蘇 睿

(國(guó)家稅務(wù)總局承德市雙橋區(qū)稅務(wù)局,河北 承德 067000)

綠色稅制是指不完全追求獲取稅款作為財(cái)政收入,而是以減少資源消耗、降低污染物排放為目的,促進(jìn)綠色生產(chǎn)、綠色消費(fèi)、可持續(xù)發(fā)展的稅收制度。溫室氣體排放造成全球氣候變暖愈發(fā)嚴(yán)峻,《巴黎協(xié)定》簽訂以來(lái),我國(guó)也做出碳達(dá)峰、碳中和的莊嚴(yán)承諾。自此,綠色稅制又被賦予了降低碳排放、促進(jìn)低碳發(fā)展的新內(nèi)涵。黨的二十大報(bào)告提出:“完善支持綠色發(fā)展的財(cái)稅政策和標(biāo)準(zhǔn)體系……推動(dòng)形成綠色低碳的生產(chǎn)方式和生活方式”。[1]我國(guó)現(xiàn)行稅制中,資源稅、環(huán)境保護(hù)稅等多個(gè)稅種具備或部分具備促進(jìn)綠色低碳的功能。但是這些稅種較為分散,在綠色低碳發(fā)展上發(fā)揮的作用也相對(duì)有限。在完善綠色稅制的研究中,已有許多專家學(xué)者對(duì)境外國(guó)家開(kāi)展的碳稅、碳排放權(quán)交易等財(cái)稅經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行分析,也有學(xué)者梳理我國(guó)現(xiàn)行稅制并提出修訂完善環(huán)境保護(hù)稅、資源稅等稅種的對(duì)策建議。然而,綠色稅制的完善是一個(gè)系統(tǒng)、長(zhǎng)期的過(guò)程。從稅收主權(quán)及稅收政策的角度來(lái)看,不僅涉及環(huán)境保護(hù)稅、資源稅等內(nèi)稅,還涉及應(yīng)對(duì)歐盟碳關(guān)稅機(jī)制等跨境稅收的政策協(xié)調(diào)。從稅收服務(wù)國(guó)家方針、發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的角度來(lái)看,稅制的發(fā)展完善更應(yīng)結(jié)合我國(guó)各階段的現(xiàn)實(shí)需要。因此,本文立足于我國(guó)短期、中期、長(zhǎng)期時(shí)間范圍內(nèi)對(duì)綠色稅制的需求,梳理現(xiàn)有綠色稅制基礎(chǔ)及碳交易等非稅經(jīng)濟(jì)制度,結(jié)合國(guó)內(nèi)稅收與國(guó)際稅收政策的協(xié)調(diào),分析我國(guó)綠色稅制未來(lái)發(fā)展的路徑,并提出階段性發(fā)展完善綠色稅制的建議。

一、我國(guó)完善綠色稅制的需求

在未來(lái)發(fā)展的不同階段,我國(guó)對(duì)于完善綠色稅制均有較大需求。從短期來(lái)看,需要應(yīng)對(duì)歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制對(duì)我國(guó)外貿(mào)出口造成的影響;從中期來(lái)看,需要進(jìn)一步發(fā)揮降低能耗、污染與碳排放的調(diào)節(jié)作用,促進(jìn)達(dá)成碳達(dá)峰目標(biāo);從長(zhǎng)期來(lái)看,還需要發(fā)揮稅收宏觀調(diào)控作用,助力產(chǎn)業(yè)升級(jí)和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化綠色發(fā)展。

(一)應(yīng)對(duì)歐盟碳邊境調(diào)整機(jī)制產(chǎn)生的貿(mào)易壁壘

根據(jù)歐盟議會(huì)官網(wǎng)的報(bào)道,歐盟碳邊境調(diào)整機(jī)制(CBAM)已經(jīng)正式生效。[2]CBAM將導(dǎo)致我國(guó)企業(yè)向歐盟成員國(guó)出口部分商品的成本上漲,影響我國(guó)出口貿(mào)易。我國(guó)作為制造業(yè)大國(guó)、出口大國(guó),需采取積極的財(cái)稅措施予以應(yīng)對(duì),以避免我國(guó)商品出口遭受貿(mào)易壁壘。在2026年前,CBAM正處于過(guò)渡期,只要求鋼鐵、水泥等范圍內(nèi)的進(jìn)口商履行碳排放報(bào)告義務(wù)而不實(shí)際征收費(fèi)用。此后,CBAM將要求歐盟的進(jìn)口商購(gòu)買碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制證書,用于向歐盟支付商品生產(chǎn)國(guó)碳價(jià)格與歐盟碳排放交易體系中碳配額價(jià)格之間的差額。CBAM在過(guò)渡期涉及的范圍主要包括鋼鐵、水泥、鋁、化肥和電力等,未來(lái)還可能包括有機(jī)化學(xué)品、聚合物等。盡管歐盟聲稱此舉目的是防止碳泄漏,平衡在歐盟排放交易體系(ETS)下運(yùn)營(yíng)的歐盟產(chǎn)品和進(jìn)口商品的碳價(jià)格,但實(shí)際上很可能對(duì)發(fā)展中國(guó)家出口產(chǎn)生不利影響。[3]CBAM的過(guò)渡期同時(shí)也是我國(guó)發(fā)展綠色稅制可以利用的窗口期。一方面,如果我國(guó)對(duì)出口商品生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的碳排放征收稅費(fèi),與歐盟內(nèi)部碳交易體系的碳排放成本相持平或相近,則可以避免或減輕CBAM收取的費(fèi)用,緩解CBAM對(duì)我國(guó)外貿(mào)出口造成的壓力。另一方面,在國(guó)內(nèi)征稅或采取近似措施,可以將生產(chǎn)企業(yè)支付碳排放的對(duì)價(jià)稅費(fèi)保留在國(guó)內(nèi),維護(hù)我國(guó)稅收主權(quán)利益,必要時(shí)還可采取稅收優(yōu)惠等措施補(bǔ)償返還給企業(yè)。

(二)達(dá)成刺激經(jīng)濟(jì)與綠色低碳目標(biāo)的平衡

我國(guó)計(jì)劃在2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰。這一階段,綠色稅制應(yīng)遵循稅收中性原則,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和綠色低碳兩個(gè)目標(biāo)之間尋求平衡。一方面,我國(guó)需要按時(shí)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo),稅收政策作為重要的調(diào)節(jié)工具應(yīng)充分發(fā)揮作用。資源稅、環(huán)境保護(hù)稅等稅種旨在通過(guò)稅負(fù)的效果影響納稅人決策,倒逼傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí),淘汰落后污染的生產(chǎn)產(chǎn)能。同時(shí),新能源汽車免征車輛購(gòu)置稅等稅收優(yōu)惠政策為納稅人選擇綠色低碳的生產(chǎn)、消費(fèi)方式提供激勵(lì)。另一方面,近年復(fù)雜嚴(yán)峻的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)和多重超預(yù)期因素對(duì)我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成沖擊,我國(guó)連續(xù)數(shù)年開(kāi)展減稅降費(fèi),為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境助力。稅費(fèi)政策向綠色低碳傾斜不能阻礙對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的扶助。

(三)助力產(chǎn)業(yè)升級(jí)和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化綠色發(fā)展

長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,我國(guó)綠色稅制的發(fā)展完善要與中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)相呼應(yīng),助力實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)等目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)需要依靠多領(lǐng)域的共同合作,其中綠色稅制的作用是促進(jìn)企業(yè)調(diào)整生產(chǎn)布局、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式,最終實(shí)現(xiàn)企業(yè)乃至整個(gè)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。當(dāng)然,產(chǎn)業(yè)升級(jí)、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化不可能只依靠稅收制度就能完成。但在這一過(guò)程中,稅收作為國(guó)家宏觀調(diào)控的重要工具應(yīng)當(dāng)積極參與、發(fā)揮價(jià)值。例如,新能源汽車具備節(jié)約汽油燃料、減少汽車排放污染物及溫室氣體的優(yōu)點(diǎn)。特別是宏觀層面上還能減輕我國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)對(duì)進(jìn)口石油這一戰(zhàn)略物資的依賴。購(gòu)買新能源汽車享受免征車輛購(gòu)置稅的優(yōu)惠政策能夠節(jié)約汽車購(gòu)買者的稅費(fèi)成本。這類政策將有助于消費(fèi)者選擇購(gòu)買新能源汽車,扶助新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。長(zhǎng)此以往,通過(guò)新能源汽車逐步取代燃油汽車,將有助于實(shí)現(xiàn)汽車生產(chǎn)企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

二、現(xiàn)有綠色稅制基礎(chǔ)及碳排放權(quán)交易

在綠色低碳發(fā)展的有關(guān)財(cái)稅經(jīng)濟(jì)政策中,綠色低碳的稅收無(wú)疑是政府調(diào)控有形的手,而碳排放權(quán)分配至企業(yè)后發(fā)生的碳排放權(quán)交易,則屬于市場(chǎng)配置資源無(wú)形的手。無(wú)形的手和有形的手一起完成碳排放數(shù)量的配置,因此稅收政策的謀劃還要與其他經(jīng)濟(jì)政策相協(xié)調(diào)。對(duì)于現(xiàn)行綠色財(cái)稅制度的梳理,主要圍繞綠色稅制的基礎(chǔ)和碳排放權(quán)交易等政策展開(kāi)。

(一)現(xiàn)有綠色稅制基礎(chǔ)

一方面,在我國(guó)現(xiàn)行的18個(gè)稅種當(dāng)中,已有多個(gè)稅種部分具備綠色屬性,起到了促進(jìn)節(jié)能、減排、低碳的作用(詳見(jiàn)表1)。按照外部性內(nèi)化、使用者付費(fèi)的原則,從開(kāi)發(fā)到消費(fèi)環(huán)節(jié)常見(jiàn)的綠色稅種包括:對(duì)原油、天然氣、煤炭等能源礦產(chǎn)的開(kāi)發(fā)征收資源稅、對(duì)成品油征收消費(fèi)稅;對(duì)污染物直接排放征收環(huán)境保護(hù)稅;進(jìn)入商品流通領(lǐng)域,消費(fèi)者購(gòu)買小汽車、摩托車要征收消費(fèi)稅,根據(jù)排量的不同還要征收車輛購(gòu)置稅、車船稅。從釋放激勵(lì)信號(hào)的角度考慮,也有許多稅收優(yōu)惠政策起到綠色低碳的作用。例如,購(gòu)買小排量機(jī)動(dòng)車征收較低的車輛購(gòu)置稅、車船稅,對(duì)于購(gòu)買新能源汽車免于征收車輛購(gòu)置稅;增值稅、企業(yè)所得稅等稅種也分別在生物燃料等新能源領(lǐng)域有稅收優(yōu)惠。隨著經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的發(fā)展,給予稅收優(yōu)惠的綠色產(chǎn)業(yè)范圍還可能進(jìn)一步增加。

表1 2018—2022年主要綠色稅種稅收收入 單位:億元

另一方面,我國(guó)稅收立法并未專門針對(duì)低碳的目標(biāo)設(shè)計(jì)稅種或稅制,制度供給存在不足導(dǎo)致綠色稅收的效果不夠明顯。將資源稅、環(huán)境保護(hù)稅、消費(fèi)稅、車輛購(gòu)置稅、車船稅五個(gè)主要綠色稅種稅收收入合計(jì)為綠色稅收總收入,2018—2022年我國(guó)綠色稅收總收入分別為16696億元、18986億元、18466億元、20912億元、22697億元。通過(guò)比較近5年綠色稅收總收入在我國(guó)稅收總收入的占比,發(fā)現(xiàn)占比在10.68%至13.62%之間略有起伏,總體呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)(詳見(jiàn)表2)。但是,綠色稅收總收入在稅收總收入中的占比仍然偏低,發(fā)揮的作用相對(duì)有限。以環(huán)境保護(hù)稅為例,從立法目的來(lái)看,環(huán)境保護(hù)稅最應(yīng)當(dāng)發(fā)揮綠色環(huán)保效用,然而環(huán)境保護(hù)稅僅延續(xù)了排污費(fèi)針對(duì)污染物排放課征稅費(fèi)的目的,污染物的范疇顯然不包括二氧化碳等溫室氣體;從稅收實(shí)踐來(lái)看,2018—2022年環(huán)境保護(hù)稅收入分別為151億元、221億元、207億元、203億元、211億元,在我國(guó)稅收總收入中的占比僅為0.1%,環(huán)境保護(hù)稅被稱為“小稅種”,相對(duì)于企業(yè)所得稅、增值稅等主要稅種而言得不到重視。此外,現(xiàn)行稅制是在實(shí)現(xiàn)節(jié)約資源、降低污染等稅收調(diào)節(jié)目標(biāo)過(guò)程中間接促進(jìn)了降碳,專門針對(duì)低碳目標(biāo)的激勵(lì)力度仍然有待提高。[4]例如,對(duì)能源礦產(chǎn)征收資源稅要根據(jù)開(kāi)采難度、礦產(chǎn)品位等要素確定實(shí)際適用的稅率,這些礦產(chǎn)征收的稅率都較低,最低一檔稅率僅為1%。2018—2022年,資源稅收入從1630億元增長(zhǎng)至3389億元,在我國(guó)稅收總收入中的占比從1.04%增長(zhǎng)至2.03%,但由于企業(yè)繳納資源稅的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于消耗能源礦產(chǎn)所產(chǎn)生的收益,并不足以激勵(lì)消耗能源礦產(chǎn)的企業(yè)變更能源需求。

表2 2018—2022年綠色稅收占稅收總收入比重

(二)碳排放權(quán)交易

碳排放權(quán)交易制度是與綠色稅制密切相關(guān)的非稅經(jīng)濟(jì)制度,其中還涉及較為特殊的碳匯交易。經(jīng)過(guò)試點(diǎn),我國(guó)目前已經(jīng)建立全國(guó)統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。碳匯的核算、交易等方面也在不斷探索,在海洋碳匯領(lǐng)域已經(jīng)取得突破。碳排放權(quán)交易是指政府在一定轄區(qū)和一定時(shí)限內(nèi)設(shè)定二氧化碳排放總量,同時(shí)設(shè)定各市場(chǎng)主體排放上限,將二氧化碳排放權(quán)作為一種配額發(fā)放給市場(chǎng)主體,并允許他們自由交易的一種制度安排。[5]通過(guò)市場(chǎng)交易,使得碳排放權(quán)被有效率地分配,并由供求關(guān)系體現(xiàn)“碳價(jià)格”。經(jīng)歷多地試點(diǎn)以后,我國(guó)全國(guó)統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)已經(jīng)于2021年7月16日啟動(dòng)。截至2023年8月31日,全國(guó)碳市場(chǎng)碳排放配額累計(jì)成交量2.54億噸,累計(jì)成交金額119億元,初步取得減少碳排放積極成效。[6]但是,依據(jù)《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》第15條規(guī)定,碳排放配額分配以免費(fèi)分配為主,免費(fèi)配額進(jìn)行市場(chǎng)交易的“碳價(jià)格”實(shí)際上很難體現(xiàn)真正的碳排放供求關(guān)系,并不等價(jià)于碳排放對(duì)生態(tài)價(jià)值造成的損害。我國(guó)全國(guó)碳市場(chǎng)每年覆蓋二氧化碳排放量約45億噸,[7]2021年成交量為1.79億噸,[8]2022年成交量0.5億噸,[9]成交量分別占分配量的3.98%和1.11%。從分配上看,碳交易市場(chǎng)存在配額超發(fā)分配的風(fēng)險(xiǎn);從交易上看,還存在流動(dòng)性較低、交易量少等問(wèn)題。[10]

與一般碳排放權(quán)交易的配額不同,碳匯并非由政府分配產(chǎn)生。碳匯是指通過(guò)碳的寄存體從大氣中吸收、固定二氧化碳等溫室氣體的過(guò)程、活動(dòng)或機(jī)制。[11]常見(jiàn)的森林和草原通過(guò)光合作用吸收二氧化碳轉(zhuǎn)化為氧氣,就屬于典型的林草碳匯。在碳排放核算上,可以通過(guò)碳匯量抵扣實(shí)際碳排放量,從而降低凈碳排放量。[12]因此,碳匯經(jīng)過(guò)核算后能夠進(jìn)行交易。我國(guó)目前尚未形成全國(guó)統(tǒng)一的、覆蓋全部行業(yè)領(lǐng)域的碳匯核算及交易制度,但是在許多地區(qū)及行業(yè)中已經(jīng)取得一定突破。例如,2021年廈門產(chǎn)權(quán)交易中心設(shè)立了全國(guó)首個(gè)海洋碳匯交易服務(wù)平臺(tái),并完成首筆2000噸海洋碳匯交易。[13]2023年1月1日起,自然資源部批準(zhǔn)發(fā)布的《海洋碳匯核算方法》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)正式實(shí)施。但是,林草碳匯、城市綠化碳匯、農(nóng)耕碳匯等還缺乏全國(guó)統(tǒng)一的核算標(biāo)準(zhǔn)和交易渠道。

三、完善綠色稅制的關(guān)鍵因素分析

完善綠色稅制的關(guān)鍵因素主要包括稅種、稅負(fù)、協(xié)調(diào)配合三個(gè)方面。稅種的選擇是指是否專門開(kāi)征名為“碳稅”的新稅種。稅負(fù)的承擔(dān)是指最終由生產(chǎn)者承擔(dān)稅負(fù)或由消費(fèi)者承擔(dān)稅負(fù),其中還涉及環(huán)境權(quán)與發(fā)展權(quán)的平衡。稅收與其他政策的協(xié)調(diào)則主要是處理綠色稅制與碳排放權(quán)交易、碳匯交易等非稅經(jīng)濟(jì)政策的關(guān)系,避免造成沖突。

(一)開(kāi)征碳稅或完善現(xiàn)有稅種的選擇

完善綠色稅制,主要有兩種路徑:第一種路徑是對(duì)現(xiàn)有稅種進(jìn)行修訂補(bǔ)充,而不增加新的稅種,起到降低碳排放的作用;第二種路徑是參照部分外國(guó)經(jīng)驗(yàn),專門針對(duì)碳排放開(kāi)征碳稅或類似名稱的新稅種。[14]對(duì)現(xiàn)有稅種進(jìn)行完善,是能在較短時(shí)間內(nèi)發(fā)揮更大綠色稅收作用的有效方案,比較符合我國(guó)綠色稅制在中、短期內(nèi)發(fā)展的需要。我國(guó)已經(jīng)對(duì)多部單行稅法進(jìn)行修訂,或?qū)盒袟l例上升為單行稅法,其中也包括具備綠色性質(zhì)的稅種,并為綠色稅制的進(jìn)一步發(fā)展預(yù)留了空間。例如,基于現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》的規(guī)定,可以通過(guò)稅收規(guī)范性文件等形式增加或減少對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策,從而起到調(diào)節(jié)作用。再如,在《中華人民共和國(guó)資源稅法》的立法中,將以往使用“開(kāi)采礦產(chǎn)品和生產(chǎn)鹽”的表述完善為“開(kāi)發(fā)應(yīng)稅資源”,有利于未來(lái)將具備吸收二氧化碳功能的森林等碳匯資源納入資源稅征稅范圍。專門開(kāi)征碳稅的路徑,已經(jīng)被日本、新加坡等國(guó)采納,但我國(guó)不宜盲目效仿。不同國(guó)家的國(guó)情不同,稅收基礎(chǔ)不同,不能直接照搬別國(guó)稅制。我國(guó)如果在短期開(kāi)征碳稅面臨三個(gè)問(wèn)題。第一,我國(guó)稅收立法沒(méi)有直接設(shè)立碳稅的經(jīng)驗(yàn),盡管學(xué)界開(kāi)展了很多相關(guān)的研究并提出建議,但立法難度仍然較大。第二,開(kāi)征新稅種容易造成納稅人較大的“稅痛感”,阻力較大,不利于處理征納關(guān)系。第三,開(kāi)征碳稅還需妥善處理與原有稅種之間的關(guān)系,避免與已經(jīng)起到綠色作用的稅種產(chǎn)生雙重征稅。以上三個(gè)問(wèn)題在短時(shí)間內(nèi)均難以解決。

(二)綠色稅制的稅負(fù)承擔(dān)

稅負(fù)的問(wèn)題主要包括實(shí)際的稅率及稅負(fù)由誰(shuí)承擔(dān),即在產(chǎn)生溫室氣體的生產(chǎn)者和最終消費(fèi)產(chǎn)品的消費(fèi)者中間選擇哪一主體作為實(shí)際稅負(fù)的承擔(dān)者?實(shí)際的承擔(dān)者應(yīng)當(dāng)為碳排放承擔(dān)多少稅負(fù)?這些都是關(guān)系到發(fā)展權(quán)的問(wèn)題。稅率的高低能直觀反映調(diào)節(jié)力度的大小,可以體現(xiàn)出綠色稅制是名義的還是實(shí)質(zhì)的,是僅做出形式上的宣告還是實(shí)際上發(fā)揮調(diào)節(jié)的作用。如果稅率太低,僅做出名義上的宣告,則無(wú)法對(duì)企業(yè)決策產(chǎn)生影響,難以起到降低碳排放的效果。如果稅率過(guò)高,將導(dǎo)致企業(yè)成本嚴(yán)重增加,破壞企業(yè)在市場(chǎng)上的活力和競(jìng)爭(zhēng)力。[15]在稅負(fù)的承擔(dān)方面,隱含的發(fā)展權(quán)問(wèn)題不容忽視。例如,工業(yè)發(fā)展較早的地區(qū)憑借先發(fā)優(yōu)勢(shì)積累了大量財(cái)富,并實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展,之后將原本的工業(yè)產(chǎn)業(yè)淘汰至經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)。經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)承接了淘汰產(chǎn)業(yè)的高能耗、高污染和高碳排放,已經(jīng)遭受環(huán)境權(quán)的損害。如果簡(jiǎn)單直接依據(jù)污染者付費(fèi)原則向經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)征收高額稅費(fèi),將損害相對(duì)落后地區(qū)的發(fā)展權(quán),相當(dāng)于讓這些地區(qū)承擔(dān)了生態(tài)環(huán)境損害成本和稅費(fèi)成本的雙重負(fù)擔(dān),屬于經(jīng)濟(jì)較早發(fā)展地區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)的打壓。[16]

(三)綠色稅制與碳排放權(quán)交易的協(xié)調(diào)配合

目前,綠色稅制與碳排放權(quán)交易制度并行發(fā)展。兩者同樣作為促進(jìn)綠色低碳的經(jīng)濟(jì)政策,卻缺少相應(yīng)的銜接配合。碳排放權(quán)交易制度尚未制定專門的法律,可以進(jìn)行較為靈活地調(diào)整。稅制的變動(dòng)則必須遵循稅收法定原則,且稅法應(yīng)保持一定的穩(wěn)定性。因此,在綠色稅制的完善過(guò)程中要預(yù)先為碳排放權(quán)交易制度等綠色經(jīng)濟(jì)政策的配合留有空間。例如,針對(duì)碳排放的綠色稅種可能在未來(lái)與有償購(gòu)買的碳排放許可額度形成重復(fù)征收稅費(fèi)?，F(xiàn)行制度下,我國(guó)企業(yè)取得碳排放配額的來(lái)源是免費(fèi)分配,不足的部分再通過(guò)碳排放權(quán)交易購(gòu)買。參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展趨勢(shì),未來(lái)可能取消免費(fèi)分配的碳排放配額,全部改為有償購(gòu)買。屆時(shí)如果綠色稅種的課稅范圍與企業(yè)有償購(gòu)買碳排放額度重疊,將造成重復(fù)征收稅費(fèi)的結(jié)果,導(dǎo)致企業(yè)承擔(dān)雙倍的經(jīng)濟(jì)成本。此外,來(lái)源于不同行政機(jī)關(guān)的規(guī)范還將增加企業(yè)的合規(guī)成本。這種情況下,可采取區(qū)分不同行業(yè)分別適用綠色稅收或碳排放額度購(gòu)買制度的方式,在稅法和碳排放權(quán)交易制度之間劃出清晰的界限。[17]再如,給予碳匯產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策數(shù)量和力度較低,且在行業(yè)間并不均衡。從量能課稅和激勵(lì)調(diào)節(jié)兩方面考慮,應(yīng)當(dāng)給予碳匯產(chǎn)業(yè)更加完善的稅收優(yōu)惠待遇。農(nóng)作物生長(zhǎng)的光合作用可以產(chǎn)生農(nóng)業(yè)碳匯,我國(guó)已于2006年廢除農(nóng)業(yè)稅,對(duì)農(nóng)產(chǎn)品交易免征增值稅,企業(yè)所得稅方面也給予優(yōu)惠。但是,海洋碳匯等近年來(lái)新興的產(chǎn)業(yè)卻相對(duì)缺少類似的稅收優(yōu)惠政策。為了實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的目標(biāo),未來(lái)可能出現(xiàn)更多的新型碳匯產(chǎn)業(yè),為每一個(gè)碳匯產(chǎn)業(yè)都單獨(dú)制定對(duì)應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策顯然難以實(shí)現(xiàn)。因此,可以考慮采用碳匯價(jià)值抵免部分稅款的方式,這種方式既能有效扶持、激勵(lì)碳匯產(chǎn)業(yè)發(fā)展,又能增強(qiáng)全社會(huì)對(duì)碳匯價(jià)值的認(rèn)可。

四、進(jìn)一步完善綠色稅制的建議

發(fā)展完善綠色稅制是一個(gè)系統(tǒng)的過(guò)程,既不能一蹴而就,也不能因噎廢食。結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和碳達(dá)峰、碳中和的需要,建議分為三個(gè)階段逐步健全綠色稅制。在短期,建議要求我國(guó)向歐盟出口鋼鐵、水泥等產(chǎn)品的企業(yè)購(gòu)買對(duì)應(yīng)的碳排放權(quán),并制定碳排放權(quán)交易和稅收優(yōu)惠的特殊政策,以應(yīng)對(duì)CBAM并維持出口競(jìng)爭(zhēng)力;在中期,建議在現(xiàn)行稅種基礎(chǔ)上進(jìn)行“綠化”完善,促進(jìn)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰;在長(zhǎng)期,建議設(shè)計(jì)開(kāi)征碳稅,進(jìn)一步作為綠色稅制的補(bǔ)充。

(一)應(yīng)對(duì)CBAM并維持出口競(jìng)爭(zhēng)力

歐盟CBAM已經(jīng)開(kāi)始施行,盡管尚未真正收取費(fèi)用,卻對(duì)我國(guó)制造業(yè)產(chǎn)品出口造成威脅。如不積極應(yīng)對(duì),其他國(guó)家可能紛紛效仿,損害我國(guó)外貿(mào)出口商品的競(jìng)爭(zhēng)力和企業(yè)利潤(rùn)。由于目前不宜貿(mào)然開(kāi)征碳稅,應(yīng)對(duì)歐盟CBAM的稅費(fèi)制度應(yīng)從以下三個(gè)方面入手:第一,加強(qiáng)與歐洲各國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)的溝通,通過(guò)國(guó)際稅收合作的方式避免雙重征稅,盡可能爭(zhēng)取這些國(guó)家能夠認(rèn)可我國(guó)已有綠色稅種對(duì)CBAM范圍內(nèi)產(chǎn)品碳排放的課稅作用;第二,采取相對(duì)靈活的碳排放權(quán)交易方式,要求我國(guó)向歐盟國(guó)家出口CBAM范圍內(nèi)的產(chǎn)品購(gòu)買對(duì)應(yīng)的碳排放權(quán)額度,起到類似出口關(guān)稅的效果。一方面,可以保持我國(guó)出口歐盟產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力,另一方面,相對(duì)于出口企業(yè)減讓利潤(rùn)用于歐盟進(jìn)口商繳納CBAM費(fèi)用,將我國(guó)企業(yè)購(gòu)買碳排放權(quán)支付的資金留在國(guó)內(nèi),更符合我國(guó)整體利益;第三,企業(yè)在國(guó)內(nèi)已經(jīng)支付對(duì)價(jià)購(gòu)買碳排放權(quán)的情況下,稅收方面給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠激勵(lì)政策,促進(jìn)企業(yè)逐步改進(jìn)設(shè)備、優(yōu)化工藝,向低碳方向轉(zhuǎn)型發(fā)展。

(二)完善現(xiàn)有綠色稅種促進(jìn)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰

在中期時(shí)間范圍內(nèi),建議在現(xiàn)行稅種基礎(chǔ)上進(jìn)行“綠化”完善而不開(kāi)征新稅種。主要目的是保持稅制基本穩(wěn)定,實(shí)現(xiàn)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和促進(jìn)綠色發(fā)展兩者之間的平衡,避免為了環(huán)境權(quán)而犧牲發(fā)展權(quán)。在計(jì)稅依據(jù)方面,可以做出更加適應(yīng)綠色低碳發(fā)展的調(diào)整。例如,將溫室氣體排放納入環(huán)境保護(hù)稅認(rèn)定的直接排放的大氣污染物,將車輛購(gòu)置稅、車船稅對(duì)排量的考量標(biāo)準(zhǔn)加權(quán)加計(jì)溫室氣體排量,將林草等能夠產(chǎn)生碳匯的資源納入資源稅的征稅范圍等,[18]從而使得這些稅種的綠色降碳作用更為直接,取得更好效果。在地方稅管理權(quán)的配置方面,應(yīng)當(dāng)逐步提升綠色稅種征收的規(guī)范化和精細(xì)化程度,避免濫用地方權(quán)力造成稅款流失及碳泄漏。例如,個(gè)別地區(qū)對(duì)于開(kāi)發(fā)能源礦產(chǎn)需要繳納的資源稅,一味適用最低檔稅率的行為應(yīng)當(dāng)禁止,從而充分發(fā)揮資源稅設(shè)置稅率幅度的調(diào)節(jié)作用。在稅收優(yōu)惠政策方面,也應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)綠色產(chǎn)業(yè)的激勵(lì)力度,及時(shí)將海洋碳匯、森林碳匯等新興綠色產(chǎn)業(yè)納入優(yōu)惠范圍。必要時(shí)探索以碳匯抵免部分稅款的方式,在降低綠色產(chǎn)業(yè)稅負(fù)成本的同時(shí)增進(jìn)全社會(huì)對(duì)碳匯的認(rèn)可。

(三)在未來(lái)開(kāi)征碳稅實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理

在未來(lái)碳達(dá)峰、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等目標(biāo)均已實(shí)現(xiàn)的情況下,我國(guó)應(yīng)當(dāng)探索專門征收碳稅,作為對(duì)綠色稅制及碳排放權(quán)交易等制度的進(jìn)一步補(bǔ)充。碳排放權(quán)的分配將逐漸由免費(fèi)分配轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃斮?gòu)買額度,其價(jià)格應(yīng)為碳排放造成的生態(tài)環(huán)境損害的對(duì)價(jià)。碳排放權(quán)交易的規(guī)模和復(fù)雜性決定了參與碳排放權(quán)交易的范圍不可能無(wú)限擴(kuò)大到全部碳排放主體,因此碳排放權(quán)交易范圍以外的企業(yè)、組織或個(gè)人并未對(duì)其碳排放行為支付相應(yīng)的成本。依托稅收的強(qiáng)制性和先進(jìn)的征管技術(shù),將這些尚無(wú)能力參與碳交易又達(dá)到一定排放規(guī)模的主體作為碳稅的納稅人,可以填補(bǔ)碳排放權(quán)交易的空白。當(dāng)?shù)吞忌a(chǎn)生活方式成為社會(huì)主流和共識(shí),高碳排放則可認(rèn)為是一種奢侈的行為。因此,碳稅可以設(shè)置相對(duì)較高的稅率,與購(gòu)買碳排放權(quán)的價(jià)格持平,起到促進(jìn)綠色低碳和引導(dǎo)健康消費(fèi)兩方面的作用。考慮到稅務(wù)部門征收非稅收入、“費(fèi)改稅”等改革措施,亦可做出一種設(shè)想,即企業(yè)有償購(gòu)買碳排放權(quán),所支付款項(xiàng)由稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收。時(shí)機(jī)成熟時(shí),將有償購(gòu)買碳排放權(quán)改變?yōu)檎魇仗级?實(shí)現(xiàn)對(duì)碳排放征稅的統(tǒng)一管理。