趙 茜

習(xí)近平總書記指出，縣一級(jí)在黨的組織結(jié)構(gòu)和國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中“處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要基礎(chǔ)”。〔1〕在地方政府范疇內(nèi)，與偏重于決策的省市和偏重于執(zhí)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比，縣在官僚體系中處于決策層級(jí)和執(zhí)行層級(jí)的結(jié)合處，能凸顯整個(gè)行政體制運(yùn)作的特點(diǎn)?！?〕因此，在縣域中我們可以觀察到政策制定、執(zhí)行、反饋等完整流程，同時(shí)政策過程在縣域的展開并不是封閉的，作為一級(jí)完備政權(quán)的縣也是多層級(jí)政府的一環(huán)。從政策過程的角度切入，將有助于我們從一個(gè)更加完整的視角梳理既有的縣域治理研究，厘清該領(lǐng)域的研究脈絡(luò)、進(jìn)展與進(jìn)一步的研究方向。

一、政策過程的主體：組織還是個(gè)體

從組織的角度研究政策過程主體主要是將縣域政府視為一個(gè)能夠進(jìn)行理性化行動(dòng)的整體，并以分稅制改革為界限形成了對(duì)縣域政府角色行為的兩階段研究。分稅制改革之前地方的發(fā)展動(dòng)力與要素主要來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在這一工業(yè)化的背景下，丘海雄等人從財(cái)政激勵(lì)、產(chǎn)權(quán)約束、體制斷裂、社會(huì)結(jié)構(gòu)等角度概括了地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所扮演的角色，包括“地方法團(tuán)主義”“地方政府即廠商”“地方性市場(chǎng)社會(huì)主義”以及“市場(chǎng)行動(dòng)者”等?！?〕張靜在《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題》中提出了“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”的概念來界定基層政府角色，認(rèn)為在市場(chǎng)化的過程中基層政府實(shí)現(xiàn)了從“管理者”向“經(jīng)營(yíng)者”的轉(zhuǎn)型?！?〕楊善華等則更細(xì)致地指出在市場(chǎng)化進(jìn)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的角色開始分化，從國(guó)家利益代理人逐漸發(fā)展為兼具謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者角色?！?〕

分稅制改革后地方政府的發(fā)展動(dòng)力開始轉(zhuǎn)向土地財(cái)政，同時(shí)隨著項(xiàng)目制在地方政府治理各領(lǐng)域的擴(kuò)展，縣域政府借助項(xiàng)目平臺(tái)通過行政審批權(quán)獲得對(duì)土地等核心資源的壟斷權(quán)力，通過政治動(dòng)員發(fā)揮主導(dǎo)力量，通過公司制承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體的角色形塑了“行政—政治—公司”三位一體的統(tǒng)合治理模式。在此基礎(chǔ)上，折曉葉的研究進(jìn)一步回答了縣域政府是如何行動(dòng)的?！?〕周魯耀則分析了該模式形成的原因一方面是壓力型體制下地方政府需要通過整合轄區(qū)內(nèi)所有資源來完成發(fā)展目標(biāo)；另一方面是，隨著經(jīng)濟(jì)權(quán)力下放以及中央對(duì)地方政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域“自我擴(kuò)權(quán)”的容忍與默許，地方政府擁有或變相擁有了對(duì)政治、行政機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制予以統(tǒng)籌的權(quán)限?！?〕

早期對(duì)基層政府行為的研究多集中于其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，雖然迅速拓展到對(duì)基層政府內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制的討論，但主要是從組織社會(huì)學(xué)的角度分析了其中存在的共謀、變通等問題，更多的是將基層政府置于多層級(jí)政府的委托—代理關(guān)系中而非黨政體制之中去考察，但廣義的地方政府是黨政體制在地方上的體現(xiàn)?！?〕對(duì)縣域統(tǒng)合治理模式的分析已經(jīng)注意到縣域城市化建設(shè)中行政力量對(duì)政治力量的依賴以及黨政體制的組織動(dòng)員能力在其中發(fā)揮的作用，但是相對(duì)更側(cè)重土地等資源要素在縣域政府城市化建設(shè)中的作用，并沒有解釋政治機(jī)制的運(yùn)作過程，因此，未能厘清黨在縣域治理中的作用。

從個(gè)體/群體這種中微觀角度對(duì)政策過程進(jìn)行的分析則是圍繞縣域干部群體或個(gè)體行為展開的。一類研究將縣鄉(xiāng)干部視為一個(gè)整體，如托馬斯·海貝勒等以戰(zhàn)略性群體作為分析框架解釋中國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的戰(zhàn)略能動(dòng)性與不同地方政策執(zhí)行的差異?！?〕李永剛通過對(duì)經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的分析指出地方官員的行動(dòng)權(quán)衡表現(xiàn)為權(quán)威—規(guī)則、利益—風(fēng)險(xiǎn)、關(guān)系—能力等多重比大小的特點(diǎn)，實(shí)質(zhì)是“局限下取利”的“約束性選擇”?！?0〕

另一類研究多從地方官員所處的激勵(lì)結(jié)構(gòu)入手分析其行為邏輯以及地方政府內(nèi)部的運(yùn)作機(jī)制，其中最有代表性的就是周黎安提出的“晉升錦標(biāo)賽”與“行政發(fā)包制”理論。該理論指出地方政府在面臨多重任務(wù)的情況下，會(huì)將有限的資源和注意力分配到縱向發(fā)包和橫向競(jìng)爭(zhēng)程度都比較高的行政事務(wù)上?！?1〕但有研究也發(fā)現(xiàn)，當(dāng)關(guān)注到大的背景和政策執(zhí)行過程特別是長(zhǎng)時(shí)段過程時(shí)，晉升錦標(biāo)賽體制所關(guān)注的激勵(lì)機(jī)制并沒有發(fā)揮如理論預(yù)期的那種普遍且重要的作用。周雪光通過“官吏分途”和“層級(jí)分流”概念對(duì)“帝國(guó)邏輯”下中國(guó)官僚人事制度的分析指出晉升錦標(biāo)賽更多的只能作用于“流動(dòng)的官”，而對(duì)“固守的吏”作用不大?！?2〕同時(shí)在多重官僚制邏輯相互矛盾的壓力下，地方官員往往采用“拼湊應(yīng)對(duì)”的策略，只有在完成任務(wù)和確保戰(zhàn)略聯(lián)盟的邏輯已經(jīng)實(shí)現(xiàn)時(shí)，地方政府才會(huì)真正重視激勵(lì)問題，采取措施給予下級(jí)部門以實(shí)質(zhì)性激勵(lì)，力圖將努力程度和獎(jiǎng)勵(lì)緊密聯(lián)系起來。〔13〕

考慮到縣域官員內(nèi)部職級(jí)及與權(quán)力中心距離的不同，有學(xué)者更多地考察了作為縣域“一把手”的縣委書記在治理實(shí)踐中的作用。樊紅敏指出縣域的政策執(zhí)行是圍繞著縣委書記展開的，從而呈現(xiàn)出合法性源自政黨、權(quán)力運(yùn)作的中心—邊緣結(jié)構(gòu)、實(shí)質(zhì)合理性和結(jié)構(gòu)分化基礎(chǔ)上的功能不分的政黨“卡里斯馬支配”的政治運(yùn)作形態(tài)?！?4〕〔15〕楊雪冬認(rèn)為縣級(jí)政權(quán)的運(yùn)作由縣級(jí)黨政機(jī)構(gòu)決定，比如憲法賦予縣級(jí)人民代表大會(huì)與政治協(xié)商會(huì)議相應(yīng)的職能，但由于縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)主任和政治協(xié)商會(huì)議委員會(huì)主席并非縣委常委，其法定職能缺乏現(xiàn)實(shí)權(quán)力的支持，相應(yīng)的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)必然全面倒向黨委。對(duì)縣級(jí)黨委常務(wù)委員會(huì)體制的分析則進(jìn)一步指出在常委會(huì)內(nèi)部缺乏充分的民主和有效制衡、外部缺乏對(duì)常委會(huì)決策后果的制度化監(jiān)督的情況下，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)就可能蛻變?yōu)闀泜€(gè)人領(lǐng)導(dǎo)?！?6〕〔17〕

與將縣委書記所擁有的制度性權(quán)力視為既定前提不同，新近研究關(guān)注了縣委書記權(quán)力的來源構(gòu)成。徐彬等借助多元賦能和分工協(xié)同的分析邏輯與框架，提出黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與組織路線、國(guó)家治理體系、馬克思主義執(zhí)政黨建設(shè)目標(biāo)等維度多元賦能形成了縣委書記的集合權(quán)力，并認(rèn)為該集合權(quán)力正在成為一種真正匹配中國(guó)縣域?qū)嵢徽芜\(yùn)行的多元復(fù)合權(quán)力結(jié)構(gòu)?！?8〕黃其松等指出縣域黨政一把手權(quán)力授權(quán)機(jī)制和方式是多元的，授權(quán)方式分為法律、法規(guī)、文件三種，授權(quán)機(jī)制分為法理性和事務(wù)性兩種。通過上述兩種機(jī)制，一把手被授予該區(qū)域全局性和全面性的權(quán)力，使得黨政一把手權(quán)力邊界模糊并可能對(duì)治理帶來消極影響?！?9〕

上述對(duì)基層政府角色的分析雖然側(cè)重角度有所不同，但都是把地方政府視為一個(gè)同質(zhì)化、理性化的整體，忽視了不同層級(jí)政府、不同行動(dòng)主體利益訴求的分化。圍繞干部群體/個(gè)體開展的分析側(cè)重能動(dòng)者視角，卻使權(quán)力實(shí)踐過程的分析略顯碎片化，難以呈現(xiàn)權(quán)力運(yùn)作的全景并且一定程度上存在還原論的危險(xiǎn)，即將官員個(gè)體之間的私人關(guān)系化約為完全負(fù)面的利益關(guān)系。但是在實(shí)際的政策執(zhí)行過程中，將私人關(guān)系所內(nèi)含的倫理要求引入到正式組織結(jié)構(gòu)所賦予的治理任務(wù)中進(jìn)而達(dá)成治理目標(biāo)，〔20〕恰恰構(gòu)成了一種我們需要去分析和理解的社會(huì)事實(shí)。

二、政策過程所處的權(quán)力結(jié)構(gòu)

榮敬本等人在《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變》一書中提出了“壓力型體制”的分析框架，即一級(jí)政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系?！?1〕周黎安的“行政發(fā)包制”認(rèn)為政府在行政權(quán)分配、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和內(nèi)部控制三個(gè)維度上呈現(xiàn)相互配合和內(nèi)在一致的特征：發(fā)包方掌握正式權(quán)威與剩余控制權(quán)，承包方則擁有剩余索取權(quán)與自由裁量權(quán)；預(yù)算包干和財(cái)政分成制使得承包方的薪酬和福利與創(chuàng)造的收入或服務(wù)高度掛鉤，形成了收入分成的強(qiáng)激勵(lì)形式；內(nèi)部控制呈現(xiàn)出一種結(jié)果導(dǎo)向的、人格化的、屬地管理的責(zé)任分擔(dān)特點(diǎn)。〔22〕但又因信息不對(duì)稱的存在，導(dǎo)致發(fā)包方只能根據(jù)最終的結(jié)果來衡量承包方的工作質(zhì)量，使得地方政府在治理實(shí)踐中存在“共謀”等偏離了規(guī)范形態(tài)的情況。〔23〕

在“行政發(fā)包制”的基礎(chǔ)上，周雪光基于經(jīng)濟(jì)學(xué)不完全契約理論，提出了一個(gè)控制權(quán)的理論模型，該模型涉及從中央到地方三個(gè)層級(jí)的政府：擁有政策制定和組織設(shè)計(jì)最終權(quán)威的中央政府（委托方）、擁有部分權(quán)威承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)的省、市政府或上級(jí)職能部門等中間政府（管理方）、負(fù)責(zé)執(zhí)行和落實(shí)指令的基層政府（代理方）。通過討論控制權(quán)的不同維度及其排列組合分析實(shí)際治理模式的差異，這種差異形塑了各級(jí)政府在治理實(shí)踐中因時(shí)而變的角色與行為，從更為細(xì)致和動(dòng)態(tài)的角度考察了不同層級(jí)政府間的關(guān)系與互動(dòng)，打通了從宏觀的央—地關(guān)系到微觀的治理實(shí)踐之間的解釋路徑。〔24〕

上述對(duì)政府間關(guān)系的分析更多的是從“官僚制”意義上出發(fā)沿著行政邏輯展開的，難免給人以行政—政治二分之感。此類研究往往認(rèn)為用以“糾偏”或集中力量辦大事的運(yùn)動(dòng)式治理的合法性來自黨和中央政府所具有的卡里斯馬型權(quán)威以及對(duì)人事權(quán)的掌控則只考慮了自上而下的行政有效性，隱去了中國(guó)共產(chǎn)黨作為政黨本身所需要的政治邏輯即需要增強(qiáng)對(duì)社會(huì)的代表性、回應(yīng)性。然而，中央與地方關(guān)系本質(zhì)上是黨的中央與黨的地方各級(jí)組織的關(guān)系，由于民主集中制的黨的組織原則，黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系一經(jīng)確定，則地方政府與中央政府因經(jīng)濟(jì)、地域利益形成的矛盾，都可以通過黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系的運(yùn)用獲得解決?！?5〕在最新的研究中，姚東旻等在控制權(quán)模型基礎(chǔ)上引入任務(wù)屬性，指出政策執(zhí)行過程中的任務(wù)難度、驗(yàn)收難度與任務(wù)風(fēng)險(xiǎn)三類屬性及對(duì)應(yīng)的權(quán)衡機(jī)制決定了該任務(wù)在不同治理模式下的組織成本，從而影響最優(yōu)治理模式的選擇，進(jìn)而對(duì)中國(guó)政府治理模式的選擇機(jī)制和轉(zhuǎn)換條件進(jìn)行分析。〔26〕但這一分析視角依舊是自上而下的，更適合解釋中央或省一級(jí)政府在任務(wù)屬性的約束下如何選擇具體的治理模式，但是對(duì)縣來說更多的是如何在治理模式選定的情況下開展政策過程，不過上述分析可以視為縣域政策過程分析的一個(gè)前置性條件。

三、政策執(zhí)行的考核

控制權(quán)理論對(duì)目標(biāo)設(shè)定權(quán)的分配回答的是誰(shuí)來考核的問題，目標(biāo)管理責(zé)任制回答的則是如何考核的問題。對(duì)政策執(zhí)行考核的分析在“壓力型體制”中已有所涉及，王漢生等提出的目標(biāo)管理責(zé)任制則更詳細(xì)地闡釋了政策執(zhí)行過程中官員行為、政府整體運(yùn)作與具體行政事務(wù)之間的關(guān)系。所謂目標(biāo)管理責(zé)任制就是將上級(jí)黨政組織所確立的行政總目標(biāo)逐次進(jìn)行分解和細(xì)化，形成一套目標(biāo)和指標(biāo)體系，以此作為各級(jí)組織進(jìn)行“管理（如考評(píng)、獎(jiǎng)懲等）”的依據(jù)，并以書面形式的“責(zé)任狀/書”在上下級(jí)黨政部門之間進(jìn)行層層簽訂，從而為基層政權(quán)中政治與行政的混合運(yùn)作提供了制度保障。在目標(biāo)管理責(zé)任制下，地方政府官員們并不只是按照“打分表”中規(guī)定的各項(xiàng)任務(wù)逐一地去做，也不完全是按照某一種激勵(lì)或懲罰的規(guī)則做事，實(shí)際上他們是在包含了指標(biāo)體系、考評(píng)辦法、獎(jiǎng)懲方式和實(shí)施辦法等一系列能夠誘導(dǎo)官員“選擇性關(guān)注”的制度性安排下，有選擇地行動(dòng)?！?7〕

同時(shí)王漢生、王一鴿認(rèn)為目標(biāo)管理責(zé)任制在上下級(jí)政府之間形塑了“責(zé)任—利益連帶”關(guān)系，使得下級(jí)政府雖處于被動(dòng)地位仍然因與上級(jí)同處于“責(zé)任鏈條”中而獲得了一定的主動(dòng)性。但考慮到大多數(shù)政府工作人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部同屬于黨的組織系統(tǒng)，在民主集中制等黨的組織原則及黨管干部的人事制度的約束下，便可以發(fā)現(xiàn)目標(biāo)管理責(zé)任制也是更多地考慮了行政邏輯而忽視了黨的政治邏輯在政策考核中的作用。而中國(guó)行政績(jī)效考核在功能設(shè)定上兼具監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部、促進(jìn)政府政治溝通、管理干部行政行為、塑造地方干部?jī)r(jià)值觀和產(chǎn)生激勵(lì)機(jī)制等多維目的。〔28〕

四、縣域政策過程的制度環(huán)境

1.干部的晉升空間

晉升錦標(biāo)賽理論認(rèn)為在以GDP 及其增長(zhǎng)為主要考核指標(biāo)的前提下，上級(jí)政府可通過晉升這一核心激勵(lì)引導(dǎo)下級(jí)官員行為從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是目前學(xué)界對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效與官員晉升之間的因果關(guān)系存在經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)上證實(shí)或證偽的分歧?！?9〕〔30〕〔31〕〔32〕對(duì)官員晉升的原因分析是一個(gè)復(fù)雜的研究問題，需要另文詳述，但是學(xué)界關(guān)于晉升在中國(guó)官員激勵(lì)中的重要意義基本上取得了共識(shí)，〔33〕不過我們?nèi)孕枳⒁獾綍x升對(duì)縣域內(nèi)不同職級(jí)官員所起到的激勵(lì)作用的差異性以及由此可能對(duì)公務(wù)員行為邏輯造成的影響?！?4〕

2.問責(zé)強(qiáng)化與從結(jié)果管理到過程管理的考核轉(zhuǎn)向

農(nóng)村稅費(fèi)改革以及項(xiàng)目制的廣泛應(yīng)用推動(dòng)基層政府逐漸從“汲取型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，與之相伴的還有大量資源的下沉，因此，基層能否規(guī)范使用輸入的資源就成為中央政府必須關(guān)注的問題。同時(shí)隨著改革的推進(jìn)，無(wú)論是在物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)上還是人事晉升激勵(lì)上，中央對(duì)地方的獎(jiǎng)勵(lì)力度和獎(jiǎng)勵(lì)總量都是在下降的，激勵(lì)的弱化會(huì)導(dǎo)致基層干部更可能出現(xiàn)偏離中央領(lǐng)導(dǎo)的傾向，從而使得黨的十八大前后表現(xiàn)出中央逐漸強(qiáng)化了對(duì)地方干部的監(jiān)督與規(guī)訓(xùn)的態(tài)勢(shì)?！?5〕而對(duì)基層干部與基層政府行為進(jìn)行規(guī)范能夠得以實(shí)現(xiàn)，不僅得益于技術(shù)進(jìn)步，更重要的是制度建設(shè)的完善，其中紀(jì)檢監(jiān)察體系的健全構(gòu)成了非常重要的制度保障。

2016 年1 月，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委第六次全會(huì)上的講話指出：“要健全國(guó)家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系”。10 月27 日，黨的十八屆六中全會(huì)公報(bào)進(jìn)一步明確“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督”。2018 年3 月，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議通過了憲法修正案設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，原監(jiān)察部、國(guó)家預(yù)防腐敗局并入國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)。行政監(jiān)察體系的變遷始終圍繞著黨政組織關(guān)系的變動(dòng)、監(jiān)察工作與黨政中心任務(wù)的不斷調(diào)整而展開，從20 世紀(jì)90 年代合署辦公體現(xiàn)出行政監(jiān)察工作被黨的紀(jì)律檢查體系吸納的趨勢(shì)，〔36〕到黨的十九大后轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家監(jiān)察制度，背后隱含的是對(duì)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與對(duì)依法治國(guó)的進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，而紀(jì)檢監(jiān)察制度的改革作為國(guó)家政治體制改革的一部分，其自身獨(dú)立性的提高又形塑了基層政權(quán)所處的制度環(huán)境。無(wú)論是壓力型體制還是晉升錦標(biāo)賽、控制權(quán)等理論均是在行政權(quán)范疇內(nèi)討論目標(biāo)設(shè)定權(quán)、激勵(lì)分配權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)在不同層級(jí)政府間的分配，認(rèn)為目標(biāo)設(shè)定權(quán)是科層權(quán)威關(guān)系的核心，強(qiáng)調(diào)自上而下的權(quán)力邏輯，是檢查驗(yàn)收的前提與標(biāo)準(zhǔn)，因此，檢查驗(yàn)收權(quán)被默認(rèn)為基于并附屬于目標(biāo)設(shè)定權(quán)。〔37〕在目標(biāo)責(zé)任制的框架中行動(dòng)的基層政府，更多地體現(xiàn)了高度的目標(biāo)導(dǎo)向性，或者說，他們的行為主要受到目標(biāo)的強(qiáng)約束力，而相對(duì)缺乏來自過程或手段的約束。〔38〕目前紀(jì)檢監(jiān)察體系使得國(guó)家監(jiān)督體系職能從政治責(zé)任監(jiān)督拓展到兼顧任務(wù)完成，從而提升了檢查驗(yàn)收權(quán)的獨(dú)立性與總領(lǐng)性，使其得以主導(dǎo)任務(wù)完成的全環(huán)節(jié)、全流程。同時(shí)，監(jiān)督機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)可以基于檢查驗(yàn)收結(jié)果依法啟動(dòng)問責(zé)程序，檢查驗(yàn)收與問責(zé)緊密聯(lián)動(dòng)而獲得政治屬性，由此確定了任務(wù)完成中黨委系統(tǒng)對(duì)于行政系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)。檢查驗(yàn)收權(quán)進(jìn)而上升為總領(lǐng)政府行政和任務(wù)完成全過程的政治權(quán)力，而這一總領(lǐng)性權(quán)力的生成是黨的領(lǐng)導(dǎo)在組織控制權(quán)框架中的顯現(xiàn)?！?9〕

五、政策過程中的黨政體制

目前對(duì)黨治理作用的分析主要集中于對(duì)“中心工作”中黨政統(tǒng)合的研究：面對(duì)繁重的治理任務(wù)，縣域政府往往以“中心工作”的形式去落實(shí)重要、緊急的工作。落實(shí)的具體形式主要包括運(yùn)動(dòng)式治理、行政包干制等，雖然使用的具體形式可能有所不同，但其中都體現(xiàn)出跨越部門壁壘、對(duì)條塊資源進(jìn)行整合的特點(diǎn)。而做到這一點(diǎn)僅依靠行政力量是不行的，因?yàn)榭茖又频奶攸c(diǎn)就是分職設(shè)能、權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)，具有很強(qiáng)的程序化、理性化、事本主義的特點(diǎn)。因此，需要黨在其中發(fā)揮統(tǒng)合作用來完成治理任務(wù)，將行政工作上升為政治任務(wù)，借助黨組織在政治、思想方面的領(lǐng)導(dǎo)作用，然后再以設(shè)定目標(biāo)、分配任務(wù)、驗(yàn)收考核的一系列流程完成工作內(nèi)容?！?0〕〔41〕〔42〕同時(shí)有學(xué)者指出地方黨委通過設(shè)置重點(diǎn)工作推動(dòng)政策落實(shí)并不一定以運(yùn)動(dòng)式治理去實(shí)現(xiàn)，而是以組織人事權(quán)為基礎(chǔ)，在不破壞職能部門專業(yè)性的前提下實(shí)現(xiàn)跨部門議事協(xié)調(diào)、資源整合，〔43〕以經(jīng)驗(yàn)知識(shí)初探了政治動(dòng)員與科層制之間的互動(dòng)。

結(jié)語(yǔ)

通過對(duì)文獻(xiàn)的簡(jiǎn)要梳理可以發(fā)現(xiàn)，政策過程視角下縣域治理的研究側(cè)重行政因素，相對(duì)忽視了政黨的作用。雖然已有部分研究關(guān)注到了縣域治理中黨政統(tǒng)合在動(dòng)員、整合資源方面發(fā)揮的作用，但也主要集中于黨委在階段性中心工作中發(fā)揮的作用，并未能夠完整呈現(xiàn)出縣域內(nèi)部黨政體制運(yùn)作的全貌，也很少?gòu)恼蝿?dòng)員與行政規(guī)范化的互動(dòng)視角進(jìn)行分析。“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理格局”要求把堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與推動(dòng)國(guó)家各機(jī)關(guān)和社會(huì)各團(tuán)體獨(dú)立履行職能有機(jī)統(tǒng)一起來?？h域中黨組織不僅發(fā)揮著政治、思想、組織上的領(lǐng)導(dǎo)作用，也發(fā)揮著治理作用，在實(shí)踐中表現(xiàn)為政治動(dòng)員與科層制的互動(dòng)。黨政體制超越了政黨組織的邏輯，也超越了政府組織的邏輯，〔44〕它在地方上的體現(xiàn)構(gòu)成了廣義的地方政府?！?5〕要理解當(dāng)前中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)必須關(guān)注到黨政體制的實(shí)際運(yùn)作，既不能將黨政視為二元分立，也不能將其混為一談而忽視中國(guó)共產(chǎn)黨作為政黨所蘊(yùn)含的政治屬性，比如黨的符號(hào)性權(quán)力。

黨的十八大以來，在組織、制度、意識(shí)形態(tài)、個(gè)人權(quán)威等方面一系列改革呈現(xiàn)出“再集權(quán)”的特點(diǎn)?！?6〕黨的十八大以來紀(jì)檢監(jiān)察制度的完善形塑了更高強(qiáng)度的問責(zé)體制，以國(guó)家監(jiān)督體系改革為基石建構(gòu)的問責(zé)權(quán)是“黨委集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”在權(quán)力結(jié)構(gòu)中的集中體現(xiàn)，使中央在不同治理權(quán)分配下的權(quán)威始終得到保障?！?7〕中央對(duì)地方政府的要求從側(cè)重結(jié)果轉(zhuǎn)向結(jié)果與過程并重，在提高了縣域治理規(guī)范性的同時(shí)卻也降低了縣域治理的自主空間，〔48〕同時(shí)行政權(quán)的集中強(qiáng)化了行政體系對(duì)政治動(dòng)員機(jī)制的依賴，使得中心工作的使用呈現(xiàn)泛化趨勢(shì)，“多中心工作”模式使基層治理體系逐漸走向剛性化，〔49〕形塑了行政規(guī)范化水平不斷提升與政治動(dòng)員并存的制度環(huán)境。現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的一個(gè)維度就是官僚組織自身的建設(shè)，這是國(guó)家為社會(huì)構(gòu)建公共規(guī)則的基礎(chǔ)，中央不斷嘗試解決與地方政府之間存在的信息不對(duì)稱問題，加強(qiáng)對(duì)基層政府行為的規(guī)范，最終所希求的并不僅是體制內(nèi)部權(quán)力、意志的貫徹，更重要的是以此為基點(diǎn)增強(qiáng)對(duì)社會(huì)的回應(yīng)性與治理的有效性，畢竟作為一個(gè)先鋒隊(duì)性質(zhì)的政黨，與人民群眾的聯(lián)系才是中國(guó)共產(chǎn)黨的合法性與生命力之所在。在相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，由于中國(guó)改革開放的復(fù)雜性、艱巨性及其對(duì)集權(quán)邏輯的內(nèi)在需求，黨治仍是國(guó)家平穩(wěn)發(fā)展的保障和推動(dòng)現(xiàn)代法治國(guó)家建設(shè)的重要杠桿，〔50〕需要我們借助經(jīng)驗(yàn)研究理解其演變以及對(duì)基層治理的影響?！?/p>