朱文婷

現(xiàn)階段的PPP項(xiàng)目績(jī)效考核機(jī)制在實(shí)際操作中仍存在著許多問題，制約著PPP項(xiàng)目績(jī)效考核工作的有效開展，對(duì)執(zhí)行效率和質(zhì)量產(chǎn)生了不利影響。本文主要分析當(dāng)前PPP項(xiàng)目績(jī)效考核存在的問題，并提出相關(guān)建議。希望引起PPP項(xiàng)目各方參與者的關(guān)注，提高對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效考核的本質(zhì)及重要性的認(rèn)知，也為持續(xù)提升績(jī)效考核執(zhí)行質(zhì)量提供改進(jìn)的方向。

一、引言

目前PPP項(xiàng)目集中進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助均需要依據(jù)績(jī)效考核結(jié)果完成。合理的績(jī)效考核機(jī)制關(guān)系到社會(huì)公眾利益，關(guān)系到政府財(cái)政支出，關(guān)系到社會(huì)資本的投資回報(bào)。目前，政府與社會(huì)資本的合作日益緊密。政府方在達(dá)成目標(biāo)的同時(shí)也希望投入較少的財(cái)政支出，而社會(huì)資本方提供服務(wù)是為了獲得最大的投資回報(bào)。因此，探索對(duì)雙方公平、對(duì)公眾負(fù)責(zé)的績(jī)效考核機(jī)制非常迫切。

財(cái)金〔2014〕76號(hào)文最早提出了PPP項(xiàng)目“財(cái)政補(bǔ)貼要以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)”，財(cái)金〔2014〕113號(hào)、財(cái)金〔2014〕156號(hào)、國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)、財(cái)金〔2016〕90號(hào)、財(cái)金〔2016〕92號(hào)、發(fā)改投資〔2016〕2231號(hào)、財(cái)金〔2017〕76號(hào)、財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文、財(cái)金〔2019〕10號(hào)文等大量的政策文件都在不斷強(qiáng)調(diào)政府支出責(zé)任要和績(jī)效考核掛鉤。財(cái)金〔2020〕13號(hào)文規(guī)范了PPP項(xiàng)目全生命周期績(jī)效管理工作，首次提出年度績(jī)效目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)概念。

根據(jù)財(cái)金〔2014〕76號(hào)文、財(cái)金〔2014〕113號(hào)文、財(cái)金〔2018〕54號(hào)文相關(guān)規(guī)定，PPP項(xiàng)目績(jī)效考核的目的是能夠有效地防止社會(huì)資本或項(xiàng)目公司重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)，能夠確保社會(huì)資本或項(xiàng)目公司提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而使公眾滿意，使PPP模式得到公眾的認(rèn)可，讓受益者能夠獲得更好的公共服務(wù)，使將來的政府資產(chǎn)保值增值，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。PPP項(xiàng)目績(jī)效考核是政府向項(xiàng)目公司付費(fèi)的主要依據(jù)，是政府約束項(xiàng)目公司的一個(gè)主要抓手。績(jī)效考核需要政府方和社會(huì)資本方互相信任，在公正的基礎(chǔ)上進(jìn)行。

二、PPP項(xiàng)目績(jī)效考核存在的問題

（一）PPP項(xiàng)目考核的主體為政府實(shí)施機(jī)構(gòu)，可能影響績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性與公正性。

政府方是PPP項(xiàng)目的利益主體，政府直接開展績(jī)效評(píng)價(jià)會(huì)受到所處地位的束縛，可能影響績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性與公正性。PPP項(xiàng)目本質(zhì)上強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本方之間的平等合作，但在實(shí)踐中，政府的強(qiáng)勢(shì)行政主體地位主導(dǎo)著項(xiàng)目的推進(jìn)，由政府方主導(dǎo)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，在程序設(shè)置和考核標(biāo)準(zhǔn)上，都無法充分反映社會(huì)資本方的合理利益訴求。導(dǎo)致政府與社會(huì)資本雙方對(duì)績(jī)效考核的內(nèi)容、考核細(xì)則很難達(dá)成一致意見。尤其是，現(xiàn)階段由于PPP項(xiàng)目績(jī)效考核政策不斷細(xì)化，早期的PPP項(xiàng)目簽訂的合同已無法滿足當(dāng)下績(jī)效考核要求，很多項(xiàng)目面臨著需要簽署補(bǔ)充協(xié)議、進(jìn)一步明確相關(guān)績(jī)效考核條款的問題。此時(shí)，政府方既是PPP項(xiàng)目的參與方也是評(píng)價(jià)者，很容易造成實(shí)際操作中的矛盾與糾紛，也無法體現(xiàn)PPP模式所倡導(dǎo)的政企雙方平等的契約精神。不利于實(shí)現(xiàn)績(jī)效考核本身的公平性，也影響社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。

（二）PPP項(xiàng)目績(jī)效考核結(jié)果的應(yīng)用不盡合理

針對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效考核結(jié)果的應(yīng)用，在政府方主導(dǎo)下多成為保障政府利益的工具，因此不盡合理。根據(jù)政策文件中政府支出責(zé)任和績(jī)效考核掛鉤的要求，PPP項(xiàng)目績(jī)效考核結(jié)果直接與政府向項(xiàng)目公司付費(fèi)相掛鉤，近年來掛鉤的比例呈不斷上升的趨勢(shì)。早期的項(xiàng)目掛鉤比例多為30%或40%，目前很多新推出的項(xiàng)目甚至達(dá)到了100%掛鉤。再者，財(cái)金〔2019〕10號(hào)文、財(cái)金〔2020〕13號(hào)出臺(tái)后，很多項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)以政策變化為由要求社會(huì)資本方簽訂補(bǔ)充協(xié)議變更績(jī)效考核條款提高掛鉤比例。另外，針對(duì)績(jī)效考核的扣罰比例也不斷擴(kuò)大，這無形中給社會(huì)資本方增加了投資回收風(fēng)險(xiǎn)，極大地影響了社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性，背離了績(jī)效考核的初衷。

三、加強(qiáng)PPP項(xiàng)目績(jī)效考核管理的相關(guān)思考

（一）進(jìn)一步優(yōu)化PPP項(xiàng)目考核的主體的確定機(jī)制

提高PPP項(xiàng)目質(zhì)量和服務(wù)水平，優(yōu)化公共資源配置，需要政府方定位好在PPP項(xiàng)目中的角色，確保與社會(huì)資本方的平等地位。第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府方和社會(huì)資本方，具有客觀性，能夠?qū)PP項(xiàng)目的績(jī)效考核進(jìn)行全方位的客觀考量。因此，必須要強(qiáng)化第三方機(jī)構(gòu)在績(jī)效考核中的主體地位。

首先，從政策上提供支持保障，在PPP項(xiàng)目政策中增加對(duì)第三方機(jī)構(gòu)資質(zhì)的相關(guān)要求，明確從事PPP項(xiàng)目績(jī)效考核業(yè)務(wù)的第三方機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻。制定第三方機(jī)構(gòu)名錄，績(jī)效考核工作只能由納入名錄管理的第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)。提升第三方機(jī)構(gòu)績(jī)效考核的權(quán)威性、獨(dú)立性，保證評(píng)價(jià)結(jié)果真實(shí)性，保證第三方評(píng)價(jià)的獨(dú)立性和公正性。

其次，在第三方機(jī)構(gòu)的選擇上，政府和社會(huì)資本方同時(shí)參與，能更好地體現(xiàn)政府和社會(huì)資本平等合作。重點(diǎn)要保證選取中介機(jī)構(gòu)程序規(guī)范、公開，具有競(jìng)爭(zhēng)性。要最大限度保證第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的中立性和獨(dú)立性，同時(shí)保證選定的中介機(jī)構(gòu)具備開展項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的資質(zhì)與實(shí)力。

最后，為了保證第三方機(jī)構(gòu)績(jī)效考核的獨(dú)立性，還要建立有效的監(jiān)督機(jī)制，使第三方機(jī)構(gòu)既受政府監(jiān)督又受社會(huì)公眾監(jiān)督。實(shí)現(xiàn)績(jī)效考核本身的公平性，提高社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。

（二）合理使用PPP項(xiàng)目考核結(jié)果

績(jī)效考核的最終目的是為了確保社會(huì)資本或項(xiàng)目公司提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)，而不在于扣罰社會(huì)資本方的收入?？哿P太多會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資本方的整體收益大幅下降，投資回報(bào)不達(dá)標(biāo)，甚至入不敷出，打擊社會(huì)資本方參與公益項(xiàng)目的熱情與積極性。因此，要正確認(rèn)識(shí)績(jī)效考核的目的，合理使用PPP項(xiàng)目考核結(jié)果。

PPP項(xiàng)目績(jī)效考核通常分為三個(gè)階段﹐即建設(shè)期績(jī)效考核、運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核、移交期績(jī)效考核。建設(shè)期績(jī)效考核通常采取交工一次性績(jī)效評(píng)價(jià)和日?？?jī)效評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，評(píng)價(jià)結(jié)果與建設(shè)履約保函和運(yùn)營(yíng)期財(cái)政支出責(zé)任相掛鉤;運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核通常采取定期績(jī)效評(píng)價(jià)和不定期績(jī)效評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，評(píng)價(jià)結(jié)果與運(yùn)營(yíng)期財(cái)政支出責(zé)任相掛鉤;移交期績(jī)效評(píng)價(jià)通常為一次性績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果與移交維護(hù)保函相掛鉤。

財(cái)金〔2019〕10號(hào)文中首次提出了“建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制”，針對(duì)“完全”一詞的解釋，可以理解為100%掛鉤。因此在財(cái)金〔2019〕10號(hào)文之前，大部分項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核結(jié)果與可用性服務(wù)費(fèi)30%掛鉤，與運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)100%掛鉤，無建設(shè)期考核，或者建設(shè)期考核不與可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)掛鉤。

通常計(jì)算公式為：

可行性缺口補(bǔ)助=年可用性服務(wù)費(fèi)×30%×運(yùn)營(yíng)期績(jī)效調(diào)整系數(shù)+運(yùn)營(yíng)期當(dāng)年運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)×運(yùn)營(yíng)期績(jī)效調(diào)整系數(shù)-使用者付費(fèi)。

此種方法操作，將運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核結(jié)果與可用性服務(wù)費(fèi)（即建設(shè)成本）30%掛鉤，70%可用性服務(wù)費(fèi)不與任何績(jī)效考核結(jié)果掛鉤。項(xiàng)目在建設(shè)期結(jié)束后，能否提供具備較高可用性的公共服務(wù)產(chǎn)品存在較高風(fēng)險(xiǎn)。既不利于政府方的監(jiān)管，也不利于社會(huì)資本方提高建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)的質(zhì)量。

在財(cái)金〔2019〕10號(hào)文之后，大部分項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核結(jié)果與可用性服務(wù)費(fèi)100%掛鉤，與運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)100%掛鉤。建設(shè)期績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果既與建設(shè)履約保函兌取金額掛鉤又和運(yùn)營(yíng)期財(cái)政支出責(zé)任相掛鉤，必須進(jìn)行建設(shè)期考核。并且建設(shè)期考核與可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)掛鉤比例也較高。

典型計(jì)算公式為：

可行性缺口補(bǔ)助=年可用性服務(wù)費(fèi)×建設(shè)期績(jī)效支付比例×當(dāng)期運(yùn)營(yíng)期績(jī)效支付比例+運(yùn)營(yíng)期當(dāng)年運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)×建設(shè)期績(jī)效支付比例×當(dāng)期運(yùn)營(yíng)期績(jī)效支付比例-使用者付費(fèi)。

此種方法操作，將運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核結(jié)果與可用性服務(wù)費(fèi)（即建設(shè)成本）的掛鉤比例提高到100%，最大限度地提高了運(yùn)營(yíng)期內(nèi)政府支出責(zé)任與運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核結(jié)果掛鉤的比例，大大增加了社會(huì)資本方因運(yùn)營(yíng)不理想而無法收回建設(shè)成本及收益的風(fēng)險(xiǎn)，迫使社會(huì)資本方更加重視項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，改變PPP項(xiàng)目“重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)”的現(xiàn)象。但將運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核結(jié)果掛鉤率提高到100%，同時(shí)再疊加建設(shè)期考核結(jié)果與建設(shè)成本的100%掛鉤，社會(huì)資本收回建設(shè)成本及收益的潛在風(fēng)險(xiǎn)較大，萬一績(jī)效考核結(jié)果達(dá)不到預(yù)期，社會(huì)資本方便難以收回建設(shè)成本更不用談獲得預(yù)期收益，從而導(dǎo)致融資機(jī)構(gòu)也無法收回本息，項(xiàng)目可融性較低，面臨的融資風(fēng)險(xiǎn)較高，導(dǎo)致大部分社會(huì)資本方在投標(biāo)階段不愿響應(yīng)，增加了項(xiàng)目流標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。

另外，“完全”也可以理解為項(xiàng)目時(shí)間跨度上的“完全”。即項(xiàng)目全生命周期的概念，強(qiáng)調(diào)績(jī)效考核既包含了運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核，也包含了建設(shè)期績(jī)效考核和移交期績(jī)效考核。此時(shí)，便不必要求各階段的績(jī)效考核必須100%掛鉤。也即項(xiàng)目建設(shè)期績(jī)效考核、運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核、移交期績(jī)效考核只要與財(cái)政支出責(zé)任相掛鉤即可，至于掛鉤的比例可以適當(dāng)調(diào)整。

這樣我們可以假設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)期績(jī)效考核結(jié)果與可用性服務(wù)費(fèi)70%掛鉤，運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核結(jié)果與可用性服務(wù)費(fèi)30%掛鉤，與運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)100%掛鉤，移交期績(jī)效考核結(jié)果與移交維護(hù)保函相掛鉤。如此，便也滿足了財(cái)金〔2019〕10號(hào)文“建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制”的要求。

此時(shí)計(jì)算公式為：

可行性缺口補(bǔ)助=年可用性服務(wù)費(fèi)×70%×建設(shè)期考核績(jī)效調(diào)整系數(shù)+（最終測(cè)算年可用性服務(wù)費(fèi)×30%+運(yùn)營(yíng)期當(dāng)年運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)）×運(yùn)營(yíng)期考核績(jī)效調(diào)整系數(shù)-使用者付費(fèi)

這樣設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目考核結(jié)果與政府支出責(zé)任的掛鉤比例，既能保證建設(shè)期考核和運(yùn)營(yíng)期考核均與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤，也能根據(jù)項(xiàng)目情況適當(dāng)調(diào)整建設(shè)期績(jī)效考核結(jié)果和運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核結(jié)果與可用性服務(wù)費(fèi)的掛鉤比例，有效地促進(jìn)社會(huì)資本方提高項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量，降低了因績(jī)效考核結(jié)果不理想導(dǎo)致項(xiàng)目公司無法獲得預(yù)期收益，融資機(jī)構(gòu)難以收回本息的風(fēng)險(xiǎn)。因此可以調(diào)動(dòng)社會(huì)資本方的積極性，既避免了項(xiàng)目產(chǎn)出無法滿足預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)，又能迫使社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)更加重視。這對(duì)政府與社會(huì)資本雙方來說更公平，更容易得到雙方的認(rèn)可，更有利于項(xiàng)目績(jī)效考核工作的開展。

因此，應(yīng)適當(dāng)控制績(jī)效考核與政府支出責(zé)任的掛鉤比例和扣罰比例，應(yīng)將重點(diǎn)放在PPP項(xiàng)目使用效能、公共服務(wù)質(zhì)量及經(jīng)濟(jì)價(jià)值上。政府和社會(huì)資本雙方應(yīng)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，追本溯源，探究考核分?jǐn)?shù)偏低的根本原因，在績(jī)效考核方面以改進(jìn)（整改）為主，扣罰為輔。減少扣罰力度，強(qiáng)調(diào)整改機(jī)制和結(jié)果。根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果，針對(duì)存在的問題和不足，制定相應(yīng)的改進(jìn)措施，提高項(xiàng)目的績(jī)效水平。同時(shí)，建立相應(yīng)的跟蹤和評(píng)估機(jī)制，跟蹤評(píng)估改進(jìn)措施的實(shí)施效果，確保改進(jìn)措施的有效性。

另外，僅僅把PPP項(xiàng)目考核結(jié)果與政府付費(fèi)相掛鉤，對(duì)考核結(jié)果的應(yīng)用過于狹窄。應(yīng)拓寬應(yīng)用渠道，通過對(duì)社會(huì)資本方在每個(gè)PPP項(xiàng)目考核中的表現(xiàn)進(jìn)行相應(yīng)的等級(jí)評(píng)價(jià)，保留評(píng)價(jià)記錄，納入公司綜合評(píng)價(jià)，在后續(xù)項(xiàng)目招投標(biāo)過程中作為重點(diǎn)考慮因素，形成PPP項(xiàng)目運(yùn)作的良性循環(huán)，促進(jìn)PPP項(xiàng)目在更大范圍內(nèi)的推廣及更高效的利用。

結(jié)語：

綜上所述，PPP項(xiàng)目績(jī)效考核在實(shí)施中存在考核主體不適合、考核結(jié)果應(yīng)用不合理等問題，影響制約著PPP項(xiàng)目績(jī)效考核工作的開展，對(duì)執(zhí)行效率及執(zhí)行質(zhì)量產(chǎn)生不利影響。希望PPP項(xiàng)目各方參與者加強(qiáng)PPP項(xiàng)目績(jī)效考核本質(zhì)及其重要性的認(rèn)知，完善PPP項(xiàng)目考核主體確定機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)績(jī)效考核結(jié)果的合理應(yīng)用，提升PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核質(zhì)量。以此保障PPP項(xiàng)目績(jī)效考核的執(zhí)行效用，提升公共服務(wù)效能。