摘要：以臨汾核建建設(shè)開(kāi)發(fā)有限公司（簡(jiǎn)稱“臨汾核建項(xiàng)目公司”）為例，分析山西師范大學(xué)整體搬遷建設(shè)項(xiàng)目一期工程PPP項(xiàng)目（簡(jiǎn)稱“山西師大PPP項(xiàng)目”）設(shè)計(jì)變更的背景、來(lái)源及成因，提出臨汾核建項(xiàng)目公司設(shè)計(jì)變更的管理策略。通過(guò)山西師大文科學(xué)生宿舍樓屋面保溫防水材料及Low-E玻璃的設(shè)計(jì)變更實(shí)例，解析臨汾核建項(xiàng)目公司為合理控制工程預(yù)算而推動(dòng)設(shè)計(jì)變更的舉措，以期為PPP模式下SPV公司設(shè)計(jì)變更管理提供參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；SPV公司；設(shè)計(jì)變更；項(xiàng)目管理

0 引言

近年來(lái)，隨著PPP模式在各地區(qū)各行業(yè)廣泛應(yīng)用，PPP項(xiàng)目數(shù)量和投資額持續(xù)增長(zhǎng)［1］：2021年，入庫(kù)項(xiàng)目659個(gè)，投資額13 254億元；2014年以來(lái)，累計(jì)入庫(kù)項(xiàng)目10 243個(gè)，投資額16.2萬(wàn)億元，比2020年末累計(jì)額增加8198億元，連續(xù)第三年增長(zhǎng)5%以上；截至2022年7月，入庫(kù)項(xiàng)目已達(dá)12 179個(gè)，且50%的PPP項(xiàng)目已進(jìn)入執(zhí)行階段。與之形成鮮明對(duì)比的是，PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)問(wèn)題頻發(fā)和設(shè)計(jì)變更管理工作不到位。山西師大PPP項(xiàng)目因建設(shè)階段施工條件復(fù)雜且施工周期長(zhǎng)，多方參建單位均涉及變更需求。因此，以臨汾核建項(xiàng)目公司設(shè)計(jì)變更管理為研究對(duì)象，分析項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更的背景、來(lái)源及成因，構(gòu)建設(shè)計(jì)變更的管理策略，對(duì)提高項(xiàng)目質(zhì)量、提升工程進(jìn)度和控制項(xiàng)目投資具有重要意義。

1 項(xiàng)目概況

山西師大PPP項(xiàng)目采用建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）模式，合作期20年，其中建設(shè)期3年、運(yùn)營(yíng)期17年，建設(shè)范圍包括校史檔案樓、圖書(shū)館、教學(xué)實(shí)驗(yàn)樓、學(xué)生宿舍、食堂及校園基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，總建筑面積約48.9萬(wàn)m2，項(xiàng)目總投資約38.99億元，其中建安（含設(shè)備）工程費(fèi)用約22.7億元。臨汾核建項(xiàng)目公司是專門(mén)為山西師大PPP項(xiàng)目而設(shè)立的項(xiàng)目公司，即SPV公司，主要負(fù)責(zé)該項(xiàng)目全生命周期的前期投融資、中期建設(shè)和后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)工作。項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)圖如圖1所示。

2 PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更的特點(diǎn)

2.1 設(shè)計(jì)變更的背景

通常情況下，設(shè)計(jì)變更應(yīng)盡量提前，變更發(fā)生越早，則損失越小。在設(shè)計(jì)階段，因施工尚未實(shí)際展開(kāi)，只需對(duì)圖樣進(jìn)行修改；在采購(gòu)階段，若設(shè)備、材料已按原有設(shè)計(jì)進(jìn)行采購(gòu)，就會(huì)產(chǎn)生重新采購(gòu)材料的費(fèi)用；在施工階段，進(jìn)行設(shè)計(jì)變更，嚴(yán)重時(shí)會(huì)出現(xiàn)已施工部分返工或現(xiàn)場(chǎng)停工情況，造成難以估量的損失［2］。因此，不論是PPP工程項(xiàng)目，還是傳統(tǒng)意義上的建設(shè)工程項(xiàng)目，應(yīng)最

圖1 項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)圖

大限度地把設(shè)計(jì)變更特別是對(duì)工程造價(jià)影響較大的變更控制在設(shè)計(jì)階段，為工程造價(jià)的整體控制和后續(xù)施工創(chuàng)造有利條件。

根據(jù)2017年6月16日發(fā)布的《臨汾市人民政府辦公廳關(guān)于山西師范大學(xué)整體搬遷一期工程等三項(xiàng)目采用PPP模式投資建設(shè)的通知》（臨政辦函〔2017〕56號(hào)）及2017年8月17日發(fā)布的《臨汾市人民政府關(guān)于山西師范大學(xué)整體搬遷建設(shè)項(xiàng)目一期工程PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的批復(fù)》（臨政函〔2017〕116號(hào)），臨汾市政府于2017年下半年方明確采用PPP模式實(shí)施山西師大項(xiàng)目。而山西師大整體搬遷建設(shè)項(xiàng)目一期工程的部分建筑單體方案與初步設(shè)計(jì)已完成，施工圖設(shè)計(jì)正在進(jìn)行，其建設(shè)工程設(shè)計(jì)合同早在2015年8月就已由政府實(shí)施機(jī)構(gòu)與同濟(jì)建筑設(shè)計(jì)研究院（集團(tuán)）有限公司（以下簡(jiǎn)稱“同濟(jì)設(shè)計(jì)院”）簽訂，作為本項(xiàng)目建設(shè)單位的臨汾核建項(xiàng)目公司在成立伊始便已錯(cuò)失全生命周期管理時(shí)機(jī)，真正介入時(shí)已處于項(xiàng)目施工階段，同時(shí)還需承擔(dān)前期遺留的不利商務(wù)條件、設(shè)計(jì)管理問(wèn)題及超概算等風(fēng)險(xiǎn)。臨汾核建項(xiàng)目公司面臨的山西師大PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更是施工階段的變更，其所完成的設(shè)計(jì)變更主要圍繞“降造”進(jìn)行。

2.2 設(shè)計(jì)變更的來(lái)源及成因

與傳統(tǒng)建設(shè)工程不同，山西師大PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更涉及政府實(shí)施機(jī)構(gòu)、建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、圖審、監(jiān)理、施工七方責(zé)任單位。其中，政府實(shí)施機(jī)構(gòu)和建設(shè)單位及勘察和設(shè)計(jì)單位提出設(shè)計(jì)變更的出發(fā)點(diǎn)在多數(shù)情況下是相同的，因此山西師大PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更來(lái)源總結(jié)為以下五大類。

2.2.1 政府實(shí)施機(jī)構(gòu)和建設(shè)單位提出的設(shè)計(jì)變更

政府實(shí)施機(jī)構(gòu)和建設(shè)單位提出設(shè)計(jì)變更的出發(fā)點(diǎn)，一般是對(duì)現(xiàn)有工程項(xiàng)目使用功能的完善和增加工程項(xiàng)目新的使用功能［3］，或出于節(jié)約成本和減少投入的考慮而要求減少重要性一般的設(shè)計(jì)項(xiàng)目。此外，受材料設(shè)備供需情況及品牌和規(guī)格等客觀因素的制約，政府實(shí)施機(jī)構(gòu)和建設(shè)單位會(huì)據(jù)此提出設(shè)計(jì)變更。

針對(duì)山西師大PPP項(xiàng)目的工程造價(jià)，政府實(shí)施機(jī)構(gòu)與臨汾核建項(xiàng)目公司提出設(shè)計(jì)變更的出發(fā)點(diǎn)，主要是根據(jù)價(jià)值工程理論合理地降低工程預(yù)算，以滿足概算要求。此外，在子項(xiàng)工程預(yù)算不超概算的情形下，臨汾核建項(xiàng)目公司審批設(shè)計(jì)變更文件時(shí)，也應(yīng)重視和考慮政府實(shí)施機(jī)構(gòu)希望通過(guò)降低部分設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)而達(dá)到壓縮總投資的需求。

2.2.2 勘察和設(shè)計(jì)單位提出的設(shè)計(jì)變更

在勘察和設(shè)計(jì)單位層面，由于設(shè)計(jì)院設(shè)計(jì)人員的經(jīng)驗(yàn)水平不足及專業(yè)學(xué)識(shí)水平等條件局限，隨著工程的推進(jìn)，在建設(shè)過(guò)程中勘察和設(shè)計(jì)單位發(fā)起設(shè)計(jì)變更難以避免，但通常是完善優(yōu)化原設(shè)計(jì)圖樣內(nèi)容，即進(jìn)行“錯(cuò)、碰、漏、缺”的修正［4］。對(duì)于實(shí)質(zhì)性設(shè)計(jì)變更，如設(shè)計(jì)功能、結(jié)構(gòu)與材料等重大變更，一般較少涉及，一旦涉及就會(huì)對(duì)其投資額等費(fèi)用產(chǎn)生重大影響。在山西師大PPP項(xiàng)目中，此類變更一般是為了進(jìn)一步明確設(shè)計(jì)意圖，以及解決各專業(yè)設(shè)計(jì)之間的相互協(xié)作和配合問(wèn)題。

2.2.3 施工圖審查單位提出的設(shè)計(jì)變更

根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部第13號(hào)令的要求，設(shè)計(jì)圖樣需由施工圖審查機(jī)構(gòu)開(kāi)展圖樣審查，設(shè)計(jì)單位根據(jù)審查意見(jiàn)應(yīng)進(jìn)行答復(fù)，并據(jù)此出具設(shè)計(jì)變更。但安全性審查是當(dāng)前圖樣審查單位的重點(diǎn)，項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)合理性很少被考慮，這也是山西師大PPP項(xiàng)目部分子項(xiàng)工程施工圖面臨預(yù)算超概算的一個(gè)重要原因。

2.2.4 監(jiān)理單位提出的設(shè)計(jì)變更

在工程施工階段，設(shè)計(jì)文件內(nèi)容若出現(xiàn)違反現(xiàn)行施工、監(jiān)理等規(guī)范的情況［5］，監(jiān)理單位也需提出設(shè)計(jì)變更的建議，并向建設(shè)單位闡明變更的理由，由建設(shè)單位聯(lián)系設(shè)計(jì)單位下發(fā)正式設(shè)計(jì)變更通知單及相關(guān)附件信息。山西師大PPP項(xiàng)目主體設(shè)計(jì)于2016—2017年完成，距離項(xiàng)目開(kāi)工時(shí)間較長(zhǎng)，監(jiān)理單位發(fā)現(xiàn)施工時(shí)設(shè)計(jì)所依據(jù)的地基與基礎(chǔ)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)已由GB 50202—2002變?yōu)镚B 50202—2018，因此主動(dòng)提出設(shè)計(jì)變更的建議。

2.2.5 施工單位提出的設(shè)計(jì)變更

施工單位發(fā)起設(shè)計(jì)變更，一是基于項(xiàng)目總體建設(shè)目標(biāo)提出合理的變更建議［6］，如施工單位參與山西師大文科學(xué)生宿舍審圖時(shí)，認(rèn)為施工圖樣缺少首層地面以下砌體做法，進(jìn)而依據(jù)管理流程提出設(shè)計(jì)變更申請(qǐng)；二是施工單位為了降低施工難度、加快施工進(jìn)度，而向建設(shè)單位申請(qǐng)要求協(xié)調(diào)設(shè)計(jì)單位對(duì)相關(guān)具體內(nèi)容予以調(diào)整，以保證施工項(xiàng)目的順利推進(jìn)。此外，施工單位項(xiàng)目部還會(huì)存在試圖利用設(shè)計(jì)變更管理流程增加工程量與造價(jià)的情況。

3 設(shè)計(jì)變更的管理策略及案例分析

3.1 加強(qiáng)設(shè)計(jì)變更管理的措施

根據(jù)上文闡述的山西師大PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更的背景、來(lái)源及成因，可知臨汾核建項(xiàng)目公司所面對(duì)的一系列設(shè)計(jì)變更具有多樣性、復(fù)雜性及風(fēng)險(xiǎn)性［7-8］。臨汾核建項(xiàng)目公司為加強(qiáng)山西師大PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更管理采取了如下措施。

3.1.1 制定并完善設(shè)計(jì)變更管理的有關(guān)規(guī)定

臨汾核建設(shè)項(xiàng)目公司于2019年4月1日正式發(fā)布了《設(shè)計(jì)變更管理程序》（A版）。該程序明確了設(shè)計(jì)變更的原則，即優(yōu)化設(shè)計(jì)、降低建造成本和降低建造工期，并將設(shè)計(jì)變更劃分為重大工程設(shè)計(jì)變更和一般工程設(shè)計(jì)變更。該程序依據(jù)山西師大PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更的特點(diǎn)，規(guī)定了駐場(chǎng)單位與設(shè)計(jì)單位均可提出設(shè)計(jì)變更，但均應(yīng)在變更前使各方達(dá)成一致意見(jiàn)。隨后，第一步是設(shè)計(jì)方向建設(shè)單位遞交變更通知單；第二步是建設(shè)單位與政府實(shí)施機(jī)構(gòu)現(xiàn)場(chǎng)指揮部共同確認(rèn)簽字后將變更通知單交于監(jiān)理單位；第三步是監(jiān)理單位確認(rèn)變更通知單無(wú)誤后辦理分發(fā)簽收手續(xù)；第四步是施工單位按照監(jiān)理單位下發(fā)的變更通知單實(shí)施工程變更。項(xiàng)目公司設(shè)計(jì)變更管理文件如圖2所示。

該設(shè)計(jì)變更管理程序已正式運(yùn)行，其內(nèi)容仍受制于主客觀條件，有些規(guī)定可能仍存在漏洞。因此，該程序的適宜性、有效性和完整性還有待進(jìn)一步驗(yàn)證，需要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期執(zhí)行，不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并對(duì)其進(jìn)行修訂和完善。

3.1.2 加強(qiáng)設(shè)計(jì)變更審查

山西師大PPP項(xiàng)目合同第7.11.3（b）規(guī)定：“項(xiàng)目公司是山西師大PPP項(xiàng)目?jī)?yōu)化設(shè)計(jì)的責(zé)任主體。市園林局未對(duì)優(yōu)化設(shè)計(jì)文件提出異議不應(yīng)視為市園林局放棄其本合同項(xiàng)下的權(quán)利。臨汾市園林事業(yè)局或其指定機(jī)構(gòu)不因進(jìn)行審批而對(duì)本項(xiàng)目的工程建設(shè)質(zhì)量或工程進(jìn)度承擔(dān)任何責(zé)任?！备鶕?jù)上述合同條款內(nèi)容，項(xiàng)目中所有出現(xiàn)的設(shè)計(jì)變更風(fēng)險(xiǎn)均屬項(xiàng)目公司，因此臨汾核建項(xiàng)目公司在《設(shè)計(jì)變更管理程序》中就已規(guī)定設(shè)計(jì)變更無(wú)論由哪一方提出，均要通過(guò)臨汾核建項(xiàng)目公司的審查，尤其應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政府實(shí)施機(jī)構(gòu)和施工單位所提出的設(shè)計(jì)變更的審查。

除一些技術(shù)性問(wèn)題而導(dǎo)致的變更外，現(xiàn)階段所有的設(shè)計(jì)變更主要圍繞“優(yōu)化與降造”展開(kāi)。政府實(shí)施機(jī)構(gòu)所提出的“降造”優(yōu)化，臨汾核建項(xiàng)目公司根據(jù)價(jià)值工程理論必須嚴(yán)格審查其“降造”優(yōu)化的合理性與可行性，判斷工程費(fèi)用的降低是否以犧牲建筑使用標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)構(gòu)安全等為代價(jià)，否則一味追求“降造”將會(huì)對(duì)現(xiàn)階段項(xiàng)目施工質(zhì)量、安全及后期項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)產(chǎn)生嚴(yán)重影響。

此外，在子項(xiàng)工程施工圖預(yù)算不超概算的情況下，臨汾核建項(xiàng)目公司原則上支持施工單位項(xiàng)目部所提出的合理設(shè)計(jì)變更，但這并不意味著臨汾核建項(xiàng)目公司將放松對(duì)施工單位提出的設(shè)計(jì)變更的審查。而對(duì)于有超概算風(fēng)險(xiǎn)或已超概算的子項(xiàng)工程，臨汾核建項(xiàng)目公司嚴(yán)格審查施工單位項(xiàng)目部提出的設(shè)計(jì)變更內(nèi)容，嚴(yán)防其無(wú)故制造增加工程造價(jià)和索賠的機(jī)會(huì)。

3.2 設(shè)計(jì)變更案例

文科學(xué)生宿舍樓是山西師大PPP項(xiàng)目所有子項(xiàng)工程中最先施工的建筑群，也是最先被發(fā)現(xiàn)有超概算風(fēng)險(xiǎn)的子項(xiàng)工程。其超概算是由于概算缺項(xiàng)、人材機(jī)價(jià)格上漲、政策變化等多方面因素造成的，具體原因不在文中深究。臨汾核建項(xiàng)目公司匯同政府實(shí)施機(jī)構(gòu)、監(jiān)理單位及施工單位項(xiàng)目部共同尋找降低工程造價(jià)的突破口，確定了在文科學(xué)生宿舍樓阻尼器、抗裂鋼筋、Low-E玻璃、屋面保溫防水材料、外墻保溫材料等處進(jìn)行設(shè)計(jì)優(yōu)化，優(yōu)化內(nèi)容經(jīng)設(shè)計(jì)復(fù)核后滿足設(shè)計(jì)規(guī)范要求，由設(shè)計(jì)單位下發(fā)設(shè)計(jì)變更文件。

以Low-E玻璃設(shè)計(jì)變更為例。政府實(shí)施機(jī)構(gòu)建議將文科學(xué)生宿舍樓A-E樓外門(mén)窗Low-E中空在線（6+12A+6）改為L(zhǎng)ow-E中空在線（5+9A+5）。經(jīng)臨汾核建項(xiàng)目公司審查，PA斷橋鋁合金（隔熱型）（輻射率≤0.25）Low-E中空在線（6+12A+6）與PA斷橋鋁合金（隔熱型）（輻射率≤0.25）Low-E中空在線（5+9A+5）的傳熱系數(shù)類似，且玻璃遮陽(yáng)系數(shù)相同，故采用Low-E中空在線（5+9A+5）仍可滿足規(guī)范要求，且單位平方米造價(jià)將大大降低。因此，臨汾核建項(xiàng)目公司同意此設(shè)計(jì)變更，同濟(jì)設(shè)計(jì)院于2019年4月28日出具了Low-E玻璃設(shè)計(jì)變更文件。

再以屋面保溫防水材料設(shè)計(jì)變更為例。施工單位建議將文科學(xué)生宿舍A-E樓屋面的保溫材料擠塑聚苯板（XPS）燃燒性能由B1級(jí)調(diào)整為B2級(jí)，同時(shí)建議將屋面防水材料由兩道1.2厚合成高分子防水卷材改為兩道3厚SBS高聚物改性瀝青防水卷材（聚酯胎I型）。經(jīng)臨汾核建項(xiàng)目公司審查，燃燒性能為B1級(jí)與B2級(jí)的擠塑聚苯板（XPS）的保溫性能一致，區(qū)別在僅于B1級(jí)難燃而B(niǎo)2級(jí)易燃（設(shè)計(jì)確認(rèn)B2級(jí)可滿足設(shè)計(jì)要求）；屋面防水材料代換不會(huì)改變屋面防水等級(jí)（仍為I級(jí)）。屋面防水、保溫材料的變更降低了單位平方米造價(jià)，因此臨汾核建項(xiàng)目公司同意此設(shè)計(jì)變更，同濟(jì)設(shè)計(jì)院于2019年4月30日出具了相應(yīng)變更文件。

以上設(shè)計(jì)變更實(shí)例均是在保持材料功能滿足要求的前提下，實(shí)現(xiàn)了降低工程造價(jià)和提高項(xiàng)目?jī)r(jià)值的目的。

4 結(jié)語(yǔ)

設(shè)計(jì)變更是山西師大PPP項(xiàng)目在施工階段不可避免的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，在山西師大PPP項(xiàng)目不斷推進(jìn)的過(guò)程中，看清其設(shè)計(jì)變更背后的規(guī)律和特點(diǎn)，嚴(yán)格執(zhí)行變更管理流程，不僅有助于強(qiáng)化項(xiàng)目工程的質(zhì)量、進(jìn)度和投資控制，更有利于PPP項(xiàng)目后期的運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理。

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收稿日期：2022-07-10

作者簡(jiǎn)介：

李曉沙（1996—），女，研究方向：PPP項(xiàng)目審計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)管理。

況源（通信作者）（1992—），男，博士研究生，研究方向：PPP項(xiàng)目建設(shè)與設(shè)計(jì)管理。