勢下，只有以總體國家安全觀為指導，確立以人民安全與國家安全辯證統(tǒng)一為邊疆非傳統(tǒng)安全治理的價值支點，以國家安全為分界點，安全治理向內(nèi)下沉至人的安全、社會安全，向外拓展至周邊安全、區(qū)域安全、國際安全與人類安全，才能有利于為邊疆非傳統(tǒng)安全治理的“選擇性安全化”提供價值排序參照，對非傳統(tǒng)安全問題進行科學、適度與合理的治理。

【關(guān)鍵詞】邊疆；非傳統(tǒng)安全治理；人民安全；國家安全；價值支點

【作 者】謝貴平，浙江大學區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究中心研究員，公共管理學院教授、博士生導師。浙江杭州，310012。

【中圖分類號】D633 "【文獻標識碼】A "【文章編號】1004-454X（2023）01-0029-0009

中國邊疆地區(qū)地域遼闊，資源豐富，鄰國眾多，民族多樣，文化多元，在整個國家安全與發(fā)展戰(zhàn)略中占有重要地位。在全球化、信息化與市場化的時代背景下，邊疆地區(qū)面臨的傳統(tǒng)安全1威脅依然存在，而非傳統(tǒng)安全2威脅則日益凸顯。邊疆與國家息息相關(guān)，關(guān)系到國家統(tǒng)一、領(lǐng)土完整、民族尊嚴和國家安全。隨著“一帶一路”建設的推進，我國由地區(qū)性大國向全球性大國邁進，邊疆地區(qū)成為對外開放的門戶、前沿與通道，也成為國內(nèi)外矛盾交匯的重要區(qū)域與安全風險的疊加地帶，面臨越來越多的風險與挑戰(zhàn)。邊疆非傳統(tǒng)安全不僅關(guān)涉到政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等不同議題領(lǐng)域，而且關(guān)涉地緣、利益、認同、網(wǎng)絡、話語、價值等不同安全場域；不僅關(guān)涉到顯在與潛在安全，而且關(guān)涉到當下與未來乃至代際的安全，還與人的安全、社會安全、國家安全、區(qū)域安全、國際安全及人類安全問題密切關(guān)聯(lián)。以往邊疆非傳統(tǒng)安全治理研究多側(cè)重于具體議題研究，而對于邊疆非傳統(tǒng)安全治理的重要問題如“什么威脅安全？”“威脅誰的安全？”“誰來維護安全？”“如何維護安全？”“邊疆非傳統(tǒng)安全治理的價值支點是什么？”等缺少系統(tǒng)的研究。新時期，在中國語境下，以總體國家安全觀為指導，確立以人民安全與國家安全的辯證統(tǒng)一作為邊疆非傳統(tǒng)安全治理的價值支點，有利于為諸多邊疆非傳統(tǒng)安全治理的“選擇性安全化”1提供價值排序參照，有利于不同類型、不同層次、不同領(lǐng)域和不同場域的重點、急迫和亟須解決的非傳統(tǒng)安全問題及時進入決策視域并得到進行科學、適度、合理的治理。

一、“國家安全”與“人民安全”的價值取向

安全關(guān)涉人類生存與發(fā)展的方方面面，是人類自身最基本的需求和最優(yōu)先、最重要的公共資源與公共產(chǎn)品，也是國家追求的最基本價值目標。安全在不同的時空背景下具有不同的意義，不同國家、不同場合、不同時代，面對不同問題，人們往往對“安全”也有不同的解釋，安全觀也是動態(tài)發(fā)展變化的。

（一）傳統(tǒng)語境中“國家安全”的價值取向

國家安全2是指國家安全利益不受威脅、侵害和破壞的一種狀態(tài)，也指國家防范外部軍事入侵和攻擊，保證國家獨立、領(lǐng)土完整、社會生活和基本價值觀等不受損害的能力。國家安全的含義不是固定不變的，是隨著經(jīng)濟社會發(fā)展、時代議題轉(zhuǎn)換等具體的情境不斷調(diào)整的。在安全概念擴展前，國家安全往往跟戰(zhàn)爭與和平緊密相關(guān)。自國家產(chǎn)生以來，國家對其面臨的各類安全威脅一般通過國家的強制性措施主要是軍事武力的方式加以解決?，F(xiàn)代國家安全起源于歐洲，它以主權(quán)國家為中心、以軍事手段維護為主要特征。

傳統(tǒng)國家安全主要指一些傳統(tǒng)意義上的“高政治”領(lǐng)域問題，如國防問題、領(lǐng)土糾紛、主權(quán)問題、國家之間的軍事態(tài)勢等。這些問題事關(guān)民族、國家與政權(quán)的生死存亡，因而向來被認為是國際社會安全中的核心問題。傳統(tǒng)安全觀將安全理解為國家的安全，堅持國家安全至上。國家安全就是要保衛(wèi)國家領(lǐng)土、主權(quán)不受侵犯，保護國民和政權(quán)不受侵犯，并認為國家安全受到的威脅來自其他國家，安全問題是國家間的戰(zhàn)爭問題，獲得安全的手段是依靠軍事力量。［1］27國家是安全的主體，維護國家安全的手段主要是威懾對手和對抗外敵入侵，以實現(xiàn)國家利益的最大化。［2］因此，增強自身實力，削弱對手實力，通過均勢與結(jié)盟等方式是獲得國家安全和維持國際秩序與和平的重要手段。

現(xiàn)實主義安全觀認為，安全的首要目標是保證民族國家的生存和發(fā)展，保證其不受外來的攻擊和侵略，也不受內(nèi)部的顛覆。新現(xiàn)實主義安全觀是對傳統(tǒng)現(xiàn)實主義安全觀的發(fā)展和補充，其仍然堅持以國家為中心，但認為國家最關(guān)注的是安全而不是權(quán)力。［3］新現(xiàn)實主義安全觀開始強調(diào)經(jīng)濟因素對國家政治和安全的影響，主張將經(jīng)濟因素納入安全研究的范疇。還有一些新現(xiàn)實主義安全者認為，國家通過更大的合作可以改變安全困境，應該考慮到鄰國的利益。［4］208

由此可見，傳統(tǒng)安全觀奉行“國家中心主義”，強調(diào)民族國家是國際社會的主要行為體，國家是安全的主要指涉對象，認為國家安全的威脅主要來自其他國家的政治、軍事與非軍事（包括經(jīng)濟、社會、環(huán)境等）威脅，國家安全的主要追求是國家的生存、領(lǐng)土的完整、主權(quán)的維護以及國內(nèi)秩序的穩(wěn)定，國家安全的維護主要依靠軍事力量。國家成為國內(nèi)民眾安全的庇護者，沒有國家的安全，其他行為主體的安全也難以實現(xiàn)，國家安全就是民眾個體的安全，民眾個體的安全必須依靠國家來保護。不充分考慮其他國家行為體的安全，將人的安全議程排斥在外，認為人的安全必須服從國家安全，為了維護國家安全甚至可以犧牲人的安全。

（二）中國語境“人民安全”的價值取向

聯(lián)合國發(fā)展署將“人的安全”（human security）1的概念界定為：免于諸如饑餓、疾病和壓迫等長期威脅的安全，獲得在家庭、工作或社區(qū)等日常生活中對突如其來的傷害性騷擾的保護，并提出了人的安全七大要素：基本收入有保障的經(jīng)濟安全，確保糧食供應充足的糧食安全，相對免于疾病和傳染的健康安全，能獲得清潔水源、清新空氣和未退化耕地的環(huán)境安全，免遭人身暴力和威脅的人身安全，文化特征得以維持的共同體（社群）安全、基本人權(quán)和自由得到保護的政治安全。［5］由此可見，人的安全概念的提出是對傳統(tǒng)國家安全理論的豐富和擴展。

這里的“人”，是相對于國家而言，既包括作為個體的人，也包括作為整體“類”的人。“人的安全”是指整體的人類、群體和個體的人的生存和發(fā)展的權(quán)利不受威脅和侵害的狀態(tài)，是安全領(lǐng)域的人本觀念，關(guān)注的是現(xiàn)實中的人，強調(diào)人的需求和人的權(quán)利。人的安全的最大關(guān)切是對個人及群體生存、生活、生命的保障，對價值和尊嚴的關(guān)注，擺脫由于饑餓、疾病、犯罪等帶來的對生命安全的威脅，［6］從而使人免于身體傷害、心理損害、財產(chǎn)侵害、社會迫害、生存災害。［7］脫離人的生命安全或否定人類的生命價值去談論國家安全問題，毫無意義可言。

人的安全研究將個人視為分析單位，關(guān)注的是人面臨什么樣的威脅；尋求個人的安全與自由，以及人民的福祉；對人的安全的威脅包括直接來自外部國家或非國家行為體，也來自國家內(nèi)部，人的安全治理需要通過合作和發(fā)展來達成。

二十世紀九十年代以來，人的安全越來越成為跨國性非傳統(tǒng)安全研究的核心議題。“人的安全”研究試圖整合國際體系層面的“人類安全”、國家體系層面的“國民安全”、次國家層面的“團體安全”和個體層面的“公民安全”，將“人的安全”和普通人日常生活的安全視為國家安全的根本目的。［8］

在中國語境中，人的安全的實質(zhì)就是人民安全，是一種“以人為本”的安全視域，其最大關(guān)切是對個人及群體生命和生活的保障?！稌?jīng)》中的“民惟邦本，本固邦寧”［9］、孟子所言“民為貴，社稷次之，君為輕”［10］等均是“人的安全觀”的樸素體現(xiàn)?！吨袊伯a(chǎn)黨黨章》規(guī)定了“全心全意為人民服務”的根本宗旨，《中華人民共和國憲法》也規(guī)定了“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”。2014年4月15日國家安全委員會第一次會議提出，“必須堅持總體國家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本。”“堅持以民為本、以人為本，堅持國家安全一切為了人民、一切依靠人民，真正夯實國家安全的群眾基礎(chǔ)?！保?1］這也是中國第一次以政策文件形式，明確了當前我國國家安全議題的基底是人民安全。黨的二十大報告再次強調(diào)提出，“堅持以人民安全為宗旨”“必須堅持人民至上”“我們要站穩(wěn)人民立場、把握人民愿望”“堅持以人民為中心的發(fā)展思想，維護人民根本利益”“堅持人民主體地位，充分體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益”“江山就是人民，人民就是江山”等系列表述充分體現(xiàn)了黨和國家把人民安全放在國家安全的重要位置。

在全球化、信息化和網(wǎng)絡化時代，在人類命運共同體語境下，各種非傳統(tǒng)安全威脅日益凸顯，人與人之間的聯(lián)系越來越緊密，人與安全之間的議題越來越多元，與人民日常生產(chǎn)生活相關(guān)聯(lián)的各種安全問題正越來越多地被納入國家安全的范疇，人的安全越來越成為國家安全維護的重要內(nèi)容。人應該成為全球、地區(qū)、國家不同層次安全維護中予以把握的安全指涉對象，在我國，人民安全是國家安全的基石?？傮w國家安全觀中，人民安全并非一個具體領(lǐng)域，而是在各領(lǐng)域之中有所體現(xiàn)，各領(lǐng)域安全本質(zhì)上都是該領(lǐng)域的人民安全。［12］因此，人民利益和人民安全是“源”，其他所有方面的利益和安全是“流”；人民安全是國家安全的元價值，其他安全則是由人民安全派生出來的，其他安全的意義和價值只有源于人民安全和人民利益才有意義。［13］

二、國家安全與人民安全治理價值取向的不同爭論及其思考

“非傳統(tǒng)安全”概念的提出，將國家安全的外延從傳統(tǒng)的領(lǐng)土、領(lǐng)空、領(lǐng)海的邊界拓展到了任何與人的安全和社會安全相關(guān)的領(lǐng)域［14］，是對以主權(quán)安全、領(lǐng)土安全為核心的傳統(tǒng)安全觀的顛覆，帶來整個安全觀的轉(zhuǎn)型。安全概念的擴展，引發(fā)了非傳統(tǒng)安全理論流派對國家安全和人的安全價值取向的不同爭論。

（一）“國家安全”與“人民安全”價值取向的不同爭論

非傳統(tǒng)安全問題屬于現(xiàn)代國際政治的范疇，是二十世紀九十年代才逐漸被廣泛用于國際政治和國際關(guān)系領(lǐng)域的一個概念。新自由制度主義研究代表人物羅伯特·基歐漢和約瑟夫·奈在承認國家角色重要性的同時，更注重其他角色如跨國公司和國際組織在國際關(guān)系中的作用。［15］他們認為，傳統(tǒng)的國家和國際安全間的界限越來越模糊；軍事安全問題不再始終居于議事日程的首位。［16］可以通過國家之間的合作擺脫國家安全困境。國際制度安排可以對國家行為進行規(guī)制，并通過談判、合作達到互信來減少彼此間的恐懼感。［17］

批判主義安全觀認為作為個體的“人”才是安全的最終指涉對象。［18］強調(diào)應從傳統(tǒng)防御外來敵對國家的軍事侵略轉(zhuǎn)向?qū)θ蛏鷳B(tài)系統(tǒng)以及人的福祉的保護上來。［19］但批判主義安全觀對國家安全的過度批評，對人的解放的過度強調(diào)，很難適合現(xiàn)實語境。

哥本哈根學派認為：“個人的安全陷入了一個悖論，它部分依賴于國家，又部分為國家所威脅?！保?0］和外部威脅相比，國家有時可能成為對公民生命安全和福祉的直接威脅，“國家不再是安全的目標而成為維護安全的手段”［21］。他們認為，和外部威脅相比，國家有時可能成為對公民生命安全和福祉的直接威脅。［22］

后結(jié)構(gòu)主義安全觀則把國家與其他安全行為體對立起來，認為國家不但是安全威脅的來源，而且實現(xiàn)安全還要以消除國家為前提，這種非此即彼的“二元對立”的認識論導致其理論研究出現(xiàn)諸多新的困境。

西方非傳統(tǒng)安全理論流派超越傳統(tǒng)國家安全的本位與追求“人的安全”的取向十分明顯與強烈，大多過分地強調(diào)人的安全、人的尊嚴、人的需求與人的權(quán)利，認為即使國力最強大的國家，也未必就是最安全的國家，國家不再是安全保障的主體，而是產(chǎn)生安全問題的根源，安全的最終指涉對象應該是個體的“人”。認為國家安全的核心不是國家尤其不是政權(quán)，而是現(xiàn)實中的“人”，并將個人安全置于國家安全之上，這種安全觀同樣具有明顯的局限性。

上述二元割裂的以單一“國家安全”或“人的安全”作為安全治理的價值支點的思想認知難以統(tǒng)一，使得安全治理在實踐過程中往往顧此失彼。在非傳統(tǒng)安全研究視域中，“人”與“社會”是其主要指涉對象，“人的安全要求人的身體沒有受到傷害、心理沒有受到損害、財產(chǎn)沒有受到侵害、社會關(guān)系沒有受到迫害、生存環(huán)境沒有發(fā)生災害；社會安全要求社會正義能得以伸張、社會公平能得以體現(xiàn)、社會矛盾能得以化解、社會沖突能得以調(diào)適、社會和諧能得以實現(xiàn)?！保?］其提出了一個具有補充性的視角，即安全治理的價值追求和安全維護的核心是“人”，人的安全是非傳統(tǒng)安全維護的價值支點。本文認為，非傳統(tǒng)安全治理的科學理念和思維是把傳統(tǒng)安全研究的以國家安全為中心轉(zhuǎn)向以人和社會即人民安全得到保障基礎(chǔ)上的國家安全。

（二）“國家安全”與“人民安全”的關(guān)系

人的安全的概念內(nèi)涵及外延既可以是橫向?qū)用娴陌踩I(lǐng)域的擴展，包括大量諸如自然災害、流行性傳染病、貧窮、事業(yè)、有組織犯罪等，也可以使安全主體從民族國家向外（他國、國際）、向內(nèi)（人民、個人）兩個層次的縱向延伸。人的安全“不僅是通過武力來實現(xiàn)的安全，而且是通過發(fā)展來實現(xiàn)的安全；不僅是國家的安全，而且是個人在家中和工作崗位上的安全；不僅是防御國家之間的沖突，而且是防御人與人之間的沖突”。［23］由此可見，人的安全概念的提出是對傳統(tǒng)的國家安全理論的豐富和擴展。

統(tǒng)合傳統(tǒng)安全觀與非傳統(tǒng)安全觀來審視，國家安全與人的安全既有統(tǒng)一的一面，也有沖突的一面。任何個體、組織、國家乃至國家聯(lián)盟等，如果脫離了人的安全這個根本，抽象地談論自身的安全，最終只能是損害自身的安全與利益?！叭说陌踩珣前踩卫淼膬r值追求與安全實施維護的核心?！保?4］真正的安全只有通過人民和集體才能獲得，只有他們不被安全所剝奪，只有人獲得了安全，國家才能獲得持久安全。維護人的生命安全和確保其順利發(fā)展的權(quán)利是所有安全行為體尋求自身安全的根本，也是安全問題的共性或根本屬性。

一國之內(nèi)個人是否安全，是一個國家是否尊重民本、民生最直接的體現(xiàn)，人的安全是國家安全的重要目的。“沒有人的安全，社會不會和諧，世界難以平靜?！瓕θ说陌踩闹匾?，體現(xiàn)的是國家安全治理能力的提升，強調(diào)的是安全是發(fā)展的核心、人是安全的價值基點，凸顯的是人的安全相對于國家安全和全球安全的重要意義?！保?5］

另一方面，國家安全也非常重要。約翰·洛克在論述到政府的目的時說道：“人們之所以聯(lián)合成為國家并服從政府強大的統(tǒng)治，最重大、最主要的目的就是保護他們的財產(chǎn)。”［26］個人安全在眾多因素當中首要依靠國家安全，如果國家沒能保證最低水平的安全，其境內(nèi)個人的安全也勢必受到威脅。只有政府在就業(yè)、教育、健康和社會安全等領(lǐng)域保持政策的連貫性，相關(guān)領(lǐng)域下的人的安全才能得以保證。涉及公共物品的人的安全需要國家行為做保障，使得每個公民都能使用公共物品。1

國家既是民眾安全的“容器”，也可能成為其障礙或威脅的來源。在現(xiàn)代主權(quán)國家結(jié)構(gòu)中，國家仍是維護人的安全的主要力量，但其有時不能充分完成保障維護人的安全使命，甚至有時會成為威脅本國人民安全的源頭；同時，在特定情況下人的安全可能與國家安全還存在著不一致甚至沖突的狀態(tài)。因此，國家不能被視為人民安全的唯一保護者。在國家安全與人民安全的關(guān)系處理中，任何二元對立和顧此失彼的思考都有失偏頗。

綜而言之，人民安全與國家安全無法相互替代，它們既有可能相互沖突也有可能相互兼容、更有可能有效互補。促進人民安全有助于社會穩(wěn)定從而鞏固國家安全，而國家安全則能為人民安全提供保障和基礎(chǔ)?！叭说陌踩沁@種總體安全的基石和出發(fā)點，也是安全價值追求與安全實施維護的核心?！保?5］實現(xiàn)人民安全，不能否定國家的主導作用，國家作為人民安全的保障者依然重要，國家仍舊是安全的基本提供者?！叭魏伟踩拍钊绻鲆暳恕畤摇瘜哟紊系陌踩J同，排斥在安全建設中的國家利益主導，客觀上只能導致‘虛無主義’?！保?7］在全球化背景下，在非傳統(tǒng)安全威脅日益凸顯的當下，以維護國家安全為核心的傳統(tǒng)安全觀并未因此而衰退。人民安全與國家安全相互補充、相互依賴而存在，非傳統(tǒng)安全雖然強調(diào)人民安全，但并不否認國家安全尤其是政權(quán)安全的重要性與必要性。

三、新時期邊疆非傳統(tǒng)安全問題日益凸顯

中國邊疆國境線綿長，海陸空開放口岸眾多，區(qū)情、社情、民情、輿情、敵情與地緣政治環(huán)境異常復雜，隨著現(xiàn)代科技的迅猛發(fā)展、立體化交通及信息網(wǎng)絡與市場經(jīng)濟的深入發(fā)展以及“一帶一路”倡議和建設的推進，資金、商品、信息、交通工具與人員在全球范圍內(nèi)加速流動，邊疆非傳統(tǒng)安全的內(nèi)涵外延日益豐富，時空領(lǐng)域不斷拓展，非傳統(tǒng)安全問題日益凸顯，并與國家安全、人民安全息息相關(guān)，交織交融。

（一）邊疆非傳統(tǒng)安全問題日益多元復雜

“當前我國國家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領(lǐng)域比歷史上任何時候都要寬廣，內(nèi)外因素比歷史上任何時候都要復雜?！保?8］隨著“一帶一路”建設的推進，中國由區(qū)域性大國向世界性大國邁進，邊疆由傳統(tǒng)的邊遠邊緣地帶成為對外開放與交流交往的前沿、通道與窗口，也成為國內(nèi)與國際兩種風險的疊加地帶，面臨著國際恐怖主義、國內(nèi)外敵對勢力與反華勢力的滲透、顛覆和破壞，外來有害生物入侵，核生化放射物質(zhì)和重大傳染疫病疫情跨境傳播，跨國走私與販毒，洋垃圾入境等諸多非傳統(tǒng)安全威脅的嚴峻挑戰(zhàn)。這些邊疆非傳統(tǒng)安全威脅既包括領(lǐng)土主權(quán)、政治外交等“高政治”領(lǐng)域，也包括經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等“低政治”領(lǐng)域；既有顯在的安全問題，也有潛在的安全問題，還有未來的乃至代際的安全問題。一是以“資源戰(zhàn)”“文化戰(zhàn)”“信息戰(zhàn)”“貿(mào)易戰(zhàn)”“輿論戰(zhàn)”等隱形戰(zhàn)爭為表現(xiàn)形式的“非傳統(tǒng)戰(zhàn)爭”不斷凸顯；二是以外來有害生物、重大傳染疫病疫情、核生化危機、洋垃圾跨境傳播所造成重大復合型災害的“非常規(guī)災害”急劇增多；三是一些社會矛盾解決的動機、手段和方式失當或不當導致社會矛盾復雜化、尖銳化，由常態(tài)危機應對失當或不當而引發(fā)的復合性、系統(tǒng)性和異質(zhì)性沖突的“非常態(tài)危機”極易爆發(fā)；四是由政府決策不合理或執(zhí)行部門執(zhí)法不當、不同族群之間由于生產(chǎn)生活方式、風俗習慣、宗教信仰、價值觀念等差異等引發(fā)的“非敵意沖突”不斷增加；五是威脅主體難以確認、威脅源頭難以判定、威脅過程難以追蹤、維護手段難以精準的“非預見風險”難以防控。

這些非傳統(tǒng)安全威脅與敵我矛盾與人民內(nèi)部矛盾疊合交織，具有復雜多元性，甚至動態(tài)轉(zhuǎn)化、互為影響，直接威脅與間接威脅并存，顯在威脅與潛在威脅共生，能以非軍事、非武力、非對稱、非殺傷、非暴力、不流血、非直接對抗等方式，通過邊疆內(nèi)聯(lián)、中轉(zhuǎn)、外溢、前伸、后延可以向內(nèi)漫延至內(nèi)地其他省區(qū)，向外漫延至周邊國家、國際社會乃至全球，不僅對生態(tài)環(huán)境、物種安全與民眾的生命健康、社會結(jié)構(gòu)、政權(quán)穩(wěn)定構(gòu)成整體性、持續(xù)性危害，還可能在無形中給國家和國民帶來巨大的災害及各種人道主義災難。那些潛在的、無形的乃至代際的、具有巨大危害的邊疆非傳統(tǒng)安全威脅往往難以被民眾所認知，也難以及時進入國家治理的決策視域，極易錯失治理的最佳時機，從而可能造成難以估量的損失和損害。

（二）邊疆非傳統(tǒng)安全與國家安全、人民安全之間的關(guān)系

1.邊疆非傳統(tǒng)安全與國家安全息息相關(guān)

中國邊疆是統(tǒng)一多民族國家和多元一體中華民族形成、發(fā)展的產(chǎn)物和有機組成部分，也是國內(nèi)外矛盾交匯的重要區(qū)域，牽涉到國家安全與發(fā)展的全局，在統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局中具有重要的戰(zhàn)略地位，在維護國家主權(quán)、領(lǐng)土完整、國家統(tǒng)一和國家安全方面具有重要意義。邊疆作為靠近國界的領(lǐng)土或國家疆域的邊緣，是捍衛(wèi)國家安全的戰(zhàn)略屏障，與國家安全密不可分。今天的邊界、關(guān)口、邊境等是國家主權(quán)不可或缺的組成部分和象征，無論是何種形態(tài)的邊疆，都是由國家主體來確定的。邊疆是國家的邊疆，國家屬性是邊疆的根本屬性。邊疆非傳統(tǒng)安全越來越多地與國家戰(zhàn)略、民族文化、科技進步、人口資源、地緣政治、國際關(guān)系等交織在一起，涉及生態(tài)安全、經(jīng)濟安全、金融安全、資源安全、環(huán)境安全、文化安全、國際恐怖主義、跨國犯罪、民族宗教問題、認同問題等，邊疆非傳統(tǒng)安全與國家安全在構(gòu)成要素上交錯重疊，息息相關(guān)。

2.人民安全是邊疆非傳統(tǒng)安全的核心內(nèi)容

人，既指單個的人，也指群體的人。每一個集體、組織、族群乃至社會、國家等無不由單個的人組成。人既是最重要的生產(chǎn)力，也是生產(chǎn)關(guān)系中最活躍的因素。人，既是安全維護的主體，也是安全維護的客體。邊疆各族人民既是邊疆的建設者，也是邊疆的保衛(wèi)者，還是國家安全的指涉對象?！斑吔貐^(qū)的各族人民是否認同所在國，即國家認同與民族認同是否重合和一致，就成為邊疆安全的核心問題，因而構(gòu)成邊疆安全研究內(nèi)容的核心?！保?9］邊疆非傳統(tǒng)安全從層次上來劃分，關(guān)涉到人的安全、社會安全、國家安全、周邊安全、國際安全與人類安全，而人民安全是所有其他層次安全的底基，也是邊疆非傳統(tǒng)安全的核心內(nèi)容。

（三）傳統(tǒng)邊疆非傳統(tǒng)安全選擇性安全化亟待確立價值支點

邊疆自然條件相對惡劣，歷史欠賬較多，經(jīng)濟上相對落后，教育上相對滯后，貧困人口較多，使得“邊疆地區(qū)經(jīng)常處于國家政治、經(jīng)濟與社會治理的邊緣地帶，一般是民族聚居區(qū)域，政治安全穩(wěn)定、干部隊伍建設、民生事業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟社會建設等領(lǐng)域都面臨嚴峻挑戰(zhàn)，如果不能很好地處理邊疆地區(qū)穩(wěn)定、發(fā)展、改革的關(guān)系，就可能形成影響整個國家治理和發(fā)展的‘短板’”［30］。任何偏頗人民安全或國家安全以及二者割裂的思想理念與治理方式，都不利于邊疆非傳統(tǒng)安全治理。邊疆非傳統(tǒng)安全一般的公共問題如何提升成為國家安全問題，國家安全問題如何降格成為一般的公共問題；“低政治”問題如何“高政治”安全化，“高政治”問題如何“低政治”去安全化，需要邊疆非傳統(tǒng)安全治理價值支點的確立，才能為建立“選擇性”安全化的科學決策機制提供價值排序參照，從而決定何種議題何時進入或退出邊疆非傳統(tǒng)安全治理決策之中。

四、邊疆非傳統(tǒng)安全治理的價值支點：人民安全與國家安全的辯證統(tǒng)一

非傳統(tǒng)安全治理作為國家和社會建設中安全維護的新范式，其理論與現(xiàn)實的訴求是以人的安全為價值基點的國家安全。非傳統(tǒng)安全并不排斥國家，國家以及個人和社會等非國家行為體都是非傳統(tǒng)安全的主體，非傳統(tǒng)安全的目標是對作為個人的“人”與作為群體的“人”及人民和國家的生存和發(fā)展等根本利益的維護。

（一）維護人民安全

人民是國家安全維護的客體，人民安全是國家安全的底線和核心。人民也是各類安全維護的主體，在安全維護中具有充分的能動性。長期以來，我們黨的一個優(yōu)良傳統(tǒng)就是堅持走群眾路線，從群眾中來，到群眾中去，問政于民、問需于民、問計于民，著力維護最廣大人民的利益，形成了維護社會安全穩(wěn)定的廣泛群眾基礎(chǔ)。十八大以來，總體國家安全觀的提出，更是明確了中國特色社會主義安全道路中以“人民安全”為宗旨。

邊疆非傳統(tǒng)安全不僅僅意味著涉及邊疆的國家主權(quán)不被干涉或領(lǐng)土不被侵犯，而且更重要的是維護國家整體的安全、國內(nèi)社會的穩(wěn)定、公民個體的安危以及人與自然的關(guān)系都保持良好的平衡并處于良性互動與循環(huán)的狀態(tài)。其中，“‘人的安全’是這種總體安全的基石和出發(fā)點，也是安全價值追求與安全實施維護的核心”［25］。

邊疆各族人民既是邊疆的建設者，也是邊疆的保衛(wèi)者，還是邊疆安全指涉的對象。邊疆地區(qū)是各族人民的家園，邊疆各個民族是守衛(wèi)邊疆領(lǐng)土的主人，他們守衛(wèi)家園其實就是在保衛(wèi)邊疆。自古以來，中國每一次邊疆危機不僅與邊疆各民族息息相關(guān)，而且對邊疆人民的生存、生產(chǎn)、生活和發(fā)展產(chǎn)生重要影響。中國歷史上一些王朝因只重視邊土而忽視邊民，最終導致邊民民心與邊土的雙重喪失。邊疆是否安全、穩(wěn)定，不是僅僅依賴歷代王朝政府的軍事武力，更需要調(diào)動生活在邊疆地區(qū)的各族人民保衛(wèi)家園的認同感和積極性。歷史實踐證明，在維護統(tǒng)一和穩(wěn)定、反對侵略和分裂的斗爭中，邊疆各族人民是重要的主力軍，依靠各族人民并爭取他們的支持參與，是維護邊疆統(tǒng)一與安全穩(wěn)定的關(guān)鍵。

邊疆非傳統(tǒng)安全治理“必須堅持總體國家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，……，堅持以民為本、以人為本，堅持國家安全一切為了人民、一切依靠人民，真正夯實國家安全的群眾基礎(chǔ)”［11］。只有以人為本，創(chuàng)造條件滿足各族人民的需要，提升民眾的獲得感、幸福感、歸屬感和安全感，維護各族人民的安全，調(diào)動其建設和保衛(wèi)美好家園的主動性、積極性與自覺性，才能有利于推進邊疆的可持續(xù)安全與國家安全。

（二）維護總體國家安全

黨的十九大報告強調(diào)指出，國家安全是安邦定國的重要基石，維護國家安全是全國各族人民根本利益所在。［31］黨的二十大報告再次強調(diào)指出，國家安全是民族復興的根基，必須堅定不移貫徹總體國家安全觀，把維護國家安全貫穿黨和國家工作各方面全過程。隨著“一帶一路”建設的推進，中國國家安全已經(jīng)融入世界各國安全的全球化進程。據(jù)國家商務部統(tǒng)計，截至2021年底，中國大概有2.86萬家企業(yè)在海外進行了投資，在境外建立企業(yè)4.56萬家，分布在全球的190個國家和地區(qū)。年末境外企業(yè)資產(chǎn)總額超過8萬億美元。［32］邊疆已不止是傳統(tǒng)地理意義上的“實體邊疆”，政治邊疆、經(jīng)濟邊疆與文化邊疆等關(guān)涉國家利益、安全和戰(zhàn)略的“軟邊疆”“價值邊疆”與“虛擬邊疆”應運而生。國家的主權(quán)、安全、發(fā)展和利益已由主權(quán)地域開始拓展到非主權(quán)或超主權(quán)場域。邊疆非傳統(tǒng)安全治理需要有全球化的視野與語境，需要對國家利益安全視角下“邊疆”的概念與內(nèi)涵進行重新審視與思考。新時期國家利益邊疆是指國家對其分布于主權(quán)范圍之外的利益的可控制和保護的程度。［33］在全球化、信息化與市場化的條件下，國家安全的概念與內(nèi)涵不僅表現(xiàn)為維護國家領(lǐng)土和主權(quán)的完整統(tǒng)一，還表現(xiàn)為維護來自疆域內(nèi)外國家利益的持續(xù)穩(wěn)定和擴展，國家的“利益邊疆”1顯得更為本質(zhì)而具體。只有既維護好傳統(tǒng)的國家領(lǐng)土邊疆安全，又維護好國家的利益邊疆安全，才能更好地維護國家總體安全。

在深度全球化時代，民族國家對國家安全維護的認識，不能只局限于一國主權(quán)地域范圍內(nèi)，而應拓展至非主權(quán)或超主權(quán)場域。在傳統(tǒng)邊疆安全維護的思想理論研究及實踐中，我國更多關(guān)注的是“硬邊疆”安全，即領(lǐng)土領(lǐng)海領(lǐng)空的安全，對國家利益邊疆安全則關(guān)注不足。新形勢下的“隱形戰(zhàn)爭”如生物戰(zhàn)、貿(mào)易戰(zhàn)、信息戰(zhàn)、垃圾戰(zhàn)、能源戰(zhàn)等“非傳統(tǒng)戰(zhàn)爭”，已成為國家之間的一種新的“戰(zhàn)爭”形式。這種戰(zhàn)爭并非是“領(lǐng)土之爭”，也非傳統(tǒng)的“主權(quán)之爭”，而是利益安全場域中的利益之爭。在全球化背景下，我國的許多政治、經(jīng)濟利益已廣泛地融入世界，中國在參與全球化進程中必須要保護自己已被融入世界的國家利益。此外，在與國際霸權(quán)主義的斗爭中，沒有利益邊疆安全即外延空間的保證，領(lǐng)土邊疆安全也難以維護。利益邊疆的擴展雖然并不意味著國家領(lǐng)土的擴張，但卻意味著國家邊疆安全系統(tǒng)的拓展和提升。

新形勢下，邊疆非傳統(tǒng)安全治理不僅要關(guān)注過去和當下，還要研判和預測未來乃至代際的不同領(lǐng)域、不同層次、不同場域、不同時空的邊疆非傳統(tǒng)安全問題；不僅要重視邊疆顯在的，還要關(guān)注潛在的非傳統(tǒng)安全問題；不僅要重視政治、軍事與外交等“高政治”領(lǐng)域的，還要重視經(jīng)濟、社會、民生等“低政治”領(lǐng)域的非傳統(tǒng)安全問題；不僅要應對處置各種非傳統(tǒng)安全常態(tài)危機，還要預警預防各類非傳統(tǒng)安全非常態(tài)危機。

（三）正確處理好人民安全與國家安全的關(guān)系

非傳統(tǒng)安全概念將國家安全的外延從傳統(tǒng)的領(lǐng)土、領(lǐng)空、領(lǐng)海的邊界拓展到了任何與人的安全和社會安全相關(guān)的邊界，國家安全的要素從軍事武力、政治權(quán)力、外交關(guān)系方面拓展到了精神、文化、制度及社會等方面。非傳統(tǒng)安全在強調(diào)安全領(lǐng)域的拓展的同時，也強調(diào)安全層次的多元化，全球安全、地區(qū)安全、共同體安全和公民安全等都被予以考慮，超越了傳統(tǒng)安全僅僅以國家安全為基點的局限，凸顯了當代人的安全、社會安全和全球安全的重要意義。此外，也強調(diào)共同體的核心價值、結(jié)構(gòu)秩序和生存方式不受侵害，不僅僅是國家處于沒有外來入侵的威脅、沒有戰(zhàn)爭的可能和沒有核武器使用的陰影等和平狀態(tài)。［14］在總體國家安全觀的視域下，“中國的安全應該是復合的和雙向的，即人的安全得到充分保障的國家安全，國家安全得到有效維護下的人的安全”。［34］在國際問題國內(nèi)化、國內(nèi)問題國際化的背景下，國家利益邊疆已經(jīng)從國內(nèi)拓展到國際，人、信息、資本、交通工具等的流動更是帶來了利益邊疆的動態(tài)性和能動性。因此，邊疆非傳統(tǒng)安全治理要充分考慮到“人”的因素，達成人民安全基礎(chǔ)上的國家安全尤其是國家利益安全，實現(xiàn)邊疆非傳統(tǒng)安全與人民安全與總體國家安全的辯證統(tǒng)一。

五、結(jié) 語

在深度全球化時代，邊疆與國內(nèi)及周邊、國際乃至全球社會密切關(guān)聯(lián)，各國相互關(guān)聯(lián)、互為依存、利益互嵌、安危與共、命運共同。邊疆非傳統(tǒng)安全日益成為國家安全、區(qū)域安全、國際安全與全球安全的重要內(nèi)容，人、社會、國家、區(qū)域社會、國際社會與人類社會都成為邊疆非傳統(tǒng)安全的指涉對象。新時期，邊疆非傳統(tǒng)安全治理，只有以人民安全與國家安全的辯證統(tǒng)一為價值支點，正確處理好人民安全和總體國家安全的辯證關(guān)系，對內(nèi)在維護人民安全基礎(chǔ)上，推進和維護社會安全；對外立足于本國安全的基礎(chǔ)上，兼顧周邊及他國安全，積極參與區(qū)域安全、國際安全與全球安全治理，才能實現(xiàn)“自者”安全與“他者”安全共建、共治、共享與共贏。

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THE VALUE FULCRUM OF NON-TRADITIONAL SECURITY GOVERNANCE IN THE FRONTIER AREAS：

The Dialectical Unity of Human Security

and National Security

Xie Guiping

Abstract：Frontier areas possess important poisitions in the whole nation's security strategy. In the era of globalization and informatization， with the development of The Belt and Road Initiative， China's interest frontier is expanding in the process of its moving from a regional big country to a global major power. China's frontier faces not only traditional security threats like territorial integrity and sovereignty， but also many challenges of non-traditional security. Under the new situations， only by taking the overall national security viewpoint as the guiding ideology， establishing the value fulcrums of non-traditional security governance with the dialectical unity of human security and national security in the frontier areas， setting up the breakpoint of national security， and making security governance fix on people's security and societal security internally and extend outward to surrounding， regional， international， and human secirty， it finally can contribute to providing a value-raning reference of selective securitization regarding non-traditional security governance in frontier areas， and carry out scientific， appropriate and reasonable governance to non-traditional security problems.

Keywords：Frontier; non-traditional security governance; people's security;national security;value fulcrum

〔責任編輯：羅柳寧〕