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        天津打造零基預算管理“4G”新模式的探索

        2023-12-27 02:25:52胡睿
        天津經(jīng)濟 2023年11期
        關(guān)鍵詞:零基財力基數(shù)

        文/胡睿

        一、改革背景

        近年來,受經(jīng)濟下行壓力加大、實施更大規(guī)模減稅降費等因素影響,財政收入增長放緩,同時,財政支出增長剛性較強,“一減一增”造成財政收支平衡壓力較為突出。從天津財政經(jīng)濟形勢看,以2017 年為分割點,大致劃分為兩個階段:

        一是“基數(shù)+增長”階段。 2017年以前,天津財政收入呈高速增長態(tài)勢,年均增長20.6%,每年形成較多新增財力可供分配,一定程度上存在“錢等項目”現(xiàn)象。 同時,市級部門在申報項目時存在“占盤子”的慣性思維,通過大量延續(xù)性項目維持既有盤子和基數(shù), 并提出大量新的增支需求,爭取獲得財政資金優(yōu)先分配,部門的切塊盤子逐年擴大。

        二是探索零基預算階段。 自2017 年以來,天津受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、減稅降費等因素影響,財政收入和可用財力規(guī)模逐年下降,原有“基數(shù)+增長”的預算資金分配模式無法維持,各部門的切塊盤子難以足額保障。 同時,在支持經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、打好三大攻堅戰(zhàn)、保障和改善民生等領(lǐng)域,都需要集中有限財力加大投入,進一步加大了收支平衡壓力,必須加強資金統(tǒng)籌,確保財政的可持續(xù)性。

        面對嚴峻復雜的經(jīng)濟形勢, 一方面財政捉襟見肘,新增支出需求難以有效滿足,收支矛盾日益突出;另一方面,一些部門資金結(jié)余較多,項目執(zhí)行率不高,形成了大量沉淀資金。為解決長期以來預算分配固化、資金管理分散、使用效益偏低等問題,集中有限財力辦大事,從2018年開始,天津市委、市政府著手研究實施零基預算的具體路徑。 經(jīng)過一段時間嘗試,并充分借鑒廣東、重慶、深圳等地先進經(jīng)驗,在當年12月底召開的經(jīng)濟工作會上,強調(diào)要保持艱苦奮斗的精神,打破“基數(shù)+增長”的資金分配模式,堅持過緊日子、節(jié)用裕民,嚴格實行零基預算,加大資金統(tǒng)籌力度,提高財政資金使用績效。 從2019年起, 天津市財政按照“一個理念(Goal)、兩條指引(Guide)、三項管控(Govern)、四類掛鉤(Grip)”的思路(簡稱“4G”),對市級158個部門正式實施零基預算, 著力打造有天津特色的零基預算管理“4G”新模式。 2021年,天津落實中央全面深化預算管理制度改革的各項要求,將零基預算改革向縱深推進。

        二、主要做法

        (一)圍繞一個理念(Goal),打破部門預算固化格局

        天津財政部門通過大幅度壓減市級項目支出、 嚴格項目預算申報審核、推進專項資金清理整合、實行政府投資聯(lián)動管理等措施。 在部門項目預算安排上不再考慮以前年度預算基數(shù)的核定方式、歷史沿革和部門政策依據(jù),打破部門界限、項目使用的限制和約束,重新確定部門預算總體規(guī)模、具體分配和支出結(jié)構(gòu)。

        (二)明確兩條指引(Guide),優(yōu)化項目資金順序

        天津在財政審核部門申報項目環(huán)節(jié), 實行 “項目排序、資金安排”雙指引原則,按“?;久裆?、保工資、保運轉(zhuǎn)、保償債、保重點”的原則進行項目排序。 對非急需非剛性支出一律不再安排預算。 推行預算“現(xiàn)金流”管理,對于項目當年難以形成實際支出的、資金后補助的、不能細化至具體用途和使用單位的,當年不予安排或遞延安排。

        (三)實行三項管控(Govern),強化預算全流程控制

        過去,天津在項目預算管理中,主要是采取“兩上兩下”方式:根據(jù)財力情況,下達部門控制數(shù),由部門根據(jù)控制數(shù)申報具體項目, 財政進行初審后再由部門確定最終項目。 由于部門存在“占盤子”的慣性思維,較易造成項目執(zhí)行率低、資金閑置浪費、甚至年終部門“突擊花錢”等情況。 對此,天津圍繞預算編制、執(zhí)行、年終平衡的各環(huán)節(jié),逐一實行項目預算總額控制、硬化預算執(zhí)行約束、統(tǒng)籌調(diào)度平衡三項管控措施,在流程上建立全過程管控機制,努力避免財政資金浪費。 比如,在預算總額控制方面,明確各部門在申報項目下達預算控制數(shù)時即將控制數(shù)細化為各領(lǐng)域重點政策和項目。 在項目執(zhí)行過程中,新增項目需求不得從現(xiàn)有部門預算或轉(zhuǎn)移支付預算中調(diào)劑, 預計當年難以形成實際支出預算及時交回財政統(tǒng)籌使用。 除科研項目經(jīng)費外,對科目、單位、級次等發(fā)生變化的項目預算, 累計調(diào)劑規(guī)模占部門預算或轉(zhuǎn)移支付預算10%以上的,報請本級人民政府審批。 市級部門申請追加調(diào)劑預算筆數(shù)較零基預算改革前降低近60%,同時,統(tǒng)籌使用結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn), 各級財政國庫集中支付結(jié)余不再按權(quán)責發(fā)生制列支。 除中央??罴翱蒲许椖康染哂袑m椨猛举Y金外,凡年終未形成實際支出的預算全部收回統(tǒng)籌平衡。

        三、工作成效

        (一)切實打好了行政開支“鐵算盤”

        堅持政府部門帶頭“過緊日子”,行簡約、倡簡樸、戒奢華,大力壓減一般性支出,規(guī)范公用經(jīng)費定額標準,減少不必要的行政開支,不搞錦上添花,勤儉辦一切事業(yè)。2022 年,除民主黨派、各類院校外,行政事業(yè)單位公用支出按5%、10%兩檔比例進一步壓減,黨政機關(guān)履職支出按20%比例進行壓減。

        (二)具體做到了項目安排“零基數(shù)”

        2022 年, 天津市級一般公共支出預算1087 億元,按照“保三保、保償債、保重點”的原則,在優(yōu)先保障人員工資、機構(gòu)運轉(zhuǎn)、基本民生、政府償債資金、社會保險補貼、PPP 政府付費等剛性支出的基礎(chǔ)上,確定部門項目支出總限額。 在預算安排上,天津徹底打破“基數(shù)+增長”模式,以零為基點,項目預算安排實行“一年一定”,不再與預算基數(shù)掛鉤。 通過從嚴審核部門申報項目的輕重緩急和實施落地條件,最終壓減至項目支出總限額內(nèi),除教育等重點領(lǐng)域保持增長外,一般項目預算壓減幅度50%。

        (三)推動了市級專項資金“重整合”

        建立專項資金分級管理模式, 在安排2022 年預算時, 將天津市級部門近3000 項專項資金按照資金性質(zhì)、使用用途、歸口部門進行整合歸并,壓減為17 類一級和113 項二級專項資金目錄。其中,一級目錄為戰(zhàn)略領(lǐng)域,由財政部門按照中央部署和市委、市政府要求統(tǒng)一設定;二級目錄為財政事權(quán)目錄, 由財政部門會同各部門根據(jù)部門職能邊界共同確定; 二級目錄下設定三級專項資金和具體項目,由各部門根據(jù)工作任務和重點任務統(tǒng)籌安排,實現(xiàn)最大限度整合項目資金, 著力解決財政資金使用碎片化問題,切實提高資金配置效率。

        (四)真正實現(xiàn)了存量資金“大起底”

        持續(xù)開展市級部門結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金清理,2018 年,天津市財政在國家規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的存量資金收回財政統(tǒng)籌使用的基礎(chǔ)上,實施更為嚴格的清收規(guī)定,將部門基本支出結(jié)轉(zhuǎn)50%, 項目支出結(jié)轉(zhuǎn)超過1 年且執(zhí)行率不足30%的資金全部收回。 2019 年,存量資金清收對象和范圍進一步擴大,將市級1021 個基層單位和各區(qū)所屬的4000多家預算單位全部納入清理范圍, 并將清理對象擴展到未經(jīng)財政審批備案銀行賬戶、滾存事業(yè)基金、無政策依據(jù)保留等10 類沉淀資金,累計清理收回資金是上年規(guī)模的3.6 倍,把用不出、用不好的錢“顆粒歸倉”。

        (五)更加壓實了暫付款消化“硬指標”

        天津高標準落實財政部清理消化存量暫付性款項工作要求,制定市、區(qū)兩級財政暫付款清理消化管理辦法,逐區(qū)核定每年不得低于20%的消化硬指標。 同時,市財政計算區(qū)財力水平時, 將暫存款、 暫付款分別納入各區(qū)財力、負債的計算口徑,督促各區(qū)通過加快清理往來資金增加擴大財力基數(shù)。 截至2020 年末,天津累計清理消化暫付性款項進度達60.8%, 超額完成了40%的目標任務,解決了大量資金長期趴賬等歷史遺留問題, 增加了庫款現(xiàn)金流,財政收支更加規(guī)范合理。

        四、問題建議

        通過試行零基預算改革,天津堅持精打細算、節(jié)用裕民,主動挖潛、盤活存量,硬化約束、強化統(tǒng)籌,破除部門間資金安排固化格局,重新調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),集中財力保民生、促發(fā)展,推動預算管理方式轉(zhuǎn)變和效能提升,有效發(fā)揮了財政政策和財政資金的重要作用。 同時,通過借鑒廣東省、江西省、陜西省、貴州省等地實施零基預算管理的經(jīng)驗,并結(jié)合天津?qū)嶋H情況發(fā)現(xiàn)一些問題。 比如,預算績效評審尚未完全推開, 政府部門組織評審以及第三方中介機構(gòu)權(quán)威性不高, 評審結(jié)果對預算編制的指導性不強;按照現(xiàn)行法律法規(guī),有些領(lǐng)域要求財政投入規(guī)模只增不減,形成了支出的固化格局,難以發(fā)揮資金的使用效益;在財政信息化方面出現(xiàn)的信息孤島、系統(tǒng)林立問題仍然沒有得到根本解決,不利于數(shù)據(jù)集成利用等。

        下一步, 天津財政將繼續(xù)貫徹落實中央相關(guān)精神和市委、市政府工作要求,積極推進零基預算管理向縱深發(fā)展:一是制定區(qū)級財政承受能力評估和應用辦法,將各區(qū)財政承受能力分為不可持續(xù)、基本可持續(xù)、可持續(xù)和穩(wěn)固可持續(xù)4 個層級,并實施相應的限制性措施。 對于超越財力、盲目出臺增支政策的區(qū),實施財力負面扣減機制。 二是建立項目支出全流程跟蹤機制, 以一體化系統(tǒng)和天津財政分析平臺為依托,對每一筆項目支出的支付金額、支付時間、最終收款人和賬號實時追蹤,開發(fā)數(shù)據(jù)交互比對和風險信息推送功能, 為風險防控和績效評價提供有力工具。 三是繼續(xù)推進零基預算改革, 編制以后年度預算時,大幅壓縮政府履職支出,適度削減公用經(jīng)費,落實中央要求,進一步嚴控“三公”經(jīng)費和一般性支出,集中財力兜牢“三?!焙突瘋拙€。

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