摘 要：2022年是深入實(shí)施“十四五”規(guī)劃，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要一年，各省級(jí)行政區(qū)劃的文化和旅游“十四五”專項(xiàng)規(guī)劃編制已陸續(xù)完成并公布。文章以28?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）“十四五”文化和旅游發(fā)展規(guī)劃為樣本，從政策工具的視角，采用內(nèi)容分析法，對(duì)鄉(xiāng)村文旅建設(shè)方面的政策制定現(xiàn)狀進(jìn)行計(jì)量和探究，采用ROST CM6.0內(nèi)容挖掘系統(tǒng)輔助分析。研究發(fā)現(xiàn)當(dāng)前鄉(xiāng)村文旅建設(shè)中的政策工具選擇存在著過(guò)溢與失衡的現(xiàn)象，即政府主導(dǎo)的支撐與擠壓，政策體系的欠缺與完善。未來(lái)應(yīng)重視環(huán)境型政策工具的引導(dǎo)作用，把握供給型政策工具的實(shí)施精度，發(fā)揮需求型政策工具的統(tǒng)籌能力。

關(guān)鍵詞：“十四五”規(guī)劃；鄉(xiāng)村；文旅融合；政策工具

中圖分類號(hào)：G252.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Text Analysis of Rural Cultural and Tourism Development Policy Instrument during the \"14th Five-Year Plan\" Period

Abstract In 2022， it is an important year for the implementation of the \"14th Five-Year Plan\" and the comprehensive promotion of rural revitalization. The cultural and tourism special plans for the \"14th Five-Year Plan\" of various provincial-level administrative divisions have been successively completed and announced. This article takes the \"14th Five-Year Plan\" for cultural and tourism development of 28 provinces （autonomous regions， and municipalities directly under the central government） as a sample， and uses content analysis method from the perspective of policy instrument to quantify and explore the current situation of policy formulation in rural culture and tourism construction， assisted by the ROST CM6.0 content mining system. The study found that there is an over-spillover and imbalance in the selection of policy instrument in current rural culture and tourism construction， that is， the government-led support and pressure， and the lack and improvement of policy systems. It pointed out that in the future， attention should be paid to the guiding role of environmental policy instrument， the precision of supply-side policy instrument， and the overall planning ability of demand-side policy instrument.

Key words 14th Five-Year Plan; rural area; integration of culture and tourism; policy instrument

1 引言

2022年是黨的二十大召開(kāi)之年，也是深入實(shí)施“十四五”規(guī)劃，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要一年?！耙?guī)劃”在中國(guó)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一個(gè)政策文本或一個(gè)封閉的政策過(guò)程，而是中央和地方多層次、多主體之間通過(guò)各種互動(dòng)模式，不斷協(xié)商、起草、試驗(yàn)、評(píng)估、調(diào)整政策的循環(huán)過(guò)程。通過(guò)規(guī)劃?rùn)C(jī)制，各個(gè)層級(jí)不同領(lǐng)域的政策主體相互鏈接成為一個(gè)龐大的網(wǎng)絡(luò)，輸出不計(jì)其數(shù)的政策文本，引導(dǎo)或干預(yù)經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)，塑造或制約各級(jí)政府的行為[1]。目標(biāo)治理是協(xié)調(diào)國(guó)家統(tǒng)一性與地方多元性矛盾的有效治理方式，中國(guó)的治理模式已經(jīng)從中央獨(dú)大的單中心治理邁向中央地方復(fù)雜互動(dòng)的多中心治理模式[2]。作為國(guó)家政策資源的空間載體，省級(jí)行政區(qū)劃所制定的發(fā)展要求及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于區(qū)域要素資源的優(yōu)化配置具有關(guān)鍵性作用，而省級(jí)行政區(qū)劃的“十四五”文化和旅游規(guī)劃作為區(qū)域文化和旅游建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，對(duì)各地的文化和旅游發(fā)展具有規(guī)劃和引領(lǐng)的作用。

由于區(qū)域發(fā)展定位各有側(cè)重，各省對(duì)鄉(xiāng)村文化與旅游發(fā)展的認(rèn)識(shí)存在差異，推進(jìn)水平具有差距，通過(guò)規(guī)劃?rùn)C(jī)制輸出的政策文本也制約著政府行為。同時(shí)，在“先試點(diǎn)、后推廣”“先抓重點(diǎn)、后全面推行”的政策制定邏輯作用下，政策擴(kuò)散成為中國(guó)公共政策實(shí)踐活動(dòng)的普遍現(xiàn)象，公共政策擴(kuò)散活動(dòng)已經(jīng)內(nèi)嵌于我國(guó)政府的政策過(guò)程和政策發(fā)展進(jìn)程之中，存在區(qū)域間和部門間擴(kuò)散模式、政策領(lǐng)先地向政策跟進(jìn)地?cái)U(kuò)散模式等模式[3]，故而我國(guó)區(qū)域鄉(xiāng)村文旅建設(shè)仍處于一個(gè)可塑且調(diào)適的過(guò)程中。公共政策文本作為政治言說(shuō)行為的象征，其存在本身就能夠反映出決策者的價(jià)值取向，且公共政策文本作為觀測(cè)指標(biāo)，也具備良好的數(shù)據(jù)可編碼性[4]。對(duì)省級(jí)行政區(qū)劃的“十四五”文化和旅游規(guī)劃進(jìn)行分析，一方面有助于為政策研究者和制定者提供實(shí)證數(shù)據(jù)與客觀描述，輔助后續(xù)區(qū)域政策體系的完善，一方面有助于深入挖掘政策文本內(nèi)容，揭示政策的規(guī)劃導(dǎo)向，為文旅實(shí)踐工作提供指引。目前學(xué)界尚未對(duì)省域?qū)用娴摹笆奈濉蔽幕吐糜我?guī)劃展開(kāi)研究，故本文通過(guò)定量分析對(duì)我國(guó)各省（自治區(qū)、直轄市）所編制“十四五”文化和旅游規(guī)劃中涉及鄉(xiāng)村文旅建設(shè)的文本內(nèi)容進(jìn)行研究，以期為未來(lái)鄉(xiāng)村文旅建設(shè)政策的行使提供參考，為相關(guān)從業(yè)者辨析政策導(dǎo)向。

2 研究設(shè)計(jì)

2.1 研究樣本

本文所選取的各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）“十四五”文化和旅游規(guī)劃文本均來(lái)源于公開(kāi)資料，主要從各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府網(wǎng)和文化和旅游廳（局）官網(wǎng)搜集。其中，上海市與浙江省的“十四五”文化和旅游規(guī)劃分為文化與旅游兩部分。上海市發(fā)展和改革委員會(huì)官網(wǎng)“市級(jí)規(guī)劃文本”和上海市文化和旅游局官網(wǎng)“信息公開(kāi)”分別發(fā)布了《上海市“十四五”時(shí)期深化世界著名旅游城市建設(shè)規(guī)劃》和《上海市關(guān)于推進(jìn)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》；浙江省委宣傳部牽頭編制《浙江省文化改革發(fā)展“十四五”規(guī)劃》，浙江省文化和旅游廳牽頭編制《浙江省旅游業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》。截至2022年8月18日，除港澳臺(tái)地區(qū)外，由于湖北省人民政府辦公廳發(fā)布《湖北省旅游業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃的通知》而缺失文化發(fā)展規(guī)劃，西藏自治區(qū)人民政府辦公廳發(fā)布《西藏自治區(qū)“十四五”時(shí)期旅游綜合發(fā)展規(guī)劃》而缺失文化發(fā)展規(guī)劃，以及新疆維吾爾自治區(qū)文化與旅游發(fā)展規(guī)劃未能從政府信息公開(kāi)渠道獲取，故上述3?。ㄗ灾螀^(qū)）不納入本次研究。具體如表1所示。

2.2 研究方法

本文采用內(nèi)容分析法，結(jié)合羅斯威爾（Roy Rothwell）和賽格菲爾德（Walter Zegveld）的思想，將基本政策工具分為供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具三種類型[5]：供給型政策工具，是政府對(duì)鄉(xiāng)村文旅建設(shè)的直接推動(dòng)，通過(guò)對(duì)人才、信息、技術(shù)、資金等的支持，改善鄉(xiāng)村文旅相關(guān)要素的供給，推動(dòng)鄉(xiāng)村文旅的發(fā)展，可細(xì)分為資金投入、人才培養(yǎng)、信息支持、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。需求型政策工具，是指政府通過(guò)采購(gòu)與貿(mào)易管制等措施減少市場(chǎng)的不確定性，積極開(kāi)拓并穩(wěn)定鄉(xiāng)村文旅市場(chǎng)，強(qiáng)化鄉(xiāng)村文旅建設(shè)的內(nèi)驅(qū)力，從而拉動(dòng)鄉(xiāng)村文旅的發(fā)展，可細(xì)分為政府采購(gòu)、服務(wù)外包、貿(mào)易管制、海外機(jī)構(gòu)等。環(huán)境型政策工具，是指政府通過(guò)財(cái)務(wù)金融、稅收制度、法規(guī)管制等政策影響鄉(xiāng)村文旅建設(shè)的環(huán)境因素，為鄉(xiāng)村文旅建設(shè)提供有利的政策環(huán)境，間接影響并促進(jìn)鄉(xiāng)村文旅建設(shè)，可細(xì)分為目標(biāo)規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制等。

本研究以28個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）“十四五”文化和旅游規(guī)劃文本為分析樣本，選擇政策工具理論為分析框架，制定分析單元編碼表并于分析框架中歸類文本內(nèi)容，最后通過(guò)對(duì)文本編碼的頻數(shù)統(tǒng)計(jì)進(jìn)行量化分析，揭示各地在政策工具選擇、組織與建構(gòu)中所存在的分歧，并給出相應(yīng)的政策建議。

3 基于政策工具的規(guī)劃文本分析

3.1 “十四五”文化和旅游規(guī)劃的文本內(nèi)容分析單元編碼

本文對(duì)已獲取的30份規(guī)劃文本以“政策編號(hào)-具體條款/章節(jié)”形式對(duì)文本中提及“十四五”時(shí)期鄉(xiāng)村文旅建設(shè)的內(nèi)容（專欄為地方性具體項(xiàng)目故不納入）進(jìn)行編碼，便于分析統(tǒng)計(jì)，形成基于政策工具的“十四五”文化和旅游規(guī)劃政策文本內(nèi)容分析單元編碼表，因原表篇幅較長(zhǎng)，故節(jié)選部分，見(jiàn)表2。

3.2 基本政策工具分析

在對(duì)政策工具文本內(nèi)容分析單元編碼的基礎(chǔ)上，按羅斯威爾（Roy Rothwell）和賽格菲爾德（Walter Zegveld）的理論分類得到“十四五”文化和旅游規(guī)劃文本中提及的“十四五”時(shí)期鄉(xiāng)村文旅建設(shè)的基本政策工具分布結(jié)果，如表3所示。規(guī)劃文本的政策工具超過(guò)一半是環(huán)境型政策工具，其中目標(biāo)規(guī)劃又占絕大多數(shù)，而需求型政策工具占比較少，服務(wù)外包和貿(mào)易管制沒(méi)有，另，供給型政策工具中資金支持也偏少，總體上看，各省級(jí)區(qū)劃“十四五”文化和旅游規(guī)劃文本中提及鄉(xiāng)村的部分，兼顧供給型、需求型和環(huán)境型政策工具的運(yùn)用。

3.3 詞頻分析

根據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，政策工具占比有一定的失衡。因此，考慮到規(guī)劃文本的頂層設(shè)計(jì)屬性，政策工具存在由上而下的傳導(dǎo)機(jī)制，宏觀政策工具涵蓋鄉(xiāng)村文旅建設(shè)，故采用ROST CM6.0內(nèi)容挖掘系統(tǒng)對(duì)規(guī)劃全文進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，得到詞頻統(tǒng)計(jì)表（見(jiàn)表4）與語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)圖（見(jiàn)圖1）。

從詞頻統(tǒng)計(jì)表可以看出，頻次前十的高頻詞除“文化”與“旅游”外，都是“發(fā)展”“建設(shè)”“推進(jìn)”等政府公文常用的動(dòng)詞，詞意偏向計(jì)劃性，這與鄉(xiāng)村文旅建設(shè)中的目標(biāo)規(guī)劃類政策工具占比較高相符，而金融（177次）、資金（158次）、貿(mào)易（121次）等高頻詞因頻次較少而排序較后，與資金投入、服務(wù)外包和貿(mào)易管制等政策工具占比較低相一致。

在語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)圖中，線條的疏密程度顯示高頻詞之間共現(xiàn)頻率的高低，即線條越密集，兩者的聯(lián)系越緊密。如圖1所示，文化、旅游、發(fā)展、建設(shè)、服務(wù)、推進(jìn)等高頻詞的線條最為密集，體現(xiàn)出規(guī)劃文本的綱領(lǐng)屬性。據(jù)語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)，“文化”與“旅游”關(guān)聯(lián)最為密切（2 608次），“鄉(xiāng)村”與“旅游”關(guān)聯(lián)有521次，而“鄉(xiāng)村”與“文化”的關(guān)聯(lián)較少，未納入語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)，說(shuō)明雖然各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在全域?qū)用鎸?duì)文化與旅游的重視程度等同，文旅融合已深入推進(jìn)，但在鄉(xiāng)村范圍內(nèi)，更側(cè)重于旅游方面的規(guī)劃，顯示出鄉(xiāng)村文旅建設(shè)中，當(dāng)文化轉(zhuǎn)化為旅游資源面臨的挑戰(zhàn)，即文化淪為建構(gòu)身份的工具[6]。

3.4 區(qū)域差異分析

展望“十四五”，伴隨著更多推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)也將出現(xiàn)新的變化。因此，文旅融合導(dǎo)向下的鄉(xiāng)村振興模式研究首先要對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行分區(qū)分類。文旅融合驅(qū)動(dòng)振興的村莊首先必須具備發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的基本條件[7]。中國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與城市化戰(zhàn)略的邏輯關(guān)系則進(jìn)一步表明，鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略重點(diǎn)與任務(wù)既在鄉(xiāng)村，又在鄉(xiāng)村以外[8]。以各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）城鎮(zhèn)化率進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃文本高頻詞差異分析[9]，一類為城鎮(zhèn)化率大于63.89%，二類為城鎮(zhèn)化率處于60%-63.89%之間（含60%與63.89%），三類城鎮(zhèn)化率低于60%。剔除共性高頻詞（見(jiàn)表4），選取詞頻前十的高頻詞形成區(qū)域文本高頻詞表（見(jiàn)表5）。

比對(duì)三類省級(jí)行政區(qū)劃，盡管城鎮(zhèn)化率不同，但各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）都強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)”，注重“國(guó)家”層面的宏觀規(guī)劃，且“項(xiàng)目”成為文旅建設(shè)落地的重要抓手，而對(duì)“景區(qū)”的重視則可說(shuō)明對(duì)發(fā)展旅游的重視。除此之外，城鎮(zhèn)化率較高的省級(jí)行政區(qū)劃較多提及“完善”，說(shuō)明文旅建設(shè)已具備一定基礎(chǔ)，而二類省級(jí)行政區(qū)劃注重“融合”，顯示出文旅建設(shè)仍有待磨合。而城鎮(zhèn)化率較低的三類省級(jí)行政區(qū)劃出現(xiàn)了“鄉(xiāng)村”高頻詞，反映出在國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的推進(jìn)過(guò)程中，雖然各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）進(jìn)度不一，但始終堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，統(tǒng)籌實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是將城市和鄉(xiāng)村作為一個(gè)有機(jī)體，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置的過(guò)程[10]。因此，為加速推動(dòng)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，政府側(cè)重于運(yùn)用環(huán)境型政策工具與供給型政策工具，同時(shí)，產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的重中之重，“市場(chǎng)”作為高頻詞的出現(xiàn)顯示出政府對(duì)需求面的考量，關(guān)注市場(chǎng)需求，發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，需求型政策工具起到促進(jìn)文旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的調(diào)節(jié)作用。

4 鄉(xiāng)村文旅建設(shè)政策工具的過(guò)溢與失衡

通過(guò)對(duì)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）“十四五”文化和旅游規(guī)劃文本的分析，結(jié)果顯示，雖然各地在文化和旅游領(lǐng)域的建設(shè)進(jìn)度和發(fā)展規(guī)劃有所不同，但文旅融合已是大勢(shì)所趨，未來(lái)鄉(xiāng)村文旅建設(shè)必將是你中有我、我中有你的格局。但是，從政策工具的使用情況來(lái)看，鄉(xiāng)村文旅建設(shè)存在著過(guò)溢與失衡的現(xiàn)象，即環(huán)境型政策工具中的目標(biāo)規(guī)劃占比高達(dá)43.3%，而需求型政策工具只有1.65%，且存在空缺項(xiàng)（服務(wù)外包和貿(mào)易管制）。

4.1 政府主導(dǎo)的支撐與擠壓

環(huán)境型政策工具集中在目標(biāo)規(guī)劃上，這固然受規(guī)劃文本屬性的影響，但也表明鄉(xiāng)村文旅建設(shè)層面存在一定制度上的缺位。而供給型政策工具在“十四五”文化和旅游規(guī)劃文本中占44.56%，顯露出政府推動(dòng)鄉(xiāng)村文旅建設(shè)的明顯意圖。其中，使用最頻繁的是公共服務(wù)政策工具，表明過(guò)去在鄉(xiāng)村文旅建設(shè)上的公共服務(wù)供給存在不足，鄉(xiāng)村文化和旅游的基礎(chǔ)條件和服務(wù)能力較低，政府有意識(shí)地加強(qiáng)公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)︵l(xiāng)村文旅建設(shè)的引導(dǎo)和支持，這也是我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的要求，在以人為本和執(zhí)政為民的理念指導(dǎo)下，將公共服務(wù)職能上升為政府的核心職能[11]。而人才培養(yǎng)（9.7%）、信息支持（9.2%）、基礎(chǔ)設(shè)施（8.2%）政策工具的不低占比也說(shuō)明政府對(duì)鄉(xiāng)村文旅建設(shè)的支持是全方位的，以培育鄉(xiāng)村文旅建設(shè)的自我造血能力。文旅融合背景下，“十四五”時(shí)期文化和旅游發(fā)展的政策規(guī)劃顯示出良好的政策延續(xù)性，為鄉(xiāng)村文旅建設(shè)中基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、人才、信息等方面的補(bǔ)短板提供強(qiáng)有力的支撐，但鄉(xiāng)村文旅建設(shè)是整體性的，除政府治理外還有社會(huì)治理，環(huán)境型政策工具和供給型政策工具的過(guò)溢客觀上也擠壓了市場(chǎng)參與的空間。

4.2 政策體系的欠缺與完善

比對(duì)國(guó)家“十四五”文化和旅游發(fā)展規(guī)劃，第十三條“保障措施”提及的“深化體制機(jī)制改革”“建強(qiáng)人才隊(duì)伍”“完善支持政策”“完善投融資服務(wù)”“健全法律法規(guī)”等要求中[12]，涵蓋省級(jí)行政區(qū)劃規(guī)劃文本中空缺的服務(wù)外包、貿(mào)易管制在內(nèi)的供給型、需求型、環(huán)境型等各類政策工具，因此，隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)建設(shè)加強(qiáng)，文旅融合深化，在鄉(xiāng)村文旅建設(shè)領(lǐng)域，省級(jí)區(qū)劃的政策體系及相應(yīng)政策工具的行使機(jī)制仍有健全的空間。當(dāng)下，需求型政策工具占比較少，一方面是由于鄉(xiāng)村層面的涉外貿(mào)易較少，政府統(tǒng)籌即可，無(wú)需進(jìn)行專門的貿(mào)易管制，另一方面是鄉(xiāng)村文旅所涉及的服務(wù)供給，如公共服務(wù)、人才培養(yǎng)、信息支持等大多由政府提供，因此政府采購(gòu)和服務(wù)外包的需求較少，同時(shí)，也可以看到當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展基礎(chǔ)較差，警惕以文旅融合項(xiàng)目為渠道工商資本下鄉(xiāng)與民爭(zhēng)利，損壞農(nóng)戶利益的考量[7]。但環(huán)境型政策工具和供給型政策工具的總占比達(dá)98.37%，不僅顯示出政府在鄉(xiāng)村文旅建設(shè)中的主導(dǎo)地位，也能看到政府對(duì)文旅融合賦能鄉(xiāng)村振興的迫切性，但是政府購(gòu)買和服務(wù)外包等政府單方面行為措施較少，也使得貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)開(kāi)發(fā)受到一定阻礙[13]。優(yōu)化環(huán)境和加強(qiáng)供給固然能為鄉(xiāng)村振興提供外部支撐，產(chǎn)業(yè)興旺才是解決農(nóng)村一切問(wèn)題的前提，不管是“脫貧攻堅(jiān)”階段，還是“鄉(xiāng)村振興”進(jìn)行時(shí)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展始終在發(fā)揮根本性作用，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開(kāi)政府對(duì)需求型政策的實(shí)施。因此，通過(guò)政府采購(gòu)、服務(wù)外包等政策工具，支持培育鄉(xiāng)村文旅產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化主體，完善文旅產(chǎn)業(yè)建設(shè)的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，將是“十四五”時(shí)期鄉(xiāng)村文旅建設(shè)的重要一環(huán)?！笆奈濉蔽幕吐糜伟l(fā)展規(guī)劃作為綱領(lǐng)性文件，以此為基礎(chǔ)制定相關(guān)的政策文本，將會(huì)形成涉及鄉(xiāng)村文旅建設(shè)的龐大政策體系，其中，需求型政策工具的作用不應(yīng)被輕視，完善環(huán)境型、供給型、需求型政策的聯(lián)動(dòng)機(jī)制將有助于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

5 鄉(xiāng)村文旅建設(shè)政策工具的建議

5.1 重視環(huán)境型政策工具的引導(dǎo)作用

自黨的十九大報(bào)告中提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，現(xiàn)在諸多工作實(shí)踐仍處于探索階段，因而政策上多為目標(biāo)規(guī)劃。對(duì)目標(biāo)規(guī)劃的實(shí)施細(xì)節(jié)加以落實(shí)，健全和完善相應(yīng)的配套政策體系，提高政策的系統(tǒng)性和可操作性，才能充分發(fā)揮環(huán)境型政策工具的作用。對(duì)于鄉(xiāng)村文旅建設(shè)而言，規(guī)劃文本中的目標(biāo)規(guī)劃，是為后續(xù)政策出臺(tái)提供預(yù)期信號(hào)，亟需把握鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全局性，注重鄉(xiāng)村振興的完整性和連續(xù)性，突出文旅賦能的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性，在強(qiáng)化稅收優(yōu)惠和金融支持的調(diào)節(jié)性作用的同時(shí)，完善相關(guān)法律法規(guī)，出臺(tái)符合鄉(xiāng)村文旅建設(shè)的政策體系，使鄉(xiāng)村文旅建設(shè)政策實(shí)現(xiàn)從填補(bǔ)空白到豐富多彩、從規(guī)劃性到常態(tài)化的轉(zhuǎn)變。目前鄉(xiāng)村文化振興面臨建設(shè)主體缺失、傳統(tǒng)文化式微、文化同質(zhì)化嚴(yán)重、價(jià)值認(rèn)同危機(jī)等問(wèn)題，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站、農(nóng)家書(shū)屋、文化禮堂等公共文化服務(wù)站存在利用率低下的問(wèn)題，其中固然有鄉(xiāng)村空心化的原因，但也是由于場(chǎng)館建設(shè)不能滿足農(nóng)民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求與精神文化需求。參與建設(shè)鄉(xiāng)村新型文旅場(chǎng)館，重視鄉(xiāng)村文化的主體性與特色性，作為公共文化事業(yè)單位，公共圖書(shū)館應(yīng)該在這個(gè)過(guò)程中發(fā)揮作用。

建設(shè)鄉(xiāng)村新型文旅場(chǎng)館，主要體現(xiàn)在重視鄉(xiāng)村文化的主體性與特色性的實(shí)際需求。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村公共文化空間大多停留在單一服務(wù)體驗(yàn)的層面，而鄉(xiāng)村新型文旅場(chǎng)館的建構(gòu)支點(diǎn)之一，即在公共服務(wù)需求與鄉(xiāng)村文旅振興之間尋找共鳴，融合文化與旅游，結(jié)合服務(wù)與產(chǎn)業(yè)，兼顧公益與商業(yè)。作為鄉(xiāng)村文旅服務(wù)的新陣地，鄉(xiāng)村新型文旅場(chǎng)館不只是政府主導(dǎo)的惠民工程，也是鄉(xiāng)村居民主體感知的生活空間，不只是公共服務(wù)供給的場(chǎng)所，也是文旅產(chǎn)業(yè)融合的平臺(tái)。以“第三空間”為價(jià)值取向，以鄉(xiāng)村居民為服務(wù)中心，將鄉(xiāng)村新型文旅場(chǎng)館打造為鄉(xiāng)村居民信息交流、情感交互和文旅資料生產(chǎn)的重要場(chǎng)所，這不僅是鄉(xiāng)村中“熟人社會(huì)”交際模式所切實(shí)需要的，也是鄉(xiāng)村文化振興中“加強(qiáng)農(nóng)村思想道德建設(shè)和公共文化建設(shè)”的要求。

5.2 強(qiáng)調(diào)供給型政策工具的精準(zhǔn)服務(wù)

快速城鎮(zhèn)化時(shí)期以效率化“快”發(fā)展為特征的鄉(xiāng)村規(guī)劃方法，已不適應(yīng)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村實(shí)際生產(chǎn)生活空間布局訴求、多元設(shè)施供給訴求、產(chǎn)業(yè)內(nèi)生發(fā)展訴求、社會(huì)組織與治理訴求、傳統(tǒng)文化景觀風(fēng)貌發(fā)展訴求等系統(tǒng)性的振興訴求[14]。普惠式的鄉(xiāng)村文化設(shè)施建設(shè)不符合時(shí)代發(fā)展，也滿足不了農(nóng)民需求。自“精準(zhǔn)扶貧”提出以來(lái)，政府的扶持策略更多的是選擇公共服務(wù)、人才培養(yǎng)、信息支持和基礎(chǔ)設(shè)施等有助于提升鄉(xiāng)村造血能力，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村長(zhǎng)期可持續(xù)振興的政策工具。因此，公共圖書(shū)館參與鄉(xiāng)村文旅建設(shè)，應(yīng)當(dāng)參照政府供給型政策的制定與行使，做到文化供給主體的一主多元、文化供給內(nèi)容的多層次性、文化供給方式的可接受性、文化供給機(jī)制的持續(xù)有效運(yùn)轉(zhuǎn)[15]，而不只是停留在送書(shū)下鄉(xiāng)、活動(dòng)下鄉(xiāng)的層面。就鄉(xiāng)村實(shí)際而言，管理員對(duì)場(chǎng)館效益的影響比硬件設(shè)施更大，但鄉(xiāng)村文化機(jī)構(gòu)的管理人員和工作人員專業(yè)素質(zhì)低和不齊全[16]，縣鄉(xiāng)村各級(jí)文化部門之間以及鄉(xiāng)村圖書(shū)館內(nèi)部存在權(quán)責(zé)不明，管理松散，人員配置不合理[17]，顯示出鄉(xiāng)村文化設(shè)施管理員的配備與管理沒(méi)有得到妥善處理的問(wèn)題。

政府在人才培養(yǎng)政策工具上的使用，給予公共圖書(shū)館供給側(cè)改革指引，健全與完善鄉(xiāng)村館管理員的管理規(guī)范，確立主管部門統(tǒng)籌、中心館指導(dǎo)和社會(huì)參與的協(xié)同機(jī)制，構(gòu)建鄉(xiāng)村本地人才培養(yǎng)與傳承的長(zhǎng)效機(jī)制，做好鄉(xiāng)村文旅工作的人才隊(duì)伍建設(shè)。此外，在信息支持上，推動(dòng)鄉(xiāng)村館數(shù)字化，開(kāi)放中心館數(shù)字資源庫(kù)，簡(jiǎn)化數(shù)字前端操作系統(tǒng)，開(kāi)通手機(jī)借還。在有條件的鄉(xiāng)村，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，安置自助設(shè)備。文化供給側(cè)改革的核心是提高文化產(chǎn)品（服務(wù)）的供給質(zhì)量和效率，形成健全的供給體系，提供豐富多樣的文化產(chǎn)品和服務(wù)，更注重文化供給的可接受性，通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)文化領(lǐng)域健康可持續(xù)發(fā)展[15]。

5.3 發(fā)揮需求型政策工具的統(tǒng)籌能力

“新常態(tài)”下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)將面臨供給、需求雙緊縮的局面，因此，要想促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，就需要實(shí)行供給、需求雙擴(kuò)張的政策[18]?！凹涌鞓?gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”被納入“十四五”規(guī)劃意味著，中國(guó)在很大程度上要依據(jù)內(nèi)部需求結(jié)構(gòu)的調(diào)整驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整[19]。在此背景下，江蘇、遼寧、甘肅等多地在其“十四五”文化和旅游發(fā)展規(guī)劃中鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利用閑置宅基地和閑置住宅依法依規(guī)發(fā)展旅游業(yè)，雖然在形式上是以放寬法規(guī)管制來(lái)實(shí)現(xiàn)，但也帶動(dòng)了農(nóng)民住房方面的開(kāi)發(fā)利用，作用于鄉(xiāng)村內(nèi)需市場(chǎng)。而根據(jù)“薩伊定律”，供給將創(chuàng)造需求，隨著供給型政策工具的行使，公共服務(wù)、基礎(chǔ)建設(shè)、人才培養(yǎng)、信息化等領(lǐng)域的推進(jìn)，鄉(xiāng)村將產(chǎn)生新的需求。

因此，盡管目前鄉(xiāng)村文旅建設(shè)的需求型政策工具較少，但置于建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和供需一體化的視域下，強(qiáng)化需求型政策工具的統(tǒng)籌能力將成為鄉(xiāng)村文旅建設(shè)的內(nèi)驅(qū)力。未來(lái)，“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)配置”將是鄉(xiāng)村文旅建設(shè)的理想模式。文旅融合使文化服務(wù)和旅游產(chǎn)業(yè)的聯(lián)系無(wú)比密切，通過(guò)挖掘當(dāng)?shù)靥厣鳛橹黝}，借助民宿經(jīng)營(yíng)者、新鄉(xiāng)賢、返鄉(xiāng)大學(xué)生等團(tuán)體的力量，在鄉(xiāng)村公共文化供給泛化的大環(huán)境中，利用文旅主題表達(dá)其品牌形象和當(dāng)?shù)靥厣珌?lái)進(jìn)行推廣，從而提高自身的辨識(shí)度，展示發(fā)展?jié)摿?，吸引社?huì)力量參與鄉(xiāng)村文旅建設(shè)，形成圖書(shū)館建設(shè)需求與社會(huì)偏好的良性循環(huán)。民宿圖書(shū)館的成功，已說(shuō)明通過(guò)與社會(huì)機(jī)構(gòu)或個(gè)人的共建共管，鄉(xiāng)村文旅建設(shè)項(xiàng)目可以實(shí)現(xiàn)資源共享與運(yùn)營(yíng)保障，既能健全鄉(xiāng)村文旅建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制，也能解決部分落后地區(qū)存在的資源緊缺問(wèn)題。

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作者簡(jiǎn)介：陸艷，寧波圖書(shū)館副館長(zhǎng)，副研究館員，研究方向?yàn)閳D書(shū)館管理與服務(wù)創(chuàng)新、閱讀推廣 ；毛婕，寧波圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展部主任，館員，研究方向?yàn)楣矆D書(shū)館建設(shè)與讀者服務(wù)；丁若時(shí)，寧波圖書(shū)館助理館員，研究方向?yàn)閳D書(shū)館館外服務(wù)創(chuàng)新與公共閱讀空間建設(shè)。

收稿日期：2023-01-09本文責(zé)編：李芳