文/本刊記者 黃靈
土壤作為構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)的基本要素之一,是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ),也是社會(huì)不可或缺的寶貴資源。近年來(lái),上海市高度重視土壤污染防治工作,認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央和國(guó)務(wù)院有關(guān)決策部署,堅(jiān)持精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污,建立健全土壤污染防治綜合監(jiān)管機(jī)制。
為進(jìn)一步貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上關(guān)于“深入推進(jìn)凈土保衛(wèi)戰(zhàn),持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量”的要求,結(jié)合上海市防治實(shí)踐工作有益經(jīng)驗(yàn)舉措,為全面提升滬上土壤環(huán)境監(jiān)管水平、推進(jìn)土壤污染治理體系和治理能力現(xiàn)代化,上海市人大及時(shí)制定了《上海市土壤污染防治條例》(2023年10月1日起施行)。
《上海市土壤污染防治條例》(以下簡(jiǎn)稱“條例”),在貫徹落實(shí)《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》的基礎(chǔ)上,結(jié)合上海實(shí)際情況,就土壤污染防治工作予以進(jìn)一步細(xì)化和完善,以保障老百姓“吃得放心、住得安心”。
據(jù)上海市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)介紹,該條例的主要內(nèi)容包括以下幾方面內(nèi)容:
第一,細(xì)化管理職責(zé),嚴(yán)格責(zé)任落實(shí)。條例在強(qiáng)調(diào)上海市政府和區(qū)政府加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、生態(tài)環(huán)境部門是統(tǒng)一監(jiān)管部門的基礎(chǔ)上,完善了管理職責(zé)——明確市政府派出機(jī)構(gòu)、街鎮(zhèn)發(fā)揮屬地優(yōu)勢(shì),按照職責(zé)做好相關(guān)防治工作;明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村、綠化市容部門對(duì)農(nóng)用地土壤污染防治實(shí)施監(jiān)管,規(guī)劃資源部門對(duì)土地開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中的土壤污染防治實(shí)施監(jiān)管,其他有關(guān)部門協(xié)同做好防治工作。
第二,堅(jiān)持從源頭協(xié)同預(yù)防,明確工作原則。條例明確上海市的土壤污染防治工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、分類管理、風(fēng)險(xiǎn)管控、污染擔(dān)責(zé)、公眾參與的工作原則。同時(shí),針對(duì)廢氣、廢水、固體廢物等各種污染物的疊加影響,條例堅(jiān)持源頭協(xié)同預(yù)防和水土一體防治原則,明確提出加強(qiáng)土壤與大氣、水、固體廢物等污染防治的統(tǒng)籌協(xié)同,實(shí)行土壤污染與地下水污染一體防治及相關(guān)工作一體部署、一體推進(jìn)。
第三,建立綜合監(jiān)管平臺(tái),加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)監(jiān)管。近年來(lái),上海市在提升土壤污染防治信息化監(jiān)管水平方面做出先行探索,著力打造土壤污染防治綜合監(jiān)管平臺(tái),為實(shí)現(xiàn)依法聯(lián)動(dòng)監(jiān)管發(fā)揮了重要支撐作用。對(duì)此,條例予以固化和完善:明確依托“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”,建立上海全市統(tǒng)一的土壤污染防治綜合監(jiān)管平臺(tái);明確生態(tài)環(huán)境部門和其他相關(guān)部門加強(qiáng)相關(guān)信息的共享和利用,實(shí)現(xiàn)全過(guò)程、全覆蓋監(jiān)管;明確各有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)將信息歸集至綜合監(jiān)管平臺(tái)并予以動(dòng)態(tài)更新,確保實(shí)現(xiàn)能用、管用。
第四,完善規(guī)劃要求,強(qiáng)化詳查和監(jiān)測(cè)。條例在上位法(《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》)關(guān)于土壤污染防治工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃,以及編制上海市土壤污染防治規(guī)劃等規(guī)定的基礎(chǔ)上,提出兩方面細(xì)化要求——其一,農(nóng)業(yè)農(nóng)村、綠化市容等部門編制的有關(guān)行業(yè)規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)包括土壤污染防治內(nèi)容;其二,編制國(guó)土空間規(guī)劃時(shí),應(yīng)當(dāng)充分考慮土壤環(huán)境質(zhì)量因素,合理確定土地用途。同時(shí),條例結(jié)合上海市工作實(shí)際情況,對(duì)轄區(qū)內(nèi)的土壤污染狀況詳查、監(jiān)測(cè)作出細(xì)化規(guī)定,明確開(kāi)展詳查的具體實(shí)施部門以及應(yīng)當(dāng)查明的具體內(nèi)容;進(jìn)一步細(xì)化明確由相關(guān)部門分別制定上海市建設(shè)用地、農(nóng)用地重點(diǎn)監(jiān)測(cè)地塊清單,提升監(jiān)測(cè)實(shí)踐工作的規(guī)范性。
第五,聚焦污染隱患點(diǎn),完善預(yù)防舉措。條例從實(shí)踐中易發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)隱患問(wèn)題出發(fā),針對(duì)工業(yè)面源污染預(yù)防提出相應(yīng)措施——對(duì)加油站、儲(chǔ)油庫(kù)等的地下油罐及附屬埋地管道,明確提出防滲漏措施要求;對(duì)土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位進(jìn)行隱患排查、自行監(jiān)測(cè)提出了具體要求;明確產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將土壤污染防治納入產(chǎn)業(yè)園區(qū)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度,督促園區(qū)內(nèi)企業(yè)落實(shí)污染防治措施;要求加強(qiáng)對(duì)持久性有機(jī)污染物等新污染物的治理。
在農(nóng)業(yè)面源污染預(yù)防方面,條例也形成了相應(yīng)的規(guī)范舉措——通過(guò)實(shí)施農(nóng)業(yè)投入品調(diào)查核算,加強(qiáng)農(nóng)藥、化肥等使用總量控制;加強(qiáng)農(nóng)業(yè)固體廢物回收網(wǎng)絡(luò)建設(shè),對(duì)回收站點(diǎn)的合理布設(shè)、維護(hù)管理、回收臺(tái)賬的記錄以及規(guī)范貯存農(nóng)業(yè)固廢和送交無(wú)害化處理或者資源化利用提出了明確要求;強(qiáng)化畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生的廢棄物無(wú)害化處理和資源化利用要求;明確農(nóng)村土地發(fā)包方依照承包合同監(jiān)督承包方合理利用和保護(hù)農(nóng)用地。
第六,結(jié)合地方特點(diǎn),健全風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)機(jī)制。條例結(jié)合上海市土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)具體情況,以實(shí)現(xiàn)安全利用為目標(biāo),提出完善風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)機(jī)制——加強(qiáng)對(duì)污染土壤轉(zhuǎn)運(yùn)的實(shí)時(shí)監(jiān)管;明確應(yīng)當(dāng)開(kāi)展建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查的情形;加強(qiáng)對(duì)納入建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄內(nèi)地塊的監(jiān)管,建立街鎮(zhèn)協(xié)助巡查機(jī)制;強(qiáng)化涉及深基坑的土壤修復(fù)施工安全監(jiān)管。同時(shí),條例從專業(yè)能力、質(zhì)量管理、報(bào)告出具等方面對(duì)受委托從事風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)活動(dòng)的單位提出了具體要求,并明確應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)技術(shù)規(guī)范從事活動(dòng)。
第七,完善保障措施,實(shí)施全方位監(jiān)督。條例以專章形式對(duì)土壤污染防治工作的保障和監(jiān)督作出規(guī)定——在上位法有關(guān)土壤污染防治基金制度的基礎(chǔ)上,細(xì)化基金的出資要求和具體用途去向;要求街鎮(zhèn)發(fā)揮網(wǎng)格化管理作用,加強(qiáng)所轄區(qū)域巡查、風(fēng)險(xiǎn)隱患報(bào)告以及科普宣傳教育等工作;明確人大監(jiān)督的具體要求;強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督,暢通公眾舉報(bào)渠道;對(duì)從事土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)活動(dòng)的單位和個(gè)人,實(shí)行信用管理。
上海市生態(tài)環(huán)境局向媒體表示,條例生效后,相關(guān)土壤污染防治工作所涉及的各部門管理職責(zé)已經(jīng)清晰和明確,這有助于各部門形成條塊結(jié)合、分工明確、聯(lián)動(dòng)監(jiān)管、齊抓共管的現(xiàn)代化管理模式。
首先是在農(nóng)用地管理方面,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、綠化市容部門將會(huì)同規(guī)劃資源部門、生態(tài)環(huán)境部門完善農(nóng)用地分類管理,加強(qiáng)農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量及地力監(jiān)測(cè),強(qiáng)化復(fù)墾農(nóng)用地檢測(cè)并分類管理。
其次,在建設(shè)用地管理方面,生態(tài)環(huán)境部門將會(huì)同規(guī)劃資源部門、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門等,嚴(yán)格重點(diǎn)建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)利用準(zhǔn)入,強(qiáng)化建設(shè)用地風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄管理,加強(qiáng)重點(diǎn)監(jiān)管單位源頭預(yù)防等。
再次,在信息化管理方面,將依托“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”,建立上海全市統(tǒng)一的土壤污染防治綜合監(jiān)管平臺(tái),加強(qiáng)各部門國(guó)土空間管理和土壤污染防治基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享和利用。
土壤環(huán)境質(zhì)量直接關(guān)系人民群眾居住環(huán)境和糧食安全,條例的實(shí)施將為上海市加強(qiáng)土壤污染防治提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。滬上相關(guān)各部門表示,將根據(jù)條例要求“勤修內(nèi)功、齊練外力”,確保人民群眾“住得安心”“吃得放心”,并從以下方面入手展開(kāi)工作——
首先,強(qiáng)化建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)相關(guān)活動(dòng)監(jiān)管。為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)強(qiáng)化土壤污染防治管理工作,相關(guān)部門將定期開(kāi)展土壤及地下水監(jiān)測(cè),加強(qiáng)關(guān)閉搬遷企業(yè)拆除活動(dòng)、殘留污染物安全清理處置活動(dòng)監(jiān)管。依托街鎮(zhèn)屬地力量發(fā)揮網(wǎng)格化管理作用,加強(qiáng)對(duì)建設(shè)用地風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄內(nèi)地塊的遙感抽查、無(wú)人機(jī)巡查、現(xiàn)場(chǎng)核查,嚴(yán)格管控重點(diǎn)建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)利用行為。
其次,加強(qiáng)對(duì)持久性有機(jī)污染物等新污染物的治理。通過(guò)開(kāi)展本市高關(guān)注、高產(chǎn)(用)量、高環(huán)境檢出率的化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)篩查,完成一批化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,持續(xù)推進(jìn)新污染物治理試點(diǎn),逐步建立新污染物環(huán)境調(diào)查監(jiān)測(cè)體系和環(huán)境管理信息系統(tǒng)。
再次,強(qiáng)化農(nóng)用地土壤保護(hù)。通過(guò)采取種養(yǎng)結(jié)合、輪作休耕等農(nóng)業(yè)耕作措施防止土壤污染;通過(guò)采取土壤改良、土壤肥力提升等措施加強(qiáng)土壤養(yǎng)護(hù)和培育;通過(guò)完善農(nóng)業(yè)投入品及廢棄物管理,加強(qiáng)對(duì)土壤資源的保護(hù)和合理利用。
最后,規(guī)范第三方服務(wù)單位從業(yè)行為。相關(guān)部門將建立污染土壤轉(zhuǎn)運(yùn)聯(lián)單機(jī)制,強(qiáng)化污染土壤外運(yùn)跟蹤管理。對(duì)從事土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)活動(dòng)的單位和個(gè)人實(shí)行信用管理,對(duì)未按照技術(shù)規(guī)范開(kāi)展相關(guān)活動(dòng)的予以處理處罰,引導(dǎo)行業(yè)企業(yè)規(guī)范從業(yè),形成良性市場(chǎng)氛圍。