加快“五個新城”建設(shè)是市委、市政府謀劃“十四五”新發(fā)展空間格局的重大戰(zhàn)略部署。為此，上海人大工作研究會成立專門課題組，開展專題調(diào)研，形成關(guān)于推進(jìn)本市“五個新城”加快發(fā)展相關(guān)問題的思考。

2020年，為貫徹中央經(jīng)濟(jì)工作會議關(guān)于提高中心城市和城市群綜合承載能力的戰(zhàn)略任務(wù)，落實習(xí)近平總書記關(guān)于推動高質(zhì)量發(fā)展，要加快提高中心城市和城市群綜合承載能力，為“十四五”發(fā)展、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供有力支撐的指示精神，上海確定了加快“五個新城”建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。調(diào)研中，課題組普遍感到，本市各級黨委和政府對新城建設(shè)的組織配置高度重視，對規(guī)劃編制和落地高度關(guān)注，對新城軟硬件項目建設(shè)的落地高強(qiáng)度推進(jìn)。各新城建設(shè)推進(jìn)均呈現(xiàn)良好勢頭，具體表現(xiàn)為組織配置高規(guī)格、規(guī)劃布局高起點、系統(tǒng)推進(jìn)高質(zhì)量。

在調(diào)研中我們看到了“五個新城”建設(shè)的良好勢頭，也聽到了基層同志談到的困難和問題。有建設(shè)用地指標(biāo)緊缺問題，有急需人才難引進(jìn)問題，也有可用開發(fā)資金入不敷出問題，還有看得見管不到的行使管轄權(quán)問題，從不同角度真實地反映了當(dāng)下推進(jìn)新城建設(shè)中需要引起重視和關(guān)注的問題。

黨的十八大以來，中央提出了中國城鎮(zhèn)化的總體格局，要求城市的發(fā)展以城市群為主要載體。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中再次明確提出，要促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國土空間體系。因此，上?！拔鍌€新城”規(guī)劃建設(shè)更要從城市群的國家戰(zhàn)略視角和推進(jìn)長三角城市群一體化發(fā)展的高度來定位，將“獨立的綜合性節(jié)點城市”作為此輪新城建設(shè)的目標(biāo)。為此，課題組提出如下建議。

一、對新城功能定位的認(rèn)識需要再提升

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些部門有些同志對“五個新城”規(guī)劃建設(shè)的功能定位不是十分清晰，還習(xí)慣于停留在過去“郊區(qū)新城”建設(shè)的定式思維上，因此有必要對新城功能定位認(rèn)識進(jìn)行再提升。

在市第十二次黨代會上，市委明確提出要從“世界影響力” “社會主義現(xiàn)代化”以及“國際大都市”三個維度對上海大都市的定位和發(fā)展目標(biāo)作出十分精準(zhǔn)、科學(xué)、明確的規(guī)劃。同時強(qiáng)調(diào)，為引領(lǐng)未來上海實現(xiàn)更高質(zhì)量發(fā)展，必須不斷優(yōu)化城市空間格局和結(jié)構(gòu)體系，加快“五個新城”建設(shè)?！拔鍌€新城”的建設(shè)目標(biāo)不僅是擴(kuò)大高質(zhì)量發(fā)展的新空間，而且要形成國內(nèi)大循環(huán)的中心節(jié)點、國內(nèi)國際雙循環(huán)的戰(zhàn)略鏈接。因此，“五個新城”要將視角投向整個長三角乃至全國，放眼世界，要跳出上海市域的“中心城+郊區(qū)”的二元空間模式，要躋身長三角城市群40多個城市之中，成為現(xiàn)代化的大都市和長三角的增長極，成為中國式現(xiàn)代化建設(shè)的引領(lǐng)者。作為節(jié)點城市的“五個新城”，不應(yīng)被局限于現(xiàn)有規(guī)劃的地理區(qū)域范圍，不應(yīng)只是孤立的新城，而應(yīng)充分考慮通過新城聚力，輻射周邊區(qū)域。就像奉賢新城那樣制定“海貍計劃”，將新城與周邊6個街鎮(zhèn)、35個村建立聯(lián)動規(guī)劃，以“三園一總部”的方式共同構(gòu)建生態(tài)商務(wù)區(qū)。又可借鑒兄弟省市做法，提出規(guī)劃同圖、設(shè)施同網(wǎng)、市域同城、市場同治、產(chǎn)業(yè)同興、生態(tài)同建、創(chuàng)新同為、開放同步、平臺同體、服務(wù)同享的“十同”理念。

總之，“五個新城”建設(shè)需要的是把它建設(shè)得“更強(qiáng)”而不是“更大”，要改變過去那種“大拆大建攤大餅”的定式思維，對標(biāo)最高標(biāo)準(zhǔn)，把“高標(biāo)準(zhǔn)、提能級、重民生”作為“五個新城”的發(fā)展理念。

二、對“一城一策”的設(shè)計需要再突破

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“五個新城”無論形態(tài)規(guī)劃還是產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，都存在雷同感、同質(zhì)化，差異性不明顯，其中有4個新城把汽車產(chǎn)業(yè)作為發(fā)展的重點，又有4個新城把生物醫(yī)藥作為重點產(chǎn)業(yè)，還有3個新城把人工智能作為重點產(chǎn)業(yè)。盡管在大的產(chǎn)業(yè)分工上有所差異，但是給人的感覺就是“走過一城又一城，好像走在同一城”。

課題組認(rèn)為，其中可能存在兩方面原因，一是規(guī)劃編制“統(tǒng)得過死，放得不活”，二是“一城一策”設(shè)計還沒有新的突破。所謂規(guī)劃“放得不活”，就是對“五個新城”的歷史文化底蘊(yùn)研究還需深入，應(yīng)該多吸納最熟悉當(dāng)?shù)貧v史脈絡(luò)人士的意見；同時對當(dāng)?shù)卦械漠a(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和舊城基礎(chǔ)設(shè)施條件作全方位的剖析，避免“一張圖紙繪百城”的現(xiàn)象出現(xiàn)。相比奉賢新城來說，嘉定、青浦和松江新城都具有較為扎實的老城基礎(chǔ)，南匯新城有較為明確的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向。如果缺乏有針對性的“一城一策”設(shè)計，缺乏自上而下的具體指導(dǎo)意見，容易造成“千軍萬馬過獨木橋”的現(xiàn)象，導(dǎo)致爭搶項目、爭搶人才的無序情況發(fā)生，在一定程度上還會弱化特定產(chǎn)業(yè)資源在特定新城的集聚，很難彰顯大都市新城各具特色的新格局。

為此建議，舉全市之力推進(jìn)新城建設(shè)。市有關(guān)部門要按照“獨立的綜合性節(jié)點城市”設(shè)定要求，站高一步看新城，望遠(yuǎn)一步獻(xiàn)計策，充分兼顧“五個新城”的發(fā)展條件、發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展階段和各自發(fā)展的比較優(yōu)勢，不僅要貢獻(xiàn)“五個新城”與中心城區(qū)的差別化政策，而且要創(chuàng)新“五個新城”之間的差別化政策設(shè)計，促進(jìn)“五個新城”發(fā)展的差異化、特色化和協(xié)同化，提升大都市新城的發(fā)展品質(zhì)。

三、對增強(qiáng)新城自主創(chuàng)新能力的放權(quán)力度再加大

目前，“五個新城”雖然被定位為“獨立的綜合性節(jié)點城市”，但其財權(quán)、事權(quán)等權(quán)限與長三角周邊城市相比存在明顯差距。比如昆山、太倉等縣級市，它們都擁有在城市規(guī)劃、項目審批等方面的自主權(quán)和統(tǒng)籌權(quán)，江蘇省和蘇州市還放權(quán)賦能昆山擁有城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、國土資源規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃等一級規(guī)劃權(quán)限。

當(dāng)下基層普遍反映資金緊缺問題，如果放權(quán)賦能予新城，特別是讓新城擁有對土地二次開發(fā)的自主權(quán)，可能會起到事半功倍的效果。同時建議在新城建設(shè)中，按照國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見》和《上海市擴(kuò)大有效投資穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》，通過制度創(chuàng)新，積極引入民營資本有效盤活存量資產(chǎn)，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)，提升基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營管理水平、拓寬社會投資渠道、合理擴(kuò)大有效投資以及降低政府債務(wù)風(fēng)險、降低企業(yè)負(fù)債水平。聚焦盤活存量資產(chǎn)重點領(lǐng)域、重點區(qū)域、重點企業(yè)，優(yōu)化完善存量資產(chǎn)盤活方式。推動基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金健康發(fā)展。規(guī)范有序推進(jìn)政府和社會資本合作。發(fā)揮國有資本投資、運(yùn)營公司功能作用。探索促進(jìn)盤活存量和改擴(kuò)建有機(jī)結(jié)合，支持兼并重組等其他盤活方式。

四、新城建設(shè)制度創(chuàng)新需要法治保障再護(hù)航

市委、市政府已經(jīng)明確要以“新城發(fā)力”來謀劃“十四五”新的發(fā)展空間格局，要以更高的站位、更寬的視野、更堅定的目標(biāo)導(dǎo)向來推進(jìn)“五個新城”建設(shè)，但在實踐中存在上述定位認(rèn)識不到位、資金不足、人才導(dǎo)入難、功能導(dǎo)入乏力、政策設(shè)計缺乏個性化等問題。

課題組認(rèn)為，解決這些問題既需要制度創(chuàng)新，更需要強(qiáng)有力的法治保障。建議市人大常委會適時作出相關(guān)決定：一是明確要進(jìn)一步簡政放權(quán)。針對新城的特點和需求制定行政權(quán)下放清單，激發(fā)各方投入新城建設(shè)的積極性和創(chuàng)造力。二是明確要采取積極有效的措施，調(diào)動社會力量參與新城建設(shè)。鼓勵探索有助于吸納社會力量參與的各項體制機(jī)制，幫助解決資金融資、人口導(dǎo)入、新城規(guī)劃等問題，凝聚全社會共識，形成全市上下推動新城建設(shè)的強(qiáng)大合力。三是設(shè)立容錯機(jī)制。鼓勵參與新城建設(shè)的部門和人員大膽實踐和創(chuàng)新，勇立橋頭、敢于擔(dān)當(dāng)，不斷推進(jìn)新城建設(shè)的制度創(chuàng)新。四是通過市人大常委會的授權(quán)，為在新城建設(shè)工作中推進(jìn)改革創(chuàng)新、先行先試提供法治保障。將推進(jìn)“五個新城”建設(shè)的各項政策措施納入法治化軌道，組織相關(guān)監(jiān)督活動，定期聽取和審議實施情況，依法為高質(zhì)量推進(jìn)新城建設(shè)保駕護(hù)航。