伊犁師范大學(xué)法學(xué)院 阿米娜·艾合麥提 岳書光

一、推進(jìn)民族地區(qū)農(nóng)村更高水平法治建設(shè)的意義

（一）規(guī)范民族地區(qū)農(nóng)村的治理模式

推進(jìn)民族地區(qū)農(nóng)村更高水平法治建設(shè)能夠規(guī)范農(nóng)村治理模式。長(zhǎng)期以來，民族地區(qū)農(nóng)村治理中融入了濃厚的人情觀念，缺乏規(guī)范性，普遍以單一模式為主（通常表現(xiàn)為德治或依據(jù)民俗習(xí)慣和鄉(xiāng)規(guī)民約的自治）。再加上農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏規(guī)范意識(shí)，治理觀念較為落后，化解村民矛盾的方式比較傳統(tǒng)，缺乏靈活性，導(dǎo)致農(nóng)村治理缺乏活力，農(nóng)村治理能力及治理水平均不能適應(yīng)新時(shí)代的社會(huì)發(fā)展。因此，需要大力推進(jìn)民族地區(qū)農(nóng)村更高水平法治建設(shè)，規(guī)范農(nóng)村治理活動(dòng)，提升民族地區(qū)農(nóng)村治理水平。通過基礎(chǔ)立法為領(lǐng)導(dǎo)干部治理鄉(xiāng)村提供法律依據(jù)，為公民權(quán)利義務(wù)貫徹法治保障，為農(nóng)村治理設(shè)立法定程序，將法治融入鄉(xiāng)村治理過程，構(gòu)建高效的農(nóng)村治理模式。在充分尊重民族地區(qū)傳統(tǒng)習(xí)慣的基礎(chǔ)上，以法治手段予以規(guī)范化，能夠有效地提高民族地區(qū)農(nóng)村治理水平，推動(dòng)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化。

（二）營(yíng)造民族地區(qū)農(nóng)村的法治氛圍

民族地區(qū)農(nóng)村推進(jìn)更高水平法治建設(shè)能夠營(yíng)造出良好的法治氛圍，通過立法活動(dòng)可以規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部日常行為，保障村民基本權(quán)利，拓寬群眾參與農(nóng)村治理的渠道，調(diào)動(dòng)人民群眾遵法、守法及共建美好農(nóng)村的積極性。民族地區(qū)農(nóng)村普法活動(dòng)現(xiàn)已常態(tài)化，但由于領(lǐng)導(dǎo)干部重視程度不高、村民法律意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致普法活動(dòng)效果甚微。雖然農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)普法宣傳活動(dòng)做出了一定努力，但因?yàn)檗r(nóng)村地區(qū)群眾普遍受教育程度不高，知識(shí)理解能力較弱，領(lǐng)導(dǎo)干部如果只是將生澀難懂的法律條文進(jìn)行宣講，無疑是在做無用功。因此，要確保普法活動(dòng)產(chǎn)生實(shí)際效果、使法律規(guī)范深入人心，就要采取群眾喜聞樂見、容易理解和便于接受的多元化手段進(jìn)行普法宣傳。在普法過程中，應(yīng)當(dāng)將村民基本權(quán)利、具體救濟(jì)手段作為重要宣講內(nèi)容，調(diào)動(dòng)群眾接受法治教育的積極性。逐漸培養(yǎng)農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)干部和村民的法治思維——辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法。提高村民法治素養(yǎng)，樹立村民法律信仰。通過高水平法治農(nóng)村建設(shè)，為民族地區(qū)農(nóng)村治理營(yíng)造濃厚的法治氛圍，進(jìn)而創(chuàng)造穩(wěn)定和諧的農(nóng)村發(fā)展環(huán)境。

（三）推進(jìn)民族地區(qū)鄉(xiāng)村全面振興

民族地區(qū)農(nóng)村推進(jìn)高水平法治建設(shè)不僅能夠?yàn)槊褡宓貐^(qū)鄉(xiāng)村振興提供法律保障，而且能夠提升民族地區(qū)農(nóng)村治理現(xiàn)代化水平。鄉(xiāng)村振興中產(chǎn)業(yè)興旺是重點(diǎn)、生活富裕是根本、擺脫貧困是前提。大部分民族地區(qū)剛脫貧，正處于鞏固脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)初期，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)依舊較為薄弱。而民族地區(qū)農(nóng)村具有獨(dú)特的產(chǎn)業(yè)特色，為民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了眾多機(jī)遇。但現(xiàn)存的問題是，民族地區(qū)農(nóng)村人才資源和農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)欠缺，這需要加大農(nóng)村群眾的教育培養(yǎng)力度，提高村民知識(shí)水平；也需要領(lǐng)導(dǎo)干部積極發(fā)揮引導(dǎo)作用，規(guī)范群眾日常行為。通過法治鄉(xiāng)村建設(shè)，以規(guī)范的法治思維、法治方式及法治手段為農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供基本遵循和法治保障，規(guī)范群眾生產(chǎn)生活行為，凝聚群眾共識(shí)，培育共建共治共享的農(nóng)村發(fā)展理念，共同為民族地區(qū)農(nóng)村振興積蓄力量。

二、民族地區(qū)農(nóng)村更高水平法治建設(shè)面臨的困境

（一）民族地區(qū)農(nóng)村基層組織建設(shè)薄弱

隨著國(guó)家治理走向法治化和民族地區(qū)農(nóng)村治理模式改革的深化，民族地區(qū)農(nóng)村基層組織在農(nóng)村治理中存在的一些問題開始顯示出來。

首先，人才流失嚴(yán)重、欠缺法治人才。民族地區(qū)農(nóng)村基層組織人員渙散，領(lǐng)導(dǎo)能力不強(qiáng)，通常存在上級(jí)或者上級(jí)派遣的人員臨時(shí)引領(lǐng)鄉(xiāng)村工作、農(nóng)村事務(wù)有人管沒人負(fù)責(zé)的農(nóng)村治理情況，影響了農(nóng)村基層組織的公信力。在這種情況下，很難保證能夠有效發(fā)揮基層組織對(duì)民族地區(qū)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)作用。其次，基層組織成員法治思維淡薄的問題客觀存在。民族地區(qū)農(nóng)村建設(shè)高水平法治農(nóng)村的口號(hào)現(xiàn)已常態(tài)化，已經(jīng)開展了一系列學(xué)法、守法、用法的宣講活動(dòng)，但是農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)干部辦事依然存在按傳統(tǒng)治理方式處理問題的情況。由于民族地區(qū)農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏法治思維，在處理農(nóng)村事務(wù)時(shí)存在注重依靠經(jīng)驗(yàn)和傳統(tǒng)習(xí)慣的情況、存在以國(guó)家政策代替法律的情況，而且部分黨員集體意識(shí)和服務(wù)群眾意識(shí)不強(qiáng)，工作態(tài)度不正，權(quán)威性不強(qiáng)。這些情況導(dǎo)致了村民對(duì)法律的認(rèn)同感不足、法律意識(shí)淡薄、參與農(nóng)村治理積極性不高等現(xiàn)象。

（二）民族地區(qū)農(nóng)村執(zhí)法人員法治能力有待提升

執(zhí)法越公正越有助于村民了解法治，并且對(duì)提高其法治意識(shí)有很大的促進(jìn)作用。因此，提高民族地區(qū)農(nóng)村法治建設(shè)需要重視農(nóng)村執(zhí)法隊(duì)伍的法治能力。

首先，民族地區(qū)農(nóng)村執(zhí)法隊(duì)伍在執(zhí)法方式上缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法者濫用自由裁量權(quán)的行為顯著，以權(quán)謀私、徇私枉法行為屢見不鮮，法治能力有待提高。其次，民族地區(qū)農(nóng)村執(zhí)法程序不規(guī)范，執(zhí)法人員還沒有徹底鏟除“人治”思想，在執(zhí)法過程中不重視程序合法性，存在不聽辯解、不問原因“一刀切”的執(zhí)法，甚至出現(xiàn)侵犯群眾合法權(quán)益的“暴力執(zhí)法”等現(xiàn)象。最后，民族地區(qū)農(nóng)村缺乏對(duì)執(zhí)法人員各項(xiàng)行為的監(jiān)督，使得以上不良現(xiàn)象在農(nóng)村地區(qū)長(zhǎng)久得不到改善。監(jiān)督工作不到位、村民權(quán)利意識(shí)缺乏、處罰不嚴(yán)厲等因素都會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法人員內(nèi)心懈怠，很難主動(dòng)進(jìn)取進(jìn)而提高執(zhí)法能力及水平。

（三）民族地區(qū)農(nóng)村治理方式單一

首先，農(nóng)村治理普遍尋求私力救濟(jì)。在民族地區(qū)，如果發(fā)生糾紛，有些村民會(huì)運(yùn)用法律武器來保護(hù)自己的合法權(quán)益，但還有一部分村民往往會(huì)選擇私下解決——民族習(xí)俗、找村干部或者村里有威望的人來調(diào)節(jié)是大部分村民解決糾紛的主要方式。其次，對(duì)法治、德治、自治相結(jié)合的治理方式?jīng)]有充分落實(shí)。一是法治方面。部分農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)干部治理農(nóng)村事務(wù)時(shí)不注意處理方式的合法性，使用權(quán)力時(shí)“權(quán)力至上”的觀念較嚴(yán)重，思想還是停留在傳統(tǒng)治理方式的封閉狀態(tài)，而且農(nóng)村基層組織的法治宣傳教育活動(dòng)還沒有解決村民法治意識(shí)欠缺的問題；二是德治方面。在民族地區(qū)的農(nóng)村，多數(shù)群眾的民族習(xí)俗、人情和面子觀念根深蒂固，道德綁架行為嚴(yán)重，存在盲目跟風(fēng)的情況。由于缺乏道德素養(yǎng)，部分村民在解決糾紛時(shí)會(huì)使用不恰當(dāng)?shù)姆绞交蛘邩O端手段；三是自治方面。民族地區(qū)農(nóng)村村民自治的主體地位尚未突出。村民對(duì)自己的主體地位身份認(rèn)識(shí)不充分，參與農(nóng)村治理的積極性不高。這些因素都在一定程度上阻礙了民族地區(qū)農(nóng)村更高水平法治建設(shè)的落實(shí)。

（四）民族地區(qū)農(nóng)村法治宣傳教育不到位

首先，民族地區(qū)農(nóng)村基層政府宣傳工作實(shí)施不到位。農(nóng)村基層政府通過宣傳展板、宣講講座、法律咨詢和文藝表演等方式進(jìn)行普法宣傳，但村民參與農(nóng)村治理的積極性依舊不高。這主要因?yàn)樵谛麄鬟^程中，相關(guān)部門對(duì)與公民切身利益有關(guān)的法律法規(guī)宣傳較少，且沒有對(duì)農(nóng)民所關(guān)心問題的細(xì)致講解。其次，村委會(huì)法治宣講教育活動(dòng)缺乏針對(duì)性。村委會(huì)進(jìn)行宣講活動(dòng)時(shí)，大力宣講國(guó)家政策，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)國(guó)家目前所取得的重大成就，但對(duì)法治相關(guān)內(nèi)容的宣講卻缺乏一定的力度和深度。村干部在工作中存在注重形式、不重效果的行為，導(dǎo)致法治宣講內(nèi)容只停留在農(nóng)民的耳旁，未能深入村民內(nèi)心，部分村民法治意識(shí)仍然薄弱。最后，法治宣傳傳播途徑較窄。主要以集中開會(huì)、廣播播放和電視頻道規(guī)定時(shí)間播放的方式為主，村民雖然在這些宣講中記住了一些法律條款名稱，但對(duì)于主要內(nèi)容、如何運(yùn)用這些關(guān)鍵問題都沒有形成有效認(rèn)知。

三、推進(jìn)民族地區(qū)農(nóng)村更高水平法治建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）強(qiáng)化民族地區(qū)農(nóng)村基層組織建設(shè)

民族地區(qū)農(nóng)村基層組織既是國(guó)家權(quán)力實(shí)施的載體，又是能夠直接聯(lián)系村民的行政機(jī)關(guān)，能夠最直接地將國(guó)家的相關(guān)政策傳遞給村民，是政策實(shí)施的主要領(lǐng)導(dǎo)者和承擔(dān)者，也是村民與國(guó)家隨時(shí)保持聯(lián)系的紐帶。農(nóng)村基層組織的法治水平直接影響農(nóng)村更高水平法治建設(shè)的效果，加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)是推進(jìn)更高水平法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。第一，大力培養(yǎng)高水平法治人才，對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)組織成員進(jìn)行法治培訓(xùn)，培養(yǎng)其法治思維。因?yàn)椤坝惺裁礃拥乃季S，就有什么樣的行為”，思維方式往往決定著一個(gè)人的行為方式[1]。為推動(dòng)民族地區(qū)的依法治理，應(yīng)開展法治教育活動(dòng)，提升農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維，激發(fā)其學(xué)法用法的積極性，鼓勵(lì)基層工作人員參與法治培訓(xùn)，培育基層組織人員依法治理農(nóng)村事務(wù)的思想理念。第二，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化物質(zhì)保障，引入法治人才，提升外出打工青年和大學(xué)生的返村就業(yè)率。第三，充分發(fā)揮駐村第一書記和工作隊(duì)的作用。駐村第一書記和工作隊(duì)是國(guó)家派去配合基礎(chǔ)組織工作的高學(xué)歷隊(duì)伍，目的是為了提升民族地區(qū)農(nóng)村的發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)應(yīng)當(dāng)充分利用這些資源，從他們身上學(xué)習(xí)先進(jìn)思想，提升自身治理能力，提升農(nóng)村法治建設(shè)水平。

（二）提升民族地區(qū)農(nóng)村執(zhí)法人員法治能力

法治能力的提高不僅需要法治理論知識(shí)的扎實(shí)，而且還需要在實(shí)踐中不斷探索和積累經(jīng)驗(yàn)。民族地區(qū)農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)干部和群眾普遍法治意識(shí)不高，故而提升執(zhí)法人員的法治能力需要一定的時(shí)間和過程。首先，要加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍法治教育。法治教育是法治能力提升的基礎(chǔ)。應(yīng)合理安排法治培訓(xùn)，定期進(jìn)行考核，保證農(nóng)村執(zhí)法人員法治知識(shí)的有效提升。其次，強(qiáng)化法治實(shí)踐。法治實(shí)踐是扎實(shí)法治理論知識(shí)和法治方法的重要環(huán)節(jié)。因此，要重視和提高執(zhí)法人員“解決問題用法、化解矛盾靠法”的法治思維，多組織模擬執(zhí)法活動(dòng)，鼓勵(lì)執(zhí)法人員積極參與，提高法治意識(shí)。最后，培養(yǎng)法治思維。培養(yǎng)法治思維是提升法治能力的重點(diǎn)和難點(diǎn)。培養(yǎng)法治思維首先要鏟除執(zhí)法人員的“人治”思維，培養(yǎng)“遇事找法、解決問題靠法”的意識(shí)，且在執(zhí)法過程中重視程序的合法性，將依法、執(zhí)法作為自己治理農(nóng)村事務(wù)的準(zhǔn)則。

（三）推進(jìn)三治融合治理模式

推進(jìn)民族地區(qū)農(nóng)村更高水平法治建設(shè)要進(jìn)行治理模式改革，推進(jìn)法治、德治、自治相融合的治理模式[2]。其中，村民自治制度是農(nóng)村治理最基本的制度，德治既是農(nóng)村治理體系的基礎(chǔ)，也是法治的補(bǔ)充，是農(nóng)村治理的保障[3]。民族地區(qū)農(nóng)村自治、德治的歷史較長(zhǎng)、影響較深，故而農(nóng)村治理改革是個(gè)長(zhǎng)期過程，三治融合的實(shí)現(xiàn)需要相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間的磨合和沉淀。農(nóng)村法治建設(shè)要以法治規(guī)范農(nóng)村基層自治，以德治引領(lǐng)農(nóng)村基層自治，堅(jiān)持政府推動(dòng)與社會(huì)自治相結(jié)合[4]。為充分發(fā)揮法治在農(nóng)村治理中的作用，要在完善村民自治、德治制度的基礎(chǔ)上，通過法治的優(yōu)勢(shì)來彌補(bǔ)自治、德治的局限性。要規(guī)范村民自治制度，明確村民的自治主體地位，提高村民自我管理、自我服務(wù)、自我教育的能力。以法治引領(lǐng)，強(qiáng)化自治、德治教育，提高村民參與農(nóng)村治理的積極性，提高干部群眾的法律素養(yǎng)。要以推進(jìn)法治來保障自治、德治在農(nóng)村治理中的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)農(nóng)村法治、德治、自治相融合的治理模式。

（四）加強(qiáng)民族地區(qū)農(nóng)村法治宣傳教育

行是知之始，知是行之成。加強(qiáng)民族地區(qū)農(nóng)村法治宣傳能夠提高基層干部依法治理的法治思維，能夠培養(yǎng)村民參與農(nóng)村治理的積極性和保護(hù)自己合法權(quán)利的法治意識(shí)。在法治宣傳活動(dòng)中，首先，要從實(shí)際出發(fā)，依照農(nóng)村的具體情況和農(nóng)民實(shí)際需要制定宣講內(nèi)容。因地制宜，重點(diǎn)宣講與人民日常生活緊密相關(guān)的法律條文。其次，要以村民能夠理解的方式宣傳法律。民族地區(qū)農(nóng)村受過系統(tǒng)法律教育的人較少，有些法律專用名詞村民難以理解，在宣講過程中，要以村民易于理解的方式進(jìn)行法制宣傳。例如，可以多引入典型案例（村民對(duì)實(shí)際發(fā)生的案例興趣更高），以激發(fā)村民學(xué)習(xí)法律法規(guī)的興趣。最后，領(lǐng)導(dǎo)干部處理農(nóng)村事務(wù)時(shí)要走出傳統(tǒng)的治理模式，改變自身傳統(tǒng)的治理觀念，依法治理農(nóng)村事務(wù)，用自己的實(shí)際行動(dòng)來培育民村遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治思維，以自身行動(dòng)推動(dòng)法治理念深入村民內(nèi)心。