高慧 周海旺

摘要：機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)在積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略中起重要作用。對(duì)照老年人機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)需求的變化趨勢(shì)，上海機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)供給存在醫(yī)療護(hù)理服務(wù)的不足、中端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的缺乏、空間配置的失衡、專業(yè)人才的缺失等四大問(wèn)題，也是造成上海養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率不高的主要原因。針對(duì)上海機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)供需結(jié)構(gòu)性矛盾及原因，提出針對(duì)性建議。

關(guān)鍵詞：機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)；供需矛盾；調(diào)整結(jié)構(gòu)

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.06.003

一、引言

黨的二十大報(bào)告提出“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)”。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)作為社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系的重要支撐，在積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略中起重要作用。民政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2022年底，我國(guó)60歲及以上老年人口2.8億人，占總?cè)丝诘?9.8%，其中65歲及以上老年人口2.1億人，占總?cè)丝诘?4.9%，已進(jìn)入重度老齡化社會(huì)。[1]根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組預(yù)測(cè)，到2035年我國(guó)65歲及以上老年人口規(guī)模將達(dá)到3.46億，人口老齡化率將達(dá)到20.5%，將邁入超老齡化社會(huì)。[2]同時(shí)第一次“嬰兒潮”出生人口也在2030—2038年進(jìn)入到高齡，帶來(lái)人口高齡化的沖擊。隨著老齡化、高齡化、空巢化的加劇，老年人對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求越迫切。我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)加快發(fā)展的同時(shí)而入住率持續(xù)偏低，逐漸成為困擾其高質(zhì)量發(fā)展的突出問(wèn)題。[3]

上海比全國(guó)早20年進(jìn)入老齡化社會(huì)，目前是全國(guó)人口老齡化、高齡化程度最高的大城市，與國(guó)際大城市相比，也處于高水平。上海主動(dòng)應(yīng)對(duì)人口深度老齡化的挑戰(zhàn)，積極探索完善養(yǎng)老服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)了多個(gè)“全國(guó)率先”，在滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)需求方面取得了很大成效，養(yǎng)老服務(wù)工作一直走在全國(guó)前列，但也同樣面臨同樣困境。上海市民政局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：2022年上海養(yǎng)老機(jī)構(gòu)核定床位數(shù)16.36萬(wàn)張，占戶籍老年人口的3%；入住老年人71731人，入住率只有43.8%，大大低于2018年的58.3%。[4]上海養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)供需存在結(jié)構(gòu)性矛盾是造成入住率偏低的主要原因。本文在分析上海機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀及需求變化的基礎(chǔ)上，研究機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)供需結(jié)構(gòu)性矛盾及成因，并提出針對(duì)性建議。

二、上海機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀及需求變化

（一）上海機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀

2010年尤其是2015年以來(lái)，上海著重加強(qiáng)政策支持力度，有效擴(kuò)大服務(wù)供給，促進(jìn)了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的快速發(fā)展。

1.機(jī)構(gòu)設(shè)施穩(wěn)步建設(shè)

自“十一五”規(guī)劃開(kāi)始，上海將養(yǎng)老服務(wù)納入《上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要》，2014年在全國(guó)率先編制《上海市養(yǎng)老設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃（2013-2020年）》（滬府〔2014〕73號(hào)）。“十二五”“十三五”上海中心城區(qū)和郊區(qū)分別按照戶籍老年人口的2.5%和3.5%落實(shí)養(yǎng)老床位責(zé)任指標(biāo)，并將每年新增養(yǎng)老床位數(shù)列入市政府實(shí)事項(xiàng)目，各年份基本都超額完成。2022年上海全市共有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)729家，比2010年增加104家，平均每年增加近9家；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)16.36萬(wàn)張，比2010年增加6.58萬(wàn)張，平均每年增加超過(guò)5400張。2010年以來(lái)，上海每百位戶籍老年人擁有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)都接近3張，基本實(shí)現(xiàn)上海養(yǎng)老服務(wù)格局“9073”中“3”的目標(biāo)（見(jiàn)表1）。

2.床位結(jié)構(gòu)加快調(diào)整

《上海市深化養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施方案（2019—2022年）》（滬民規(guī)〔2019〕26號(hào)）要求，到2022年全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理型床位達(dá)到總床位數(shù)的60%。2021年上海市民政局發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)本市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理型床位建設(shè)的通知》（滬民養(yǎng)老發(fā)〔2021〕15號(hào)），政府投資新建、改建、擴(kuò)建的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)原則上應(yīng)全部設(shè)置為護(hù)理型床位，對(duì)認(rèn)定符合《上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理型床位設(shè)置指引》要求的護(hù)理型床位，按照每張床位2000元給予一次性補(bǔ)貼。上海養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理型床位數(shù)由2020年的5.6萬(wàn)張?jiān)黾拥?022年的10.62萬(wàn)張，占總床位數(shù)的比例由2020年的35.7%上升到2022年的64.9%，兩者都翻了近一番。2018年上海首次將改建1000張認(rèn)知癥照護(hù)床位列入市政府實(shí)事項(xiàng)目，出臺(tái)了《認(rèn)知癥照護(hù)床位設(shè)置工作方案（試行）》（滬民福發(fā)〔2018〕11號(hào)），明確了管理要求和扶持政策。2020年開(kāi)始這一實(shí)事項(xiàng)目指標(biāo)翻倍到2000張，均超額完成。上海認(rèn)知障礙照護(hù)床位數(shù)由2020年約5000張?jiān)黾拥?022年的9438張。

3.醫(yī)養(yǎng)結(jié)合全面推進(jìn)

一是鼓勵(lì)有條件的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)。上海制定出臺(tái)《關(guān)于全面推進(jìn)本市醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展的若干意見(jiàn)》（滬民福發(fā)〔2015〕19號(hào)）。2022年上海市有內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)366家，比2016年增加了122家；占總養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的50.2%，比2016年上升了15.4個(gè)百分點(diǎn)。有一定規(guī)模（一般為150張以上床位）的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)覆蓋率達(dá)到100%。二是推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)簽約。從2018年開(kāi)始，上海市無(wú)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心或者其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)簽約服務(wù)全覆蓋。

4.社會(huì)參與不斷增強(qiáng)

上海先后出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》（滬府發(fā)〔2014〕28號(hào)）、《本市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作方案》（滬民福發(fā)〔2017〕30號(hào)）、《上海市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”實(shí)施辦法》（滬民規(guī)〔2021〕5號(hào)）等一系列鼓勵(lì)社會(huì)參與養(yǎng)老服務(wù)的扶持政策，調(diào)動(dòng)了各社會(huì)主體的參與積極性，并成為上海機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的重要組成部分。一是民建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)趨于增加。2010年以來(lái)上海民建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、床位數(shù)波動(dòng)增加，2022年分別達(dá)到345家、6.74萬(wàn)張，比2010年分別增加了13家、1.52萬(wàn)張；占全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、床位數(shù)的比例都超過(guò)了40%，其中2010年—2012年都超過(guò)50%。二是公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)加快發(fā)展。2017年上海在靜安區(qū)、閔行區(qū)兩區(qū)試點(diǎn)并推廣養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)。2022年上海全市729家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，公建公營(yíng)占20.9%，公建民營(yíng)占31.8%，民建民營(yíng)占47.3%，其中公建民營(yíng)比2018年上升了近13個(gè)百分點(diǎn)；2022年全市16.36萬(wàn)張養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位中，公建公營(yíng)占21.4%，公建民營(yíng)占37.4%，民建民營(yíng)占41.2%。

（二）上海機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的需求變化趨勢(shì)

在人口老齡化宏觀因素、家庭中觀因素、老年人微觀因素以及區(qū)域空間因素等多種因素的綜合影響下，上海老年人機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)需求呈現(xiàn)出如下變化趨勢(shì)。

1.機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求總量加速增長(zhǎng)

截至2022年底，上海60歲以上戶籍老年人口553.66萬(wàn)人，比2010年增加了222.64萬(wàn)人，增長(zhǎng)了67.3%，占總戶籍人口的36.8%，比2010年上升了13.4個(gè)百分點(diǎn)，其中：80歲及以上高齡老年人口83.15萬(wàn)，占老年人口的15%，已步入深度老齡化快速發(fā)展階段。筆者預(yù)測(cè)，上海人口老齡化將由低齡老人規(guī)?？焖贁U(kuò)張轉(zhuǎn)變?yōu)?0歲及以上的高齡老人規(guī)模加速擴(kuò)張階段，2023年是高齡老人占全部老年人口的比例變化曲線出現(xiàn)“拐點(diǎn)”的年份，由過(guò)去十幾年的下降趨勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)樯仙厔?shì)；2025年上海戶籍高齡老人數(shù)量將增加至94萬(wàn)人，戶籍老年人口總數(shù)達(dá)到600萬(wàn)人左右，戶籍高齡老人占戶籍老年人口總數(shù)的比例上升到15.4%左右；2045年上海戶籍高齡老人數(shù)量將增加至230萬(wàn)人左右，是目前規(guī)模的近3倍，占戶籍老年人口總數(shù)的比例上升到35%左右。

上海市第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年2%的老年人住在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，且隨著老年人口年齡的增長(zhǎng)，入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的比例快速上升，60—69歲、70—79歲、80歲及以上老年人口入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的比例分別為0.3%、1.2%和10.5%，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的入住對(duì)象主要是80歲及以上的高齡老人。[5]2019年筆者在上海開(kāi)展的老年人口養(yǎng)老方式意愿抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，8.5%的老年人希望到機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，且隨著年齡的增長(zhǎng)，老年人希望到機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的意愿增強(qiáng)，60—69歲、70—79歲、80歲及以上分別為8%、9.2%和12.2%（見(jiàn)表2）。

未來(lái)20多年上海戶籍高齡老人數(shù)量將成倍增長(zhǎng)，如果再加上非戶籍隨子女在上海居住的外來(lái)高齡老人，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)需求規(guī)模會(huì)更大。再加上家庭結(jié)構(gòu)少子化、小型化和空巢化等變化趨勢(shì)帶來(lái)的家庭照料資源的持續(xù)減少，預(yù)示著未來(lái)的上海機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)需求將進(jìn)入爆發(fā)式增長(zhǎng)階段，要根據(jù)這一需求變化趨勢(shì)早做應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。

2.醫(yī)療護(hù)理服務(wù)需求急劇增長(zhǎng)

隨著深度人口老齡化和高齡化的加快發(fā)展，我國(guó)失能、半失能老年人規(guī)模和占比將急劇上升，由2020年的4564萬(wàn)人和17.11%上升到2030年的6953萬(wàn)人和17.44%，并將引發(fā)失能老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)需求激增。[6]機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為失能老人提供專業(yè)的照料和護(hù)理服務(wù)方面具有無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)，老年人失能程度越高，越傾向于選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。[7]

隨著人口老齡化、高齡化程度的加深，因自然衰老患有慢性病、老年性疾病的比例增加，上海市失能、半失能老年人口規(guī)模也快速增加。上海市第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年3.7%的老年人生活不能自理，其中80歲及以上高齡老年人高達(dá)14.2%。[5]截至2022年12月，全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住老年人71731人，80歲及以上高齡老年人為主（74.5%），且多為中度、重度護(hù)理級(jí)別的老年人。[4]高齡老人的照料護(hù)理問(wèn)題日益突出，特別是一些失能、失智老人的醫(yī)療護(hù)理服務(wù)需求急劇增長(zhǎng)。醫(yī)療護(hù)理服務(wù)需求是老年人的核心需求，醫(yī)療護(hù)理服務(wù)水平是老年人選擇養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的首要考慮因素。

3.空間需求郊區(qū)化

上海中心城區(qū)人口老齡化程度比郊區(qū)高。2022年中心城區(qū)人口老齡化率、人口高齡化率分別為40.9%、15.2%，高于郊區(qū)的34.1%、15.0%。隨著人口分布郊區(qū)化，上海老年人口、高齡老年人口分布由中心城區(qū)向郊區(qū)不斷擴(kuò)散。2022年中心城區(qū)老年人口、高齡老年人口占比分別為42.4%、42.6%，分別比2018年下降了2.1個(gè)、4個(gè)百分點(diǎn)，而郊區(qū)比例上升，其中中心城區(qū)的黃浦區(qū)、虹口區(qū)兩區(qū)因?yàn)閯?dòng)拆遷，出現(xiàn)老年人口規(guī)模的減少，分別減少了2.37萬(wàn)人、0.52萬(wàn)人。[8]上海老年人口空間分布變化也帶來(lái)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)需求的郊區(qū)化。

4.結(jié)構(gòu)需求“橄欖型”

上海養(yǎng)老保障水平不斷提高，養(yǎng)老金水平也連續(xù)多年上漲，在全國(guó)位居前列。上海市老齡工作委員會(huì)辦公室統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：2022年上海領(lǐng)取城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老金老年人占比82.3%，比2010年上升了11.7個(gè)百分點(diǎn)，平均每月5261元，比2010年增加了3340元；領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的老年人占9.1%，平均每月1300元；其他是征地養(yǎng)老人員，人均月生活費(fèi)2641元。[8]同時(shí)上海實(shí)施了老年綜合津貼、養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼、長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)等制度，老年人養(yǎng)老服務(wù)支付能力不斷增強(qiáng)，越來(lái)越注重養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。目前上海中心城區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的平均收費(fèi)水平在5000元左右，照護(hù)等級(jí)越高、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)越高端，收費(fèi)水平也越高。因而許多上海老年人收入水平也承受不起高端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的費(fèi)用，只有中端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)兩者兼顧，需求最大，因而呈現(xiàn)“橄欖型”需求結(jié)構(gòu)。

三、上海機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展存在的主要問(wèn)題

對(duì)照老年人的需求，上海機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在服務(wù)內(nèi)容、層次、空間、人才供給存在結(jié)構(gòu)性矛盾，是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率偏低的主要原因。

（一）醫(yī)療護(hù)理服務(wù)能力不足

一是近半數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)沒(méi)有內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)。2022年上海49.8%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還沒(méi)有內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)。內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)必須按照相關(guān)規(guī)定，引入醫(yī)療設(shè)施和醫(yī)護(hù)人員，而很多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)普遍少于150張，規(guī)模比較小、實(shí)力有限而難以承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用。

二是有內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供醫(yī)療服務(wù)也有限。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)在醫(yī)療構(gòu)成中應(yīng)屬于社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的分支或補(bǔ)充，其服務(wù)人群與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心服務(wù)的部分人群基本一致，主要為老年人，但沒(méi)有納入公共衛(wèi)生體系，招聘醫(yī)護(hù)人員難，醫(yī)護(hù)人員多為退休人員，具有老年醫(yī)學(xué)和老年護(hù)理專業(yè)的醫(yī)護(hù)人員更少，再加上科室設(shè)置不全、醫(yī)療設(shè)施不到位等各種原因不能滿足院內(nèi)老年人醫(yī)療服務(wù)需求。

三是簽約后醫(yī)療護(hù)理服務(wù)跟不上。上海養(yǎng)老機(jī)構(gòu)盡管100%與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心等醫(yī)療機(jī)構(gòu)簽約，但后者醫(yī)務(wù)人員上門(mén)每周僅提供一次的基本醫(yī)療護(hù)理服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了需求。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心等醫(yī)療機(jī)構(gòu)還不能很好地發(fā)揮醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的功能和作用。

（二）中端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)短缺

與上海老年人“橄欖型”需求相反，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的供給呈現(xiàn)“啞鈴型”，需求最大的中端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在巨大缺口。2022年上海公建公營(yíng)、公建民營(yíng)、民建民營(yíng)養(yǎng)老床位數(shù)分別占21.4%、37.4%、41.2%，另外全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)?；敬参徽?0.5%。[4]

一方面，公建公營(yíng)、部分公建民營(yíng)以?；?、兜底線為主，且入住老年人需要一定的條件。這些?；尽⒍档拙€的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)配置是基本配置，多為4—6人間，很多老年人不愿意住多人房間。另外，因?yàn)槭召M(fèi)相對(duì)低，對(duì)入住的老年人有要求，要符合下列條件之一：經(jīng)本市老年照護(hù)統(tǒng)一需求評(píng)估，照護(hù)等級(jí)達(dá)到三級(jí)及以上的老年人；經(jīng)認(rèn)知障礙照護(hù)專項(xiàng)測(cè)評(píng)或綜合性醫(yī)療機(jī)構(gòu)、精神專科門(mén)診確診，存在一定程度認(rèn)知障礙的老年人；本市特困人員、重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象、計(jì)劃生育特殊家庭老年人等符合市、區(qū)相關(guān)政策規(guī)定的其他老年人。

另一方面，民建民營(yíng)多為高端，絕大多數(shù)老年人消費(fèi)不起。民建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)拿地、融資、建設(shè)等投入非常大，這也意味著高收費(fèi)，基本上每個(gè)月收費(fèi)都超過(guò)1萬(wàn)元。另外，上海有代表性的高端養(yǎng)老人機(jī)構(gòu)，如梧桐人家、泰康之家·申園、新東苑快樂(lè)家園、親和源等，以房產(chǎn)所有權(quán)或使用權(quán)、保證金等形式向老年人預(yù)收費(fèi)用，大多在百萬(wàn)元以上，再加上每月需要萬(wàn)元不等的基本生活費(fèi)用。這些機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象只能局限于極少數(shù)的高收入老年人群。

（三）空間供需配置失衡

2022年全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)占戶籍老年人口的比例達(dá)到了3%，但區(qū)域差異大。2022年上海中心城區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)占老年人口的2.2%，其中靜安區(qū)最低（1.7%）；近郊區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)分別3.2%、3.9%，其中青浦區(qū)最高（5.2%）。上海中心城區(qū)人口老齡化嚴(yán)重，但養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)建設(shè)不足，而郊區(qū)人口老齡化程度相對(duì)較低，但養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)建設(shè)多，再加上地理位置較遠(yuǎn)、收住中心城區(qū)老人難以獲得養(yǎng)老補(bǔ)貼、服務(wù)質(zhì)量難以保障等多種原因入住率更低。2022年上海近郊區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率分別為44.1%、36.1%，其中作為全市床位數(shù)占老年人口的比例最高的青浦區(qū)，入住率全市最低，僅30.2%（見(jiàn)表3）。

（四）專業(yè)護(hù)理人才緊缺

經(jīng)上海市民政局抽樣調(diào)查，2022年全市養(yǎng)老護(hù)理員平均工資為5058元/月，[4]這比上海統(tǒng)計(jì)局公布的同期全市全口徑城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資12183元/月低得多。目前上海缺乏大型且專業(yè)的養(yǎng)老護(hù)理員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，影響了專業(yè)人員的輸出，同時(shí)上海養(yǎng)老護(hù)理人才的招生規(guī)模較小，近兩年平均不到500人，其中能留在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作的畢業(yè)生更是少之又少。[9]待遇低、培養(yǎng)少、培訓(xùn)不足，再加上社會(huì)地位低、激勵(lì)機(jī)制少等原因，上海養(yǎng)老機(jī)構(gòu)難以吸引、留住專業(yè)護(hù)理人才，養(yǎng)老護(hù)理員整體素質(zhì)偏低。截至2023年8月，上海養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老護(hù)理員共計(jì)16454人，具有高流動(dòng)（47.8%工作時(shí)間不超過(guò)4年）、高年齡（73.5%在50歲及以上）、低文化（80.2%為初中及以下，大中專及以上學(xué)歷僅8.9%）、低技能（初級(jí)養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)技能證書(shū)者高達(dá)79.9%）、低專業(yè)（康復(fù)、護(hù)理、膳食、管理等專業(yè)人才更是寥寥無(wú)幾）的“兩高三低”特征（見(jiàn)表4），這嚴(yán)重影響了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量和入住率。

四、調(diào)整上海機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)結(jié)構(gòu)的對(duì)策建議

針對(duì)上海機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾，提出調(diào)整供給結(jié)構(gòu)，促進(jìn)上海機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的對(duì)策建議。

（一）穩(wěn)步推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)深度融合

一是加大內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的支持力度。根據(jù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)際情況，對(duì)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的人員配置、設(shè)施設(shè)備添置、專業(yè)培訓(xùn)學(xué)習(xí)、開(kāi)展醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、藥品零差率等多方面給予財(cái)政支持。真正推動(dòng)落實(shí)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)護(hù)人員在資格認(rèn)定、職稱評(píng)定、技術(shù)準(zhǔn)入等方面與其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)同等對(duì)待，強(qiáng)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)醫(yī)護(hù)人才保障機(jī)制，提升醫(yī)療服務(wù)水平。

二是鼓勵(lì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)托管養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。實(shí)踐證明“醫(yī)辦養(yǎng)”是效果非常好的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式。上海鼓勵(lì)公辦、民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)托管養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，發(fā)揮醫(yī)療機(jī)構(gòu)專業(yè)的醫(yī)療設(shè)備和醫(yī)務(wù)人員的綜合優(yōu)勢(shì)，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開(kāi)展醫(yī)療、康復(fù)、護(hù)理等服務(wù)。

三是深化簽約合作機(jī)制。深化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心簽約合作機(jī)制，由社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立固定的醫(yī)療服務(wù)點(diǎn)，直接派遣專業(yè)醫(yī)護(hù)人員輪流值班。

（二）適度發(fā)展中端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)

近幾年綠地集團(tuán)、上實(shí)集團(tuán)、上海地產(chǎn)集團(tuán)等市屬國(guó)有企業(yè)，以及上海萬(wàn)宏養(yǎng)老服務(wù)集團(tuán)有限公司、上海凱成控股有限公司、上海徐匯城投集團(tuán)等區(qū)屬國(guó)有企業(yè)，依托自身產(chǎn)業(yè)和資源優(yōu)勢(shì)布局養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。國(guó)有企業(yè)參與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)具有資金、人才、政策、資源和信譽(yù)等方面的優(yōu)勢(shì)。鼓勵(lì)更多的上海市屬、區(qū)屬國(guó)有企業(yè)通過(guò)新建、收購(gòu)、管理、運(yùn)營(yíng)等多種方式參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展，打造一批專業(yè)化、規(guī)?；⑵放苹囊?guī)模適中（150—300張）、收費(fèi)適中（4000—8000元/月）的中端示范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

（三）優(yōu)化養(yǎng)老床位空間布局

一是充分考慮區(qū)域差異。在落實(shí)《上海市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃（2022-2035年）》（滬府〔2022〕33號(hào)）之前，各區(qū)結(jié)合人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)、老年人口分布變化趨勢(shì)等區(qū)情，在重視養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的同時(shí)，更要重視養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的使用效率，避免片面追求超額完成市級(jí)目標(biāo)而盲目建設(shè)。近階段放緩遠(yuǎn)郊區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)增長(zhǎng)。在全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率偏低，尤其遠(yuǎn)郊區(qū)特別低的情況下，在近階段（2024—2028年）放緩遠(yuǎn)郊區(qū)床位數(shù)的增長(zhǎng)，其中青浦區(qū)甚至可以零增長(zhǎng)。

二是鼓勵(lì)養(yǎng)老床位區(qū)域聯(lián)動(dòng)。推行養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼跟老年人走，大力鼓勵(lì)推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位跨區(qū)域合作開(kāi)放，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通、共建共用。

（四）提升養(yǎng)老護(hù)理員專業(yè)化水平

一是培養(yǎng)打造專業(yè)隊(duì)伍。以上海市民政局、上海市開(kāi)放大學(xué)合作辦“老年服務(wù)與管理”大專班為契機(jī)，增設(shè)認(rèn)知癥、老年護(hù)理、醫(yī)療服務(wù)等相關(guān)專業(yè)和課程，擴(kuò)大招生規(guī)模，培養(yǎng)相關(guān)專業(yè)人才。上海市教育委員會(huì)鼓勵(lì)大中專、職業(yè)院校設(shè)置相關(guān)專業(yè)和課程，培養(yǎng)專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)人才。

二是培訓(xùn)提升職業(yè)技能。發(fā)揮上海市培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、醫(yī)院、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)比較集中的優(yōu)勢(shì)，與具有培訓(xùn)資格的協(xié)會(huì)、學(xué)校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、護(hù)理機(jī)構(gòu)合作，按照相關(guān)職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)要求，組織開(kāi)展護(hù)理知識(shí)與技能的崗前培訓(xùn)、等級(jí)培訓(xùn)與短期輪訓(xùn)，提高護(hù)理人員的崗位技能和專業(yè)水平。探索建立市、區(qū)兩級(jí)養(yǎng)老服務(wù)實(shí)訓(xùn)基地，加快培訓(xùn)專業(yè)化的照護(hù)人員。

三是優(yōu)化人才激勵(lì)政策。除了入職補(bǔ)貼外，工作1年以上的養(yǎng)老護(hù)理員每月給予一定數(shù)額的“崗位補(bǔ)貼”。拓寬養(yǎng)老護(hù)理人員的職業(yè)晉升渠道。落實(shí)國(guó)家和上海市關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員技術(shù)等級(jí)評(píng)定制度的相關(guān)規(guī)定，社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在技術(shù)職稱評(píng)定、繼續(xù)教育、職業(yè)技能培訓(xùn)等方面與政府辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享受同等待遇。

參考文獻(xiàn)：

民政部.2022年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].（2023-10-13）[2023-10-16].https：//www.mca.gov.cn/n156/n2679/c1662004999979995221/attr/306352.pdf.

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組.認(rèn)識(shí)人口基本演變規(guī)律 促進(jìn)我國(guó)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展[J].管理世界，2022，38（1）：1-19+34.

中國(guó)社會(huì)保障學(xué)養(yǎng)老服務(wù)分會(huì).《中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展報(bào)告（2021）》[M].北京：中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2021.

上海市民政局.2022年上海市養(yǎng)老服務(wù)綜合統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)報(bào)告[EB/OL].（2023-06-10）[2023-08-20].https：//www.yanglaocn.com/shtml/20230610/1686359673143543.html.

上海市統(tǒng)計(jì)局.2020年上海市人口普查年鑒[EB/OL].（2022-08-29）[2023-08-01].https：//tjj.sh.gov.cn/tjnj_rkpc/20220829/29affc5f21a942cc8ab73a39e93c88f3.html.

李建偉，吉文橋，錢(qián)誠(chéng).我國(guó)人口深度老齡化與老年照護(hù)服務(wù)需求發(fā)展趨勢(shì)[J].改革，2022，336（2）：1-21.

肖云，隨淑敏.我國(guó)失能老人機(jī)構(gòu)養(yǎng)老意愿分析——基于新福利經(jīng)濟(jì)學(xué)視角[J].人口與發(fā)展，2017，23（2）：91-99.

上海市老齡工作委員會(huì)辦公室.2022年上海市老年人口和老齡事業(yè)監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)信息[EB/OL].（2023-04-15）[2023-07-01].https：//sghexport.shobserver.com/html/baijiahao/2023/04/15/1005745.html.

吳韜.上海市養(yǎng)老服務(wù)體系評(píng)價(jià)報(bào)告（2022）[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2022.

Study on the Development of Institutional Elderly Care Services in Shanghai

Gao Hui， Zhou Haiwang

（Shanghai Academy of Social Sciences， Shanghai 200020， China）

Abstract： Institutional elderly care services play an important role in actively responding to the national strategy of aging population. In light of the changing trend of elderly people's demand for institutional elderly care services， there are four major bugs in the supply of institutional elderly care services in Shanghai： insufficient medical care services， lack of mid-range elderly care institutions， imbalance in spatial allocation， and lack of professional talents. These are also the main causes for the low occupancy rate of elderly care institutions in Shanghai. Propose adjusting suggestions according to the structural contradiction and causes of demand and supply of institutional elderly care services.

Key words： institutional elderly care services; contradictions between supply and demand; adjusting the structure