摘?要

城市群是現(xiàn)代化進程中涌現(xiàn)的新型治理單元，也是國家治理體系中最富活力的區(qū)域組成。城市群的本質屬性是空間集聚性和關聯(lián)互惠性，其法理特質呈現(xiàn)為城市群內的各類主體權利擁擠和新興權利蓬發(fā)。依托中國地方治理的條塊結構進行分析，空間集聚性所引致的權利擁擠需要條條的依法疏解，關聯(lián)互惠性催生的權利活躍也有待塊塊的依法協(xié)作。目前，城市群既有的區(qū)域協(xié)同立法工作機制尚不成熟，執(zhí)法協(xié)作機制尚不完備，司法聯(lián)動保障機制尚不健全。這既需要條條牽頭的充分激勵機制，也需要塊塊互動的有效合作機制。城市群治理體系的構建離不開“榫卯”結構的條塊協(xié)同，具體應從立法、執(zhí)法、司法等環(huán)節(jié)依法推進。

關鍵詞?城市群?區(qū)域法治發(fā)展?條塊關系?法治協(xié)同

一、引言

全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務是高質量發(fā)展。面對人口眾多、地域遼闊、超大規(guī)模的國情，高質量發(fā)展意味著多元而富有層次的治理單元疊加推進。從空間維度審視中國式現(xiàn)代化進程，可架構出“鄉(xiāng)村振興—特色小鎮(zhèn)—縣域載體的城鎮(zhèn)化—市域社會治理—大中小城市協(xié)調發(fā)展—中心城市—都市圈—城市群—區(qū)域”的遞進組合型區(qū)域治理體系。其中，城市群既是地方治理實踐繞不過去的單元構成，又是驅動區(qū)域高質量發(fā)展的潛能載體，集聚了人口、資金、科技等規(guī)模紅利

全球57%的專利、43%的經濟活動，以及56%的最有影響力的科學家聚集于世界十大城市群。參見：Su?S，?Liu?Z，?Xu?Y，?et?al.?Chinas?MegaRegion?Policy：?Performance?Evaluation?Framework，Empirical?Findings?and?Implications?for?Spatial?Polycentric?Governance［J］.?Land?Use?Policy，2017，63（April）：119.。而中國地方層級管轄體制是條塊互嵌的治理結構：條條，代指從中央到基層縱向治理的職能分工，主要表現(xiàn)為黨和國家機構所轄職能的垂直管理，具有組織化、專業(yè)化和系統(tǒng)化的特征；塊塊，則代指各級行政區(qū)劃內的綜合性區(qū)域治理，主要由省、市、縣、鄉(xiāng)各級黨政承擔所在層級治理的主體責任，呈現(xiàn)地方性、綜合性和創(chuàng)造性的治理特征。城市群的發(fā)展勢必跨越不同層級地方主政機關的管轄邊界，既有縱向行政層級的跨層，又有橫向行政轄區(qū)的跨界，這對地方治理的條塊結構提出優(yōu)化協(xié)同的要求。

《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（簡稱《地方組織法》）第80條規(guī)定了“縣級以上的地方各級人民政府根據國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，結合地方實際需要，可以共同建立跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機制，加強區(qū)域合作。上級人民政府應當對下級人民政府的區(qū)域合作工作進行指導、協(xié)調和監(jiān)督?！薄吨腥A人民共和國立法法》（簡稱《立法法》）第83條第2款規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市、自治州可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機制?！边@些規(guī)定為跨區(qū)域合作提供了法律依據，“區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機制”和“區(qū)域協(xié)同立法工作機制”的提出，也為規(guī)模越來越大的城市群治理進一步促進高效能的條塊協(xié)同機制提供了方向指引。如何在法理上厘清城市群治理體系的構建本質及法治挑戰(zhàn)，并作出有效回應，成為本文的核心關切。

二、城市群治理體系構建所面臨的法治挑戰(zhàn)

城市是技術進步、社會分工與發(fā)展的結果，城市群的現(xiàn)代生成源于市場驅動。競爭是城市群內生的動力，合作是城市群發(fā)展的基礎。城市群高質量發(fā)展取決于競爭與合作的良性互動，而競爭與合作之間的固有張力需要借助條塊協(xié)同加以調處。

（一）城市群域內競爭與合作的張力

任何主體的意志行為都有目的，“競爭的目的是獲得優(yōu)勢和發(fā)展”

江雪松.國家治理體系中的區(qū)域法治發(fā)展類型學分析［J］.寧夏社會科學，?2017（4）：?4142.，合作的目的是互惠和發(fā)展。因而在發(fā)展的意義上，競爭和合作得以關聯(lián)并兼容，二者均強調在發(fā)展中獲益

競爭表現(xiàn)為雙方或多方主體在發(fā)展中追求自身的優(yōu)勢地位，不考慮是否損人利己；而合作表現(xiàn)為在發(fā)展中追求互惠共贏，結果是雙方或多方獲益，避免出現(xiàn)受損方。。這也是城市群內各市域相互競爭又得以成“群”的重要原因。競爭的方式可分為和平與非和平兩類，和平競爭內蘊合作，非和平競爭表現(xiàn)出激烈對抗并導致互損和無序。前者能夠納入法治軌道，后者往往偏離法治軌道。因此，城市群高質量發(fā)展應當是在法治軌道上推進“競爭下的合作”、保持“合作中的競爭”?！案偁幱欣诩ぐl(fā)人的創(chuàng)新精神和發(fā)展?jié)撃堋?/p>

鄭智航.法律內在邏輯的基調演變［M］.北京：法律出版社，?2012：?68.，而合作有助于搭建法治框架，推動競爭經由權利話語表達并實現(xiàn)權利互惠。

城市群的人口、資金、信息、技術、知識等要素基于市場需求形成規(guī)模性集聚，并在特定空間內趨向高頻次地流動與聯(lián)通，這在發(fā)展經濟學中被稱為“價值流”?！皟r值流”具有強大的競爭優(yōu)勢，我國城市群域內基于行政區(qū)劃的各城市的既有建制管轄界限一定程度上會被“價值流”沖淡。而在當前的條塊治理結構中，直轄市、副省級城市、地級市、縣級市的行政等級，對應了人才、土地、資本和技術等資源在相應層級塊塊中所獲得的統(tǒng)籌權限。不同層級的市域權力結構配置，不可避免地遭受“價值流”沖擊。相對于一般城市或傳統(tǒng)區(qū)域，城市群的“價值流”使得各層級塊塊更為敏銳地感知經濟社會信息并反饋給上級條條，這給條塊結構帶來新的沖擊和轉型期待。城市群呈現(xiàn)出獨有的空間集聚性和關聯(lián)互惠性，其治理體系的構建也成為國家治理體系現(xiàn)代化的新型單元標識，被期待在化解職能抵牾、政出多門、執(zhí)行梗阻等地方治理痼疾方面作出先行探索。

（二）空間集聚性帶來權利擁擠

人的生存、生活、生產都在一定的空間內進行，空間也因人類的活動具有了社會意義。城市的本質是人和資源在有限空間內的高度集聚與協(xié)同。城市空間的人口聚居密集、規(guī)模大但異質性強，社會聯(lián)系的主要紐帶是契約和法律。較大規(guī)模的城市會成為區(qū)域中心，形成“社會的權力支配地和信息發(fā)源地”

夏建忠.城市社會學［M］.北京：中國人民大學出版社，2010：19.，中心城市的周邊區(qū)域在受到輻射、發(fā)生緊密聯(lián)系之后也會向城市化邁進，進而形成都市圈。都市圈的規(guī)模有大有小，但都功能完備，由“中心城市連帶其輻射范圍的周邊城市構成一個個多中心、多層次、多網絡大中小城市集聚的城市體系”

張學良，陸銘，潘英麗，主編.空間的聚集：中國的城市群與都市圈發(fā)展［M］.上海：格致出版社，2020：9596.。如果都市圈相互之間在空間上有所聯(lián)結，便形成了包含著若干都市圈的城市群。城市群的區(qū)域經濟活動聯(lián)系緊密、功能互補、交通一體化程度高，呈現(xiàn)出較強的空間集聚性。城市群的空間集聚性表現(xiàn)為流動性、聯(lián)系性和穿透性，內部有著較強協(xié)同性，外部則呈現(xiàn)較大規(guī)模性。城市群的“群”是引領現(xiàn)代化發(fā)展的新空間，立足市域又超越市域，跨越了既定的城市行政區(qū)劃，是法治必須認真對待的區(qū)域空間。

城市群域內每個社會主體都不可避免地面臨著區(qū)域空間集聚所帶來的權利擁擠難題。所謂權利擁擠，是指空間集聚雖然帶來要素集中、資源疊加，卻仍然不能滿足這一空間內不同權利主體多樣化需求的現(xiàn)象。比如，交通擁堵、基礎設施和公共服務對接不足、生態(tài)環(huán)境惡化等。城市群的空間集聚性在法治軌道上需要“權力—權利”互動框架的回應。權利擁擠的背后是資源的市場配置緊張或失衡，這會對條塊既有權力結構形成較大沖擊。權利擁擠因而很容易升級為權利摩擦、權利糾紛乃至權利沖突，這些問題僅僅依賴權利主體之間的自我調適是不夠的，必須經由條塊權力的法治重構才能化解。譬如，中央設立雄安新區(qū)以及北京城市副中心的建設，都可視為通過條塊權力結構重組紓解京津冀協(xié)同發(fā)展中權利擁擠的典型。以城市群為單位的“塊狀”區(qū)域空間集聚在治理實踐中上升為一種新型的國家治理單元

楊龍，米鵬舉.城市群何以成為國家治理單元［J］.行政論壇，?2020（1）：?120129.，法治對國家這一治理尺度重構的回應尚未到位，國家公權力在“自上而下”的條條實施過程中能夠有效匯聚治理效能，但橫向塊塊的協(xié)同協(xié)作還有增進空間。

（三）關聯(lián)互惠性引發(fā)權利活躍

現(xiàn)代科學技術的發(fā)展走勢，在城市群中表現(xiàn)得更為清晰。信息化技術普及、數(shù)字社會崛起和快速交通系統(tǒng)的建設凸顯出城市群的空間“不僅是事物存在和運動的場所，也是社會關系和社會實踐的表達載體和產物”

靳文輝.空間正義實現(xiàn)的公共規(guī)制［J］.中國社會科學，2021（9）：92.。空間內權利擁擠也表明新的社會關系層出不窮，法律未必能及時予以準確回應。城市群域內各類主體交往愈加頻繁、聯(lián)系更加緊密，既可能囿于權利擁擠而加劇摩擦，也可能因互惠需求更多而使權利更加活躍。關聯(lián)互惠性有助于超越某個市域行政區(qū)劃進而實現(xiàn)物理空間資源、信息資源、制度資源、應急資源的均衡配置和優(yōu)化升級，更進一步地創(chuàng)造出新科技、新業(yè)態(tài)并催生出新興權利。就各類權利主體而言，權利活躍是基于市場活躍、科技創(chuàng)新而產生的尚未被法律確認和體現(xiàn)的利益需求?！俺鞘腥旱男纬墒嵌嘣嬷黧w在一定區(qū)域范圍的集聚，集聚的根本是因為有收益增加的動力，這其實就是不同利益主體圍繞利益的相互作用過程”

王玉海，宋逸群.共享與共治：中國城市群協(xié)同治理體系建構［J］.開發(fā)研究，?2017（6）：4.。“而利益關系的變化必然要在相應的法律制度中以法律權利和法律義務的制度設計來表達和體現(xiàn)。這種由社會發(fā)展導致社會利益關系的變化，從而相應地帶來法律權利的發(fā)展變化，當然也必然會有一些新興權利產生，這可能也是所有新興權利產生的根本性的動因。”

姚建宗.新興權利研究［M］.北京：中國人民大學出版社，?2011：13.

城市群作為國家或區(qū)域高質量發(fā)展的重要增長極，也是“新興權利得以生成的廣闊地帶”

謝暉.論新興權利的一般理論［J］.法學論壇，?2022（1）：50.，域內大中小城市作為價值流動、要素循環(huán)和社會空間生產的節(jié)點，應當及時合理應對各利益主體的交往、分工、合作、競爭等?；诔鞘兄卫淼男枰⒆阒卫碇黧w和利益主體間的“權力—權利”框架回應，大中小城市呈現(xiàn)出建立在統(tǒng)一大市場基礎上的關聯(lián)互惠性，市域之間持續(xù)互動共聯(lián)、互濟共建、互惠共享、互利共贏，形成對“行政區(qū)經濟”

行政區(qū)經濟是指基于行政區(qū)的經濟區(qū)，即以行政區(qū)為空間單元組織經濟活動，相對獨立，自成體系。國家自上而下的政治經濟激勵和各級行政區(qū)政府激烈競爭推動的行政區(qū)經濟發(fā)展成為我國經濟增長的空間特征，也成了城市群一體化發(fā)展與治理的難題。的超越。這必然帶來了條塊權力主體在城市群治理體系中的權重變化。當然，“權力—權利”框架以城市群域內各利益主體權利活躍所呈現(xiàn)出的“權利—權利”的互動邏輯為基礎，以促進形成塊塊之間橫向合作、平等溝通、自治為主的權利活躍。

（四）權利擁擠與權利活躍帶來的挑戰(zhàn)

如前所述，城市之所以成“群”，源于其自身的空間集聚性和關聯(lián)互惠性。但是，空間集聚性并不必然導向關聯(lián)互惠性，當城市群域內權利主體空間集聚超過市域治理能力的臨界點時，反而很容易導致權利擁擠，相應的“權力—權利”框架也會呈現(xiàn)出城市群域內條塊權力層疊復加，這需要依據《地方組織法》構建區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機制加以疏解。區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機制應當順應城市群“價值流”，以條塊結構優(yōu)化來引導各權利主體加強關聯(lián)互惠，更好回應城市群各類權利主體的權利活躍狀態(tài)。

條條和塊塊這兩個互嵌的治理系統(tǒng)，在城市群治理中存在著事實上的條塊分割，某些區(qū)域還會出現(xiàn)條塊的治理權限劃分不清，從而引致條塊間內耗，以至于不能很好地應對城市群權利活躍及新興權利涌現(xiàn)，甚至很難抑制條塊自身作為權力主體的自利性。唯有法治，尤其是立法、執(zhí)法、司法等領域的條塊協(xié)同，才能對此作出固根本、利長遠的應對。目前，城市群區(qū)域協(xié)同立法工作機制尚不成熟，執(zhí)法協(xié)作機制尚不完備，司法聯(lián)動保障機制尚不健全。

一是協(xié)同立法的主體有待依法擴大，事項范圍有待依法明確，法規(guī)內容有待依法深入，程序銜接有待依法加強，監(jiān)督執(zhí)行有待依法跟進。就主體而言，《立法法》尚未明確地方政府和跨行政區(qū)劃共設機構為協(xié)同立法主體，人大與政府的利益考量和決策程序差異較大，立法資源待整合。就事項范圍而言，具體立法事項選擇和協(xié)同標準缺乏理性規(guī)則指引。就協(xié)同內容而言，涉及競爭性或一方利益減損的協(xié)同立法進展較緩，有待補償機制配套。就機制銜接而言，法案起草、審議、批準、實施與監(jiān)督等環(huán)節(jié)的銜接渠道尚不順暢。就程序保障而言，對于阻礙區(qū)域協(xié)調發(fā)展的地方立法，尚未確定具體的清理規(guī)則、標準和程序。

二是執(zhí)法的預防功能有待提升，協(xié)作程序有待依法構建，運行機制有待依法優(yōu)化，監(jiān)督機制有待依法加強。其實，各級塊塊行使的執(zhí)法權在整個國家治理體系中最廣泛、最日常，與人民群眾接觸最多，對公民權利的影響最為直接，是法治的“晴雨表”。但是，城市群域內各執(zhí)法主體之間的協(xié)作銜接尚未被納入法治化軌道：前述既有的立法協(xié)同亦未得到執(zhí)法協(xié)作的很好回應，城市群條塊法治協(xié)同長期徘徊于議而不行階段；條塊之間“執(zhí)法部門的專業(yè)化法律目標往往與地方的綜合性治理需求存在一定程度的沖突”

劉楊.執(zhí)法能力的損耗與重建——以基層食藥監(jiān)執(zhí)法為經驗樣本［J］.法學研究，?2019（1）：26.，權責關系存在失衡困境；各市域之間缺乏成本分攤與收益分享的合理約定，執(zhí)法協(xié)作不能為促進各權利主體合作提供組織保障等。

三是司法聯(lián)動的協(xié)作標準有待確立，信息共享有待推進，制度配套有待增強。目前，城市群域內司法案件的“立審執(zhí)”協(xié)作聯(lián)動未實質性開展，存在立案標準、審理流程和執(zhí)行程序等方面的差異；信息化建設、人才交流、司法調研等配套保障跟進不足，停留在走訪交流、邀請法官授課、召開研討會及聯(lián)席會議等形式層面，司法聯(lián)動范圍較窄、協(xié)作內容較為單一。這類非制度性聯(lián)動協(xié)作方式更多依賴于各方主體的允諾，缺乏約束力。在配套保障欠缺的情形下，無強制約束力的城市群區(qū)域司法聯(lián)動很難形成常態(tài)化機制。

當然，城市群依法治理中面臨的挑戰(zhàn)并不能否定中國地方治理中既有條塊結構的有效性，中國地方發(fā)展經驗不斷驗證著這一范式的應用韌性。城市群高質量發(fā)展需要充分調動各治理主體的積極性，在法治軌道上不斷探索結構有序、功能互補、關聯(lián)互惠的城市群治理體系。

三、城市群域內條塊協(xié)同的法治邏輯

城市群高質量發(fā)展是對統(tǒng)一大市場的回應，市場經濟的本質是法治經濟，法治對城市群高質量發(fā)展需求的邏輯回應是在法治軌道上推進地方政府與統(tǒng)一市場高效互動。

（一）地方治理的條塊協(xié)同邏輯

條塊協(xié)同是地方治理保持活力與秩序相協(xié)調的密碼，中國的國情復雜、地域遼闊，地方治理中形成了多領域、多層級、多維度的條塊關系。條塊關系結合黨政關系，黨通過組織系統(tǒng)、問責機制來領導協(xié)調條塊關系，使得地方治理被解碼為“分事不分權、分工不分家”的“一盤棋”思想，既維護黨的全面領導和國家統(tǒng)一，又維護地方積極性，形成了世界獨有的條塊協(xié)同模式。

第一，條條分為垂直管理的條條和雙重領導的條條。放眼全球，法治是現(xiàn)代化國家治理的基本方式，但法治形態(tài)在各國的呈現(xiàn)不完全一致，尤其在具體治理層級上表現(xiàn)不同。譬如，美國聯(lián)邦政府和州政府是不同層級的政府，各自設置了名稱和職責大致相同的職能部門，然而，上一層級政府的職能部門不能直接指揮和命令下一層級政府的職能部門，兩者之間不存在“上下級關系”。但是，主權國家的中央或聯(lián)邦政府都會在國家安全、稅務、法治等領域設立垂直管理條條，以確保中央事權得到統(tǒng)一行使。所謂垂直管理，強調了上級的統(tǒng)籌性、自上而下的貫通性和相對于塊塊的獨立性，條條部門所涉的“人、財、物、事”都由上級條條或中央管理。與垂直管理相對應的是屬地管理，更多的條條除了履行上級部門規(guī)定的“事權”職能外，亦是本級地方塊塊黨政的組成部分，“人、財、物”由塊塊配置，也受同級紀委監(jiān)委的監(jiān)督，形成事實上雙重領導的條條。中國地方治理結構運行凸顯了一個重要特色，即黨和國家機構在地方的職能部門要依法依規(guī)接受地方黨委和上級條條的雙重領導，黨內分級歸口管理、中央集中統(tǒng)一領導，保證了國家治理體系實現(xiàn)縱向到底、橫向到邊的全覆蓋。

第二，條塊是多層面、多角度、立體交叉的權力結構網絡。我國有省、市、縣、鄉(xiāng)四級塊塊，條塊據此形成了多面多棱多交叉的“權力矩陣”。矩陣中的條條與塊塊除了條塊結合的級別等稱體系之外，也會遭遇交錯不等稱的條塊治理難題。其中，等稱條塊關系分為省部、市廳、縣處、鄉(xiāng)科四個級別層次：?一是中央部委與省級黨政的級別等稱，二是省級廳局與地級市之間的級別等稱，三是地級市的職能部門與區(qū)、縣、縣級市之間的級別等稱，四是縣、區(qū)職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道之間的級別等稱。相同級別為本來行使不同類型權力的條條與塊塊提供了制度化的對話平臺，在二者之間建立了有章可循的溝通機制，化解了條塊治理的復雜性。然而，城市群治理實踐中還會涉及立體的縱橫交錯治理，如A市與B市的同類條條在各自所轄不同縣區(qū)塊塊間的協(xié)同，或屬于同級塊塊的A市與B市所轄不同條條間的協(xié)同。中國式條塊組成了紛繁復雜、世界上其他國家所無法比擬

世界上的大國，除了中國之外，在憲治結構上有的實行聯(lián)邦制、有的實行邦聯(lián)制，它們雖然也有條塊關系需要協(xié)同，但其所謂的條塊關系更確切地說就是央地關系。無論聯(lián)邦制國家還是邦聯(lián)制國家的地方政權性組織，通常都全權負責地方事項，并且主要依靠本層級職能部門執(zhí)行，條塊關系只涉及一層，簡單明了。而中國作為超大規(guī)模的單一制國家，條塊關系的內涵遠非央地關系所能指代。的獨有模式。

第三，上級條條指導、協(xié)調和監(jiān)督下級條條的運行。中國式條條往往“一竿子插到底”，指導、協(xié)調和監(jiān)督各自業(yè)務領域的工作進展。溯源至中央，基于事權劃分而設置的各機構從上至下貫穿各層級塊塊，每一層級的條條職責同構，形成“上下對口”的機構設置，即上級有什么機構，下級就設置相應的機構。黨的全面領導、嚴密的科層組織加上不斷發(fā)展的現(xiàn)代科技手段，使得上級條條在分解任務、出臺指導性意見、進行頂層設計、提供業(yè)務指導、大數(shù)據技術監(jiān)測等方面的調控力增強，并通過下級條條層層傳導直至基層塊塊。以全國人大立法為例，涉及某行業(yè)法或領域法時，法案起草通常出自中央各條線的職能部門，進入正式立法程序才會由人大主導。立法前程序與黨和國家政策、指令的頒布前流程幾近一致。條條間的信息傳導也很注意吸納塊塊的創(chuàng)造性和創(chuàng)新性。

第四，塊塊先行邏輯為中國式現(xiàn)代化探路。條塊協(xié)同在地方治理中尤為重要，一些地方黨政在不打破現(xiàn)有立法、行政、監(jiān)察、司法等憲治權力結構和公共事務職能分工的前提下，通過權力運行平臺搭建、機制創(chuàng)新、技術運用、流程優(yōu)化等方式，促進區(qū)域競爭先行。從中國治理實踐觀察，“幾乎所有關系到日常操作的大量決定都是在地方或政治體制的中層作出的”

［美］李侃如.治理中國：從革命到改革［M］.胡國成，趙梅，譯.北京：中國社會科學出版社，?2010：191.，地方還在全面深化改革進程中發(fā)揮探路作用，呈現(xiàn)出塊塊先行邏輯?！耙幌盗蟹ㄖ伟l(fā)展需求均以地方先行先試的政策試點機制推進，力圖解決宏觀政策、黨內法規(guī)等立法轉化所涉黨政分工、央地互動、地方政府競爭等關鍵問題”

杜輝.生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體制改革的法理與進階［J］.江西社會科學，?2022（8）：133.。其中，市域作為承上啟下的治理結構中層，是值得關注的治理樞紐。市域既能有效承接上級條條的資源配置，將黨和國家的治理意圖向地方有效貫徹，又能有效提煉塊塊經驗，在先行探索中筑牢中國式現(xiàn)代化征途的法治基石。

（二）城市群條塊依法協(xié)同的邏輯期待

特色和短板、優(yōu)勢和不足并存往往反映事物發(fā)展的辯證法規(guī)律。依據城市群空間集聚性和關聯(lián)互惠性所帶來的挑戰(zhàn)，條塊關系在城市群依法治理實踐中所呈現(xiàn)出的實踐邏輯并不理想，有待進一步厘清。

第一，條塊協(xié)同推進城市群治理的整體戰(zhàn)略協(xié)作。條塊協(xié)同是條塊關系的最佳呈現(xiàn)，也是解決城市群整合問題、軸心問題、聯(lián)動問題的樞紐開關。城市群域內關聯(lián)互惠的規(guī)范性表現(xiàn)為公權力主體在保障各權利主體的利益訴求時，相互之間協(xié)調有序、配合有度、制衡有力。城市群高質量發(fā)展可以帶來正外部效應，域內各權力主體間關聯(lián)互惠性外溢，進而輻射、帶動、引領區(qū)域協(xié)調發(fā)展。以京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)和成渝雙圈等跨省域大型城市群為例，中央的區(qū)域重大戰(zhàn)略是“最強大腦”，條條和塊塊是中央配置資源的“雙驅”，條條應當理解、保障、規(guī)范、引導城市群的關聯(lián)互惠性及其引發(fā)的權利活躍，地方各級塊塊也應當尊重、配合、借助條條的權力運行，依法確認、規(guī)范城市群因關聯(lián)互惠而產生的新興權利。條與塊“如身使臂，如臂使指”般協(xié)作，有助于條條強力貫通和充分獲取地方信息，也有助于塊塊間的相互協(xié)作與穿透執(zhí)行。這樣方能充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。

第二，條塊協(xié)同優(yōu)化城市群依法治理的樞紐運行。城市群生成的原動力是市場競爭激發(fā)而內生的市場統(tǒng)一需求。以長三角城市群為例，1982年改革開放之初其只包括9個城市，而在2016年《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》中已經確認了26個城市，2019年的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》則囊括了41個城市。這些城市雖然量級不同，但都是條塊有機結合的重要節(jié)點處，也具備較為完整的治理體系與治理能力，有基本的立法、執(zhí)法、司法資源和權限來開展城市間的相互協(xié)作。隨著市場統(tǒng)一的內生需求不斷擴大，城市間趨向城市群，從而形成比單個城市層級更多、領域更豐富的利益表達。基于政府與市場的互動關系，城市群行政執(zhí)法對市場回應最為靈敏，條塊協(xié)同需求最為迫切，改革動力最為充足，有明顯的行政主導態(tài)勢。當然，立法應當及時跟進，立法協(xié)同是引領，執(zhí)法協(xié)作是主干，司法協(xié)助是保障，守法合作是基石。

第三，條塊協(xié)同增強城市群治理中的權力制約監(jiān)督。任何一個共同體的維系都需要權力的良好運轉，城市群也不例外。國家治理遭遇的復雜情況和疑難問題，往往于城市群治理中率先顯現(xiàn)。城市群是權利活躍場和新興權利萌發(fā)地，也是權利擁擠乃至糾紛沖突的頻發(fā)區(qū)，在國家治理中承載著先行試錯的功能。在“權力—權利”的互動之中，權利本身具有制約權力的內生性和激勵性，但是，權力的運行仍然需要在科學配置基礎上加強監(jiān)督和制約。權力配置適恰，才能高效運行，科學的配置應當體現(xiàn)出權力間公開透明的相互制約和監(jiān)督。城市群所涉公共事務往往并非某個層級的地方黨政能夠完全獨立處置，條塊既要協(xié)同，也要監(jiān)督彼此、防止越權。立足國家法制統(tǒng)一原則，當數(shù)十個條條貫通城市群域內各個層級的地方事務時，可以理解為每個條條都是防止塊塊自行其是的有力繩索。當然，離開塊塊的支持，上級條條的業(yè)務決策也很難得以實施。對于中央而言，可以通過條條和塊塊兩個途徑獲得信息，這對條條和塊塊都是一種無形的監(jiān)督。條塊制約是相互的，此外，紀委監(jiān)委還分別嵌入條塊，這既是為了監(jiān)督條塊協(xié)同效能，也是為了實現(xiàn)條塊權力運行的相互制約。

四、城市群治理體系中條塊協(xié)同的法治路徑優(yōu)化

城市群域內能否關聯(lián)互惠，目前更多地取決于社會主體之間的協(xié)商溝通效果。但是，非制度化的解決方式難以形成持久互惠且公開公平的協(xié)同機制。城市群治理體系應在優(yōu)化條塊權力結構層面進行協(xié)同立法、執(zhí)法協(xié)作和司法聯(lián)動的現(xiàn)代化推進。

（一）推進城市群域內協(xié)同立法

《立法法》和《地方組織法》都對區(qū)域協(xié)同立法作了規(guī)定。所謂協(xié)同立法，是指“兩個或兩個以上立法主體按照各自的立法權限和立法程序，根據立法協(xié)議，對跨行政區(qū)域或跨法域的法律主體、法律行為或法律關系等法律調整對象分別立法，相互對接或承認法律調整對象法律效力的立法行為”

賀海仁.我國區(qū)域協(xié)同立法的實踐樣態(tài)及法理思考［J］.法律適用，?2020（21）：71.。城市群域內協(xié)同立法涉及中央事權、城市群區(qū)域公共事權和各城市事權的分配，也涉及地方人大和政府的立法職權分配。

第一，確立協(xié)同立法的原則。一是確立協(xié)同立法的利益位階。黨中央、國務院先后聯(lián)合頒布的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》《成渝地區(qū)雙城經濟圈建設規(guī)劃綱要》等，發(fā)揮了黨中央、國務院及其職能部門在城市群規(guī)則建立中的條條統(tǒng)領作用，初步勾勒出大型城市群治理體系的戰(zhàn)略頂層設計。雖然這些“規(guī)劃綱要”不是法律文件，但具有很強的規(guī)范性，為京津冀、長三角、粵港澳等區(qū)域的城市群域內協(xié)同立法作出了前立法程序指引，即以國家利益為先、各城市利益為基的協(xié)同原則。二是協(xié)調好地方人大與政府在協(xié)同立法中的關系。依照《立法法》相關規(guī)定來看，地方人大主要進行自主性及創(chuàng)制性立法，地方政府則主要進行解釋性或執(zhí)行性立法。但是，城市群治理實踐中更多的是公共政策、行政協(xié)議和政府契約的協(xié)同制定?！读⒎ǚā焚x予了省和設區(qū)市兩級人大及其常委會享有區(qū)域協(xié)同立法權，卻未賦予同級地方政府這一權限。這并非是將政府排除出區(qū)域協(xié)同立法主體，而是強調人大主導立法，以減少可能的行政恣意和利益干預。三是處理好大中小城市之間立法權限位階。中心城市往往是直轄市、副省級城市，其與一般的設區(qū)的市在立法權限上有較大區(qū)別，需要在項目立項、法案起草階段加以協(xié)同。即使是中心城市之間，也會有塊塊位階之分，如成渝雙城經濟圈中的重慶市是直轄市，而成都市是副省級城市，兩地在協(xié)同立法上的對接需要四川省代表成都市出場，實現(xiàn)與重慶市的塊塊等稱。

第二，確立協(xié)同立法的事項指引。城市群的共性治理主要包括傳統(tǒng)的物理空間形態(tài)、信息新形態(tài)、規(guī)則之治和應急機制等，協(xié)同立法事項也應聚焦于物理連接、信息鏈接、規(guī)則銜接、應急聯(lián)動等事項。

物理連接是指交通設施、商品要素、自然資源、生態(tài)環(huán)境等物理形態(tài)的區(qū)域協(xié)調，可以通過協(xié)同立法減少空間阻隔和市場分割，為建設全國統(tǒng)一大市場貢獻先驅經驗；信息鏈接是指互聯(lián)網、大數(shù)據、人工智能、云計算等科創(chuàng)和知識文化的區(qū)域協(xié)同，可以通過協(xié)同立法加強智慧治理，推進跨區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)信息和數(shù)據共享；規(guī)則銜接是指地方人大立法、政府立法、規(guī)范性文件乃至各類標準規(guī)范的融貫統(tǒng)一及實施中的相互協(xié)作，可以通過協(xié)同立法促進工作機制創(chuàng)新，如在節(jié)能、信用等領域加強城市群標準一體化建設；應急聯(lián)動是指城市群為應對超大規(guī)模社會風險的系統(tǒng)性、跨界性和傳導性，建立集中、統(tǒng)一、高效的應急資源優(yōu)化調配體系，通過中心城市示范立法帶動多層級多市域協(xié)同立法，防控消解各類風險。

第三，完善協(xié)同立法的工作機制。協(xié)同立法的有效運行需要有特定的協(xié)同模式與機制，需要掃清政策、利益、制度等外在因素給協(xié)同立法帶來的客觀障礙，如構建信息共享機制、法規(guī)清理機制等。以城市群域內法規(guī)清理機制的構建為例，應當在某一行政區(qū)劃清理一般性法規(guī)或規(guī)章的基礎上開展以下行動：一是清理阻礙區(qū)域協(xié)調發(fā)展、限制市場公平競爭的地方性規(guī)范或區(qū)域間立法，二是商定區(qū)域內立法沖突清理的具體規(guī)則、標準以及規(guī)范清理的程序，三是保持對協(xié)同立法效果的動態(tài)跟蹤。先從有條件的中心城市做起，逐步摸索出城市群域內協(xié)同立法的各項具體制度安排、運行模式、層級協(xié)作、協(xié)同路徑等。

（二）加強城市群一體化執(zhí)法

城市群高質量發(fā)展的目標是區(qū)域一體化，應當在關注域內大中小城市的空間分級治理單元基礎上進一步關注跨界治理，在協(xié)作主體、程序銜接、標準認定方面實質推進。

第一，加強執(zhí)法協(xié)作的主體溝通?！包h委和政府是執(zhí)法體系的牽引者和建構者，黨政體制所釋放的政治壓力是執(zhí)法運行的動力來源”

劉楊.法治政府視野下執(zhí)法協(xié)作的實踐困境與破解路徑［J］.法商研究，?2023（2）：120.。城市群域內各黨政機構、規(guī)劃機構和職能部門等條條在自身層級和職責范圍內應當形成一體化發(fā)展共識，形成系統(tǒng)思維、創(chuàng)新思維、法治思維的一體集成。權責分工、守土有責的執(zhí)法部門應對城市群一體化發(fā)展的必然選擇是執(zhí)法協(xié)作及其體系化協(xié)同。一是確保實際參與一體化執(zhí)法的各個主體適格，規(guī)范行政機關與非行政機關的執(zhí)法協(xié)作。二是確保各個執(zhí)法主體明確自己的職責范圍，設立城市群協(xié)同治理的問題清單和權力協(xié)作清單，明確各自事項、地域、級別范圍，有序執(zhí)法。三是確保城市群域內各執(zhí)法主體的合作行為必須獲得足夠的制度激勵，若存在違反合作規(guī)則的行為，必須給予相關主體相應的懲罰。

進而，在塊塊層面依法建立跨行政區(qū)劃的協(xié)調管理機構。依據《地方組織法》規(guī)定，城市群的中心城市與周邊中小城市的政府可在空間共建、交通共聯(lián)、產業(yè)共興、服務共享、生態(tài)共保、人才共育等領域逐步探索區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機制或直接開展重大項目協(xié)作。譬如“長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)執(zhí)行委員會”由上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉興市嘉善縣三地聯(lián)合成立，是反映共同發(fā)展意愿、發(fā)揮各自積極性、獲得法定機構認可、具有協(xié)商民主性質治理結構的跨行政區(qū)劃協(xié)調管理機構。這也成為區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機制的先行典范。

第二，規(guī)范執(zhí)法協(xié)作的程序銜接。程序合法是指行政執(zhí)法的過程要符合法律法規(guī)的規(guī)定性程序。涉及城市群一體化發(fā)展目標的具體執(zhí)法協(xié)同協(xié)作行為，必須有法可依，法律條款必須清晰、明確，必須依法遵循程序。當然，不同執(zhí)法行為有不同的程序規(guī)定，即使是同一類行政執(zhí)法行為，不同執(zhí)法主體依據的法定程序也不盡相同。以城市群域內的生態(tài)保護一體化執(zhí)法為例，其涉及的執(zhí)法主體有自然資源部門、公安部門等。然而，這些條線執(zhí)法協(xié)作主體在依據各自法律法規(guī)作出處理時，其執(zhí)法程序不盡相同。

如何確保執(zhí)法程序協(xié)同有序？一是確保各條線執(zhí)法主體嚴格遵守各自法律程序；二是確立執(zhí)法協(xié)作原則，在協(xié)作中優(yōu)化執(zhí)法流程；三是以數(shù)字化手段提升執(zhí)法資源，優(yōu)化配置程序；四是以中心城市帶動城市群域內塊塊執(zhí)法程序相互銜接的法治環(huán)境優(yōu)化，推進城市群域內空間的行政邊界、執(zhí)法邊界、經濟邊界和社會文化邊界等多維度耦合。

第三，明確一體化執(zhí)法的事實認定標準。一體化執(zhí)法效果取決于執(zhí)法處理程序是否銜接，這要求執(zhí)法協(xié)作行為的內容符合行政規(guī)定和一般性法律確定的標準。同時，各個執(zhí)法主體必須在法律授權范圍內各自作出處理，執(zhí)行法律授予本主體的權力。具體而言，城市群域內執(zhí)法協(xié)作的事實認定需要依據兩個判斷標準：一是認定事實的證據來源合法且有效；二是要求證據確鑿充分并形成證據鏈，能夠復原發(fā)生的事實。

執(zhí)法實踐中，各執(zhí)法主體可以使用共同的證據，避免不必要的重復和資源浪費。但是，對屬于何種違法事實的認定則由各個執(zhí)法主體自行判斷。隨著數(shù)字時代的到來，對于執(zhí)法事實、證據的固定已經不再是難事，關鍵是在法治軌道上推進信息鏈接。以基層“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”為例

王叢虎，?喬衛(wèi)星.?基層治理中“條塊分割”的彌補與完善——以北京城市“一體兩翼”機制為例［J］.中國行政管理，?2021（10）：5255.，報到后各執(zhí)法部門可以聯(lián)合進行證據收集，也可以分工合作對違法事實進行認定，對于這兩種合法途徑獲取的證據，各個執(zhí)法主體可以共享共用。

（三）規(guī)范城市群域內司法聯(lián)動

城市群域內司法條線在區(qū)域法治發(fā)展和競爭中扮演著重要角色，構成城市群治理體系的重要部分。在條塊協(xié)同范式和審級制度背景下，城市群域內司法關系的理性定位是互惠和協(xié)作。各級司法機關在維護社會公平正義的過程中，也可能因審判結果相互抵牾而銷蝕司法中立性和公信力。因此?“以合作替代競爭，也是司法治理在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的功能實現(xiàn)路徑”

張小波，?肖明明.?由競爭走向合作：中國地方法院區(qū)域協(xié)作的實踐與改革［J］.法律適用，?2021（2）：148.。司法聯(lián)動是司法機關為本司法管轄區(qū)域之外的司法機關依法提供的互惠便利。

第一，破除城市群域內司法地方保護主義。在關照地方性知識的基礎上，統(tǒng)一司法適用標準，確保類案同判。應當客觀理性對待城市群域內各城市在經濟體量、人口規(guī)模、文化習俗等方面的差異，處理好地域不平衡性和區(qū)域司法統(tǒng)一性的內在張力。信息化作為不可或缺的司法治理方式和治理資源，有助于實現(xiàn)城市群域內的司法統(tǒng)一；數(shù)字資源的多樣性、通約性、社會性、創(chuàng)新性，有助于促進城市群域內司法信息溝通，破除司法地方保護主義。城市群并非行政區(qū)劃意義上的區(qū)域，除了中央之外，并無統(tǒng)一的上位區(qū)域主體，不會形成更大范圍的司法地方保護。

第二，建構城市群域內司法統(tǒng)一示范向導。全國范圍內的區(qū)域司法必然存在不平衡，與其一味追求均等化，不如發(fā)揮城市群先行優(yōu)勢和先導功能，循序漸進地實現(xiàn)司法資源均衡分布，扎實推動區(qū)域司法協(xié)同。城市群法治成效依賴于區(qū)域社會治理要素的多元化整合，對不平衡狀態(tài)下各類因素進行的考量和調整，會催生新的司法整合需求。城市群域內司法聯(lián)動的開展，可以實際問題為導向，開展跨行政區(qū)劃法官聯(lián)席會議、裁判指引或案例指導等，“如京津冀、長三角的法院、檢察院系統(tǒng)均通過聯(lián)席會議機制，共同研究解決疑難案件的法律適用問題，以統(tǒng)一裁判尺度，實現(xiàn)平衡救濟”

宋菲，?郝書翠.?區(qū)域協(xié)同立法的深度審視與探討［J］.理論探索，?2022（3）：121.。另外，由各個城市群域內法院和檢察院審結、提煉、呈送，經最高司法機關審核發(fā)布的指導性案例，占了“兩高”指導性案例的半數(shù)以上，也在司法實踐中實質性引領、統(tǒng)籌、整合與優(yōu)化域內法治資源，有助于形成地方統(tǒng)一的司法裁判機制，提高司法效率，保障司法公正性和公信力。

第三，以數(shù)字技術支撐城市群司法聯(lián)動機制。相較于立法和執(zhí)法，司法在化解糾紛、維護社會秩序、保障個體權利等方面發(fā)揮著“底線性”的功能。司法秉持“不得拒絕裁判”理性，強調解決糾紛的過程和結果符合社會公平正義。目前城市群域內仍以本地經濟社會發(fā)展為中心導向，地方案件裁量結果難免出現(xiàn)差異，司法協(xié)作則顯得隨機和懸浮。而數(shù)字技術有強烈的去中心化、去本位化傾向，可以最大限度地縮短條條間、塊塊間、條塊間的信息傳遞過程，有助于跨域事實的厘清、多點證據的核實、復雜糾紛的解決。司法聯(lián)動機制不僅涉及跨域協(xié)作，還涉及檢察院、公安乃至其他行政機關之間的多機構職能集成，在一些跨界跨域案件的審理上，可以借助數(shù)字技術圍繞調查取證、案件協(xié)調、判決執(zhí)行等方面展開協(xié)作聯(lián)動。當然，數(shù)字技術運用過程中要避免“以數(shù)代人”，堅持以人民為中心，維護個人數(shù)據的隱私性，依法依規(guī)采集、分析和應用數(shù)據，保障“智慧司法”中的民眾安全感。

五、結語

與世界一流城市群相比，中國城市群發(fā)展形態(tài)并不整齊，在經濟體量、經濟效率、科技水平、開放程度、資源配置能力等方面還存在著一定差距。本文探討了在法治軌道上建構城市群治理體系繞不開的條塊協(xié)同框架運作，但還只是一個初步的法理分析。相信在黨的集中統(tǒng)一領導下，中國城市群治理的條塊模式在伴隨科技進步而來的“智慧治理”的加持下，能夠逐步解決條塊協(xié)同所遭遇的各種治理痼疾，同時實現(xiàn)自我革新和完善，有效提升城市群治理整體效能，處理好城市群與外部區(qū)域的協(xié)調發(fā)展關系，從而促進新發(fā)展格局的形成。

參考文獻：

［1］靳文輝.空間正義實現(xiàn)的公共規(guī)制［J］.中國社會科學，2021（9）.

［2］江雪松.國家治理體系中的區(qū)域法治發(fā)展類型學分析［J］.寧夏社會科學，?2017（4）.

［3］劉楊.法治政府視野下執(zhí)法協(xié)作的實踐困境與破解路徑［J］.法商研究，?2023（2）.

［4］宋菲，?郝書翠.?區(qū)域協(xié)同立法的深度審視與探討［J］.理論探索，?2022（3）.

［5］王叢虎，?喬衛(wèi)星.?基層治理中“條塊分割”的彌補與完善——以北京城市“一體兩翼”機制為例［J］.中國行政管理，?2021（10）.

［6］謝暉.論新興權利的一般理論［J］.法學論壇，?2022（1）.

［7］楊龍，米鵬舉.城市群何以成為國家治理單元［J］.行政論壇，?2020（1）.

［8］姚建宗.新興權利研究［M］.北京：中國人民大學出版社，?2011.

［9］張小波，?肖明明.?由競爭走向合作：中國地方法院區(qū)域協(xié)作的實踐與改革［J］.法律適用，?2021（2）.

［10］?SU?S，?LIU?Z，?XU?Y，?et?al.?Chinas?MegaRegion?Policy：?Performance?Evaluation?Framework，Empirical?Findings?and?Implications?for?Spatial?Polycentric?Governance［J］.?Land?Use?Policy，2017，63（April）.

（責任編輯：李思慧）