文：張貽兵｜廣州地鐵集團有限公司副總經(jīng)理

歷經(jīng)30 余年發(fā)展，廣州市TOD 綜合開發(fā)緊扣“交通+產(chǎn)業(yè)+社區(qū)”的主題，以功能復合、站城一體、產(chǎn)業(yè)優(yōu)先、生活樞紐為核心，打造出一批高顏值、國際范的城市新地標和活力新社區(qū)。本文從廣州TOD 的發(fā)展歷程與未來展望角度介紹了廣州地鐵在TOD 綜合開發(fā)方面的探索前進之路。

隨著廣州地鐵成立30 年、廣州地鐵工程建設30 年，廣州地鐵TOD 一起走過了30 年。自二十世紀九十年代以來，廣州始終將軌道交通建設作為引領(lǐng)城市發(fā)展的重要選擇與動力支撐。1993 年，廣州地鐵1 號線動工，學習香港“地鐵+ 物業(yè)”理念，在1 號線沿線同步規(guī)劃了二十多個TOD 項目，開啟了廣州地鐵TOD 開發(fā)歷程。廣州地鐵經(jīng)歷30 年發(fā)展，現(xiàn)如今TOD 產(chǎn)品備受市場認可，星樾TOD、琶洲上品、云湖花城、耀勝新世界廣場、江天際等多個項目成為廣州市網(wǎng)紅熱銷樓盤。

一、發(fā)展歷程

TOD 的發(fā)展歷程，可以分為三個階段：

第一階段，上世紀90 年代初期，廣州市開始學習香港“地鐵+物業(yè)”的TOD 發(fā)展模式。1991 年，廣州市政府成立地鐵建設指揮部，對地鐵1 號線沿線的土地使用狀況進行調(diào)查，并分別從土地整理、規(guī)劃方案、投資效益分析和開發(fā)理論等角度展開研究，最終沿線推出28 個地塊可用于物業(yè)開發(fā)，項目采取以引進外資為主的合作開發(fā)策略，成立中外合作企業(yè)，組成項目公司的合作模式進行開發(fā)。這是廣州市有史以來最大規(guī)模的舊城中心區(qū)更新計劃，也是內(nèi)地第一批大規(guī)模結(jié)合地鐵建設推進舊城改造的綜合性開發(fā)項目。西城都薈、中旅商業(yè)城、捷泰廣場等一批站點上蓋開發(fā)項目的成功啟動，解決了1 號線的啟動資金來源，也有力支撐了廣州的舊城改造和產(chǎn)業(yè)布局的重塑，取得了一定的成績，但未達預期，產(chǎn)生了一些歷史遺留問題，有些現(xiàn)在還在處理中，影響了廣州地鐵TOD 發(fā)展進程。

第二階段，為“十二五”期間的沿線土儲階段，當時新一輪線網(wǎng)建設規(guī)劃提出新建7 條新線，投資總額高達1241 億元。為解決地鐵建設資金市財政撥款、市區(qū)共建區(qū)出資和債務融資外的資金缺口，廣州市采取了軌道交通沿線土地開發(fā)收益彌補地鐵建設資金的舉措。按該輪規(guī)劃中各區(qū)對應的站點數(shù)量明確各區(qū)的土地開發(fā)收益分解任務，并明確了“20+8”個儲備地塊（指20 個站點和8個車輛段），收益目標500 億。此階段充分調(diào)動了區(qū)的力量參與地鐵建設籌資，基本完成了收益目標任務。但此階段土儲地塊的確定主要著眼于籌資，地鐵站點和車輛段的綜合開發(fā)項目未與地鐵統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設計、同步建設，綜合開發(fā)地塊在規(guī)劃調(diào)整、征地拆遷、項目立項、用地報批、土地供應等環(huán)節(jié)未完全理順，地鐵建設與綜合開發(fā)不匹配問題突出。此外，部分儲備地塊遠離地鐵站，未達到軌道交通帶動城市片區(qū)發(fā)展的目的。

第三階段，在國家、省級政策以及粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略的推動下，2017 年，廣州市第一個TOD規(guī)范性文件《廣州市軌道交通場站綜合體建設及周邊土地綜合開發(fā)實施細則》（以下簡稱：《實施細則》）出臺，標志著廣州市TOD 綜合開發(fā)步入快速發(fā)展階段?！秾嵤┘殑t》將軌道交通引導城市發(fā)展的理念貫穿始終。從城市發(fā)展的角度系統(tǒng)研究、統(tǒng)籌規(guī)劃軌道線路建設、場站樞紐建設及周邊開發(fā)，從規(guī)劃思路、審批流程、工作時序上確保線路與樞紐一體化建設的同步性。例如蘿崗車輛段通過上蓋功能專項研究，打造出最美商業(yè)街、中軸帶和高溢價商墅；赤沙車輛段成為首個騰挪改造的存量車輛段；更在空港車輛段中實現(xiàn)真正的一級蓋板市政化，使其轉(zhuǎn)化為城市的一部分。

《實施細則》明確了場站綜合體和軌道周邊綜合開發(fā)兩個概念，其中，場站綜合體是以軌道場站為核心，組織出入口、換乘設施、步行系統(tǒng)與城市生活服務設施，打造公共交通、民生服務、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)立體復合、有機銜接的的一體化建設項目；軌周邊綜合開發(fā)以場站綜合體為引擎，在站點周邊800 米范圍開展綜合開發(fā)，要建立起集商業(yè)、辦公、居住、文化、服務等多種功能于一體的城市功能區(qū)，通過軌道建設和片區(qū)開發(fā)聯(lián)動推動城市發(fā)展?！秾嵤┘殑t》還從規(guī)劃編制及管理、土地征收及供應、項目開發(fā)及管理等方面明確TOD開發(fā)的職責分工和工作流程等內(nèi)容。工作機制上，一是實現(xiàn)規(guī)劃引領(lǐng)，將軌道場站周邊土地綜合開發(fā)規(guī)劃方案作為專章納入軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃，在軌道線路立項時嵌入城市發(fā)展和片區(qū)開發(fā)理念；二是實現(xiàn)審批同步，地鐵場站綜合體預留工程納入地鐵可研一并審批，為場站綜合體統(tǒng)一設計、同步建設奠定基礎；三是實現(xiàn)建設統(tǒng)籌，軌道建設主體主導場站綜合體規(guī)劃、設計、建設，通過統(tǒng)籌軌道建設和樞紐綜合體的建設主體來確保軌道線路與樞紐一體化工程規(guī)劃建設的同步性；四是實現(xiàn)部門協(xié)同，市規(guī)劃與自然資源局從選址審批、土規(guī)城規(guī)調(diào)整、用地儲備、用地供應等方面進行全流程規(guī)劃把控，市發(fā)改委從立項審批、可研審批等方面進行全過程統(tǒng)籌。并且形成了市層面的聯(lián)席會議制度，理順了城市規(guī)劃與軌道計劃的銜接機制，從設計和建設流程、制度創(chuàng)新上實現(xiàn)站城協(xié)同。

基于高效換乘、城市提升、集約用地、軌道籌資四個實施目標，通過推動場站綜合體與周邊綜合開發(fā)兩條主線的同步選址、規(guī)劃、設計與一體化建設，不斷改善出行條件，完善城市綜合服務，推進土地儲備，籌集軌道建設資金，實現(xiàn)了軌道建設與城市建設的可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。

二、發(fā)展成效

TOD 開發(fā)模式是城市發(fā)展的先行軍。歷經(jīng)30余年發(fā)展，廣州市TOD 綜合開發(fā)緊扣“交通+ 產(chǎn)業(yè)+ 社區(qū)”的主題，以功能復合、站城一體、產(chǎn)業(yè)優(yōu)先、生活樞紐為核心，打造出一批高顏值、國際范的城市新地標和活力新社區(qū)，推進了土地的集約高效利用，塑造了城市新風貌，并致力于成為城市片區(qū)發(fā)展的引導者。

TOD 開發(fā)模式是投融資模式創(chuàng)新的試行者。30 年來，TOD 綜合開發(fā)成效顯著，自2012 年以來，廣州市政府共批復綜合開發(fā)地塊112 宗，出讓地塊35 宗，獲得出讓收入合計1318 億元。廣州地鐵獲取地塊17 宗，獲取率約50%，開發(fā)規(guī)模536萬平方米，總銷售額達1075 億元。有力支撐了軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。

TOD 開發(fā)模式在政策機制、規(guī)劃體系、開發(fā)模式等方面發(fā)展日趨成熟。廣州TOD 通過前瞻謀劃與積極探索，2012 年-2020 年間，從軌道交通沿線土地儲備的工作方案，到TOD 綜合開發(fā)的實施意見、實施細則與配套政策，不斷推動政策機制持續(xù)優(yōu)化。并建立以“場站綜合體與周邊土地綜合開發(fā)”為兩條主線的TOD 綜合開發(fā)規(guī)劃體系，編制場站綜合體概念方案與周邊土地綜合開發(fā)規(guī)劃。同時不斷完善綜合開發(fā)合作模式，因地施策豐富產(chǎn)品類型，將“以軌道交通引領(lǐng)城市發(fā)展”的廣州模式貫穿始終。

三、未來展望

立足當下、展望未來，廣州地鐵將秉承“以城為本、以人為本”的理念，堅持以地鐵為廣州發(fā)展提速、為人民生活提質(zhì)的愿景。廣州地鐵將始終發(fā)揮一體化經(jīng)營管理優(yōu)勢，兼顧社會效益與經(jīng)濟效益，主動承擔“城市發(fā)展的推動者、TOD 開發(fā)的踐行者、公共資源的整合者”的使命，持續(xù)提升軌道交通產(chǎn)業(yè)整體能級和技術(shù)創(chuàng)新能力。并將繼續(xù)推動開發(fā)工程與軌道主體實現(xiàn)“四同步”，縮短開發(fā)工程時長，簡化開發(fā)流程，使站體與社區(qū)空間無縫銜接，實現(xiàn)站城人文一體化，做到更省時、更省事、更便利、更融合。此外，通過“概念方案、招商策劃、控規(guī)調(diào)整、土地出讓”全流程、一體化設計，促使TOD綜合開發(fā)更高效、更科學、更多元、更精細。廣州地鐵倡導以軌道交通站點為中心，進行功能融合與集中開發(fā)，結(jié)合“選址、做地、造房、營業(yè)”等全周期開發(fā)節(jié)點，成為引領(lǐng)城市發(fā)展、提升宜居品質(zhì)和提升治理水平的發(fā)展標桿。

一是選址。場站綜合體是按照“零距離”換乘、一體化建設運營要求，以軌道交通場站為核心，構(gòu)建軌道交通場站及相關(guān)設施布局協(xié)調(diào)、交通設施無縫銜接、地上地下空間充分利用、軌道運輸功能與城市綜合服務功能有機銜接的一體化項目。選址范圍包括軌道交通站點、車輛基地、附屬工程、軌道交通控制保護范圍和交通銜接工程所需的用地。場站綜合體選址納入軌道交通主體工程用地征收范圍，與軌道交通主體工程用地一并征收。根據(jù)區(qū)位特征因地制宜確定選址原則，中心城區(qū)在拆遷可行的前提下，優(yōu)先選擇位于核心地區(qū)的樞紐站點，引領(lǐng)老城功能提升；在郊區(qū)推動連片開發(fā)，引領(lǐng)城市空間拓展，加快線路客流培育，以達成經(jīng)濟、社會效益雙優(yōu)，雙向奔赴、策劃增值。

二是做地。堅持一二級聯(lián)動開發(fā)，對軌道交通場站用地進行立體復合利用，優(yōu)化場站用地布局、精準預留上蓋開發(fā)條件、構(gòu)建無縫交通銜接系統(tǒng)、加強減振降噪措施，實現(xiàn)地塊價值最大化，做地成本精細化。已探索出了一套完善的一二級聯(lián)動技術(shù)體系并應用于蘿崗車輛段、赤沙車輛段等項目（圖1）。

三是造房。一方面在房屋品質(zhì)上做到全方位高質(zhì)量建設，打造優(yōu)質(zhì)的戶型產(chǎn)品、優(yōu)秀的建筑性能、高質(zhì)量的建筑外觀、優(yōu)美的園林景觀、便利的配套設施，向優(yōu)秀的開發(fā)企業(yè)看齊。另一方面在安全上廣州地鐵制定了全國第一個關(guān)于車輛段上蓋的地鐵保護規(guī)范，從設計前期條件、施工全過程、物業(yè)運營三大方面制定標準進行風險識別和防護管控。做到品質(zhì)和安全雙重全程護航。

四是營業(yè)。廣州地鐵發(fā)揮軌道主體產(chǎn)業(yè)品牌優(yōu)勢，積極發(fā)展涵蓋居住、通勤、教育、就醫(yī)、購物、養(yǎng)老等生活需求的全品類服務，形成多元化、可持續(xù)經(jīng)營模式，縫合配套經(jīng)營與服務。同時，對“交通出行+ 生活服務”用戶，實現(xiàn)“1 個ID，N 個場景擴展城市運營服務邊界。

在新時代的背景下，依托大灣區(qū)軌道交通快速發(fā)展，廣州地鐵將通過TOD 開發(fā)，加快外圍新城發(fā)展培育，帶動建成城區(qū)更新再生。依托廣州都市圈發(fā)展軸，通過城際線路建設，往珠海、東莞、清遠、惠州、肇慶等周邊城市延伸，帶動沿線片區(qū)開發(fā)，實現(xiàn)城市之間資源互通。在探索新城鎮(zhèn)式開發(fā)方面，在廣花城際、芳白城際的空港車輛段項目探索實踐出“項儲結(jié)合”的TOD 開發(fā)新模式，通過“項目征收+ 政府儲備”的實施模式，利用周邊土地統(tǒng)籌解決了現(xiàn)狀選址難、施工場地進場難、拆遷難的問題。項儲結(jié)合的空港車輛段TOD 開發(fā)新模式，是通過綜合體與周邊土地成片儲備，實施連片綜合開發(fā)，實現(xiàn)軌道引領(lǐng)片區(qū)城市面貌整體提升，打造引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的空鐵活力樞紐城，推動TOD 綜合開發(fā)與城市更新融合發(fā)展，促進項目按期落地、城市煥發(fā)新生?？崭圮囕v段TOD 開發(fā)，將推動現(xiàn)有“房、地、產(chǎn)”模式（以房為主）向“產(chǎn)、地、房”模式（以產(chǎn)為主）轉(zhuǎn)變。強調(diào)產(chǎn)業(yè)第一，積極踐行向房地產(chǎn)新發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，促進廣州地鐵TOD 事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

廣州地鐵將始終貫徹習總書記視察廣東的重要講話精神，積極落實軌道交通帶動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的要求，使粵港澳大灣區(qū)成為新發(fā)展格局的戰(zhàn)略支點、高質(zhì)量發(fā)展的示范地、中國式現(xiàn)代化引領(lǐng)地。