【關(guān)鍵詞】市場(chǎng)化改革；城投公司；全面預(yù)算；業(yè)財(cái)聯(lián)動(dòng)

作為地方城市建設(shè)和發(fā)展的重要主體，城投公司在我國(guó)城市化發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮了重要作用，做出了巨大貢獻(xiàn)。2020 年國(guó)企改革三年行動(dòng)實(shí)施以來(lái)，各地城投公司積極融入到國(guó)企改革的浪潮中，不斷調(diào)整公司戰(zhàn)略，重新定位財(cái)務(wù)管理、人力資源、銷售管理、風(fēng)險(xiǎn)控制等職能戰(zhàn)略， 為實(shí)現(xiàn)城投公司戰(zhàn)略目標(biāo)提供了強(qiáng)有力的保障。在市場(chǎng)化改革進(jìn)程中， 城投公司通過(guò)全面預(yù)算管理可將整體戰(zhàn)略、職能戰(zhàn)略和績(jī)效評(píng)價(jià)融為一體，高效合理地利用企業(yè)資源，增強(qiáng)企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。但是， 近些年國(guó)家對(duì)于城投公司債務(wù)監(jiān)管進(jìn)一步趨嚴(yán)，在城投公司全面預(yù)算管理體系不盡完善的情況下，部分地區(qū)城投債特別是非標(biāo)產(chǎn)品的違約事件持續(xù)發(fā)生，加劇了城投公司的融資難度和償債壓力，影響了城市更新和城市建設(shè)的進(jìn)程。本文系統(tǒng)地梳理了目前城投公司全面預(yù)算管理存在的問(wèn)題，對(duì)全面預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)從感性認(rèn)識(shí)上升到理性認(rèn)識(shí)，為城投公司在市場(chǎng)化改革中的轉(zhuǎn)型發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)，增強(qiáng)了城投公司核心競(jìng)爭(zhēng)力和市場(chǎng)活力，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的發(fā)展。

一、市場(chǎng)化改革背景下城投公司構(gòu)建全面預(yù)算管理體系的意義

城投公司作為地方政府主要的投融資平臺(tái)， 為地方城市建設(shè)和政府職能拓展做出了很大的貢獻(xiàn)，同時(shí)又依靠政府信譽(yù)背書(shū)在資本市場(chǎng)擁有很強(qiáng)的信用融資能力。城投公司作為特殊的市場(chǎng)主體， 其資產(chǎn)規(guī)模和負(fù)債規(guī)模都很大，尤其在債務(wù)規(guī)模達(dá)到政府監(jiān)管部門預(yù)警線時(shí)，持續(xù)融資能力將受到影響， 償債壓力隨之而來(lái)。受三年疫情的影響，市場(chǎng)化改革中的城投公司不僅要面臨外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境不景氣的宏觀影響，也要面臨國(guó)企間競(jìng)爭(zhēng)壓力和近年來(lái)蓬勃發(fā)展的民營(yíng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)壓力，總之，城投公司面臨的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈， 生存壓力越來(lái)越大。所以在市場(chǎng)化改革背景下， 城投公司更應(yīng)該加強(qiáng)全面預(yù)算管理體系的建設(shè)，合理高效地整合企業(yè)優(yōu)勢(shì)資源， 促進(jìn)業(yè)財(cái)融合并提升企業(yè)價(jià)值。通過(guò)構(gòu)建全面預(yù)算管理體系，可以系統(tǒng)地梳理公司內(nèi)部業(yè)務(wù)流程， 強(qiáng)化公司內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理， 將負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)控制在合理水平，從而能夠保障公司持續(xù)健康的發(fā)展， 促進(jìn)城投公司戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、目前城投公司全面預(yù)算管理存在的問(wèn)題

1 . 全員全面預(yù)算管理的觀念需加強(qiáng)

全面預(yù)算管理對(duì)城投公司合理有效地配置資源，促進(jìn)戰(zhàn)略規(guī)劃和經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有十分重要的意義?，F(xiàn)實(shí)中，城投公司由于背靠政府信用， 作為地方政府的投融資平臺(tái)有著強(qiáng)烈的優(yōu)越感， 不重視市場(chǎng)環(huán)境的變化，因此城投公司的市場(chǎng)化改革難以落到實(shí)處。從思想上來(lái)看，城投公司構(gòu)建全面預(yù)算管理體系的意識(shí)淡薄，即使有預(yù)算管理的想法也大多考慮地方政府的行政命令或者行政指示，未認(rèn)識(shí)到全面預(yù)算管理要涵蓋經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的方方面面，要考慮各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，要做到面面俱到。從行動(dòng)上來(lái)看，城投公司的管理者多從政府部門調(diào)任，認(rèn)為預(yù)算管理編制只是財(cái)務(wù)部門的事情，沒(méi)有將公司各職能部門和業(yè)務(wù)部門納入到預(yù)算管理中，做不到公司全體員工共同參與。城投公司要想在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中做大做強(qiáng)，必須要構(gòu)建科學(xué)的全面預(yù)算管理體系，不僅要覆蓋業(yè)務(wù)全流程， 而且還要做到全員參與。

2.缺少全面預(yù)算管理專業(yè)委員會(huì)

全面預(yù)算管理需要成立預(yù)算管理委員會(huì)， 設(shè)立專門的預(yù)算管理辦公室。城投公司的決策應(yīng)該由其預(yù)算管理委員會(huì)承擔(dān)職責(zé)，該委員會(huì)應(yīng)該設(shè)立日常辦事機(jī)構(gòu)即預(yù)算管理辦公室， 具體負(fù)責(zé)城投公司的日常預(yù)算管理?，F(xiàn)實(shí)中， 很多城投企業(yè)沒(méi)有設(shè)立專門的預(yù)算管理委員會(huì)和行使日常事務(wù)管理的辦公室， 所有預(yù)算管理工作由財(cái)務(wù)部門兼任。由于財(cái)務(wù)部門缺乏經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的知識(shí)儲(chǔ)備， 加之對(duì)公司實(shí)際情況可能了解不夠， 未貫穿到企業(yè)各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，造成預(yù)算管理的相關(guān)信息存在片面性及缺乏客觀性，出現(xiàn)預(yù)算脫離實(shí)際的情況。另外， 即使有些城投公司成立了預(yù)算管理委員會(huì)、預(yù)算管理常設(shè)機(jī)構(gòu)，但缺少預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督部門，也會(huì)出現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)不合理或偏離實(shí)際的情況。

3 . 全面預(yù)算管理工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提升

科學(xué)的全面預(yù)算管理必須充分考慮公司內(nèi)部環(huán)境和實(shí)際業(yè)務(wù)情況，只有在此基礎(chǔ)上的全面預(yù)算管理才會(huì)最大限度地抓住外部機(jī)會(huì)，克服外部環(huán)境的威脅，并能充分規(guī)避公司自身的短處， 整合公司的優(yōu)勢(shì)， 也能發(fā)揮預(yù)算引領(lǐng)和促進(jìn)業(yè)務(wù)提升的重要作用。這就對(duì)全面預(yù)算管理人員的專業(yè)能力和綜合素養(yǎng)提出了很高的要求。而城投公司缺乏既精通業(yè)務(wù)又具備專業(yè)知識(shí)的專門預(yù)算管理人才，目前城投公司的預(yù)算管理人員多是由財(cái)務(wù)人員兼任。由于財(cái)務(wù)人員對(duì)業(yè)務(wù)情況不熟悉，缺乏綜合的技能，在預(yù)算編制中編制方法單一且不考慮公司實(shí)際情況， 導(dǎo)致編報(bào)的預(yù)算不具備可行性或者與實(shí)際偏差較大，起不到合理配置資源、節(jié)約成本的作用。

4 . 業(yè)財(cái)不夠融合

城投公司管理者基本上是從政府部門調(diào)任而來(lái)， 管理層所代表的也主要是當(dāng)?shù)卣囊庠福诖顺峭豆镜娜骖A(yù)算的制定基本采用自上而下的權(quán)威式編制。城投公司在編制全面預(yù)算過(guò)程中，由于業(yè)務(wù)部門參與度較低，全面預(yù)算基本靠財(cái)務(wù)部門獨(dú)立完成，導(dǎo)致預(yù)算與業(yè)務(wù)契合度較差，全面預(yù)算管理中的責(zé)權(quán)利不匹配。另外，財(cái)務(wù)部門不能及時(shí)了解業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)信息或者對(duì)業(yè)務(wù)的合理性、必要性的掌握和判斷相對(duì)滯后，出現(xiàn)預(yù)算編制脫離了業(yè)務(wù)實(shí)際的情況， 全面預(yù)算管理浮于業(yè)務(wù)表面，影響公司戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

5 . 績(jī)效考核目標(biāo)與預(yù)算目標(biāo)存在差異

城投公司全面預(yù)算管理未考慮執(zhí)行的實(shí)際效果， 績(jī)效考核目標(biāo)與預(yù)算目標(biāo)存在差異，體現(xiàn)在三個(gè)方面： 一是全面預(yù)算編制過(guò)程中分析不正確、不科學(xué)、不完整，導(dǎo)致預(yù)算目標(biāo)與績(jī)效考核目標(biāo)存在較大的偏差； 二是在執(zhí)行中不進(jìn)行過(guò)程控制， 或者即使實(shí)施了過(guò)程控制，但是由于采取均衡的控制手段對(duì)重點(diǎn)和非重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行相同的控制，不能抓住事物發(fā)展的主要矛盾， 找不到全面預(yù)算管理的重點(diǎn)， 胡子眉毛一把抓， 也會(huì)造成預(yù)算目標(biāo)與績(jī)效考核目標(biāo)有偏差；三是在預(yù)算考評(píng)環(huán)節(jié)， 由于預(yù)算考評(píng)方式單一、考評(píng)機(jī)制不科學(xué)、只注重財(cái)務(wù)指標(biāo)的考核而忽略非財(cái)務(wù)指標(biāo)等因素，在一定程度上也會(huì)影響全面預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果。

三、城投公司全面預(yù)算管理存在問(wèn)題的破解路徑

1 . 從思想上重視全面預(yù)算管理的意義

要想有效地推進(jìn)全面預(yù)算管理工作，切實(shí)發(fā)揮全面預(yù)算實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃以及合理配置資源的目的，首先，管理層要從思想上重視全面預(yù)算管理工作?？梢园才呸k公室或者企業(yè)的內(nèi)部宣傳部門在公司內(nèi)部刊物或者公司官網(wǎng)上介紹全面預(yù)算管理的相關(guān)知識(shí)，如全面預(yù)算管理的含義、特點(diǎn)以及全面預(yù)算管理的作用和意義， 讓全部門和全體員工深刻了解全面預(yù)算管理的重要性；其次，在了解的基礎(chǔ)上要有相應(yīng)的激勵(lì)措施， 可以對(duì)重視全面預(yù)算或者預(yù)算管理做得好的部門提出表?yè)P(yáng)、評(píng)為全面預(yù)算工作能手等，以此引導(dǎo)全面預(yù)算管理理念的貫徹實(shí)施。此外， 可以在新人入職培訓(xùn)中加入全面預(yù)算的培訓(xùn)內(nèi)容， 強(qiáng)調(diào)全員參與全面預(yù)算管理的重要意義， 并用物質(zhì)手段和精神手段來(lái)引導(dǎo)全面預(yù)算管理的行為；最后，要將全面預(yù)算管理的工作做實(shí)做細(xì)， 可以通過(guò)抖音、小視頻、消息稿、小紅書(shū)等多種形式提升職工對(duì)全面預(yù)算管理的了解， 對(duì)公司員工定期或不定期地開(kāi)展全面預(yù)算管理培訓(xùn)，將全面預(yù)算管理的思想文化滲透到工作的方方面面。

2 . 健全預(yù)算管理組織并明確崗位職責(zé)

全面預(yù)算管理涉及眾多方面，必須從上到下統(tǒng)籌考慮， 建立健全有效的全面預(yù)算管理組織體系是公司落實(shí)全面預(yù)算管理的重要組織保證。城投公司在健全預(yù)算組織管理體系時(shí)，要構(gòu)建涵蓋預(yù)算管理委員會(huì)、常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)、各職能部門和各業(yè)務(wù)部門等組成的組織。在市場(chǎng)化改革背景下，城投公司要結(jié)合自身實(shí)際情況，在兼顧成本效益原則的基礎(chǔ)上建立符合自身發(fā)展的預(yù)算管理組織體系。一般來(lái)講， 履行出資資格的國(guó)有資產(chǎn)管理部門為最高審批機(jī)構(gòu)，城投公司董事會(huì)或董事會(huì)下的預(yù)算管理委員會(huì)為最高審議機(jī)構(gòu)， 公司專門設(shè)置的預(yù)算管理委員會(huì)辦公室具體負(fù)責(zé)預(yù)算管理的組織和日常事務(wù)。另外，為保證全面預(yù)算管理工作的順利實(shí)施，城投公司要明確各層級(jí)預(yù)算管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)和擁有的權(quán)限，層層落實(shí)工作責(zé)任， 進(jìn)而推進(jìn)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算控制等管理工作的有序開(kāi)展。

3 . 提升全面預(yù)算管理專業(yè)人員的專業(yè)素養(yǎng)和綜合能力

城投公司應(yīng)不斷提高預(yù)算管理人員的專業(yè)素養(yǎng)和綜合能力。一是制定全面預(yù)算管理的培訓(xùn)制度，根據(jù)最新的政策或者公司業(yè)務(wù)需要適時(shí)開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)活動(dòng)。培訓(xùn)內(nèi)容的選擇可以涵蓋以下內(nèi)容：全面預(yù)算的框架結(jié)構(gòu)，編報(bào)程序、績(jī)效指標(biāo)、預(yù)算編制方法、全面預(yù)算的執(zhí)行與調(diào)整以及中期的績(jī)效監(jiān)督和后期的全面預(yù)算績(jī)效考評(píng)等。同時(shí)， 要強(qiáng)化全面預(yù)算管理的意義， 及時(shí)宣傳全面預(yù)算管理對(duì)提升公司業(yè)績(jī)和實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)等的重要意義，將全面預(yù)算管理的理念和知識(shí)宣傳到位；二是城投公司應(yīng)積極采取措施，加強(qiáng)內(nèi)部交流與學(xué)習(xí)。城投公司應(yīng)安排全面預(yù)算編制人員深入業(yè)務(wù)一線進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，不斷強(qiáng)化相關(guān)人員的業(yè)務(wù)知識(shí)和崗位職責(zé)，更好地提升全面預(yù)算管理專業(yè)人員的專業(yè)勝任能力。

4 . 業(yè)財(cái)聯(lián)動(dòng)組織人員科學(xué)編制全面預(yù)算

城投公司全面預(yù)算編制人員應(yīng)該為業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)融合型的復(fù)合人才。一是城投公司可通過(guò)業(yè)財(cái)雙選競(jìng)聘、重要崗位定期輪換等措施促進(jìn)復(fù)合型人才的培養(yǎng)和儲(chǔ)備； 二是城投公司可制定幾種獎(jiǎng)勵(lì)方案，積極鼓勵(lì)員工參加專業(yè)技能水平考試，以此提升其專業(yè)素養(yǎng)和水平；三是通過(guò)公司團(tuán)建活動(dòng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)人員與財(cái)務(wù)人員的交流， 鼓勵(lì)業(yè)財(cái)融合，加強(qiáng)業(yè)財(cái)人員聯(lián)動(dòng)和溝通，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)共享和共用，共同做好全面預(yù)算工作。

5 . 推進(jìn)全面預(yù)算實(shí)施并進(jìn)行全過(guò)程控制

城投公司在推進(jìn)全面預(yù)算管理的實(shí)施時(shí)，可采取綜合考核的評(píng)價(jià)方法進(jìn)行全過(guò)程控制，如平衡計(jì)分卡、KPI 指標(biāo)法等。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，城投公司也可積極運(yùn)用先進(jìn)的技術(shù)手段進(jìn)行全過(guò)程考評(píng)，如可以通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)和云計(jì)算挖掘預(yù)算管理的空白，以此作為改進(jìn)的基礎(chǔ)。另外，實(shí)際工作中，負(fù)責(zé)預(yù)算考評(píng)的部門可根據(jù)年度預(yù)算方案和分期預(yù)算控制目標(biāo)，對(duì)參與預(yù)算管理的責(zé)任單位進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行月度、季度和年度的評(píng)估和分析，及時(shí)通報(bào)相關(guān)情況，激勵(lì)先進(jìn)者，懲罰落伍者，形成良好的預(yù)算考評(píng)文化氛圍， 引導(dǎo)各責(zé)任主體編制的全面預(yù)算更加準(zhǔn)確、科學(xué)。