王秀云

近年來(lái)，我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題受到社會(huì)各界的關(guān)注。2022年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出：“要防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決遏制增量、化解存量”；2023年4月，中央政治局會(huì)議提出：“要加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，嚴(yán)控新增隱性債務(wù)”；2023年7月，中央政治局會(huì)議再次提出：“要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定實(shí)施一攬子化債方案”。在此背景下，探討基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的作用機(jī)制，無(wú)疑具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

我國(guó)地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

多年來(lái)，地方政府為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提升城市競(jìng)爭(zhēng)力，通過(guò)加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等手段刺激經(jīng)濟(jì)，在財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的情況下，通過(guò)不斷擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模來(lái)滿足不斷增長(zhǎng)的資金需求，導(dǎo)致政府部門債務(wù)負(fù)擔(dān)加重，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷累積。

地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張過(guò)快。根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，2015—2021年，我國(guó)地方政府債務(wù)余額從16萬(wàn)億元增加到30.47萬(wàn)億元，增長(zhǎng)了90.44%；地方政府債務(wù)限額從16萬(wàn)億元增加到33.28萬(wàn)億元，增長(zhǎng)了108%；2022年末我國(guó)地方政府的顯性債務(wù)規(guī)模已達(dá)到了35萬(wàn)億元，隱性債務(wù)規(guī)模目前沒(méi)有官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。截至2023年6月末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額為37.8萬(wàn)億元（見(jiàn)圖1），其中一般債務(wù)14.86萬(wàn)億元，專項(xiàng)債務(wù)22.94萬(wàn)億元；政府債券37.63萬(wàn)億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)1658億元。由此可見(jiàn)，無(wú)論是絕對(duì)量還是增量，地方政府債務(wù)都在快速增加，其衍生的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也在持續(xù)擴(kuò)大。

圖1 地方政府債務(wù)余額情況

債務(wù)率和負(fù)債率處于較高水平。衡量政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度，通常用兩個(gè)指標(biāo)。一是負(fù)債率，即當(dāng)年末政府債務(wù)余額與GDP之比，一般認(rèn)為不宜超過(guò)60%。二是債務(wù)率，一般用當(dāng)年末政府債務(wù)余額與同期政府綜合財(cái)力的比值來(lái)表示。國(guó)際貨幣基金組織（IMF）給出的風(fēng)險(xiǎn)控制參考區(qū)間為90%—150%，即要使政府財(cái)政可持續(xù)，此指標(biāo)最好控制在90%范圍內(nèi)，最多不能超過(guò)150%（也有觀點(diǎn)認(rèn)為不宜超過(guò)120%）。參照國(guó)際通行做法，結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情，我國(guó)將地方政府債務(wù)的整體風(fēng)險(xiǎn)警戒線定為100%（張明，孔大鵬，2021）。

圖2 地方政府負(fù)債率及債務(wù)率情況

政府部門杠桿率持續(xù)攀升。近年來(lái)，我國(guó)政府部門債務(wù)負(fù)擔(dān)加重，政府部門杠桿率逐年上升。根據(jù)國(guó)際清算銀行（BIS）的數(shù)據(jù)，2016年我國(guó)政府部門杠桿率僅為48.3%，而截至2022年9月末，我國(guó)政府部門杠桿率已達(dá)到76.2%（見(jiàn)圖3），明顯高于發(fā)展中國(guó)家政府部門杠桿率的平均水平（61.8%）。

圖3 我國(guó)政府部門杠桿率

而國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表研究中心（C N B S）的數(shù)據(jù)顯示，2022年末我國(guó)政府部門杠桿率為50.4%，其中中央政府杠桿率為21.4%，地方政府杠桿率為29%。顯然，如果按照CNBS的數(shù)據(jù)，當(dāng)前我國(guó)政府杠桿率并不高，但是如果加入地方政府隱性債務(wù)，就會(huì)極大拉高政府的杠桿率。目前我國(guó)地方政府的隱性債務(wù)規(guī)模估計(jì)在30萬(wàn)億—50萬(wàn)億元（樓繼偉，2023），如果將這些隱性債務(wù)統(tǒng)計(jì)進(jìn)政府部門債務(wù)，我國(guó)政府部門杠桿率實(shí)際已超過(guò)了20國(guó)集團(tuán)政府部門杠桿率的平均水平（89.2%）。

我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)情況

基礎(chǔ)設(shè)施REITs作為一種權(quán)益型融資工具，本質(zhì)是將流動(dòng)性低、非證券形態(tài)的不動(dòng)產(chǎn)通過(guò)證券化方式轉(zhuǎn)變?yōu)榱鲃?dòng)性強(qiáng)、標(biāo)準(zhǔn)化、可上市交易的金融產(chǎn)品，通過(guò)公開(kāi)募集資金支持基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，引入專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理，最終向投資人分配收益。目前全球已有44個(gè)國(guó)家和地區(qū)推出了REITs制度，已上市REITs市值約2.9萬(wàn)億美元（蔣正龍，2022），REITs市場(chǎng)已發(fā)展成為全球重要的資本市場(chǎng)。而我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)信托基金發(fā)展較晚，20世紀(jì)初開(kāi)始探索，由于初期并不具備成熟REITs產(chǎn)品的特點(diǎn)，故被稱為“類REITs”，基本上是私募發(fā)行。由于“類REITs”產(chǎn)品實(shí)質(zhì)仍屬于債務(wù)性融資，投資門檻高且流行性較差，所以我國(guó)開(kāi)始探索以基礎(chǔ)設(shè)施為切入點(diǎn)的公募REITs。2020年4月30日，中國(guó)證監(jiān)會(huì)、國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金(REITs)試點(diǎn)相關(guān)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），明確提出在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金試點(diǎn)，標(biāo)志著我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施REITs正式起步。以《通知》發(fā)布為起點(diǎn)，中央關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施REITs的政策陸續(xù)出臺(tái)，頂層設(shè)計(jì)不斷完善，政策框架體系初步形成。各地政府紛紛響應(yīng)和支持基礎(chǔ)設(shè)施REITs發(fā)展，其中，海南、廣東、安徽、廣西和江西五省區(qū)在全省區(qū)金融改革發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)建設(shè)方案中明確提出支持基礎(chǔ)設(shè)施REITs發(fā)展，北京、成都、上海、蘇州、廣州、南京、西安、天津、無(wú)錫等9個(gè)城市政府也相繼制定基礎(chǔ)設(shè)施REITs專項(xiàng)支持政策。2021年6月21日，首批9只基礎(chǔ)設(shè)施REITs在滬深兩地交易所成功上市，至此我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs市場(chǎng)正式誕生。

從2020年4月《通知》出臺(tái)到2023年4月，基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)在我國(guó)推出整整三年，這三年中公募REITs總體發(fā)行情況是2021年有11只發(fā)行上市，2022年發(fā)行13只，2023年截至10月底有5只相繼上市，目前我國(guó)共有29只公募REITs獲批上市，募集資金954.53億元，項(xiàng)目涵蓋交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源基礎(chǔ)設(shè)施、園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、保障性租賃住房、倉(cāng)儲(chǔ)物流等多種類型。其中，產(chǎn)業(yè)園區(qū)9只、高速公路8只、可再生能源發(fā)電和保障性租賃住房各4只、倉(cāng)儲(chǔ)物流3只、污水處理1只（見(jiàn)表1）。

表1 我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs發(fā)行情況

在已上市的29個(gè)項(xiàng)目中有9個(gè)項(xiàng)目的原始權(quán)益人為城投企業(yè)融資平臺(tái)（見(jiàn)表2），主要分布在北京、上海、廣東、浙江、安徽、福建、重慶等7個(gè)省市，以東南沿海和經(jīng)濟(jì)金融資源豐富的地區(qū)為主。

表2 上市REITs中有9個(gè)項(xiàng)目的原始權(quán)益人為城投企業(yè)融資平臺(tái)

基礎(chǔ)設(shè)施REITs化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的作用機(jī)制

利用基礎(chǔ)設(shè)施REITs解決地方政府債務(wù)問(wèn)題的主要作用機(jī)制是將地方債形成的優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)進(jìn)行打包并完成資產(chǎn)證券化，再以基礎(chǔ)設(shè)施REITs為載體吸引民間資本進(jìn)行投資，從而實(shí)現(xiàn)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)從地方政府到廣大投資者的轉(zhuǎn)移，達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)分散的目的，并使企業(yè)通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施REITs提前回籠資金并投入到新項(xiàng)目，形成了投資內(nèi)部的良性循環(huán)，從根本上減輕地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資壓力（見(jiàn)圖4）。

圖4 基礎(chǔ)設(shè)施REITs化解地方政府債務(wù)的作用機(jī)制

基礎(chǔ)設(shè)施REITs對(duì)地方政府債務(wù)的化解作用主要從以下幾個(gè)方面體現(xiàn)。

拓寬融資渠道，減輕地方財(cái)政收支壓力。資金問(wèn)題一直制約著地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，2014年以前融資平臺(tái)在地方基礎(chǔ)設(shè)施融資中發(fā)揮著重要作用，PPP、特許經(jīng)營(yíng)等作為政府與民間資本合作的一種融資模式也曾備受推崇，這些融資模式都為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及緩解地方財(cái)政壓力發(fā)揮過(guò)重要作用。自2014年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）中提出省級(jí)政府可發(fā)行地方政府債以來(lái)，地方政府專項(xiàng)債券便成為地方基礎(chǔ)設(shè)施融資的重要渠道，但近幾年隨著地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的加大，其未來(lái)增長(zhǎng)日益受限于地方政府債務(wù)空間。而基礎(chǔ)設(shè)施REITs的推行有望打破當(dāng)前基建領(lǐng)域的融資困境。REITs作為一種權(quán)益型金融工具，本質(zhì)上是一種非債務(wù)融資方式，它一方面通過(guò)引入更廣泛的社會(huì)投資資金，減少地方政府對(duì)債務(wù)融資的依賴；另一方面可以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府資金的替代，避免地方政府通過(guò)新增負(fù)債擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?？傊?，基礎(chǔ)設(shè)施REITs能夠在不增加杠桿率的情況下拓寬公共投資的融資渠道，減輕地方財(cái)政收支壓力。

抗辯權(quán)設(shè)立的目的是使合同雙方當(dāng)事人之間的利益達(dá)到一種平衡狀態(tài)，這種利益平衡的維持應(yīng)當(dāng)以誠(chéng)信原則作為依據(jù)［7］。業(yè)主因?yàn)槲飿I(yè)服務(wù)企業(yè)在履行義務(wù)的過(guò)程中存在瑕疵就主張抗辯權(quán)，顯然不利于合同目的的實(shí)現(xiàn)。而抗辯權(quán)設(shè)立的初衷就是維護(hù)雙方的公平，保證合同目的的實(shí)現(xiàn)。

降低政府杠桿率，減少地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，我國(guó)政府部門杠桿水平持續(xù)提升，根據(jù)國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表研究中心公布的最新數(shù)據(jù)，截至2022年末我國(guó)政府部門杠桿率共上升了3.6個(gè)百分點(diǎn)，從2021年末的46.8%增長(zhǎng)至50.4%，其中，中央政府杠桿率從2021年末的20.3%增至21.4%，上升了1.1個(gè)百分點(diǎn)；地方政府杠桿率從2021年末的26.5%增至29%，上升了2.5個(gè)百分點(diǎn)，考慮到城投債等主要隱性債務(wù)被統(tǒng)計(jì)在非金融企業(yè)部門，如果加上城投有息債務(wù)，寬口徑的地方政府杠桿率實(shí)際已經(jīng)達(dá)到76.8%（馮琳，2023）。

基礎(chǔ)設(shè)施REITs的推出為降低政府杠桿率、減少地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供了新途徑。在REITs模式下，地方政府讓渡基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的受益權(quán)，基礎(chǔ)設(shè)施REITs獲得底層資產(chǎn)的受益權(quán)，通過(guò)權(quán)益性投資方式，支持資產(chǎn)證券化獲得分紅派息，同時(shí)底層資產(chǎn)由更加專業(yè)的團(tuán)隊(duì)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)以實(shí)現(xiàn)良好的投資回報(bào)，地方政府在讓渡受益權(quán)的同時(shí)獲得新的融資注入，可以有效降低地方政府持有基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的杠桿率（毛捷，王梓旭，2022），減少地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

有效盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)。我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)長(zhǎng)期依賴投資拉動(dòng)，固定資產(chǎn)投資一直占據(jù)重要位置，積累了巨量的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)。目前已進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施存量時(shí)代，諸多機(jī)構(gòu)測(cè)算出我國(guó)存量基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模已超過(guò)100萬(wàn)億元。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入量大，回報(bào)周期長(zhǎng)，對(duì)政府和企業(yè)而言，大量的存量資產(chǎn)無(wú)法變現(xiàn)，沉淀了大量資產(chǎn)，而要盤活這些沉淀資產(chǎn)就需要有好的途徑或金融創(chuàng)新。基礎(chǔ)設(shè)施REITs是一個(gè)“偉大的金融創(chuàng)新”，它能將缺乏流動(dòng)性的基礎(chǔ)設(shè)施類不動(dòng)產(chǎn)通過(guò)租金等收益變成可交易資產(chǎn)，并送入資本市場(chǎng)流通，加快了資產(chǎn)的周轉(zhuǎn)速度，提高了資金利用效率，為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供了合法合規(guī)的交易場(chǎng)所和進(jìn)退渠道，可以有效盤活基建領(lǐng)域的存量資產(chǎn)。

基礎(chǔ)設(shè)施REITs化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在的問(wèn)題

優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)項(xiàng)目明顯稀缺。只有優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目才能產(chǎn)生持續(xù)、穩(wěn)定的現(xiàn)金流，才能滿足市場(chǎng)投資人對(duì)收益的預(yù)期，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)與資本市場(chǎng)的順利對(duì)接。實(shí)踐中，由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目具有較強(qiáng)的公益性，不能面向市場(chǎng)收費(fèi)，導(dǎo)致多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目無(wú)法產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流。另外，由于基礎(chǔ)設(shè)施REITs對(duì)底層資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)收入、利潤(rùn)分配、項(xiàng)目自身有較高要求，盡管國(guó)內(nèi)有大量存量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，但大部分難以達(dá)到基礎(chǔ)設(shè)施REITs的準(zhǔn)入門檻，只有少量項(xiàng)目符合基礎(chǔ)設(shè)施REITs發(fā)行要求，優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)項(xiàng)目明顯稀缺。

融資平臺(tái)亟待市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。地方融資平臺(tái)作為地方政府拓寬投融資渠道、緩解財(cái)政壓力的一種有效手段，在城市建設(shè)更新、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等重大項(xiàng)目建設(shè)方面作出過(guò)重要貢獻(xiàn)。然而，目前融資平臺(tái)公司也產(chǎn)生了很多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：一是債務(wù)問(wèn)題突出。融資平臺(tái)大多面臨債務(wù)問(wèn)題，資產(chǎn)負(fù)債率居高不下，債務(wù)規(guī)模快速上升。二是政企不分。由于融資平臺(tái)長(zhǎng)期承擔(dān)政府投融資職能，存在著政企、政資、政事不分，主體定位不明確，客觀上導(dǎo)致融資平臺(tái)決策流程長(zhǎng)、效率低下，在一定程度上影響了融資平臺(tái)作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的經(jīng)營(yíng)效率。三是專業(yè)人才缺乏，無(wú)法支撐業(yè)務(wù)發(fā)展。

基礎(chǔ)設(shè)施REITs項(xiàng)目權(quán)屬關(guān)系不清。中國(guó)證監(jiān)會(huì)、國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)相關(guān)工作的通知》提出基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)項(xiàng)目應(yīng)符合“項(xiàng)目權(quán)屬清晰”的要求，但由于歷史遺留等多方面原因，很多具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的優(yōu)質(zhì)物業(yè)資產(chǎn)缺乏明晰的產(chǎn)權(quán)。比如，有些項(xiàng)目資產(chǎn)主體是融資平臺(tái)，但收益權(quán)屬于政府，由于資產(chǎn)所有權(quán)與收益權(quán)分屬不同主體進(jìn)而導(dǎo)致權(quán)屬關(guān)系的不明確。還有些項(xiàng)目是由于建設(shè)中決策程序不規(guī)范或者手續(xù)不齊備，從而導(dǎo)致項(xiàng)目完成后確權(quán)困難。另外，也存在著由于運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)外包而造成資產(chǎn)或收益權(quán)的糾紛。因此，加大力度清理項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系，對(duì)于促進(jìn)REITs健康發(fā)展極為重要。

完善的市場(chǎng)體系尚未構(gòu)建。一個(gè)完善的市場(chǎng)體系不僅要有健全的法規(guī)制度、積極的機(jī)構(gòu)參與者以及富有經(jīng)驗(yàn)的投資者，更要有高素質(zhì)的專業(yè)人才儲(chǔ)備。目前我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施REITs還處于起步階段，還有很多不完善的地方。首先，基礎(chǔ)設(shè)施REITs市場(chǎng)的健康發(fā)展離不開(kāi)配套法律制度的規(guī)范、引導(dǎo)和保障。同時(shí)，市場(chǎng)交易也要有完備的法律規(guī)范，而目前我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施REITs市場(chǎng)還沒(méi)有專門的法律來(lái)規(guī)范，現(xiàn)行的法規(guī)對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施REITs領(lǐng)域的投資范圍、比例與監(jiān)管等方面的規(guī)定較為滯后，導(dǎo)致我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施REITs整體運(yùn)行效率不高。其次，基礎(chǔ)設(shè)施REITs涉及面廣、業(yè)務(wù)繁雜，既包括對(duì)項(xiàng)目的投融資、工程建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理，也包括對(duì)多個(gè)參與主體和多個(gè)部門的溝通和協(xié)調(diào)。最后，作為原始權(quán)益人的機(jī)構(gòu)主體應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注專業(yè)人才儲(chǔ)備不足的問(wèn)題。

推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施REITs化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策建議

加強(qiáng)現(xiàn)有項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理，做好高收益基建項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。雖然目前我國(guó)有大量存量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，但真正符合基礎(chǔ)設(shè)施REITs發(fā)行要求的項(xiàng)目并不多。未來(lái)需要相關(guān)機(jī)構(gòu)詳細(xì)梳理基礎(chǔ)設(shè)施存量項(xiàng)目情況，對(duì)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)培育。地方政府作為項(xiàng)目的最原始權(quán)益人和決策者需要做好以下工作：一是充分挖掘現(xiàn)有項(xiàng)目的市場(chǎng)價(jià)值和收益潛力，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理，改善項(xiàng)目現(xiàn)金流狀況，保障現(xiàn)金流的長(zhǎng)期穩(wěn)定。二是做好項(xiàng)目的梳理統(tǒng)計(jì)工作。對(duì)那些權(quán)屬清晰、資產(chǎn)范圍明確、現(xiàn)金流穩(wěn)定、投資回報(bào)較好的項(xiàng)目進(jìn)行梳理，分類納入基礎(chǔ)設(shè)施REITs項(xiàng)目庫(kù)。三是要優(yōu)化政府投資策略，引導(dǎo)國(guó)有資本向新能源、新基建、文體旅游、醫(yī)養(yǎng)康復(fù)等收益率較好或增長(zhǎng)潛力較大的項(xiàng)目?jī)A斜，做好優(yōu)質(zhì)基建REITs項(xiàng)目的儲(chǔ)備工作，不斷為基礎(chǔ)設(shè)施REITs市場(chǎng)注入新的活力。

推進(jìn)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快市場(chǎng)化改革。近年來(lái)，融資平臺(tái)在為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)也使地方政府累積了巨額債務(wù)。因此，積極推動(dòng)融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型是解決地方政府債務(wù)問(wèn)題的關(guān)鍵，面對(duì)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展，需要聚焦以下幾個(gè)方面：首先，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司的監(jiān)管。實(shí)踐中，由于地方政府對(duì)融資平臺(tái)公司的隱性擔(dān)保，平臺(tái)公司的預(yù)算軟約束形成信用擴(kuò)張，從而導(dǎo)致融資平臺(tái)公司債務(wù)規(guī)模不斷攀升和政府隱性債務(wù)增加。因此，相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司的監(jiān)管，從源頭約束地方政府和融資平臺(tái)公司盲目的投融資行為。其次，理順政企關(guān)系，減少政府對(duì)平臺(tái)公司的直接干預(yù)，逐步使政府職能由管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變，利用市場(chǎng)化的手段引導(dǎo)轉(zhuǎn)型發(fā)展。同時(shí)要積極推進(jìn)融資平臺(tái)公司的法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，形成黨委會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層相互制衡的現(xiàn)代企業(yè)管理體系，政府工作人員不得兼任公司管理人員職務(wù)。三是加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，通過(guò)體制內(nèi)選聘、社會(huì)化招聘等方式，選拔一批職業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員。

明確基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目權(quán)屬關(guān)系，做好資產(chǎn)確權(quán)工作。按照《關(guān)于推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)相關(guān)工作的通知》，基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)項(xiàng)目應(yīng)符合“項(xiàng)目權(quán)屬清晰”的要求，鑒于目前大量存量基礎(chǔ)設(shè)施存在權(quán)屬不明晰等問(wèn)題，建議做好以下資產(chǎn)確權(quán)工作。一是明確地方政府與融資平臺(tái)的所有權(quán)邊界，理清資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系，為基礎(chǔ)設(shè)施REITs的發(fā)行和上市做好充分準(zhǔn)備。二是針對(duì)因項(xiàng)目決策不規(guī)范或手續(xù)不齊全而導(dǎo)致的確權(quán)困難，應(yīng)盡快完成項(xiàng)目手續(xù)的辦理。三是對(duì)于因資產(chǎn)項(xiàng)目外包而導(dǎo)致的資產(chǎn)及收益權(quán)屬不清的，應(yīng)盡快與運(yùn)營(yíng)方進(jìn)行協(xié)商，明晰權(quán)屬并完成權(quán)屬移交。

完善市場(chǎng)體系，優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施REITs發(fā)展環(huán)境。只有完善的市場(chǎng)體系才能為基礎(chǔ)設(shè)施REITs創(chuàng)建良好的發(fā)展環(huán)境。這需要做好如下工作：一是不斷完善制度建設(shè)。任何一種金融產(chǎn)品的推出都需要有相關(guān)法規(guī)政策的支持，基礎(chǔ)設(shè)施REITs也不例外。目前我國(guó)REITs還處于初創(chuàng)階段，相關(guān)法規(guī)及配套政策還很不完善。未來(lái)可以考慮構(gòu)建符合REITs特點(diǎn)及中國(guó)國(guó)情的REITs專項(xiàng)立法。同時(shí)研究?jī)?yōu)化REITs產(chǎn)品在募集、管理、投資以及稅收優(yōu)惠等方面的配套政策。二是建立有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。由于基礎(chǔ)設(shè)施REITs業(yè)務(wù)涉及多個(gè)層面、多個(gè)主體，治理問(wèn)題比較復(fù)雜。因此，有必要形成一個(gè)由主管機(jī)構(gòu)牽頭、多部門協(xié)調(diào)、職責(zé)明確、分工合理的綜合推進(jìn)機(jī)制。三是重視基礎(chǔ)設(shè)施REITs專業(yè)人才隊(duì)伍的培養(yǎng)和建設(shè)。由于公募REITs從成立到運(yùn)營(yíng)涉及金融、法律、會(huì)計(jì)、房地產(chǎn)等多個(gè)行業(yè)和專業(yè)領(lǐng)域，對(duì)其從業(yè)者也有較高的要求，需要具備項(xiàng)目投資管理、物業(yè)管理、資本運(yùn)作等專業(yè)才能。因此，培養(yǎng)專業(yè)人才，建立專業(yè)的資產(chǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，形成完善的運(yùn)營(yíng)管理體系，才能促進(jìn)REITs的快速發(fā)展。