●王琳 曹瓊

太原市不斷探索創(chuàng)新編制資源管理機(jī)制，通過以“調(diào)”為主、盤活存量，以“增”為輔、保障重點(diǎn)，以“管”為本、提升效益，在政策范圍內(nèi)優(yōu)化編制配置，盤活利用編制資源，提升編制使用效益。

編制資源是重要的政治資源、執(zhí)政資源。盤活用好編制資源，不斷提升各類編制資源使用效益，更好滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，是機(jī)構(gòu)編制工作的目標(biāo)和方向。近年來，山西省太原市不斷探索創(chuàng)新編制資源管理機(jī)制，堅(jiān)持以“調(diào)”為主、以“增”為輔、以“管”為本，通過開源節(jié)流、靈活調(diào)配、周轉(zhuǎn)使用等方式，在政策范圍內(nèi)優(yōu)化編制配置，盤活利用編制資源取得一定成效。

一、主要做法

（一）以“調(diào)”為主，盤活存量。堅(jiān)持以“瘦身”促“強(qiáng)體”、以“健身”促“強(qiáng)基”，在各項(xiàng)改革中綜合分析研判，統(tǒng)籌使用各類編制資源。一是“減上補(bǔ)下”，統(tǒng)籌下沉市縣兩級(jí)編制資源，充實(shí)基層一線。在2018年黨政機(jī)構(gòu)改革中，精減市縣兩級(jí)編制，用于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作力量，其中，市級(jí)向全市街道直接調(diào)劑下放財(cái)政撥款事業(yè)編制150名，縣級(jí)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調(diào)整充實(shí)行政和事業(yè)編制808名。在2020年事業(yè)單位重塑性改革中，市級(jí)再次精減編制，為縣區(qū)補(bǔ)充增加編制1391名，使全市101個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）事業(yè)編制平均達(dá)到35名，推動(dòng)基層編制資源有序增長(zhǎng)和精準(zhǔn)下沉。二是“調(diào)弱增強(qiáng)”，加強(qiáng)單位間、區(qū)域間編制調(diào)配力度。在事業(yè)單位改革中，整合市級(jí)同質(zhì)同類事業(yè)單位，下大力氣內(nèi)部挖潛盤活沉淀的編制資源。比如，整合17個(gè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)類事業(yè)單位，組建生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與科學(xué)研究中心，整合14個(gè)統(tǒng)計(jì)調(diào)查監(jiān)測(cè)類事業(yè)單位，組建市統(tǒng)計(jì)局調(diào)查監(jiān)測(cè)中心，整合22個(gè)公園類事業(yè)單位，組建公園服務(wù)中心，提升事業(yè)單位整體服務(wù)保障效能；撤并市級(jí)事業(yè)編制少于10名的150個(gè)“小散弱”事業(yè)單位，精簡(jiǎn)整合全市信息類、培訓(xùn)類、后勤類事業(yè)單位75個(gè)，留出更多編制資源用于為社會(huì)提供公益服務(wù)的事業(yè)單位。堅(jiān)持“編隨事走”原則，在相對(duì)集中行政許可權(quán)改革中，將各部門承擔(dān)審批職責(zé)科室的編制一并劃轉(zhuǎn)至市審批服務(wù)管理局；在行政復(fù)議體制改革中，將市公安局、市人社局、市市場(chǎng)監(jiān)管局等部門承擔(dān)行政復(fù)議職責(zé)科室的編制一并劃轉(zhuǎn)至市司法局機(jī)關(guān)，確保了編制配備與工作任務(wù)相適應(yīng)。同時(shí)開展縣域編制統(tǒng)籌，針對(duì)各縣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)帶來的用編需求差異，按照常住人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等6個(gè)指標(biāo)因素，共計(jì)統(tǒng)籌調(diào)劑事業(yè)編制1600余名，向人口集中流入較快、城鎮(zhèn)人口數(shù)量較大的城區(qū)調(diào)劑，向經(jīng)濟(jì)體量大、發(fā)展速度快的城區(qū)傾斜，向設(shè)行政區(qū)劃較晚、編制相對(duì)薄弱的城區(qū)充實(shí)，切實(shí)加強(qiáng)區(qū)域間編制資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)編制資源的績(jī)效相協(xié)、均衡匹配。三是“截長(zhǎng)補(bǔ)短”，對(duì)長(zhǎng)期閑置編制按比例收回，補(bǔ)充編制短缺單位。在日常機(jī)構(gòu)編制管理中，充分發(fā)揮實(shí)名制系統(tǒng)的作用，加強(qiáng)對(duì)人員編制情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，掌握單位空編情況，定時(shí)進(jìn)行分析判斷，保證其編制“用起來、活起來”。比如，為推進(jìn)太原國(guó)家區(qū)域醫(yī)療中心建設(shè)，通過實(shí)名制系統(tǒng)對(duì)全市各事業(yè)單位空編情況分析判斷，從市衛(wèi)健委所屬公立醫(yī)院空編中調(diào)劑300名編制，其他部門所屬事業(yè)單位空編中調(diào)劑166名編制，有效保障了市中心醫(yī)院與北京大學(xué)第一醫(yī)院合作共建國(guó)家區(qū)域醫(yī)療中心的編制需求。四是“拆大并小”，優(yōu)化鄉(xiāng)級(jí)編制資源配置。在鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整中，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，從轄區(qū)人口多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的街道拆分出的2個(gè)新街道，所需編制由區(qū)直部門調(diào)劑解決；整合撤銷6個(gè)人口少、經(jīng)濟(jì)總量小的鄉(xiāng)并入鄰近鎮(zhèn)（街道），節(jié)約出的編制資源補(bǔ)充到工作任務(wù)重的街道，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)資源的優(yōu)化布局，滿足城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)需求。

（二）以“增”為輔，保障重點(diǎn)。強(qiáng)化保障省委、市委確定的中心工作，確保省委、市委的“指揮棒”指向哪里，機(jī)構(gòu)編制資源就投向哪里、保障到哪里。一是完善編制周轉(zhuǎn)池體系，提升“增”的底氣。在編制總量只減不增的前提下，為滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，建立“動(dòng)態(tài)調(diào)整、周轉(zhuǎn)使用、人編捆綁、人走編收”的人才引進(jìn)編制周轉(zhuǎn)體系。以市級(jí)人才引進(jìn)編制周轉(zhuǎn)池為主，以教育系統(tǒng)和衛(wèi)生系統(tǒng)兩個(gè)專項(xiàng)編制周轉(zhuǎn)池為輔，構(gòu)成全市編制周轉(zhuǎn)體系的核心，各縣（市、區(qū)）設(shè)置人才引進(jìn)編制周轉(zhuǎn)庫(kù)，暢通市縣兩級(jí)周轉(zhuǎn)編制的流轉(zhuǎn)渠道，根據(jù)各縣（市、區(qū)）實(shí)際引才情況進(jìn)行柔性配套，并對(duì)配套的人才引進(jìn)編制實(shí)行“專編專用、兜底保障、有減有增、動(dòng)態(tài)調(diào)整”，累計(jì)為縣（市、區(qū)）配套周轉(zhuǎn)編制700余名，為市縣兩級(jí)人才引進(jìn)提供了堅(jiān)實(shí)的編制保障。二是開展用編科學(xué)論證，把牢“增”的方向。圍繞黨中央、山西省委部署的進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)、加強(qiáng)文物保護(hù)和考古工作、強(qiáng)化應(yīng)急管理工作力量、維護(hù)省城金融穩(wěn)定等重點(diǎn)任務(wù)，針對(duì)相關(guān)部門提出的用編需求，進(jìn)行深入調(diào)研，開展科學(xué)論證，確需編制保障的，統(tǒng)籌使用行政和事業(yè)編制，形成報(bào)告報(bào)市委編委審批。比如，以市委編委名義給市教育局、市金融辦等部門核增行政編制；給市文物保護(hù)研究院核增事業(yè)編制，充實(shí)文物保護(hù)專業(yè)力量；給市應(yīng)急局和市應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法支隊(duì)分別核增行政和事業(yè)編制，全面加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管編制保障。三是嚴(yán)格用編審核，保證“增”的質(zhì)量。一方面，圍繞市委、市政府中心工作和重大決策部署，以編制資源的“流動(dòng)”帶動(dòng)人才資源的“聚集”，服務(wù)全市打造“人才高地”戰(zhàn)略，對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位核定編制數(shù)、實(shí)有人員數(shù)、空編數(shù)、領(lǐng)導(dǎo)配備情況、退休人數(shù)、人員結(jié)構(gòu)等進(jìn)行全面分析研判，充分考慮招錄招聘、市場(chǎng)調(diào)劑等方式，嚴(yán)格審核機(jī)關(guān)事業(yè)單位新增人員用編計(jì)劃，切實(shí)提高編制使用效率。另一方面，在對(duì)相關(guān)部門調(diào)整編制的文件中明確核增編制用于相關(guān)專業(yè)人才招錄招聘，不得擠占挪用，并對(duì)核增編制的使用跟蹤問效，確保編制真正、及時(shí)用于專業(yè)人才的引進(jìn)，使編制能夠?qū)崿F(xiàn)精準(zhǔn)投放，解燃眉之急。

（三）以“管”為本，提升效益。建立健全各類編制資源管理機(jī)制，嚴(yán)格管理全市編制資源的使用，把規(guī)模控制在合理、可持續(xù)的范圍內(nèi)，持續(xù)提升編制資源使用效益。一是統(tǒng)籌優(yōu)化結(jié)構(gòu)，市委編辦全面統(tǒng)籌各部門用編計(jì)劃，對(duì)于市場(chǎng)調(diào)劑用編計(jì)劃年初統(tǒng)一申報(bào)、公開招聘，免費(fèi)師范生、醫(yī)學(xué)生和文物全科生用編計(jì)劃進(jìn)行專項(xiàng)申報(bào)，軍轉(zhuǎn)及隨軍家屬安置用編開展上門服務(wù)，人才引進(jìn)用編計(jì)劃開辟綠色通道，增加高層次專業(yè)技術(shù)人才用編比例，不斷優(yōu)化事業(yè)單位人才結(jié)構(gòu)，提升事業(yè)單位公益服務(wù)能力。二是保障團(tuán)隊(duì)強(qiáng)引領(lǐng)，在學(xué)前教育領(lǐng)域，編制優(yōu)先保障管理人員和優(yōu)秀骨干教師，積極發(fā)揮優(yōu)質(zhì)公辦幼兒園引領(lǐng)輻射作用，探索集團(tuán)化辦園模式，形成了興華、康樂、清源、育蕾等多個(gè)學(xué)前教育集團(tuán)，托管50余所幼兒園，提供優(yōu)質(zhì)學(xué)位1.3萬余個(gè)，以高質(zhì)量的編制資源投入，有效激發(fā)機(jī)構(gòu)編制保障的撬動(dòng)作用。三是總量備案行業(yè)管，根據(jù)教育事業(yè)現(xiàn)狀和發(fā)展需要，義務(wù)教育領(lǐng)域?qū)嵭小熬止苄Ｆ浮薄翱h管校聘”，在確保教師編制達(dá)標(biāo)的基礎(chǔ)上，為教育行政部門核定中小學(xué)教職工編制總量，由其統(tǒng)一管理配置，根據(jù)學(xué)生人數(shù)變化，對(duì)各學(xué)校教職工人員編制進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，增強(qiáng)用人自主權(quán)。四是市屬區(qū)管鄉(xiāng)街用，在綜合執(zhí)法領(lǐng)域，設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法中隊(duì)，編制由市級(jí)統(tǒng)一管理，人員日常管理由區(qū)級(jí)負(fù)責(zé)，辦公地點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），工作協(xié)調(diào)指揮權(quán)、人員任免考核建議權(quán)歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委，使每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）可統(tǒng)籌使用的執(zhí)法人員數(shù)量平均達(dá)到20多人，基層實(shí)現(xiàn)“編制不為我所有，但為我所用”的效果，有效下沉編制資源。

二、制約進(jìn)一步提升編制使用效益的原因分析

（一）核定編制數(shù)量與城市發(fā)展規(guī)模之間不相適應(yīng)。隨著省會(huì)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，人口、企業(yè)大量涌入，教育、醫(yī)療、行政審批、基層執(zhí)法等多個(gè)領(lǐng)域的行政事項(xiàng)持續(xù)增長(zhǎng)，編制需求缺口持續(xù)擴(kuò)大。

（二）部分單位仍存在“編制萬能論”的思維定式。由于缺乏對(duì)機(jī)構(gòu)編制工作法定化的認(rèn)識(shí)，部分單位仍存在片面強(qiáng)調(diào)本部門、本單位工作的重要性和特殊性，只想通過增加編制來招聘人員，甚至超出本單位部門“三定”規(guī)定職能設(shè)置招聘專業(yè)分類。個(gè)別單位認(rèn)為編制是自己的資源，即使是在職能調(diào)整后，部分職能減少的部門也不愿配合機(jī)構(gòu)編制部門進(jìn)行相應(yīng)的減編，做“加法”容易，做“減法”很難，相應(yīng)也導(dǎo)致了職能增加的部門出現(xiàn)“事多編少”的現(xiàn)象，編制統(tǒng)籌困難。

（三）行政編制和事業(yè)編制的統(tǒng)籌路徑不明確。行政編制和事業(yè)編制在招考方式、適用范圍、管理模式、審批權(quán)限、經(jīng)費(fèi)來源等多個(gè)方面存在不同，機(jī)構(gòu)編制部門進(jìn)行編制統(tǒng)籌仍面臨不少實(shí)際困難。例如，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政編制和事業(yè)編制實(shí)行“分類管理、統(tǒng)籌使用”。在實(shí)際工作中，行政人員“當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)”，事業(yè)人員“作干事”。又如，縣域綜合行政執(zhí)法實(shí)行“局隊(duì)合一”運(yùn)行模式，但實(shí)際工作中，往往是行政人員“坐機(jī)關(guān)”，事業(yè)人員“跑一線”。統(tǒng)籌使用效果不佳，本質(zhì)上是由于行政編制和事業(yè)編制人員待遇有差別、晉升通道不同、工作中行政職責(zé)履行等方面還缺少政策性研究。

（四）跨區(qū)域跨部門調(diào)配編制還缺少比較成熟的制度安排。市級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門在統(tǒng)籌編制資源時(shí)需要充分考慮各縣（市、區(qū)）以及各部門單位之間的實(shí)際工作情況，及時(shí)動(dòng)態(tài)統(tǒng)籌、跨區(qū)域跨部門調(diào)配編制資源，才能平衡好發(fā)展與需求之間的關(guān)系。但是目前無論是在省級(jí)還是市級(jí)，往往只能在各類改革中借勢(shì)借力進(jìn)行調(diào)配，從制度體制上對(duì)跨區(qū)域跨部門編制調(diào)配作出安排仍有一定難度。

三、思考及建議

（一）完善機(jī)構(gòu)編制配備標(biāo)準(zhǔn)?？茖W(xué)合理地配備編制資源才能充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)編制對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的服務(wù)保障作用。這就需要機(jī)構(gòu)編制部門客觀分析研判本地經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)、文化發(fā)展、社會(huì)民生等多方事業(yè)發(fā)展對(duì)編制資源的實(shí)際需求，按照相關(guān)配備標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整。目前雖然已經(jīng)有關(guān)于中小學(xué)教職工編制、疾病預(yù)防控制中心、城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院編制標(biāo)準(zhǔn)，但制定時(shí)間多在10年以上，亟需進(jìn)行修訂完善。而且，涉及公共文化、社會(huì)服務(wù)、基層治理、綜合執(zhí)法等單位機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)仍需根據(jù)實(shí)際探索研究。建議通過完善機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)體系，按標(biāo)準(zhǔn)估算滿足城市發(fā)展所需編制數(shù)量，科學(xué)合理核定編制總額。

（二）強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制工作法定化。從思想層面樹立“編制資源是黨的政治資源”的理念，強(qiáng)化編制資源的政治屬性，打破編制“區(qū)域所有、部門所有”的固化思維，為編制資源依法有效流動(dòng)創(chuàng)造良好氛圍。持續(xù)推動(dòng)將機(jī)構(gòu)編制法規(guī)制度學(xué)習(xí)培訓(xùn)納入市縣兩級(jí)黨校主體班次教學(xué)課程，引導(dǎo)各級(jí)各部門黨員干部深入學(xué)習(xí)貫徹《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》《中共山西省委機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定》《機(jī)構(gòu)編制違規(guī)違紀(jì)違法行為處理和問責(zé)規(guī)則（試行）》等機(jī)構(gòu)編制黨內(nèi)法規(guī)。同時(shí)，加大對(duì)各部門落實(shí)機(jī)構(gòu)改革政策和機(jī)構(gòu)編制法規(guī)制度及文件的監(jiān)督檢查力度，嚴(yán)肅查處擠占挪用、弄虛作假等違規(guī)違紀(jì)行為，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制剛性約束，構(gòu)建全鏈條、閉環(huán)運(yùn)行的機(jī)構(gòu)編制管理制度體系。

（三）落實(shí)“編制分類管理，人員統(tǒng)籌使用”制度。制定完善縣級(jí)綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域“局隊(duì)合一”制度機(jī)制，在局長(zhǎng)兼任執(zhí)法隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，明確和理順機(jī)關(guān)各科室與綜合執(zhí)法隊(duì)在執(zhí)法工作中的責(zé)任分工，比如，執(zhí)法檢查權(quán)可由機(jī)關(guān)各科室和綜合執(zhí)法隊(duì)根據(jù)分工依法行使；行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)由綜合執(zhí)法隊(duì)統(tǒng)一行使，機(jī)關(guān)各科室不得實(shí)施；行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)由機(jī)關(guān)相關(guān)科室按照“三定”規(guī)定依法行使，統(tǒng)籌好行政事業(yè)兩類執(zhí)法力量，不斷強(qiáng)化綜合行政執(zhí)法工作。制定完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政事業(yè)人員統(tǒng)籌使用制度機(jī)制，在“五辦一站兩中心”管理體制基礎(chǔ)上，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作特點(diǎn)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）職責(zé)進(jìn)行全面梳理歸納，定編定崗定人，做到人崗相適、人盡其才、才盡其用，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）有限的編制和人員資源發(fā)揮出最大效能。

（四）省級(jí)層面建立跨地區(qū)動(dòng)態(tài)調(diào)編機(jī)制。充分考慮地區(qū)之間差異和實(shí)際需求，優(yōu)化編制資源區(qū)域布局。暢通區(qū)域間編制流動(dòng)渠道，在省域范圍內(nèi)聚合省級(jí)、各市分散閑置編制，形成省域一體、余缺調(diào)劑的存量編制管理機(jī)制，打破行政區(qū)域、行業(yè)部門間編制壁壘，形成需求引領(lǐng)、基數(shù)不變、存量整合、動(dòng)態(tài)供給的編制管理新模式。暢通區(qū)域間人才流動(dòng)渠道，比如充分利用編制周轉(zhuǎn)池、人才安置等措施，加大農(nóng)村和城市教育資源交流，讓農(nóng)村地區(qū)教師有機(jī)會(huì)進(jìn)入城市地區(qū)任教，防止編制資源固化、閑置浪費(fèi)，同時(shí)解決城市地區(qū)教師不足和農(nóng)村地區(qū)教師超編的問題。

（五）發(fā)揮機(jī)構(gòu)編制使用效益評(píng)估“指揮棒”作用。探索完善部門機(jī)構(gòu)編制使用效益評(píng)估方法，以“嚴(yán)查”明情況，對(duì)照相關(guān)規(guī)定及時(shí)發(fā)現(xiàn)事業(yè)單位在職責(zé)履行、效能發(fā)揮方面存在的問題；在此基礎(chǔ)上以“嚴(yán)評(píng)”明對(duì)策，充分評(píng)價(jià)考量編制資源在實(shí)際配備和管理規(guī)范下發(fā)揮的效果和作用，形成評(píng)估結(jié)果，作為改進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理的重要依據(jù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)各部門編制資源的動(dòng)態(tài)調(diào)整，推動(dòng)形成高效使用編制資源的良性機(jī)制。