作者簡介：

黃曉丹（1986—），政工師，主要從事行政管理工作。

文章以廣西巴馬至憑祥高速公路大新經(jīng)龍州至憑祥段為依托工程，在電子文件歸檔和電子檔案管理背景下，探索建設(shè)單位將檔案管理工作外包服務(wù)模式，從事務(wù)性微觀管理向宏觀監(jiān)控轉(zhuǎn)換，分析其合法性和必要性，提出外包服務(wù)范疇。實踐證明，“互聯(lián)網(wǎng)+公路檔案”實行外包服務(wù)模式解決了復(fù)合型檔案管理人才不足、管理成本居高、服務(wù)不到位、資料滯后等管理難題，并提出了今后電子檔案服務(wù)外包工作有待研究解決的方向。

公路；電子檔案；管理；外包；服務(wù)

中圖分類號：U415.11 A 64 202 4

0 引言

近年來，廣西在建的高速公路基本推行了電子文件歸檔和電子檔案管理。

交通運輸部文件［1］規(guī)定，項目法人單位（簡稱“建設(shè)單位”）負(fù)責(zé)做好建設(shè)項目文件材料的收集、整理和歸檔，組織協(xié)調(diào)各參建單位的檔案工作。建設(shè)單位一般采取自建自管模式管理項目檔案。受崗位編制的限制，建設(shè)單位一般設(shè)置1～2名兼職檔案管理員，隸屬于綜合辦或工程部?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+公路檔案”時代，電子檔案管理崗位需要檔案、公路、計算機等多學(xué)科融合的復(fù)合型人才或團隊，但目前在編制受限，待遇不高的背景下，面對平均每公里80～100份案卷的巨大工作量，建設(shè)單位靠自身力量很難履行文獻［1］規(guī)定的責(zé)任，致使項目文件出現(xiàn)收集難、表格亂、閉合差、歸檔遲、共享低、紕漏高等現(xiàn)象。

廣西新祥高速公路有限公司（下稱“新祥公司”）首次探索檔案工作外包模式，在項目全面推行“互聯(lián)網(wǎng)+公路檔案”，實施無紙化建設(shè)，將檔案工作融入各項業(yè)務(wù)全流程的背景下，建設(shè)單位將事務(wù)性管理工作采用購買服務(wù)方式，委托廣西交投集團有限公司（下稱“交投集團”）旗下的全資子公司全程管理項目檔案；建設(shè)單位僅對項目檔案實施宏觀監(jiān)督，充分發(fā)揮外包單位人才聚集優(yōu)勢，踐行交投集團提出的產(chǎn)業(yè)融合戰(zhàn)略，其經(jīng)驗具有推廣價值。

1 電子檔案管理體系

1.1 系統(tǒng)的集成

項目從2020年上半年籌備開始，明確將依托工程按照無紙化檔案規(guī)劃和實施。依托工程全線采用了10個業(yè)務(wù)系統(tǒng)，在荔玉高速公路、來馬高速公路等項目已有成果基礎(chǔ)上，業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案管理系統(tǒng)實行集成，打破了業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的“藩籬”，共享數(shù)據(jù)。圖1是依托工程系統(tǒng)集成示意圖。

各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的集成，信息共享，合力將整個項目各項工作協(xié)調(diào)推進，特別是計量與支付、試驗室信息化管理、BIM、GIS等業(yè)務(wù)系統(tǒng)與電子檔案管理系統(tǒng)的信息互通，實現(xiàn)集成平臺。

1.2 電子檔案管理系統(tǒng)

建設(shè)單位引入廣西機械工業(yè)研究院有限公司開發(fā)的《公路建設(shè)項目電子檔案管理系統(tǒng)》。該系統(tǒng)歷經(jīng)荔玉高速公路、新柳南高速公路等多個項目使用，逐漸升級，功能不斷完善。該系統(tǒng)主要功能拓?fù)鋱D見圖2。

1.3 全面推行合法、可靠的電子簽章

建設(shè)單位和參建單位全部采用國家密碼局、公安部認(rèn)可的企業(yè)研制的電子簽章。在檔案系統(tǒng)中，對PKI/CA電子簽名進行深度開發(fā)，文件可通過線上無紙化進行審批簽章，且簽章通過人臉識別驗證，能夠有效防止機密信息在存儲和傳輸過程中受到來自內(nèi)部的篡改、偽造，確保信息的真實性、完整性和簽名人的不可抵賴性。數(shù)字簽章杜絕了假冒簽名，其過程如圖3所示。

依托工程采集全部與檔案信息簽署相關(guān)人員的簽名，包括建設(shè)單位和參建單位的個人簽章、執(zhí)業(yè)資格章和行政公章、業(yè)務(wù)公章。系統(tǒng)實現(xiàn)了批量簽名功能，大大減輕了簽字負(fù)擔(dān)，提高了工作效率。

1.4 驗證行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

依托工程開工時恰逢廣西交通運輸行業(yè)《公路建設(shè)項目檔案管理指南》（DBJT45/T 029.1-2021）［2］征求意見階段。項目檔案系統(tǒng)按照指南規(guī)定，內(nèi)置600套標(biāo)準(zhǔn)報表，檢驗指南的電子文件和電子檔案功能，實現(xiàn)聲像文件與文本型電子文件映射對比，并與BIM、GIS對接，初步實現(xiàn)多維度溯源項目建設(shè)。針對指南中的不足部分，通過驗證，提出了修正建議，特別是在真實性、完整性、可用性和安全性檢測等方面。

2 檔案服務(wù)外包模式的實踐

2.1 檔案外包服務(wù)的合法性

2018年國家檔案局發(fā)布并實施了行業(yè)規(guī)范［3］。該規(guī)范允許機構(gòu)將原本由自身承擔(dān)的部分業(yè)務(wù)剝離出來，以合同方式委托給其他機構(gòu)完成，以降低成本、提高效率。規(guī)范同時規(guī)定，機構(gòu)將不屬于國家法律法規(guī)限制范圍內(nèi)的檔案，外包給其他機構(gòu)進行管理，委托其為本機構(gòu)提供檔案服務(wù)。檔案服務(wù)通常包括檔案寄存服務(wù)、檔案數(shù)字化服務(wù)、檔案整理服務(wù)、檔案管理咨詢服務(wù)、檔案開發(fā)利用服務(wù)、檔案銷毀服務(wù)等業(yè)務(wù)類型。根據(jù)上述規(guī)定，新祥公司將檔案管理咨詢服務(wù)工作進行外包有規(guī)可依，有章可循。因此，通過招標(biāo)方式，業(yè)主將自身形成的項目文件數(shù)字化處理、整理歸檔工作和對參建單位管理職責(zé)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作委托承包方，開展“互聯(lián)網(wǎng)+公路檔案”外包服務(wù)。

《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中［4］，明確將《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范（第4部分：檔案整理服務(wù)）》列入行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布實施。

因此，新祥公司在合法的前提下，探索高速公路電子檔案服務(wù)外包模式，豐富了檔案建設(shè)路徑。

2.2 檔案外包服務(wù)的必要性

“互聯(lián)網(wǎng)+”時代高速公路檔案管理演變過程為：近代的紙質(zhì)檔案→紙質(zhì)為主，電子為輔→電子文檔為副本→電子文件為正本→無紙質(zhì)檔案。依托工程正處于電子文件為正本向無紙質(zhì)檔案邁進階段，傳統(tǒng)的建設(shè)單位檔案管理模式已經(jīng)不能滿足時代的需求：（1）“互聯(lián)網(wǎng)+公路檔案”管理需要公路、檔案、計算機等學(xué)科融合的團隊；（2）建設(shè)單位受到崗位編制的限制，成本的管控，難以完成自身文件的數(shù)字化和電子文件的形成和歸檔，無力對參建單位進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)服務(wù)。因此，將電子文件歸檔和電子檔案管理工作以外包服務(wù)的方式非常必要。

2.3 檔案外包業(yè)務(wù)范疇

新祥公司檔案外包服務(wù)內(nèi)容如下：

（1）提供公路電子檔案管理系統(tǒng)，實現(xiàn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)信息共享。

（2）推行電子文件歸檔和電子檔案管理，實現(xiàn)無紙化管理。

（3）實現(xiàn)安全、可靠、合法的電子簽章和電子簽名技術(shù)。

（4）承擔(dān)項目檔案咨詢服務(wù)，開展專題培訓(xùn)、跟蹤服務(wù)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

（5）檢查每期計量對應(yīng)電子文件和歸檔合格性。

（6）每月向建設(shè)單位提交項目檔案咨詢報告。

（7）指導(dǎo)檔案庫房建設(shè)。

（8）協(xié)助完成建設(shè)項目承擔(dān)的檔案相關(guān)科研課題工作。

（9）協(xié)助業(yè)主完成建設(shè)項目檔案專項驗收工作。

3 外包服務(wù)的實踐與監(jiān)督

3.1 外包服務(wù)的實踐

外包工作從2020年8月正式開始啟動。建設(shè)單位以合同履約方式，對外包單位進行履約檢查，督促落實合同約定的義務(wù)。承包方打通計量與支付-試驗管理-征地拆遷-影像文件溯源等業(yè)務(wù)系統(tǒng)，經(jīng)數(shù)據(jù)中心交換，信息共享。系統(tǒng)的高度集成和數(shù)據(jù)共享，為領(lǐng)導(dǎo)決策、工程管理及時提供了依據(jù)。同時承包方常駐人員在建設(shè)單位隸屬于工程部，開展各項工作。檔案外包服務(wù)模式在以下幾個方面具有創(chuàng)新性。

（1）建設(shè)單位實現(xiàn)由事務(wù)性管理轉(zhuǎn)換為合約督查。承包方不少于3名員工駐守工地，為參建單位提供服務(wù)。業(yè)主按照合同約定進行履約檢查、督促。實踐表明，這種模式與傳統(tǒng)管理模板比較，業(yè)務(wù)更精通，服務(wù)更精準(zhǔn)，效率得到提升，用戶普遍認(rèn)可。

（2）降本增效，優(yōu)化資源配置。以傳統(tǒng)成本計算，按照目前建設(shè)單位建設(shè)期人均成本計算，每人每年達20萬元；以3人計算，年均成本達60萬元；以建設(shè)期4年為例，累計人力成本達240萬元。而外包服務(wù)模式中標(biāo)單價控制在150萬，人力成本降低90萬元。并且，外包單位聚集人才優(yōu)勢，依靠集成平臺，協(xié)調(diào)、均衡同步推動試驗、計量與支付、質(zhì)保資料，優(yōu)化了資源配置，克服了傳統(tǒng)的條塊分割、內(nèi)部流轉(zhuǎn)周期長的固有弊端。

（3）電子文件與電子檔案一體化建設(shè)得到實現(xiàn)。電子文件從數(shù)據(jù)采集、填報、簽名、辦結(jié)到歸檔，全部在線上完成。電子檔案管理系統(tǒng)工序成套報表模板，建立數(shù)據(jù)交換中心。每道工序資料辦結(jié)后，能快速、自動按照指定模式，自動組卷，形成線上案卷。目前整個數(shù)據(jù)備份、存儲在阿里云等知名運營商服務(wù)器中，其安全性得到保障。同時，系統(tǒng)實現(xiàn)了異地、全天候的授權(quán)查閱方式，為項目建設(shè)期檔案的利用提供了十分便利的條件。

（4）“兩納入、三同步”真正得以實現(xiàn)。傳統(tǒng)的工作要求將項目文件立卷歸檔工作納入工程建設(shè)管理程序，納入招標(biāo)制度，同時與工程建設(shè)實行同步收集、同步整理、同步歸檔，如今在信息化背景下，采用檔案外包服務(wù)方式，依靠先進的系統(tǒng)集成平臺，在大憑路得以實現(xiàn)。

至2021年年底，業(yè)主已進行8期計量支付。整個項目已填報資料22萬9千余套，共12萬8千余道工序；已簽批資料11萬8千余套，已計量3萬6千余套；已收集文件6千余份；聲像文件達1 BT，涵蓋各種有價值的聲像文件。

BIM、GIS也正在穩(wěn)步推進。

3.2 外包服務(wù)的監(jiān)督

“互聯(lián)網(wǎng)+公路檔案”服務(wù)外包模式無經(jīng)驗可借鑒。新祥公司將監(jiān)督工作牢牢把握在自己手中，由合約部、工程部、綜合部等三部門對承包方進行監(jiān)督。

（1）制定項目檔案管理辦法，共同遵守。建設(shè)單位修正承包方提交的檔案服務(wù)計劃后，先后共同制定《“互聯(lián)網(wǎng)+檔案”管理實施細(xì)則》《聲像文件采集與溯源一般要求》《計量與支付辦法》等與項目檔案有關(guān)的管理辦法，作為建設(shè)單位與承包方的合約補充，列入合約檢查范疇。

（2）督查承包方的履約能力。合約部通過打卡方式核查承包方進場人員的出勤率；通過每期計量，系統(tǒng)上掛接的資料完成情況，反過來督查承包方的履約能力。工程部則通過核查上崗人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)是否滿足要求，集成平臺上抽查電子文件表格數(shù)據(jù)采集、填報、簽署和歸檔情況，查看月度咨詢報告，傾聽參建單位意見，抽查即時通信工具的聊天記錄，及時掌握資料的收集和歸檔情況。督查情況顯示，承包方全部按照約定的業(yè)務(wù)履約，使得外業(yè)進度、內(nèi)業(yè)資料、計量支付均衡、協(xié)調(diào)、同步，達到了預(yù)期效果。

（3）合力建檔。建設(shè)單位根據(jù)承包方每期檢查指導(dǎo)發(fā)現(xiàn)的需要建設(shè)單位解決的建議，經(jīng)分析后逐一落實。如電子文件數(shù)據(jù)來源，由建設(shè)單位強制性要求參建單位能隨時提供現(xiàn)階段需要的手工原始記錄，這一舉措，保證了電子文件的來源可靠性。

（4）外包不等于放棄監(jiān)管。為保證檔案外包業(yè)務(wù)的順利進行，建設(shè)單位應(yīng)密切關(guān)注檔案外包工作情況，確保檔案本身和信息安全。工程部結(jié)合日常巡檢，發(fā)現(xiàn)外包問題，立即糾偏。同時，建設(shè)單位與外包方加強溝通交流，互換各方想法，發(fā)現(xiàn)問題及時溝通，避免溝通不暢造成損失。建設(shè)單位人員也加強自身業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，提升監(jiān)督業(yè)務(wù)水平。

3.3 外包的保密工作

電子檔案具有易存儲、易復(fù)制、易傳輸?shù)奶匦?，這種特性既有利于高速公路檔案開展管理工作，也為高速公路檔案外包埋下一定的隱患。基于以上信息化檔案特性，在開展檔案外包工作時，建設(shè)單位應(yīng)與承包方簽訂檔案外包保密協(xié)議。新祥公司目前明確外包服務(wù)業(yè)務(wù)范圍，做到外包的不涉密，涉密的不外包，財務(wù)檔案不外包，黨務(wù)檔案不外包。

4 有待進一步研究的方向

經(jīng)過一年的檢驗，公路建設(shè)項目電子檔案工作外包服務(wù)模式也暴露一些問題，有待進一步研究。

（1）外包服務(wù)費應(yīng)與服務(wù)質(zhì)量匹配。

（2）“互聯(lián)網(wǎng)+公路檔案”為資料人員不進駐項目部卻可收集和填報資料提供了可乘之機，出現(xiàn)個別標(biāo)段遠(yuǎn)程填報資料。

（3）標(biāo)段的資料由勞務(wù)隊伍外包，業(yè)務(wù)素質(zhì)與高速公路建檔要求不匹配。

（4）個別監(jiān)理對標(biāo)段的資料審查把關(guān)不嚴(yán)，錯、漏、假現(xiàn)象屢有發(fā)生。

（5）參建單位一些應(yīng)有的測量、檢測、記錄等現(xiàn)階段必備的原始手工版不全。

（6）交通運輸行業(yè)和相關(guān)部門未對檔案外包服務(wù)實施監(jiān)督。

5 結(jié)語

在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，公路建設(shè)項目檔案外包服務(wù)模式替代傳統(tǒng)的自建自管模式是一種趨勢。依托工程實踐證明，這種全新、多贏的管理模式，是全面推行電子文件歸檔和電子檔案管理的有效途徑，實現(xiàn)了降本增效，內(nèi)外業(yè)協(xié)同、均衡發(fā)展的目的。

參考文獻

［1］中華人民共和國交通運輸部.公路建設(shè)項目文件材料立卷歸檔管理辦法［Z］.2011-02-09.

［2］DBJT45/T 029.1-2021，公路建設(shè)項目檔案管理指南［S］.

［3］DA/T 67-2017，檔案服務(wù)外包規(guī)范［S］.

［4］中國檔案.中辦國辦印發(fā)《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》［J］.中國檔案，2021（6）：18-23.

收稿日期：2022-10-22