安 紅 陳 映

(貴州師范大學 教育學院,貴州貴陽 550025)

一、問題提出

黨的二十大報告明確提出“我們要健全學校家庭社會育人機制,加強家庭家教家風建設”〔1〕。家庭教育作為教育的起點和基石,是建設高質量教育體系的重要組成部分,也是落實立德樹人根本任務的關鍵一環(huán)。自新中國成立以來,國家頒布了一系列有關家庭教育的政策文件,不斷推動家庭教育穩(wěn)步前行。1996年全國婦聯(lián)、國家教委頒布《全國家庭教育工作“九五”計劃》,它是我國第一次專門針對家庭教育的工作目標、具體措施、組織保障和檢查評估等頒布的政策文件,也是我國首次提出家庭教育五年計劃。自此,我國陸續(xù)出臺一系列專門針對家庭教育發(fā)展規(guī)劃的政策性文件,為家庭教育高質量發(fā)展提供了方向指引和政策支持。然而,政策文本的制定不代表政策價值的生成和政策目標的達成〔2〕,家庭教育高質量發(fā)展的定位與方式和相關政策是否有效執(zhí)行緊密聯(lián)系。當政策制定完成后,影響政策有效執(zhí)行的關鍵因素就是能否選擇恰當的政策工具〔3〕。通常認為,政策工具(或治理工具)指政府可以用來實現(xiàn)某種政治目標的手段〔4〕,分析政策工具的使用現(xiàn)狀能體現(xiàn)決策者對政策目標群體行為準則的宏觀調控。當前,政策工具理論在教育政策研究中愈發(fā)成熟,然而我國關于家庭教育政策的研究主要聚焦梳理歷史演變和闡明未來路向,有學者分析改革開放以來我國家庭教育政策的行動邏輯〔5〕,探查我國家庭教育40余年的歷史進程與未來展望〔6〕,也有學者分析新中國成立以來家庭教育政策的演進特征與進路選擇〔7〕?？傮w而言,學界持續(xù)關注我國家庭教育政策動向,力圖回答新時代家庭教育高質量發(fā)展這一時代命題。然而,已有研究鮮有從政策工具視角回溯我國家庭教育政策的發(fā)展歷程,分析政策的執(zhí)行方式與內容要素。鑒于此,本研究基于政策工具理論視角,以1996年至2022年國家發(fā)布的專門性家庭教育政策文件為研究樣本,通過構建政策工具和政策要素二維分析框架,系統(tǒng)梳理我國家庭教育發(fā)展的定位與方式,挖掘存在的問題并提出優(yōu)化建議,以期為我國將來制定家庭教育高質量發(fā)展相關政策提供參考。

二、研究設計

(一)研究方法與數據來源

內容分析法是一種基于定性研究的量化分析方法,主要從統(tǒng)計數據中得出定性結論〔8〕,運用該方法能挖掘家庭教育政策文本潛在的深層語義,揭示政策內容的結構。本研究選擇1996年至2022年國家發(fā)布的16份與家庭教育直接相關的政策文件(見表1),借助Nvivo 12.0質性研究軟件對16份文件的全部內容進行分析,力圖描繪我國家庭教育發(fā)展的定位與方式。

表1 家庭教育政策文件

(二)理論基礎與分析框架

政策目標是公共政策所欲達成的狀態(tài),任何政策目標的實現(xiàn)都依賴于一定的政策工具〔9〕。已有關于政策工具分類的研究已趨于成熟,本研究對標我國家庭教育發(fā)展的政策目標,結合各類政策工具的特點,最終參考麥克唐納和埃爾莫爾〔10〕、施耐德和英格拉姆〔11〕的政策工具理論,將命令型工具、激勵型工具、能力建設型工具、系統(tǒng)變革型工具和勸誡型工具設為橫向X維度,把16份政策文本中的內容要素設為縱向Y維度,建立 X—Y二維分析框架(見圖1)。

圖1 家庭教育政策工具二維分析框架

1.X維度:政策工具

家庭教育政策文件主要使用了五種類型工具:①命令型工具,是目標群體必須遵守和服從的規(guī)則,具有強制性和命令性,主要用于改變政策對象的行為規(guī)范,常以“必須”“應該”“不得”“禁止”等文本表述出現(xiàn),包括強制命令、規(guī)則要求和違規(guī)懲處;②激勵型工具,是一種短期的資源調整分配方式,為政策對象提供財力支持等,以鼓勵其采取某項行動,常以“贊賞”“獎勵”“表彰”等文本表述出現(xiàn),包括資金投入、政策優(yōu)惠、表彰獎勵;③能力建設型工具,是政府長期投入人員培訓、基礎設施、信息資源等以保障和推動目標群體能力提升的措施;④系統(tǒng)變革型工具,指當舊體制不能適應政策對象時,在個體和機構之間進行權力轉換,強調整個機制和制度的轉變,這是一種權力責任的再分配,包括體制改革和資源重組;⑤勸誡型工具,是政府傳達的一種信號,主要以形成輿論氛圍、引導鼓勵、宣傳普及等形式表明政府期望,目的是引導政策目標群體改變某些偏好和行為,潛移默化地影響政策對象形成某種價值觀念〔12〕。分析家庭教育政策文本中政策工具使用頻次,描繪政策工具組合的歷史性變遷,能反映政府的選擇傾向,有助于剖析家庭教育政策背后的價值取向及未來發(fā)展〔13〕。

2.Y維度:政策要素

政策工具的使用雖然能直觀呈現(xiàn)政策決策者的選擇偏好,揭示家庭教育政策目標所采用的手段和方式,但難以體現(xiàn)家庭教育政策文本中蘊含的內容特征和深層價值。為更加精準描繪政策工具的應用情況,本研究深入分析16份家庭教育政策文本,將Y維度剖析為思想與組織、家長培訓、隊伍建設、經費制度、推廣宣傳、保障機制六個政策要素指標。具體而言,①思想與組織主要指政府對家庭教育引領監(jiān)督、檢查指導、主要任務、規(guī)范管理、責任分配及實現(xiàn)目標等方面的規(guī)定;②家長培訓主要涉及辦好家長學校、提供理論指導、開設家教課程、加強教材建設等以提升家長育兒能力為目的;③隊伍建設是家庭教育發(fā)展的核心,指政府采取開展經驗交流、組織人員培訓、成立家教指導中心、建立教師繼續(xù)教育指導機構等措施,培養(yǎng)一批具有專業(yè)知識和教學水平的專、兼職隊伍,用于開展家庭教育指導工作,進而提升家長培訓的效率;④經費制度涉及政府提供財力支持、給予資源保障、籌措社會資金,將家庭教育業(yè)務經費納入財政預算,為開展家庭教育相關工作提供經費保障;⑤推廣宣傳體現(xiàn)為利用媒體傳播正確的家庭教育觀念、成功的育兒方法和經驗,普及兒童身心健康發(fā)展的科學知識,營造支持家庭教育輿論氛圍,提高全社會對家庭教育的重視程度;⑥保障機制是政府為規(guī)范管理各級家長學校、各類家庭教育指導機構而建立的保障體系,具體包括評估方案、檢查指導、考核制度等內容,以確保家庭教育政策目標和規(guī)劃全面落實。

(三)政策文本編碼

基于二維分析框架對研究樣本進行編碼:①X維度:命令型工具為A,激勵型工具為B,能力建設型工具為C,系統(tǒng)變革型工具為D,勸誡型工具為E;②Y維度:思想與組織為a,家長培訓為b,隊伍建設為c,經費制度為d,推廣宣傳為e,保障機制為f;③編碼格式:使用“X/Y維度編碼—政策發(fā)布年份—具體條款”格式,如1996年發(fā)布的《全國家庭教育工作“九五”計劃》,第一個命令型工具編碼為“A-1996-1”,第一個家庭教育政策要素編碼為“a-1996-1”。

三、數據分析

(一)X維度:政策工具分析

1.不同類型政策工具使用情況

政策工具年度分布頻次顯示(見表2),家庭教育政策工具使用不均衡。在五種政策工具類型中,能力建設型工具使用頻次最高,占44.48%;命令型工具使用頻次略低,占38.97%,;隨后依次是勸誡型占10.69%、激勵型占5.17%;系統(tǒng)變革型使用頻次最低,僅占0.69%。五種類型政策工具的選擇傾向表明,決策者偏好使用能力建設型與命令型工具推動家庭教育事業(yè)發(fā)展,即通過規(guī)則要求、組織培訓、資源提供的方式使政策執(zhí)行主體開展政策行動。

表2 政策工具年度分布頻次

第一,命令型工具占38.97%,頻次較高、波動較大。從命令型工具使用頻次看,在政策制定過程中占主導地位,并且在2012年和2021年出現(xiàn)兩次極大值。如2012年頒布的《關于指導推進家庭教育的五年規(guī)劃(2011—2015年)》(以下簡稱《五年規(guī)劃》),政府為解決家庭教育法律政策制度建設相對滯后、工作保障機制較為薄弱、農村家庭教育資源比較匱乏等問題,政策決策者偏向于使用命令型工具規(guī)范家庭教育指導工作,為家庭教育有序發(fā)展提供保障體系。2021年由全國人民代表大會常務委員會頒布的《中華人民共和國家庭教育促進法》(以下簡稱《促進法》)是我國首個以法案形式頒布的家庭教育條例,從立法層面對家庭教育進行規(guī)范和引導,強調必要時對觸及底線的家庭教育行為進行規(guī)勸,因此采用了大量命令型工具,此法明確了家庭教育相關方的法律責任。命令型工具的權威性、強制性和明確性特征使得執(zhí)行效率更高,使家庭教育不再局限于家庭內部人員的“小事”,而是上升為國家監(jiān)督、全社會協(xié)同參與的“天下事”,構成了“大家庭教育”聯(lián)動系統(tǒng)。

第二,激勵型工具占5.17%,頻次較低、振幅較小。除2004年、2012年、2021年兩次使用此類型工具,其余年份均使用一次或零次,2012年頒布的《五年規(guī)劃》與2021年頒布的《促進法》中激勵型工具使用頻次最多時,命令型工具使用頻率也較高,將兩種政策工具結合使用,使各地家庭教育工作既有經費投入保證運轉,又有規(guī)范制度促進協(xié)調,會達到事半功倍的效果,進而保障政策目標有效達成。為促使全社會積極參與家庭教育工作,意圖通過政府投入、稅收優(yōu)惠、捐贈服務等方式對在家庭教育工作中有突出貢獻的個人或組織給予表彰、獎勵,有效利用外部條件及資源,激發(fā)參與者的外部動機和內生動力,從而保證家庭教育工作高效運轉。

第三,能力建設型工具占44.48%,頻次最高、波動較大。能力建設型工具內部結構處于失衡狀態(tài),在2012年使用頻次極低,在2021年、2022年出現(xiàn)小爆發(fā),面對家庭教育專業(yè)化指導水平較低、良好氛圍尚未形成、家長學校長效機制還未建立、城鄉(xiāng)教育發(fā)展不平衡不充分等問題,亟需使用能力建設型工具培育家庭教育指導工作者隊伍,加強基礎設施建設,提升家長教育培訓效率,以推進健全家庭教育指導服務體系,形成家校社協(xié)同育人新局面。但此類型政策工具存在周期性特點,會對政策對象產生潛移默化的長期性影響,不能過度頻繁使用,否則會對政策對象產生干擾〔13〕。

第四,系統(tǒng)變革型工具占0.69%,頻次最低、無顯著變化。此類型工具在2007年頒布的《全國家庭教育工作“十一五”規(guī)劃》與2021年頒布的《促進法》中各使用一次,為探索家庭教育指導和服務社會化、市場化運作新模式,特使用系統(tǒng)變革型工具達到權力轉換和資源重組。國家鼓勵支持企業(yè)單位、社會機構及個人依法開展公益性家庭教育服務活動,促使多方力量共同協(xié)作,為家庭教育提供高質量、專業(yè)化、有成效的服務。由于系統(tǒng)變革型工具的成本和風險極高,有損政府機構信服力,面臨各項阻礙較難實行,因此系統(tǒng)變革型工具使用率較低。

第五,勸誡型工具占10.69%,頻次較低、振幅較小。在2021年《促進法》中出現(xiàn)峰值,此文件頒布標志著家庭教育進入新轉折點,政府不僅采用大量強制命令和資源配置等方式引起全社會對家庭教育高度重視,且大力投入宣傳、引導鼓勵,使家教人員對家庭教育工作加強認識。在政策文件中使用勸誡型工具,表明政府希望通過呼吁和號召來傳遞信號,提高政策對象的認識,樹立正確的價值觀念,以推動新時代家庭教育高質量發(fā)展。勸誡型工具對政策目標群體起引導性作用,促使其意識形態(tài)和思想觀念發(fā)生轉變,但在家庭教育政策文本中使用頻次較低。

2.政策工具組合的歷史性變遷

我國家庭教育政策工具組合不斷優(yōu)化、完善、持續(xù)發(fā)展,經歷了一系列變革。2004年以前,政策工具組合使用單一,能力建設型和命令型工具使用偏多,2004年起開始關注多種政策工具的選擇和使用;2011年起組合使用顯露回落現(xiàn)象,轉向以命令型工具為主,較少使用其他類型的工具;2016年起政策工具的使用頻次增加、組合多元化,尤其是2021年以來,政策工具的組合使用更加靈活多樣。具體而言:

第一,教育部推出《全國家庭教育指導大綱》引發(fā)家庭教育政策工具選用的變革。1996年首個專門性家庭教育政策《全國家庭教育工作“九五”計劃》頒布,拉開了中國式家庭教育政策的帷幕。1996年以后,隨著社會轉型發(fā)展和家庭結構變化,國家對家庭教育越發(fā)重視,更需要全社會協(xié)同參與為家庭教育健康發(fā)展賦能,此時家庭教育政策工具呈現(xiàn)命令型工具、能力建設型工具為主,勸誡型工具為輔的特征。進入21世紀,2004年頒布《關于全國家長學校工作的指導意見》從家長學校的指導與管理、組織與領導、檢查與評估三個方面要求在政府領導下加強家長學校建設、提升家長素養(yǎng),此時以命令型工具為主。2010年頒布《全國家庭教育指導大綱》為提高我國家庭教育總體水平,詳細列出18歲以下各個年齡段家庭教育指導的重點內容和層次要求,此時能力建設工具使用率達到高峰。自此,家庭教育政策服務對象范圍擴大,對家庭教育高質量發(fā)展提出了高標準,僅依靠單一的命令型工具和能力建設型工具無法滿足上述要求,故呼喚政策工具使用的變革,亟需更靈活、更多元,適應新時代社會發(fā)展的政策工具組合。

第二,為實現(xiàn)提高家長素質、促進兒童健康成長的目標,命令型工具使用頻次大幅增加。2011年頒布《關于進一步加強家長學校工作的指導意見》中明確提出家長學校是宣傳普及家庭教育知識,提升家長素質的主要場所,是推進家庭教育主陣地和主渠道。為進一步加強對家長學校的規(guī)范管理,保障其工作有效開展,實現(xiàn)家庭教育工作主要任務,政府通過多種形式為家長提供指導服務,幫助解決家庭教育中的難點問題,提升家長的教養(yǎng)能力和水平,政府對各類家長學校和各級領導機構提出指導意見。家庭教育作為社會教育、學校教育的“奠基石”,是國家未來發(fā)展的“助推劑”,與高質量人才培養(yǎng)機制存在緊密關聯(lián)。故由政府主導,積極構建學校、家庭、社會密切協(xié)作的教育網絡,全面提高家長素質,2012年頒布的《五年規(guī)劃》中命令型工具的使用相較于其他時段達到高峰。

第三,第五個指導推進家庭教育的五年規(guī)劃,令家庭教育政策工具使用得到高度重視且多元化?！蛾P于指導推進家庭教育的五年規(guī)劃(2016—2020年)》指出為進一步推動“十三五”時期家庭教育工作創(chuàng)新發(fā)展,深化家庭文明建設工作,落實《中國兒童發(fā)展綱要(2011—2020年)》提出的相關目標任務,促進兒童全面發(fā)展,培育和踐行社會主義核心價值觀,強化家長家庭教育主體責任、調動積極性、激發(fā)內生力,需利用多樣化的激勵手段,才能促進家庭教育健康發(fā)展。故2016年后,政策工具的類型不局限于命令型工具與能力建設型工具組合,為使家庭教育得到創(chuàng)新性發(fā)展,激勵型工具與勸誡型工具也結合使用。

第四,2021年頒布《促進法》,令家庭教育政策工具使用發(fā)生新轉變,組合方式更靈活、多元?！洞龠M法》中指出為發(fā)揚中華民族五千年來重視家庭教育的傳統(tǒng)文化,需引導全社會共同助力家庭家教家風建設,促進家庭幸福與社會和諧,為孩子扣好“第一顆扣子”。特以法案的形式從家庭責任、國家支持、社會協(xié)同、法律法規(guī)四個方面全方位促進家庭教育發(fā)展,將家庭教育的重要性推向更高地位。家庭教育法治化建設取得突破性進展,為達到法案中對家庭教育更為嚴格的要求,五種政策工具使用峰值均在本年度出現(xiàn)。而后為深入貫徹實施《促進法》,推動“十四五”時期家庭教育工作高質量發(fā)展,2022年出臺《關于指導推進家庭教育的五年規(guī)劃(2021—2025年)》政策工具組合使用更為靈活、多樣化。上述重要文件均指出,促進家庭教育變革需發(fā)揮系統(tǒng)變革型工具的力量促進機構內部轉換;且變革需多方力量協(xié)同參與,要采用勸誡型工具加強目標群體的內生動力,通過能力建設工具明確變革目標,找準發(fā)展方向;通過命令型工具提供方向指引、保障機制和監(jiān)督評估?？傊?新時期家庭教育政策中工具的選用及組合方式更全面、多元、靈活。

(二)Y維度:政策要素分析

根據1996年至2022年中央頒布的專門性家庭教育政策文本中涉及家庭教育政策要素六個指標分布進行統(tǒng)計分析(見表3)。從縱向政策要素看,政策決策者較為重視家長培訓、思想與組織等建設與運用,對經費制度、推廣宣傳關注較少。家長培訓占政策要素總條目的33.10%,隨后依次是思想與組織(26.55%)、隊伍建設(14.83%)、保障機制(12.41%)、推廣宣傳(7.59%)、經費制度(5.52%)。

表3 政策文本規(guī)定家庭教育政策要素頻次

從橫向政策文本發(fā)布時間看,政府在不同年份對家庭教育定位有差異,一是政策要素頻次差異較大,如2012年頒布《關于建立中小學幼兒園家長委員會的指導意見》為最低值4,2021年頒布《促進法》達到峰值51。二是有些政策文本未完全涉及六個指標,如1996年未提及隊伍建設,2002年未使用經費制度與推廣宣傳?？傮w而言,政策決策者重視家長思想教育、提升家教水平,致力于加強家長學校、指導隊伍、理論研究、課程教材等基礎建設,以保障家庭教育高質量發(fā)展。但由于科技與經濟發(fā)展水平制約,政策決策者仍在尋求完善的家庭教育保障體系,探索傳播家庭教育知識與理念的新方式,挖掘財政支持家庭教育發(fā)展的新渠道。綜上,從1996年至2022年系列家庭教育政策文本明確了主要任務、加強了隊伍建設、提升了家長水平、完善了保障機制,但對家庭教育的經費制度管理與推廣宣傳較為忽視。經費制度管理直接影響家庭教育政策實施和家長學校建設。推廣宣傳關乎社會、家長對家庭教育的認識。

(三)政策工具與政策要素交叉分析

家庭教育政策文本定位與方式的適配程度具體表現(xiàn)為政策工具與政策要素交叉分析(見表4)。本研究將X維度五個政策工具類型與Y維度政策要素六個指標進行交叉分析發(fā)現(xiàn),豐富思想與組織主要使用命令型工具,占85.90%,隨后依次是能力建設工具(11.54%),系統(tǒng)變革工具(2.56%),未使用激勵型工具與勸誡型工具;進行家長培訓主要采用能力建設型工具,占67.37%,隨后依次為命令型工具(18.95%),勸誡型工具(13.68%),未使用激勵型工具與系統(tǒng)變革型工具;加強隊伍建設主要運用能力建設型工具,隨后依次為命令型工具(16.28%)、勸誡型工具(6.98%)、激勵型工具(2.33%),未使用系統(tǒng)變革型工具;改革經費制度主要使用激勵型工具,占81.28%,隨后是能力建設型工具(18.75%),其余三種工具均未涉及;擴大推廣宣傳主要使用勸誡型工具,占63.64%,其次是能力建設型工具(27.27%)與命令型工具(9.09%),未使用激勵型工具與系統(tǒng)變革型工具;完善保障機制主要使用命令型工具,占58.33%,其次是能力建設型工具(36.11%)、激勵型工具與勸誡型工具均為2.78%,未使用系統(tǒng)變革型工具。

表4 政策工具與政策要素交叉分析

政策工具與政策要素交叉統(tǒng)計結果顯示,六個要素指標與政策工具的定位和方式存在顯著差異、呈現(xiàn)“兩極分化”趨勢?？偟膩砜?家庭教育政策二維分析框架以能力建設型工具和命令型工具為主,除系統(tǒng)變革型工具使用較少,其余工具類型使用適量,逐漸形成根據家庭教育政策要素特性,配置相應的政策工具。具體而言,第一,除經費制度和推廣宣傳要素外,其余四個政策要素均是命令型工具和能力建設型工具居于主導地位。可見,現(xiàn)階段家庭教育工作的推進仍依賴國家支持與監(jiān)督。思想與組織、保障機制兩個指標在國家引領下,才能形成系統(tǒng)完整的家庭教育工作體系,保證全社會對家庭教育的高度重視。對于已形成的決策慣性,該選擇有其合理性。家長培訓和隊伍建設需政府提供財力物力基礎,方能保障家庭教育工作正常進行,因此多利用能力建設型工具提供長期性支持,創(chuàng)辦多樣性家長學校、合理管控資源配置、組織專門性人員培訓,能加強家庭教育工作基礎性建設,促進家庭教育持續(xù)性發(fā)展。第二,經費制度主要涉及資金投入與資源開發(fā)利用,是保障家庭教育工作有效開展的前提,因此在工具選擇上以激勵型工具為主,能力建設工具為輔,以合理分配為原則,建立系統(tǒng)完善的經費制度。第三,推廣宣傳主要利用網絡媒體宣傳家庭教育工作,期望全社會積極參與家庭教育工作,故采用勸誡型工具以奉勸家長重視家庭教育工作,科學育兒。

四、結論與建議

(一)研究結論

家庭教育是兒童成長與發(fā)展的第一步階梯,是人才培養(yǎng)戰(zhàn)略與家庭幸福美滿的重要支撐,政府頒布的家庭教育政策為新時代建設高質量家庭教育體系指明了方向。研究發(fā)現(xiàn),政府均強調亟需構建完整的家庭教育工作保障體系與指導原則,在思想與組織、家長培訓、隊伍建設、推廣宣傳等方面推進家庭教育可持續(xù)發(fā)展。政策要素與政策工具的分析表明,1996年至2022年政府頒布的家庭教育政策文本定位精準、執(zhí)行方式多樣化,使用五種政策工具類型、執(zhí)行六個政策要素指標的舉措,為全面推進家庭教育高質量發(fā)展筑牢堅實基礎。但是,家庭教育政策文本規(guī)劃仍存在一些問題。

1.政策工具組合失調,執(zhí)行方式結構性失衡

政策工具分析結果顯示,五種工具類型使用失調,執(zhí)行方式結構性失衡,主要表現(xiàn)在不同類別政策工具使用權重不一,能力建設型工具占比最高,命令型使用比較高,而激勵型與勸誡型占比偏低,系統(tǒng)變革型很少出現(xiàn)。政府主要使用能力建設型工具與命令型工具使家庭教育工作在權力部門統(tǒng)籌協(xié)同下,加強基礎設施建設、辦好家長學校、引導家長樹立正確的教子觀念,以提高家長素質,促進家庭、學校、社會協(xié)同配合,實現(xiàn)“學有所學,幼有所教,家有所養(yǎng)”,培養(yǎng)有理想、有道德、有文化、有紀律的時代新人。雖然未強制性要求政策工具配置均等,但為達到政策目標、實現(xiàn)文本價值,應科學合理采納不同工具。能力建設工具大量采用,表現(xiàn)出決策者主要期望通過提供設施設備、基礎建設、信息資源等方式,促進家庭教育可持續(xù)發(fā)展。但這種執(zhí)行方式需持續(xù)性投資、長期性建設,不僅成本過高,且易導致重復建設,造成資源浪費、政策執(zhí)行對象消極怠工。命令型工具有著執(zhí)行效果高、簡便易行的顯著優(yōu)勢,為我國家庭教育的發(fā)展道路提供了機制保障,但單一使用此類工具會導致政策目標群體喪失主動性,長期如此易受到效用遞減規(guī)律的影響,出現(xiàn)政策執(zhí)行方式不到位和偏差的現(xiàn)象〔14〕。

2.政策要素指標關注不均,政策內容定位傾斜

政策要素分析結果表明,家庭教育內容要素定位偏向性明顯、六個指標關注度不均。其中思想與組織、家長培訓占比偏高,隊伍建設、經費制度、推廣宣傳、保障機制占比偏低。具體而言,家長培訓最受政府關注,占33.10%;其次對思想與組織較為重視,占26.55%;師資建設與保障機制受到適當關注,政策要素頻次較為均衡;經費制度和推廣宣傳受政府關注較少,占比均未超過10%,尤其是經費制度僅占5.52%。由此可見,政策決策者致力于用正確的思想、方法和行為規(guī)范家長的教養(yǎng)方式,養(yǎng)成兒童良好的品行和習慣。使家長在政府引導下樹立正確的家庭教育理念、自覺學習家庭教育知識,家庭教育取得長足發(fā)展。構建家庭教育指導服務體系,促進家庭與學校共育。將隊伍建設和保障機制力量貫穿于家庭教育中,實現(xiàn)“人”“力”結合,既有專業(yè)人員組織培訓家長,又有政府把關共促發(fā)展。家長培訓工作和政府的思想引導對家庭教育的未來走向固然重要,但經費制度與推廣宣傳不容忽視。經費制度能提供基本保障并促進主體積極性,使政策執(zhí)行對象全身心投入家庭教育工作。且家庭教育發(fā)展不充分不均衡矛盾依然突出,推廣宣傳是實現(xiàn)家庭教育和諧發(fā)展的主渠道,若忽視對家庭教育發(fā)展內生力量的激發(fā),不利于形成家校社協(xié)同育人的共建局面。

3.政策工具與政策要素適配性不足

政策工具和政策要素交叉分析結果顯示,二者適配性不夠。其一,沒有指標完全涉及五種政策工具。除隊伍建設與保障機制未涉及系統(tǒng)變革型工具外,其余四個指標均有兩類政策工具未曾涉及,思想與組織未涉及激勵型與勸誡型工具、家長培訓未使用激勵型與系統(tǒng)變革型工具、經費制度未采用命令型與系統(tǒng)變革型工具、推廣宣傳未利用激勵型與系統(tǒng)變革型工具。其二,政策要素的六個指標均涉及能力建設型工具,占比43.79%,除經費制度外,其余五個指標均涉及命令型工具,占比39.65%。其三,僅思想與組織這一指標涉及系統(tǒng)變革工具,且占比較低,其余要素均未采用此類工具。其四,家長培訓與隊伍建設的能力建設型工具占比最高,思想與組織和保障機制的命令型工具占比最高。由此可見,政策決策者側重利用長期性建設、思想引領、組織保障加強家庭教育家長培訓,但缺乏利用資源重組、系統(tǒng)變革等方式激發(fā)家庭教育主體的主觀能動性。政策要素與政策工具的匹配程度會直接作用于家庭教育高質量建設,進而影響政策執(zhí)行效率和目標達成度。因此,決策者為政策要素指標匹配政策工具時,需系統(tǒng)全面分析二者之間的適切性〔15〕。

(二)政策優(yōu)化建議

1.調整政策工具使用權重,優(yōu)化運用政策工具組合

每種政策工具均有其自身獨特的屬性和特點,需要通過理性分析合理建構使用結構,發(fā)揮各類政策工具的功能、優(yōu)勢,從而產生良好的政策效果〔16〕。1996年至2022年頒布的家庭教育政策文本中,執(zhí)行方式集中在能力建設型與命令型工具,激勵型、勸誡型與系統(tǒng)變革型使用率偏低,組合使用不夠靈活多元,一定程度上削弱了政策執(zhí)行效力。鑒于此,為達到良好的政策效果,決策者應協(xié)調政策工具使用比例、優(yōu)化政策工具組合、充分發(fā)揮工具價值。第一,適當降低能力建設型工具占比。此類工具使用過多,不利于建設穩(wěn)定的資源管理系統(tǒng),可能會降低政策目標群體自身動力,導致家庭教育工作難以推進。因此,決策者需合理減少能力建設工具投入,避免重復使用資源,盡量讓資金用在“刀刃上”,以構建完整的家庭教育結構體系,調動家教工作人員的積極性。第二,平衡命令型和激勵型工具占比。政策文本中命令型工具使用比率均高于激勵型,可能會使目標群體在執(zhí)行過程中出現(xiàn)抵抗情緒,不利于政策目標達成。決策者應根據目標對象具體的政策執(zhí)行情況對命令型工具進行動態(tài)調整,與激勵型組合使用,實現(xiàn)外部命令與內部激勵協(xié)調統(tǒng)一,方能達到事半功倍的效果,可運用資金投入、政策優(yōu)惠、表彰獎勵等措施激發(fā)目標群的內生力量。第三,適度增加利用系統(tǒng)變革型工具。忽視系統(tǒng)變革型工具會使各部門缺乏溝通交流與合作,與家、校、社共育理念相違背,需進行一些資源重組與權力轉換,更有利于家庭教育未來發(fā)展。

2.提升政策要素定位針對性,均勻分布政策指標內容

塑造完整的家庭教育發(fā)展體系,需統(tǒng)籌協(xié)調各項政策要素指標,制定有層次化、多元化、有針對性的政策文件。整體上,政策決策者對家長培訓、思想與組織較為重視,對隊伍建設、保障機制適當使用,對經費制度、推廣宣傳關注較弱。政策內容要素系統(tǒng)完整、結構嚴密是利益相關者理解、認可、接受政策活動的基礎〔17〕,內容指標分布不均衡會使政策在執(zhí)行過程中存在偏頗,阻礙家庭教育高質量發(fā)展的整體步伐。因此,政府應結合家庭教育工作的現(xiàn)實狀況,逐漸精確定位政策要素,均勻分布指標內容,從而增強目標群對政策的認同度。首先,加強對經費制度、推廣宣傳的重視程度。政府應建立資源保障體系、合理調控家庭教育工作資金流動,加大資源投入,利用激勵型工具促進政策目標群體的積極性和創(chuàng)造性。充分利用網絡資源普及家庭教育知識,激發(fā)社會各界的主觀能動性,提升家長教育觀念,勾勒全社會重視家庭教育新圖畫。其次,保持隊伍建設、保障機制的使用權重。家庭教育工作離不開專業(yè)師資力量的支持,為促進家庭教育專業(yè)化、深入化、內涵式發(fā)展,需制定出臺系統(tǒng)全面的指導服務體系、考核評估制度,從宏觀上把控家庭教育的健康發(fā)展。最后,適當縮小對家長培訓、思想與組織的關注度。家長培訓是促進家庭教育高質量發(fā)展的內生動力,思想與組織是家庭教育前進道路的方向指引。然而,過度關注會導致重復建設,浪費政策資源?？傊?政策決策者應開展調研根據家庭教育實際發(fā)展情況,對已有家庭教育政策體系進行適時、適度的補充和調整,合理系統(tǒng)分布政策指標內容,精準定位政策要素。

3.提高政策要素與政策工具匹配度,增強二者協(xié)調力度

“十四五”時期,我國進入高質量發(fā)展階段,迫切需要使用符合政策要素特征的政策工具促使家庭教育政策文本更加科學規(guī)范。家庭教育的成功能為實現(xiàn)第二個百年目標奠定堅實基礎。面對不同的政策要素,決策者可結合家庭教育發(fā)展的屬性特征選擇與之契合的政策工具。具體而言,一是發(fā)揮激勵型工具的作用,與命令型工具實現(xiàn)高度融合。政府可采用減免稅收、績效獎勵、評優(yōu)評先等方式調動政策目標群體積極參與家庭教育工作,致力于完善經濟制度、提供稅收優(yōu)惠、給予財政支持,保證家庭教育工作有序推進。與命令型工具結合使用,能有效中和命令型工具的強制性,避免過度使用某一工具類型誘發(fā)執(zhí)行失效問題,努力打破思想與組織和保障機制單一化、片面化僵局。二是適當增加勸誡型工具使用權重,與能力建設型工具協(xié)調統(tǒng)一。政策決策者可充分利用媒體宣傳普及家庭教育政策理念,扭轉政策偏好現(xiàn)狀。同時采用教育培訓、基礎建設、資源供給等措施使家庭教育工作有條不紊,利用精神引導與物質建設雙重保障促進家庭教育欣欣向榮。三是調整系統(tǒng)變革型工具的運用比重。采用體制改革、權力轉換、資源重組等方式設立監(jiān)督機構,加強對家庭教育工作的監(jiān)管,形成完整的思想與組織形態(tài),利用責任變更、權力轉換等方式明確家庭教育機構的職能,從源頭上解決家庭教育政策頑疾,從頂層設計優(yōu)化家庭教育發(fā)展內在機理,推動家庭教育高質量發(fā)展。