楊琳琳

(南京理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,江蘇南京 210094)

社會(huì)投資取向的公共托育服務(wù)體系是21世紀(jì)以來福利國家社會(huì)政策改革的一個(gè)新轉(zhuǎn)向。過去,福利國家政策焦點(diǎn)在于應(yīng)對(duì)老年、疾病、失業(yè)等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),福利分配焦點(diǎn)是有工作的人群,兒童處于社會(huì)政策關(guān)注的邊緣位置。進(jìn)入20世紀(jì)后半葉,福利國家正面臨著以低生育率與人口老齡化為特征的第二次人口轉(zhuǎn)型沖擊〔1〕,新風(fēng)險(xiǎn)層出不窮。20世紀(jì)90年代以來,以兒童為中心的社會(huì)投資策略被適時(shí)提出,這項(xiàng)戰(zhàn)略旨在通過增加兒童福利投資來提升生育率,是一項(xiàng)面向未來人力資本建設(shè)的經(jīng)濟(jì)增長戰(zhàn)略,因其具有發(fā)展性、包容性和投資性等特點(diǎn),受到福利國家的普遍青睞。從中國人口政策調(diào)整來看,從單獨(dú)二孩政策、全面二孩政策到全面三孩政策,都反映了黨和國家為了調(diào)整人口政策、優(yōu)化生育結(jié)構(gòu)做出的重大決策。增加對(duì)兒童的投資、完善普惠托育服務(wù)體系是實(shí)施三孩政策的重要配套之一,對(duì)于提升生育意愿、緩解養(yǎng)育負(fù)擔(dān)能起到重要作用,是適應(yīng)中國人口結(jié)構(gòu)變化的必然要求。通過深入剖析以兒童為中心的社會(huì)投資策略的興起與發(fā)展、國際實(shí)踐現(xiàn)狀與理論內(nèi)涵,能為建設(shè)中國普惠托育服務(wù)體系,增強(qiáng)生育政策包容性提供借鑒,同時(shí)這也是回應(yīng)“幼有所育”民生目標(biāo),適應(yīng)中國人口政策調(diào)整、人口結(jié)構(gòu)變化的題中要義。

一、以兒童為中心的社會(huì)投資策略的興起與發(fā)展

(一)以兒童為中心的社會(huì)投資策略的提出與完善

以兒童為中心的社會(huì)投資策略是社會(huì)投資理論的重要內(nèi)涵之一。社會(huì)投資理論起源于20世紀(jì)30年代,為了更好地解決當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)大蕭條與少子化危機(jī),瑞典的阿爾瓦(Alva)與米達(dá)爾(Myrdal)認(rèn)為應(yīng)將應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)政策看作是投資而不是成本,從而提出了結(jié)合經(jīng)濟(jì)要素形成的生產(chǎn)性社會(huì)政策。這一新型社會(huì)政策與勞動(dòng)力市場和家庭的變化密切相關(guān)〔2〕。在勞動(dòng)力市場方面,由于“后工業(yè)經(jīng)濟(jì)”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型造成勞動(dòng)力市場的不穩(wěn)定,社會(huì)保險(xiǎn)體系與就業(yè)掛鉤,大量失業(yè)群體無法被納入建立在社會(huì)保險(xiǎn)基礎(chǔ)上的社會(huì)安全體系,同時(shí)就業(yè)者與失業(yè)者之間的差別待遇被深化,侵蝕了社會(huì)團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)。在家庭結(jié)構(gòu)變遷方面,大量女性投入勞動(dòng)力市場,建立在男性養(yǎng)家基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)福利國家制度不再有效,家庭形態(tài)變遷與福利需求的失靈并存〔3〕,諸如養(yǎng)老需求、兒童照護(hù)需求等無法通過家庭得到滿足,讓現(xiàn)代福利國家陷入“不穩(wěn)定均衡”的發(fā)展危機(jī)。

20世紀(jì)80年代,雖然眾多福利國家進(jìn)入福利緊縮時(shí)期,社會(huì)投資導(dǎo)向的積極福利政策卻在萌生與不斷發(fā)展。艾斯平-安德森(Esping-Andersen)提出了依據(jù)非商品化與分層化的社會(huì)民主主義、自由主義和保守主義的三種福利國家體制,并在此基礎(chǔ)上,對(duì)非商品化中的社會(huì)投資理論與人力資本作用進(jìn)行內(nèi)涵擴(kuò)展〔4〕。米基利(Midgley)在比較與分析再分配型福利國家與新自由主義福利國家不足的基礎(chǔ)上,提出了發(fā)展型社會(huì)福利模式,認(rèn)為社會(huì)政策兼具再分配與社會(huì)投資的功能,完善的社會(huì)福利體系有助于促進(jìn)社會(huì)公平與社會(huì)發(fā)展〔5〕。 20世紀(jì)90年代,吉登斯(Giddens)提出了“第三條道路——社會(huì)投資國家”的理論,強(qiáng)調(diào)社會(huì)投資理論的三個(gè)重心:第一是福利保障應(yīng)從消極的福利保障轉(zhuǎn)向積極的教育投資;第二是“福利國家”應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤案＠鐣?huì)”,國家、個(gè)人和社會(huì)共同承擔(dān)一部分責(zé)任;第三是責(zé)任與權(quán)利的統(tǒng)一與對(duì)等〔6〕。

進(jìn)入21世紀(jì),艾斯平-安德森提出了包括家庭友好型政策、積極的公共政策和完善的公共托育服務(wù)體系在內(nèi)的“以兒童為中心的社會(huì)投資策略”(A Child-Centered Social Investment Strategy),提出以一種嶄新的福利國家來取代傳統(tǒng)福利國家〔7〕。杰森(Jenson)以“樂高典范”來形容社會(huì)投資理論下的兒童照護(hù)工作,認(rèn)為兒童照護(hù)具有關(guān)注兒童父母就業(yè)、關(guān)注兒童未來發(fā)展和關(guān)注社會(huì)整體發(fā)展的三個(gè)特征〔8〕。2012年莫瑞爾(Morel)、帕利爾(Palier)和帕爾梅(Palme)出版了《邁向社會(huì)投資福利國家:思想、政策與挑戰(zhàn)》一書,將社會(huì)投資與凱恩斯主義、新自由主義并列為西方福利國家的三種福利國家政策范式〔9〕。赫梅瑞吉克(Hemerijck)認(rèn)為社會(huì)投資是一種新的社會(huì)政策范式,可通過人力資本、社會(huì)資本和經(jīng)濟(jì)資本投資進(jìn)行社會(huì)政策上的“范式革命”,減少社會(huì)排斥和兒童貧困,進(jìn)而增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)性〔10〕。

(二)以兒童為中心的社會(huì)投資策略的國際實(shí)踐

以兒童為中心的社會(huì)投資策略經(jīng)過諸多學(xué)者的充實(shí)與完善,得到眾多福利國家的青睞。這些國家的社會(huì)政策逐漸關(guān)注到家庭照護(hù)與女性就業(yè)需求,通過公共托育服務(wù),移除女性就業(yè)障礙,促進(jìn)無酬照顧勞動(dòng)商品化,使照顧者能獲得相對(duì)的非商品化權(quán)利,這也讓社會(huì)投資在照顧議題上與性別主張產(chǎn)生若干親和性。

1998年社會(huì)投資作為社會(huì)政策戰(zhàn)略出現(xiàn)在歐洲,2000年的“里斯本戰(zhàn)略”明確提出社會(huì)投資政策應(yīng)將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、就業(yè)政策整合,并互相強(qiáng)化〔11〕?！?006年世界發(fā)展報(bào)告》中高度重視兒童問題,并將“對(duì)兒童的投資”視為克服未來不平等現(xiàn)象的有力機(jī)制〔12〕。在社會(huì)投資理念影響下,福利國家也逐步發(fā)展兒童托育服務(wù),德國、加拿大、美國和日本等國兒童照顧政策轉(zhuǎn)向都呈現(xiàn)出“社會(huì)投資”模式〔13〕。歐盟在2013年出臺(tái)了旨在解決共同問題、提升社會(huì)融合、促進(jìn)勞動(dòng)力市場參與和發(fā)展的《促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)凝聚的社會(huì)投資方案》,其重點(diǎn)政策主要集中在風(fēng)險(xiǎn)防范、政策干預(yù)、能力提升、社會(huì)服務(wù)與財(cái)稅改革五個(gè)方面。2015年聯(lián)合國兒童基金會(huì)開發(fā)的“兒童照顧發(fā)展”項(xiàng)目已經(jīng)在19個(gè)國家和地區(qū)的23個(gè)地點(diǎn)進(jìn)行實(shí)施,囊括生活、健康、營養(yǎng)、嬰兒日托、早教等多個(gè)項(xiàng)目〔14〕。2015年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織在《強(qiáng)勢開端5:幼兒教育與照顧中的質(zhì)量監(jiān)測》報(bào)告中,將可及性、可負(fù)擔(dān)性與高質(zhì)量作為發(fā)展兒童托育服務(wù)的基本定位,旨在提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的公共托育服務(wù)〔15〕。

二、以兒童為中心的社會(huì)投資策略的理論內(nèi)涵

以兒童為中心的社會(huì)投資策略經(jīng)過艾斯平-安德森、米基利、吉登斯等眾多學(xué)者的充實(shí)與完善,形成了以包容性作為邏輯起點(diǎn),以家庭友好型政策、積極的公共政策和公共托育服務(wù)體系作為投資策略,以社會(huì)多元參與作為實(shí)踐路徑的理論體系,并在眾多福利國家得到實(shí)踐,取得了提升生育率、減輕女性照顧負(fù)擔(dān)等積極成果。

(一) 邏輯起點(diǎn):更注重包容性的價(jià)值體現(xiàn)

社會(huì)投資理論認(rèn)為社會(huì)政策兼具再分配與投資的功能,即社會(huì)政策也是生產(chǎn)力要素之一,社會(huì)投資理論也是一種積極福利理論,以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平公正為目標(biāo)。這一理論突破了傳統(tǒng)社會(huì)政策范式的工具理性,主張經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策相協(xié)調(diào)、社會(huì)公平與社會(huì)發(fā)展相促進(jìn)、能力提升與資產(chǎn)積累相包容。

社會(huì)投資理論本質(zhì)是發(fā)展型社會(huì)政策,將社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)政策有機(jī)聯(lián)系起來,在經(jīng)濟(jì)方面旨在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長、國家競爭力逐步增強(qiáng);在社會(huì)目標(biāo)方面旨在增強(qiáng)全體社會(huì)成員的可行能力,實(shí)現(xiàn)個(gè)人自由發(fā)展,促進(jìn)社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長相協(xié)調(diào)、相包容;在兒童未來發(fā)展方面,通過公共托育服務(wù)體系的建構(gòu)首先保障兒童的基本生存權(quán),其次保障兒童的未來發(fā)展,既要保障兒童權(quán)利上的公平,又要促進(jìn)兒童健康成長,即兒童權(quán)利公平與未來發(fā)展相包容。質(zhì)言之,社會(huì)投資旨在獲得包容性的社會(huì)效益,通過人力資本投資和社會(huì)資本投資,實(shí)現(xiàn)個(gè)人能力提升與資產(chǎn)積累的雙重目的,達(dá)到社會(huì)包容性發(fā)展與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長,進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)的總體增長。

(二)投資策略:更重視福利回報(bào)的價(jià)值取向

1.以家庭友好型政策促進(jìn)生育

艾斯平-安德森認(rèn)為要提高生育率,需要政府采取積極的公共政策支持女性就業(yè),保證工作與生活的平衡,兒童早期教育投資能夠在兒童未來成長中獲得可觀的個(gè)人和社會(huì)回報(bào)。傳統(tǒng)福利國家采取經(jīng)濟(jì)支持來刺激國民生育,但是收效甚微。在社會(huì)投資理念影響下,歐洲國家開始建立起包括慷慨的帶薪育兒假、可及性較高的公共托育服務(wù)與女性友好就業(yè)政策在內(nèi)的家庭友好型政策體系,以促進(jìn)家庭生育。家庭友好型政策有助于職業(yè)母親平衡工作與就業(yè)的關(guān)系,完善的帶薪休假促進(jìn)了男性分擔(dān)育兒責(zé)任,優(yōu)質(zhì)低廉的公共托育服務(wù)體系減輕了家庭照顧負(fù)擔(dān)。

2.以公共政策保障兒童發(fā)展

兒童認(rèn)知能力與其社會(huì)階層相關(guān),兒童家庭所屬的階層影響兒童早期發(fā)展。不同社會(huì)階層擁有的社會(huì)資源、資本總量存在較大差異,收入分配高度不平等的社會(huì)將直接影響兒童早期投資獲得的收益,為貧困代際傳遞提供便利,因此公共政策必須注重保障兒童受教育機(jī)會(huì)的均等性,最大限度減少家庭階層對(duì)兒童未來發(fā)展的影響,同時(shí)這也有助于消除兒童貧困。瑞典作為社會(huì)投資國家的典型代表,著力建構(gòu)完善的公共托育服務(wù)體系,用以強(qiáng)調(diào)和保障兒童早期教育的公平性;美國提倡的“啟智”計(jì)劃則旨在保障貧困兒童平等接受教育的權(quán)利。對(duì)于兒童家庭而言,國家將無薪育兒假改成有薪育兒假的積極措施,促進(jìn)了更多職業(yè)母親參與兒童早期教育與發(fā)展,也鼓勵(lì)了更多兒童的父親共同承擔(dān)育兒責(zé)任。

3.完善兒童托育服務(wù)體系

兒童早期干預(yù)計(jì)劃能夠獲得積極的回報(bào),如英國工黨政府的“確保開端計(jì)劃”就是受到社會(huì)投資理念影響,為所有貧困家庭提供托育服務(wù)。兒童照顧作為兒童福利的核心問題,國家在建設(shè)公共托育服務(wù)體系的過程中需要權(quán)衡服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)收費(fèi)的關(guān)系,因?yàn)榉?wù)的成本問題將意味著不斷增加的財(cái)政壓力,如何在家庭負(fù)擔(dān)得起的前提下提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)是國家需要重點(diǎn)考慮的問題。瑞典慷慨的公共服務(wù)體系得益于地方政府獨(dú)立的財(cái)稅體系,而美國為了解決這一問題則是幾乎通過完全商業(yè)運(yùn)行的系統(tǒng)來保障托育服務(wù)體系足夠大的覆蓋范圍,因此為了完善兒童托育服務(wù)系統(tǒng),對(duì)照顧支出要有明確的財(cái)務(wù)預(yù)算。完善帶薪育兒假和覆蓋面較廣的公共托育服務(wù)體系在消除社會(huì)不平等上起到積極作用。

艾斯平-安德森認(rèn)為通過建構(gòu)以兒童為中心的社會(huì)投資策略,可以有效促進(jìn)女性就業(yè),通過投資人力資本增強(qiáng)個(gè)人資本存量,構(gòu)建家庭友好型政策增強(qiáng)家庭功能與抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。而將兒童放在投資的第一位,可以保證兒童平等發(fā)展的機(jī)會(huì),增強(qiáng)兒童未來應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力,增加兒童人力資本投資以增加國家未來競爭力、促進(jìn)社會(huì)融合。建設(shè)積極的公共政策與公共托育服務(wù)體系,促進(jìn)有質(zhì)量的福利改革,能實(shí)現(xiàn)兒童早期托育服務(wù)投資在整個(gè)生命周期內(nèi)的乘數(shù)化回報(bào)。如圖1“社會(huì)投資的生命周期乘數(shù)”所示:普惠性高質(zhì)量的兒童早期照顧與教育有助于增加兒童未來高等教育的可得性與可及性→接受高等教育的兒童能夠獲得較高的就業(yè)率→這種高就業(yè)率有助于實(shí)現(xiàn)家庭生活—工作的平衡和實(shí)現(xiàn)女性較高的就業(yè)參與率→進(jìn)而縮小兒童之間的貧困差距→提高社會(huì)整體養(yǎng)老金積累→切斷貧困的代際循環(huán)→實(shí)現(xiàn)積極老齡化。所以說,投資兒童能夠在未來獲得較高投資回報(bào)率,即“投資兒童”就是“投資未來”。

圖1 兒童早期投資的生命周期乘數(shù)〔16〕

(三)實(shí)踐路徑:社會(huì)多元主體參與

社會(huì)投資理論主張從“福利國家”到“福利社會(huì)”的多元主體參與,將原有國家責(zé)任分擔(dān)給多元主體,充分發(fā)揮社會(huì)力量,以更好應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。正如吉登斯所言,“公民個(gè)人和政府以外的其他機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)為這種積極的福利做出貢獻(xiàn),而且它還有助于財(cái)富的創(chuàng)造”;“社會(huì)民主主義者必須改變福利國家所蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)與安全之間的關(guān)系,以形成這樣一個(gè)社會(huì),在政府、企業(yè)和勞動(dòng)力市場中的人是負(fù)責(zé)的‘風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)者’”,從“福利國家”轉(zhuǎn)向“福利社會(huì)”。因此社會(huì)投資理論在實(shí)施層面通過社會(huì)投資增強(qiáng)個(gè)人、家庭與社會(huì)等多主體的參與能力,以促進(jìn)福利社會(huì)更好地參與福利供給。

社會(huì)投資理論重視發(fā)揮家庭功能,增強(qiáng)家庭支持,促進(jìn)家庭參與。“向兒童投資”不僅投資于兒童自身,還應(yīng)對(duì)兒童生活的家庭進(jìn)行投資,跳出兒童完全由家庭供養(yǎng)與照顧的思維定式。因?yàn)榇H傳遞的存在,父母的人力資本赤字會(huì)影響兒童人力資本儲(chǔ)備,家庭貧困與家庭結(jié)構(gòu)會(huì)影響兒童的心理發(fā)展,所以國家應(yīng)盡力破除家庭層面的不公正因素對(duì)兒童未來發(fā)展的消極影響,盡力避免家庭的消極因素可能導(dǎo)致的兒童貧困與兒童差距。國家建設(shè)完善的家庭友好型政策體系對(duì)家庭進(jìn)行支持,通過完善照顧時(shí)間政策增強(qiáng)以血緣與親緣關(guān)系為紐帶的社會(huì)資本;完善經(jīng)濟(jì)支持,以低保或者救助的形式為貧困家庭提供經(jīng)濟(jì)資助,增加家庭的經(jīng)濟(jì)資本;開發(fā)以社區(qū)為依托的公共托育服務(wù)體系,促進(jìn)全社會(huì)共同育兒氛圍的形成。

社會(huì)投資理論主張通過積極的社會(huì)建設(shè)促進(jìn)社會(huì)參與?！吧鐣?huì)”包括社會(huì)組織、社區(qū)、社會(huì)工作者等,投資兒童、支持家庭、發(fā)展社會(huì)是社會(huì)投資策略的核心所在。應(yīng)最大限度挖掘社會(huì)潛力,支持社會(huì)組織和社區(qū)發(fā)展兒童服務(wù)項(xiàng)目,支持社會(huì)工作者參與兒童照顧,促進(jìn)兒童機(jī)構(gòu)照顧和社區(qū)照顧的協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。積極的社會(huì)建設(shè)是對(duì)社會(huì)問題的“預(yù)先防范”與“上游干預(yù)”,通過提升家庭成員的就業(yè)能力來增加個(gè)體從市場獲得收入的能力。以社會(huì)投資為基礎(chǔ),以社會(huì)建設(shè)為媒介,從社會(huì)領(lǐng)域擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,從社會(huì)政策發(fā)展到經(jīng)濟(jì)—社會(huì)政策聯(lián)動(dòng),將“以收入為本”的傳統(tǒng)社會(huì)政策領(lǐng)域拓寬到“以資產(chǎn)為本”,通過個(gè)人資產(chǎn)的積累聯(lián)動(dòng)家庭和社區(qū)的共同發(fā)展,最終帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)的中長期持續(xù)性發(fā)展。

三、以兒童為中心的社會(huì)投資策略在中國的實(shí)踐現(xiàn)狀

以兒童為中心的社會(huì)投資策略堅(jiān)持更為包容的價(jià)值體現(xiàn),以家庭友好型政策促進(jìn)生育、以公共政策保障兒童早期發(fā)展、完善兒童托育服務(wù)體系,從而體現(xiàn)更為重視回報(bào)的價(jià)值取向。從中國兒童福利發(fā)展來看,兒童優(yōu)先理念逐漸上升至國家戰(zhàn)略層面;在制度層面,在兒童福利政策設(shè)計(jì)和實(shí)踐中,社會(huì)投資理念已經(jīng)得到一定程度的踐行;在實(shí)踐路徑層面,市場、社區(qū)與企業(yè)已經(jīng)在不同程度上參與到托育服務(wù)供給中,可以說多元主體參與普惠托育服務(wù)已經(jīng)具有了可操作性。

(一)戰(zhàn)略層面:兒童優(yōu)先理念逐漸上升至國家戰(zhàn)略層面

兒童優(yōu)先的具體內(nèi)容包括保護(hù)兒童權(quán)利、促進(jìn)兒童發(fā)展等各方面,在相關(guān)法律規(guī)定和政策制定、資源分配、福利供給、社會(huì)環(huán)境、法律保護(hù)等各方面,都秉持將兒童發(fā)展特點(diǎn)和兒童需要作為優(yōu)先考慮的依據(jù)。兒童優(yōu)先并不僅是一句口號(hào),在中國兒童福利政策相關(guān)文本中,兒童優(yōu)先的理念已經(jīng)得到一定程度的實(shí)踐。中國于1991年12月經(jīng)過全國人大常委會(huì)的正式批準(zhǔn),成為《兒童權(quán)利公約》的締約國。憲法明確規(guī)定國家保護(hù)婚姻、家庭、母親和兒童,父母有撫養(yǎng)教育未成年子女的義務(wù),禁止虐待老人、婦女和兒童。國務(wù)院制定的《中國兒童發(fā)展綱要(2011-2020年)》,將“兒童優(yōu)先”作為文件制定的首要原則,提出“在制定法律法規(guī)、政策規(guī)劃和配置公共資源等方面優(yōu)先兒童的利益和需求”,并從兒童健康、兒童教育、法律保護(hù)和環(huán)境四個(gè)方面提出了兒童發(fā)展的主要目標(biāo)和政策措施。

進(jìn)入新時(shí)代以來,黨和國家站在新的歷史起點(diǎn)上,從戰(zhàn)略高度對(duì)促進(jìn)兒童健康成長與發(fā)展進(jìn)行了一系列的部署。時(shí)任國家總理在2016年11月的第六次全國婦女兒童工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào),政府在公共政策制定和實(shí)施過程中做到“三個(gè)優(yōu)先”,即“兒童教育優(yōu)先發(fā)展、兒童健康服務(wù)優(yōu)先供給、兒童福利優(yōu)先保障”;黨的十九大報(bào)告提出七項(xiàng)新民生要求,“幼有所育”排在首位;2019年5月出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》,明確了建設(shè)嬰幼兒照護(hù)體系;2021年3月,《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》(簡稱“十四五規(guī)劃”)提出“發(fā)展普惠托育服務(wù)體系,健全支持嬰幼兒照護(hù)服務(wù)和早期發(fā)展的政策體系”,明確2025年每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)可達(dá)4.5個(gè)的發(fā)展目標(biāo)。2021年5月,《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》提出“優(yōu)化生育政策”“實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施”,包括“發(fā)展普惠托育服務(wù)體系”“降低生育、養(yǎng)育、教育成本”等;黨的二十大報(bào)告提出,優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略,建立生育支持政策體系,降低生育、養(yǎng)育、教育成本。這些都成為新時(shí)代促進(jìn)兒童全面發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。這也反映保護(hù)兒童、照顧兒童已經(jīng)成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

(二)制度層面:托育服務(wù)政策的頻繁出臺(tái)

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期,受到家庭結(jié)構(gòu)與功能變化、社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷等因素影響,社會(huì)服務(wù)進(jìn)入快速發(fā)展期,以社會(huì)保險(xiǎn)為主的社會(huì)保障結(jié)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)向“社會(huì)保險(xiǎn)+社會(huì)服務(wù)”的新結(jié)構(gòu)。隨著社會(huì)服務(wù)的完善,適度普惠型兒童福利制度得到快速發(fā)展,兒童保護(hù)、權(quán)利保障、兒童優(yōu)先的理念逐漸滲入政策話語體系中。在幼有所育目標(biāo)下,3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系迅速發(fā)展,成為促進(jìn)兒童發(fā)展的重要推動(dòng)力,社會(huì)服務(wù)逐漸成為國家全面提升社會(huì)福祉的一個(gè)重要途徑和手段。

2010年之后,國家開始進(jìn)行適度普惠型兒童福利政策試點(diǎn)建設(shè),兒童照顧問題重新進(jìn)入政策議程。特別是黨的十九大報(bào)告中“幼有所育”的提出,兒童托育服務(wù)成為兒童福利政策的核心,2018至2022年間中央和地方政府相繼出臺(tái)多項(xiàng)兒童托育服務(wù)體系建設(shè)意見,2019年也被稱為“兒童托育服務(wù)的元年”。國家層面政策重點(diǎn)在于提供指導(dǎo)性建設(shè)意見,出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)(試行)》與《托育機(jī)構(gòu)管理規(guī)范(試行)》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展的意見》《托育機(jī)構(gòu)保育指導(dǎo)大綱(試行)》《養(yǎng)老托育服務(wù)業(yè)紓困扶持若干政策措施》《關(guān)于進(jìn)一步完善和落實(shí)積極生育支持措施的指導(dǎo)意見》等重要文件;地方政府層面,2018年4月上海率先出臺(tái)了托育“1+2”政策,緊接著四川、湖北、內(nèi)蒙古等出臺(tái)了嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系建設(shè)意見,2019年5月杭州下城區(qū)發(fā)出第一張3歲以下托育機(jī)構(gòu)的民非登記證?？梢哉f從中央到地方,都已經(jīng)將3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系建設(shè)提上政策議程,普惠托育服務(wù)體系發(fā)展迎來春天。

但是,從托育服務(wù)政策頂層設(shè)計(jì)來看,目前托育服務(wù)政策分散于教育、人口、就業(yè)等多個(gè)政策領(lǐng)域中,尚未形成體系。國內(nèi)現(xiàn)行有效并直接涉及托育服務(wù)的政策主要分為三類:國家法律法規(guī)、國家部門行政法規(guī)和綱要規(guī)劃,缺乏一個(gè)高屋建瓴系統(tǒng)性、綜合性、具有法律效力的《兒童照顧法》或者《兒童福利法》來統(tǒng)領(lǐng)這些政策,這一重量級(jí)法律的缺失讓原本就散落在各個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的政策難以統(tǒng)一,協(xié)調(diào)起來也極為受限。已有托育服務(wù)政策以“意見”“辦法”“通知”類政策文件為主,頂層設(shè)計(jì)層次不高、政策執(zhí)行力度不強(qiáng)。以行政法規(guī)為主的托育政策困于較低的立法層次,多在各個(gè)部門的權(quán)限內(nèi)施行,保障力度和操作力度都有限。

(三)實(shí)施層面:普惠托育服務(wù)的多元探索

在中央政策引領(lǐng)下,全國各地開始探索發(fā)展普惠托育服務(wù)的多元形式。江蘇省南京市在統(tǒng)籌社區(qū)托育資源的基礎(chǔ)上,推廣了“1+1+N”托育服務(wù)模式,逐漸形成“政府+社會(huì)”兩條腿走路的發(fā)展模式;四川省成都市在整合基層醫(yī)療資源基礎(chǔ)上,建立起基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)、托育機(jī)構(gòu)和家庭社會(huì)的“三位一體”普惠托育服務(wù)新格局,探索“醫(yī)育結(jié)合”的托育服務(wù)模式;上海市以幼兒園為托育陣地,初步構(gòu)建形成以幼兒園托班為主體,普惠托育資源為主導(dǎo)的托育服務(wù)體系,促進(jìn)普惠托育服務(wù)資源不斷增量擴(kuò)容。

1.南京:探索出“1+1+N”普惠托育服務(wù)模式

江蘇省南京市是國內(nèi)首個(gè)將兒童優(yōu)先發(fā)展納入政府工作的城市。自2011年以來,南京先后出臺(tái)包括托育服務(wù)實(shí)施方案、托育機(jī)構(gòu)管理辦法、托育服務(wù)設(shè)施建設(shè)方案和托育服務(wù)“十四五”發(fā)展規(guī)劃等方面文件20余個(gè),為普惠托育服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展提供了有力的政策支撐。2023年,南京入選第一批全國嬰幼兒照護(hù)服務(wù)示范城市名單。

南京在實(shí)踐中依托社區(qū)推廣了“1+1+N”托育服務(wù)模式,即1個(gè)區(qū)級(jí)指導(dǎo)中心、1個(gè)街道指導(dǎo)站(社區(qū)中心站)和若干個(gè)社區(qū)親子室組團(tuán),探索并建立了“政府指導(dǎo)、部門監(jiān)管、市場運(yùn)作、社區(qū)組織、家庭參與”的工作機(jī)制。2022年南京已建立起包括1個(gè)市級(jí)嬰幼兒發(fā)展指導(dǎo)中心、13個(gè)區(qū)級(jí)嬰幼兒發(fā)展指導(dǎo)中心、46個(gè)街道(鎮(zhèn))嬰幼兒發(fā)展指導(dǎo)服務(wù)站、557家社區(qū)(村)親子活動(dòng)室在內(nèi)的四級(jí)服務(wù)體系,完善依托家庭、社區(qū)和機(jī)構(gòu)的“三位一體”服務(wù)網(wǎng)絡(luò),促進(jìn)育兒園、親子園、看護(hù)點(diǎn)的規(guī)范發(fā)展。在政府宏觀指導(dǎo)、社會(huì)廣泛參與、市場積極運(yùn)作的共同配合之下,南京初步形成了以民辦育兒園和親子園為主渠道、公共普惠性服務(wù)為補(bǔ)充的多元化、多層次托育服務(wù)體系;逐漸形成“政府+社會(huì)”兩條腿走路的發(fā)展模式,積極促成多元主體協(xié)作參與普惠托育服務(wù)體系建設(shè)。

2.成都:探索出“三位一體”普惠托育服務(wù)新格局

四川省成都市將“幼有所育”視為衡量城市幸福指數(shù)的重要標(biāo)準(zhǔn),普惠托育服務(wù)是其營建全齡友好包容發(fā)展的重要內(nèi)容,且在著力解決“不愿托、托不起、托得遠(yuǎn)”等問題上不斷發(fā)力。成都著力完善托育服務(wù)政策體系,強(qiáng)化托育服務(wù)監(jiān)管體系建設(shè),加強(qiáng)托育相關(guān)專業(yè)建設(shè),讓托育服務(wù)更加普惠化、專業(yè)化、便捷化、優(yōu)質(zhì)化。

2023年,成都共有提供托育服務(wù)的機(jī)構(gòu)1609家,總托位數(shù)7.8萬個(gè),每千人口托位數(shù)3.67個(gè),入托率8.5%。目前構(gòu)建了基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)、托育機(jī)構(gòu)和家庭社會(huì)的“三位一體”普惠托育服務(wù)格局。在基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)層面,2021年建立并全面推行“醫(yī)育結(jié)合”的健康管理員制度,從托育機(jī)構(gòu)所在的基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)選拔健康管理員。在托育機(jī)構(gòu)層面,為了解決托育機(jī)構(gòu)可及性差的問題,以公建民營、購買服務(wù)等形式建設(shè)“蓉易托”社區(qū)智慧托育中心,依托社區(qū)綜合體等公共服務(wù)設(shè)施修建而成,將托育中心開到社區(qū)里面,讓居民享受到更加便捷優(yōu)質(zhì)、收費(fèi)低廉的托育服務(wù)。在家庭社會(huì)層面,鼓勵(lì)示范性托育機(jī)構(gòu)領(lǐng)辦家庭托育點(diǎn),探索出“1+N”服務(wù)新模式,即由一個(gè)示范性托育機(jī)構(gòu)作為“1個(gè)”領(lǐng)辦社區(qū),領(lǐng)辦“N個(gè)”家庭托育點(diǎn),極大提升了托育點(diǎn)的規(guī)范性和專業(yè)化。

3.上海:構(gòu)建普惠多元的托育公共服務(wù)體系

2018年4月,上海率先出臺(tái)了托育“1+2”的政策文件,包括《關(guān)于促進(jìn)和加強(qiáng)本市3歲以下幼兒托育服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》《上海市3歲以下幼兒托育機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》《上海市3歲以下托兒托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》,在探索托育服務(wù)方面成為先行者。為了滿足人們?nèi)罕娙找嬖鲩L的托育服務(wù)需求,上海市實(shí)施“新增普惠性托育點(diǎn)”為民辦實(shí)事項(xiàng)目,促進(jìn)普惠托育服務(wù)資源不斷增量擴(kuò)容。

依托“1+2”文件,上海積極構(gòu)建普惠多元的托育公共服務(wù)體系。2022年,上海開設(shè)托班的幼兒園接近1000個(gè),占幼兒園總量約60%;共有托育服務(wù)機(jī)構(gòu)1309個(gè),提供托位5.8萬個(gè),其中普惠性托育機(jī)構(gòu)863個(gè),占托育機(jī)構(gòu)總數(shù)的66%。上海已經(jīng)初步構(gòu)建形成以幼兒園托班為主體,普惠托育資源為主導(dǎo)的托育服務(wù)體系。上海積極打造普惠為主的資源供給系統(tǒng),已建公辦幼兒園有條件地開設(shè)托班,鼓勵(lì)民辦幼兒園開設(shè)普惠性托班,同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)力量積極辦托,探索企業(yè)特色辦托,推動(dòng)全社會(huì)共同支持和參與育兒事業(yè)。如愛心媽咪小屋、職工親子工作室、大飛機(jī)金科托育園、大飛機(jī)夢棲托育園等,為職工子女提供普惠性托育服務(wù)。在社區(qū)普惠托育服務(wù)建設(shè)方面,開始探索嵌入式、標(biāo)準(zhǔn)化社區(qū)“寶寶屋”服務(wù),讓家長不出小區(qū)就可以享受到普惠托育服務(wù)。“家門口的寶寶屋”作為上海民心工程,在有效整合社區(qū)托育需求、盤活社區(qū)托育資源、優(yōu)化社區(qū)設(shè)施資源配置等方面起到積極作用,形成了樣態(tài)多元的臨時(shí)性托育服務(wù)站點(diǎn)。

在中國兒童福利政策的設(shè)計(jì)與實(shí)踐中,“兒童優(yōu)先”與“向兒童投資”的理念并存,并在適度普惠型兒童福利制度和嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系的建設(shè)中不斷得到彰顯與踐行;從社會(huì)服務(wù)發(fā)展來看,市場、社區(qū)與企業(yè)多元主體參與供給服務(wù)已經(jīng)成為重要趨勢,建立在多元主體參與基礎(chǔ)上的多元供給模式初見端倪,可以說以多元參與、多元投資發(fā)展兒童托育服務(wù)在實(shí)踐層面已經(jīng)具有了可行性。但是,從目前具體實(shí)踐來看,兒童優(yōu)先理念雖然已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略層面,有關(guān)兒童早期發(fā)展、托育服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)卻層次不高,在具體實(shí)施進(jìn)程中有所受限;頻繁出臺(tái)的托育服務(wù)政策在促進(jìn)地方政府積極推進(jìn)普惠托育服務(wù)中起到推動(dòng)作用,在服務(wù)具體細(xì)則和部門分工上卻存在界定不清問題;市場、企業(yè)、社區(qū)等多元參與供給普惠托育服務(wù)已經(jīng)成為趨勢,然而尚未形成多元托育主體協(xié)同機(jī)制,不同主體之間職責(zé)劃分不清。以兒童為中心的社會(huì)投資策略為“普惠托育服務(wù)擴(kuò)容”“增強(qiáng)生育政策包容性”的國家戰(zhàn)略提供了包容性、多元性、投資性的系統(tǒng)啟示,如何堅(jiān)持兒童優(yōu)先理念,系統(tǒng)完善普惠托育服務(wù)體系將成為“全面三孩政策配套支持措施”的重要組成部分。

四、以兒童為中心的社會(huì)投資策略對(duì)完善普惠托育服務(wù)體系的啟示

社會(huì)投資理論建構(gòu)了“以兒童為中心”的理念,形成了以國家作為主導(dǎo)者、以社會(huì)多元投資作為手段、以普惠托育服務(wù)體系作為工具、以促進(jìn)兒童與其家庭包容性發(fā)展為目標(biāo)的實(shí)踐路徑。而實(shí)現(xiàn)“幼有所育”的根本依托在于國家投資建設(shè)完善的公共托育服務(wù)體系,在包容性理念下保障所有兒童都能享有公平的托育服務(wù)與教育服務(wù),可以說社會(huì)投資理論的實(shí)現(xiàn)路徑與我國“幼有所育”政策不謀而合。這一建構(gòu)思路與我國宏觀層面倡導(dǎo)的“發(fā)展普惠托育服務(wù)體系”“增強(qiáng)生育政策包容性”等發(fā)展戰(zhàn)略相吻合,也將成為“全面三孩政策配套支持措施”的重要組成部分。因此,在總結(jié)社會(huì)投資理論思想、借鑒福利國家發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,可以不斷探索和優(yōu)化以兒童為中心的社會(huì)投資策略在中國的實(shí)踐路徑。

(一)戰(zhàn)略層面:提升托育服務(wù)頂層設(shè)計(jì),強(qiáng)化政策剛性

從兒童托育服務(wù)頂層設(shè)計(jì)來看,目前國內(nèi)現(xiàn)行有效并直接涉及兒童托育服務(wù)的政策主要分為法律法規(guī)、行政法規(guī)和綱要規(guī)劃三類,并且多以“通知”“指導(dǎo)意見”“發(fā)展綱要”為主,政策的剛性不足。貫徹兒童優(yōu)先理念,并將其提升至國家戰(zhàn)略層面,需要提升托育服務(wù)頂層設(shè)計(jì),強(qiáng)化政策剛性,讓托育服務(wù)的發(fā)展有法可依、有章可循。

1.提升制度剛性

法律具有“剛性化約束”的特征,國家要發(fā)展普惠托育服務(wù),需要健全托育服務(wù)相關(guān)法律,通過法律形式保障普惠托育服務(wù)的推進(jìn)與實(shí)施。2020年9月7日,《中華人民共和國學(xué)前教育法草案(征求意見稿)》一經(jīng)推出,就引起社會(huì)廣泛關(guān)注;2023年6月2日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議召開,討論并原則通過《中華人民共和國學(xué)前教育法(草案)》,這一法律將成為學(xué)前教育工作保障的重器,在推進(jìn)兒童照顧與教育立法方面也起到積極推動(dòng)作用。2020年10月17日新修訂的《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》中新增了“網(wǎng)絡(luò)保護(hù)”和“政府保護(hù)”章節(jié),強(qiáng)調(diào)國家和政府在營造兒童健康成長良好社會(huì)環(huán)境中的主體責(zé)任。2023年3月,國家衛(wèi)生健康委員會(huì)發(fā)布《家庭托育點(diǎn)管理辦法(試行)(征求意見稿)》,向社會(huì)公開征求意見。因此在提升制度剛性方面,可以在《中華人民共和國母嬰保健法》中增設(shè)專門的“兒童保健”章節(jié),增加“促進(jìn)兒童托育與早期教育相結(jié)合”等表述;也可以參照《中華人民共和國學(xué)前教育法草案(征求意見稿)》增設(shè)《兒童福利法》或者《兒童教育與照顧法》,以“教育照顧”的理念,將家庭照顧、托育服務(wù)、學(xué)齡前兒童學(xué)校時(shí)間范圍之外的教育保育服務(wù)一并納入《兒童教育與照顧法》范圍內(nèi),用以填補(bǔ)與滿足家庭與學(xué)校教育無法滿足的照顧需求。

2.制定服務(wù)實(shí)施細(xì)則

提升制度剛性在于為普惠托育服務(wù)搭建更堅(jiān)實(shí)的支持基礎(chǔ),在這一基礎(chǔ)之上具體落實(shí)托育服務(wù)還需要制定完善的實(shí)施細(xì)則,實(shí)現(xiàn)實(shí)施準(zhǔn)則的精細(xì)化。其一,政府部門的職責(zé)分解與權(quán)責(zé)細(xì)分。2019年5月發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》,對(duì)國家發(fā)展改革委、教育部、民政部、公安部、財(cái)政部等17個(gè)部門的工作進(jìn)行了分解與部署,但仍是從宏觀層面進(jìn)行的粗略分工,文件中常出現(xiàn)“予以支持”“多渠道多形式”等字眼,存在分工不細(xì)致、權(quán)責(zé)界定不清楚、缺乏協(xié)作機(jī)制的缺陷。因此,需要進(jìn)一步細(xì)化分工,精確界定每項(xiàng)工作的牽頭部門與相對(duì)應(yīng)的工作權(quán)責(zé)。其二,規(guī)范托育服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。目前中國托育服務(wù)仍是以市場照顧為主,在家庭無法滿足照顧需要前提下,市場是重要補(bǔ)充?！锻杏龣C(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)(試行)》沒有具體說明托育服務(wù)內(nèi)容與職業(yè)標(biāo)準(zhǔn),對(duì)托育機(jī)構(gòu)的星級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),因此需要盡快出臺(tái)相關(guān)的托育服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范市場照顧的發(fā)展。

3.增進(jìn)多渠道財(cái)政支持

兒童托育服務(wù)是公共服務(wù)體系的重要組成部分,國家發(fā)揮在托育服務(wù)中的主導(dǎo)作用,需要給予充分的財(cái)務(wù)支持,并通過財(cái)務(wù)激勵(lì)的手段培育與促進(jìn)其他照顧主體的積極參與。其一,增加直接財(cái)政支出?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出“將嬰幼兒照護(hù)服務(wù)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”,因此在0-3歲兒童的托育服務(wù)支出方面,無論國家還是地方財(cái)政預(yù)算都需要進(jìn)一步提升兒童托育服務(wù)在內(nèi)的民生性支出比重,針對(duì)兒童托育服務(wù)進(jìn)行專門的財(cái)政列支與預(yù)算,設(shè)立嬰幼兒早期發(fā)展專項(xiàng)資金,實(shí)行?？顚Ｓ?確保包括公共托育服務(wù)在內(nèi)的兒童福利的穩(wěn)定財(cái)政支持。其二,優(yōu)化財(cái)政補(bǔ)貼。兒童照顧補(bǔ)貼是政府對(duì)兒童福利事業(yè)的財(cái)政投入的重要表現(xiàn)。就目前來看,政府的財(cái)政補(bǔ)貼仍是以“供方補(bǔ)貼”方式為主,即針對(duì)兒童托育服務(wù)的供給方,比如針對(duì)照顧機(jī)構(gòu)的托位補(bǔ)貼、房租補(bǔ)貼,或者是評(píng)上普惠托育機(jī)構(gòu)的一次性綜合補(bǔ)貼等。而公共托育服務(wù)具有普惠性傾向,單一“供方補(bǔ)貼”機(jī)制存在潛在的低效傾向和資金挪用風(fēng)險(xiǎn),因此,政府需要進(jìn)一步優(yōu)化補(bǔ)貼方式,根據(jù)兒童家庭的不同情況,探索出針對(duì)不同對(duì)象的分門別類的照顧補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與方案。

(二)制度層面:完善托育政策、建構(gòu)普惠托育服務(wù)體系

艾斯平-安德森提出的以兒童為中心的社會(huì)投資策略,主要包括建設(shè)家庭友好型政策幫助職業(yè)母親平衡工作與生活關(guān)系,完善照顧時(shí)間政策,以慷慨的帶薪休假促進(jìn)男性分擔(dān)育兒責(zé)任,建設(shè)優(yōu)質(zhì)低廉的公共托育服務(wù)體系以減輕家庭照顧負(fù)擔(dān)、促進(jìn)家庭生育〔17〕。因此以兒童為中心的托育支持體系以積極的時(shí)間政策、經(jīng)濟(jì)支持政策與公共托育服務(wù)體系促進(jìn)國家高質(zhì)量的福利改革,實(shí)現(xiàn)兒童早期托育服務(wù)投資在整個(gè)生命周期內(nèi)的乘數(shù)化回報(bào)。

在時(shí)間支持方面,鼓勵(lì)照顧時(shí)間在性別之間、代際之間、單位和雇員之間共擔(dān)。在性別層面,通過引入與合理設(shè)置育兒假、引入父親假與延長男性陪產(chǎn)假,鼓勵(lì)男性與女性共擔(dān)兒童照顧責(zé)任。在代際層面,祖輩是兒童照顧的最重要助力者,需要?jiǎng)?chuàng)造更有利于祖輩照顧兒童的政策環(huán)境,如設(shè)置“先照顧、后工作”的彈性延遲退休制度〔18〕。在單位層面,鼓勵(lì)制定照顧友好型導(dǎo)向的工作場所政策,讓員工可以更好兼顧工作與育兒。在經(jīng)濟(jì)支持層面,國內(nèi)已有部分城市開始試點(diǎn)育兒補(bǔ)貼金,在個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除中也已經(jīng)將3歲以下嬰幼兒照護(hù)納入,國家層面可以合理設(shè)置面向家庭的照顧津貼與托育費(fèi)用補(bǔ)貼制度,增加針對(duì)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)支持與稅收減免優(yōu)惠。在服務(wù)支持層面,以多元托育服務(wù)供給主體為依托,建設(shè)多種類型的托育機(jī)構(gòu),適時(shí)引入市場與社會(huì)組織。

(三)實(shí)施層面:構(gòu)建多元托育主體協(xié)同機(jī)制

以兒童為中心的社會(huì)投資理論反思了原有家庭照顧為主的傳統(tǒng)范式,跳出了兒童完全由家庭養(yǎng)育的慣性思維。社會(huì)投資理論主張多元性,以“福利社會(huì)”作為理念,以普惠托育服務(wù)體系為媒介,建設(shè)包容國家、家庭、社區(qū)、市場、社會(huì)組織在內(nèi)的多元參與、責(zé)任共擔(dān)的多元主體協(xié)同機(jī)制。

首先,在多元主體協(xié)同機(jī)制中,國家承擔(dān)服務(wù)供給的首要責(zé)任。國家在多元主體協(xié)同機(jī)制中的作用在性質(zhì)上與家庭、社區(qū)和市場是不同的,因?yàn)閲也粌H是服務(wù)的提供者,還是服務(wù)的決策者,需要明確界定國家、家庭、市場與社會(huì)在普惠托育服務(wù)中的角色定位與相對(duì)應(yīng)的責(zé)任邊界,即國家是“元治理者”。積極的國家扮演以下角色:其一,積極投資者角色,從消極福利到積極福利,國家實(shí)現(xiàn)了從消極救助到積極投資的轉(zhuǎn)變。國家以完善普惠托育服務(wù)體系、增進(jìn)社區(qū)建設(shè)為主要方向,目的在于完善公共服務(wù)體系、促進(jìn)社會(huì)融合。其二,出資者身份,在服務(wù)構(gòu)建過程中,國家充當(dāng)財(cái)政供給角色,在服務(wù)輸送中采取多元供給方式,以提升福利效能。其三,政策制定者身份,發(fā)揮著統(tǒng)籌規(guī)劃與引領(lǐng)者的作用,以完善的托育政策支持規(guī)范多元托育主體的行為,實(shí)現(xiàn)服務(wù)的有效供給。

其次,家庭充當(dāng)核心角色。家庭是滿足兒童照顧需要、解決照顧問題的最好切入點(diǎn),其中的關(guān)鍵在于增加家庭照顧資源、增強(qiáng)家庭照顧功能,從傳統(tǒng)的“家庭支持”轉(zhuǎn)向“支持家庭”。以兒童為中心的社會(huì)投資策略主張投資家庭與投資兒童,為家庭提供一套以兒童為中心、家庭為核心的就業(yè)保障和托育服務(wù)體系,具體包括保護(hù)兒童發(fā)展、支持家庭照顧,幫助家庭成員實(shí)現(xiàn)工作與家庭、工作與育兒的平衡,重視兒童的早期預(yù)防與早期干預(yù)〔19〕。如需要完善家庭時(shí)間支持政策,促進(jìn)夫妻間更加合理地分擔(dān)照顧責(zé)任,積極促進(jìn)女性就業(yè),夯實(shí)家庭照顧功能,增加家庭社會(huì)資本;完善經(jīng)濟(jì)支持政策,增強(qiáng)家庭經(jīng)濟(jì)資本;開發(fā)與建構(gòu)以社區(qū)為依托的公共托育服務(wù)體系,促進(jìn)全社會(huì)共同育兒氛圍的形成。

再次,社區(qū)發(fā)揮著重要依托作用。社區(qū)是托育服務(wù)的承接者,連接著政府與家庭,同時(shí)也是輸送托育服務(wù)的主要對(duì)象。社區(qū)作為家庭的地域共同體,同時(shí)也是服務(wù)共同體,社區(qū)蘊(yùn)藏著最豐富的人力資源、物力資源等,社區(qū)建設(shè)能為家庭提供一個(gè)良好的、支持性的社會(huì)環(huán)境。構(gòu)建多元主體協(xié)同機(jī)制,社區(qū)是普惠托育服務(wù)的需求整合平臺(tái)、資源落地平臺(tái)、空間建設(shè)平臺(tái)和組織管理平臺(tái)。社區(qū)在有效整合托育資源的基礎(chǔ)上,開發(fā)與完善社區(qū)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系、社區(qū)“照顧媽媽”服務(wù)、“喘息服務(wù)”、家庭托育點(diǎn)建設(shè),探索“一老一小”養(yǎng)老托育服務(wù)的有效銜接,通過服務(wù)輸送培養(yǎng)社區(qū)居民的自治與互助意識(shí),孵化、培育與引導(dǎo)社區(qū)居民實(shí)現(xiàn)社區(qū)托育服務(wù)的自治。

最后,市場發(fā)揮著重要補(bǔ)充作用。在國家建設(shè)普惠托育服務(wù)體系、社區(qū)托育服務(wù)體系的背景下,市場可以為家庭提供價(jià)廉質(zhì)優(yōu)的托育服務(wù)、給予家庭更多的照顧選擇與便利。促進(jìn)質(zhì)優(yōu)價(jià)廉市場托育服務(wù)的發(fā)展需要國家進(jìn)行稅收優(yōu)惠與財(cái)政補(bǔ)貼,在托育服務(wù)的上、中游產(chǎn)業(yè)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼與政策傾斜,鼓勵(lì)非營利托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展,建立非營利托育服務(wù)機(jī)構(gòu)注冊(cè)、登記、審批一體化平臺(tái),培養(yǎng)專業(yè)托育人員隊(duì)伍;鼓勵(lì)通過市場化方式,采取公辦民營、民辦公助等多種方式,在就業(yè)人群較為密集的地方鼓勵(lì)企業(yè)以聯(lián)合舉辦的形式建立兒童托育機(jī)構(gòu)。