張 充,何益欣

(1.重慶工商大學(xué) a.長(zhǎng)江上游經(jīng)濟(jì)研究中心;b.經(jīng)濟(jì)學(xué)院,重慶 400067;2.江西省財(cái)政廳 預(yù)算處,南昌 330008)

一、引言

創(chuàng)新是全面建設(shè)中國(guó)式現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性支撐。創(chuàng)新已成為引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力,習(xí)近平指出“創(chuàng)新是從根本上打開(kāi)增長(zhǎng)之鎖的鑰匙”(1)2016年9月3日,習(xí)近平主席在二十國(guó)集團(tuán)工商峰會(huì)開(kāi)幕式上的主旨演講。,更是強(qiáng)調(diào)要“深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略”。因此,如何有效激勵(lì)創(chuàng)新正成為社會(huì)各界共同關(guān)注的熱點(diǎn)話(huà)題。政府是區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)的重要力量,其通過(guò)政策手段彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷,從而在促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展方面起到基礎(chǔ)性和導(dǎo)向性作用。地方競(jìng)爭(zhēng)作為政府參與市場(chǎng)建設(shè)的手段之一,在很大程度上影響著生產(chǎn)要素的配置效率,從而直接或間接對(duì)區(qū)域創(chuàng)新和區(qū)域創(chuàng)新效率產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。中共中央、國(guó)務(wù)院2020年發(fā)布了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》,在勞動(dòng)、資本、土地、技術(shù)、數(shù)據(jù)五大生產(chǎn)要素中,將推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置放到了首位。地方政府競(jìng)爭(zhēng)格局下,政府主導(dǎo)的工業(yè)用地低價(jià)出讓是地方上普遍采取的土地要素配置方式。在經(jīng)濟(jì)還欠發(fā)展的時(shí)期,低價(jià)出讓工業(yè)用地、高價(jià)出讓商住用地是地方政府競(jìng)爭(zhēng)的最優(yōu)出讓策略,但隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,這種土地要素政府配置的積極效果將減弱,而負(fù)面問(wèn)題會(huì)日漸突出(雷瀟雨和龔六堂,2014)[1]。理論上,地方政府主導(dǎo)的土地要素配置是一種非市場(chǎng)化的要素配置方式,一方面,其顯示了非市場(chǎng)化的制度環(huán)境,會(huì)產(chǎn)生較大的尋租空間,從而影響到區(qū)域創(chuàng)新;另一方面,土地要素政府配置的扭曲壓低了工業(yè)用地價(jià)格,膨脹了房地產(chǎn)投資,不利于緩解創(chuàng)新型企業(yè)的融資約束,擠占了企業(yè)創(chuàng)新所需的長(zhǎng)期資金,從而也會(huì)影響區(qū)域創(chuàng)新。因此,土地要素配置視角下的地方競(jìng)爭(zhēng)會(huì)影響到區(qū)域創(chuàng)新似乎具有邏輯上的必然性,但文獻(xiàn)層面并沒(méi)有提供足夠的經(jīng)驗(yàn)證據(jù),且作用路徑與異質(zhì)性影響也尚未明確。為了規(guī)范地方政府壓低工業(yè)用地價(jià)格的競(jìng)爭(zhēng),更大程度發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,抑制低成本工業(yè)用地過(guò)度擴(kuò)張,促進(jìn)地方競(jìng)爭(zhēng)良性發(fā)展,國(guó)土資源部于2006年12月出臺(tái)了《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》,要求工業(yè)用地出讓價(jià)格不得低于公布的最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。2007年最低限價(jià)政策的實(shí)施有效限制了地方競(jìng)爭(zhēng)下的土地要素非市場(chǎng)化配置,這一政策實(shí)驗(yàn)為考察地方競(jìng)爭(zhēng)對(duì)區(qū)域創(chuàng)新的影響與作用機(jī)制提供了寶貴的機(jī)會(huì)。

鑒于地方政府間存在的廣泛競(jìng)爭(zhēng)和深遠(yuǎn)影響,并結(jié)合土地要素市場(chǎng)化配置改革和深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的大背景,本文將集中探討土地要素配置視角下地方競(jìng)爭(zhēng)對(duì)區(qū)域創(chuàng)新的影響。本文借助于2007年《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》實(shí)施這一限制地方政府土地低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn),利用2003—2018年地級(jí)市面板數(shù)據(jù),運(yùn)用雙重差分法考察了地方競(jìng)爭(zhēng)對(duì)區(qū)域創(chuàng)新的影響和作用路徑。

二、文獻(xiàn)綜述

本文研究與地方競(jìng)爭(zhēng)和土地要素配置息息相關(guān),而這兩個(gè)方面又屬于地方政府行為的研究范疇,因此本文的討論也與如何以政府行為來(lái)激勵(lì)創(chuàng)新的文獻(xiàn)相互銜接。

1.關(guān)于土地出讓視角下地方競(jìng)爭(zhēng)的研究。自1978年改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)持續(xù)四十多年的高速增長(zhǎng),而地方政府競(jìng)爭(zhēng)成為了理解中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡的重要著力點(diǎn)(高琳和高偉華,2018)[2]。中國(guó)式分權(quán)背景下形成了以GDP增長(zhǎng)率為核心的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,這一觀點(diǎn)也被概括為“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”。地方政府有多種參與競(jìng)爭(zhēng)的方式,如稅收競(jìng)爭(zhēng)、支出競(jìng)爭(zhēng)和引資競(jìng)爭(zhēng),這些競(jìng)爭(zhēng)方式也會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同方面造成影響(謝貞發(fā)和范子英,2015;賈俊雪等,2010;周琳等,2019)[3～5]。隨著稅收制度和支出制度的規(guī)范化,這種在預(yù)算制度框架內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)一步步被限制,引資競(jìng)爭(zhēng)正在成為地方競(jìng)爭(zhēng)的主要策略,引資競(jìng)爭(zhēng)的主要表現(xiàn)形式就是通過(guò)非市場(chǎng)化配置的手段壓低工業(yè)用地的價(jià)格來(lái)吸引投資。楊其靜等(2014)[6]24-33通過(guò)分析工業(yè)用地的出讓面積和方式,認(rèn)為地方政府在土地出讓中存在著競(jìng)相增加土地出讓面積和降低地價(jià)的底線(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)行為,并且協(xié)議出讓會(huì)抑制土地出讓的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng);范劍勇和莫家偉(2014)[7]發(fā)現(xiàn)壓低工業(yè)用地價(jià)格是增強(qiáng)債務(wù)杠桿引資力度的重要渠道;盧建新等(2017)[8]認(rèn)為在引資競(jìng)爭(zhēng)中地方政府會(huì)出現(xiàn)逐底的行為,其主要表現(xiàn)就是協(xié)議出讓的增加,而協(xié)議出讓會(huì)在長(zhǎng)期發(fā)展中對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境都有一定的危害;田文佳等(2019)[9]通過(guò)斷點(diǎn)回歸和比較相鄰城市土地價(jià)格以及官員任期時(shí)間差,也發(fā)現(xiàn)城市間壓低工業(yè)用地價(jià)格參與引資競(jìng)爭(zhēng)的證據(jù)。綜上所述,壓低工業(yè)用地價(jià)格成為地方競(jìng)爭(zhēng)的重要手段,但其影響效應(yīng)在文獻(xiàn)上有待進(jìn)一步廣化和深化。

2.關(guān)于土地要素配置的研究。土地要素配置的方式有兩種,一種是以市場(chǎng)為主導(dǎo),一種是以政府為主導(dǎo)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期,政府配置資源具有一定的有效性,但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)邁入新的發(fā)展階段,對(duì)其有效性的質(zhì)疑也進(jìn)一步高漲。政府主導(dǎo)的土地要素配置是一種非市場(chǎng)化的要素配置方式,會(huì)扭曲企業(yè)的選址決策和生產(chǎn)決策,同時(shí)也會(huì)提高企業(yè)的尋租性動(dòng)機(jī)。政府主導(dǎo)的土地要素配置扭曲了土地要素市場(chǎng)(張雄等,2017)[10],造成了房?jī)r(jià)快速上漲和無(wú)效投資的風(fēng)險(xiǎn),導(dǎo)致了企業(yè)過(guò)度產(chǎn)能投資、行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩等(張杰等,2011;Miao et al.,2015; 江飛濤等,2012)[11～13],這種“競(jìng)次性”的發(fā)展模式不具備經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)性(李力行等,2016)[14]。

3.關(guān)于如何以政府行為來(lái)有效激勵(lì)創(chuàng)新的研究,特別是地方競(jìng)爭(zhēng)以及土地要素配置對(duì)創(chuàng)新影響的研究。政府是區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)的重要力量,通過(guò)政策手段彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷,在促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展方面具有基礎(chǔ)性和導(dǎo)向性的作用。研究政府行為對(duì)創(chuàng)新影響的文獻(xiàn)集中在R&D支出、營(yíng)商環(huán)境及尋租、產(chǎn)權(quán)制度保障、土地財(cái)政等(白俊紅和卞元超,2015;夏后學(xué)等,2019;吳超鵬和唐菂,2016;張充,2019)[15～18]。聚焦到本文的核心,關(guān)于地方競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新的研究,相關(guān)學(xué)者主要關(guān)注“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”,而“為創(chuàng)新而競(jìng)爭(zhēng)”的研究相對(duì)較少,在為數(shù)不多的研究中,何艷玲和李妮(2017)[19]基于理論與案例探討了地方政府為“社會(huì)創(chuàng)新”而競(jìng)爭(zhēng)這一現(xiàn)象;卞元超和白俊紅(2017)[20]則在經(jīng)驗(yàn)層面發(fā)現(xiàn)省級(jí)政府會(huì)競(jìng)相提高技術(shù)創(chuàng)新的補(bǔ)貼力度來(lái)提高區(qū)域創(chuàng)新。關(guān)于土地要素配置與創(chuàng)新的研究,李勇剛(2019)[21]、謝冬水(2020)[22]、毛文峰和陸軍(2020)[23]在宏觀和中觀層面發(fā)現(xiàn)土地資源錯(cuò)配對(duì)創(chuàng)新抑制效用的經(jīng)驗(yàn)證據(jù);范子英等(2022)[24]在微觀層面發(fā)現(xiàn)用地價(jià)格管制抑制了企業(yè)研發(fā)投入,但均沒(méi)有從土地資源政府配置的核心動(dòng)機(jī)即“地方競(jìng)爭(zhēng)”來(lái)考察其對(duì)創(chuàng)新的影響,且文獻(xiàn)對(duì)內(nèi)生性問(wèn)題的處理也有進(jìn)一步優(yōu)化的空間。

已有文獻(xiàn)為分析土地要素配置視角下的地方競(jìng)爭(zhēng)與區(qū)域創(chuàng)新的關(guān)系奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),并提供了有益的啟示,但仍有以下幾點(diǎn)存在改進(jìn)和擴(kuò)展的空間。一是研究問(wèn)題上,直接關(guān)注地方競(jìng)爭(zhēng)與區(qū)域創(chuàng)新的文獻(xiàn)相對(duì)較少;二是研究視角上,鮮有文獻(xiàn)從土地要素配置的視角出發(fā),為地方競(jìng)爭(zhēng)與區(qū)域創(chuàng)新的關(guān)系搭建起一條理論與經(jīng)驗(yàn)分析的橋梁;三是研究方法上,針對(duì)土地要素配置層面的地方競(jìng)爭(zhēng)與區(qū)域創(chuàng)新之間的內(nèi)生性問(wèn)題有待進(jìn)一步優(yōu)化。

與已有文獻(xiàn)相比,本文可能的邊際貢獻(xiàn)有以下幾個(gè)方面:首先,本文系統(tǒng)研究了地方競(jìng)爭(zhēng)對(duì)區(qū)域創(chuàng)新的影響,豐富和補(bǔ)充了如何有效激勵(lì)創(chuàng)新的文獻(xiàn),在深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的大背景下,為限制地方惡性競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展提供了經(jīng)驗(yàn)支撐;其次,本文以土地要素配置這一相對(duì)較新的視角作為切入點(diǎn),從土地要素市場(chǎng)化配置改革的角度拓展了地方競(jìng)爭(zhēng)的研究,將地方競(jìng)爭(zhēng)與區(qū)域創(chuàng)新納入統(tǒng)一的分析框架;最后,本文借助《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》的實(shí)施這一準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)來(lái)衡量土地出讓方面地方競(jìng)爭(zhēng)的變化,更有效地解決了地方競(jìng)爭(zhēng)與區(qū)域創(chuàng)新之間的內(nèi)生性,更準(zhǔn)確科學(xué)地揭示了傳統(tǒng)以壓低工業(yè)用地價(jià)格為核心的地方競(jìng)爭(zhēng)對(duì)創(chuàng)新的影響。

三、制度背景與機(jī)理分析

(一)地方競(jìng)爭(zhēng)、土地出讓與工業(yè)用地最低限價(jià)政策

隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化釋放需求、稅收競(jìng)爭(zhēng)和補(bǔ)貼競(jìng)爭(zhēng)逐漸被限制,以及政府在土地一級(jí)市場(chǎng)中的壟斷地位,土地競(jìng)爭(zhēng)逐漸成為地方政府參與GDP錦標(biāo)賽的最重要手段。中國(guó)采取比較嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,因而土地層面的地方競(jìng)爭(zhēng)主要是在經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的供給策略上。在中國(guó)式分權(quán)制和GDP錦標(biāo)賽的背景下,壓低工業(yè)用地價(jià)格、抬高商住用地價(jià)格成為地方政府最優(yōu)的土地供給策略。壓低工業(yè)用地價(jià)格是為了吸引更多的工業(yè)企業(yè)入駐,獲得更多的投資與稅收,這種策略也被稱(chēng)為“以地引資”和“以地生稅”,從而使地方政府在以GDP增長(zhǎng)率為主要考核指標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)中占有有利地位。

壓低工業(yè)用地出讓價(jià)格由來(lái)已久。2003年之前,土地出讓價(jià)格沒(méi)有在相關(guān)年鑒公開(kāi),但有些學(xué)者調(diào)研了部分地區(qū)的土地出讓價(jià)格。以全國(guó)百家小城鎮(zhèn)綜合試點(diǎn)單位駱駝鎮(zhèn)為例,1999—2002年,住宅用地均價(jià)由300萬(wàn)元每公頃上漲到600萬(wàn)元每公頃,而工業(yè)用地始終徘徊在130萬(wàn)元至150萬(wàn)元之間(高嶺夏和曹勇健,2003)[25]。低價(jià)出讓工業(yè)用地在開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)特別明顯,浙江有25%的開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)用地出讓價(jià)格不及成本價(jià)格的一半(黃小虎,2007)[26]。

為了規(guī)范地方政府壓低工業(yè)用地價(jià)格的競(jìng)爭(zhēng),抑制低成本工業(yè)用地過(guò)度擴(kuò)張,促進(jìn)地方競(jìng)爭(zhēng)良性發(fā)展,國(guó)務(wù)院于2006年8月發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》要求建立工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一公布制度,工業(yè)用地出讓價(jià)格不得低于公布的最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。為落實(shí)國(guó)務(wù)院要求,國(guó)土資源部于2006年12月出臺(tái)《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》,在全國(guó)范圍內(nèi),依據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地資源稟賦、基準(zhǔn)地價(jià)水平,經(jīng)過(guò)綜合平衡后,將全國(guó)工業(yè)用地劃分為15等,其最高等別工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為840元/平方米,最低等別工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為60元/平方米,并于2007年1月1日起正式實(shí)施。《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》實(shí)施效果顯著,根據(jù)歷年《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》統(tǒng)計(jì)可得:2003—2006年,工業(yè)用地平均價(jià)格為138萬(wàn)元每公頃,商住用地平均價(jià)格為570萬(wàn)元每公頃;而政策實(shí)施2007年后,工業(yè)用地平均價(jià)格為518萬(wàn)元每公頃,商住用地平均價(jià)格為941萬(wàn)元每公頃;商住用地與工業(yè)用地價(jià)格之比在2006年為5.53,之后大幅度降低,2007年之后穩(wěn)定在1.2～2.3之間。

(二)機(jī)理分析和研究假設(shè)

政府間的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)通過(guò)有形的手對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生影響。土地出讓也是政府間競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)具體形式,政府通過(guò)非市場(chǎng)化的土地要素配置手段,即“競(jìng)相向下”的低價(jià)出讓工業(yè)用地政策相互爭(zhēng)奪企業(yè)資源,以達(dá)到短期的考核目標(biāo)。這種“以地謀發(fā)展”的模式可能在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期有一定積極作用,但實(shí)際上這種競(jìng)次性的低價(jià)格、低質(zhì)量的競(jìng)爭(zhēng)方式忽視了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的長(zhǎng)期發(fā)展性,對(duì)于長(zhǎng)期發(fā)展來(lái)說(shuō)無(wú)異于“飲鴆止渴”(劉守英等,2020)[27]。然而創(chuàng)新是一項(xiàng)長(zhǎng)周期的、高風(fēng)險(xiǎn)的投資和創(chuàng)造活動(dòng)(Holmstr?m,1989)[28],惡性競(jìng)爭(zhēng)的短視性與創(chuàng)新的長(zhǎng)周期性有著邏輯上的必然矛盾。

為了限制地方政府不正當(dāng)?shù)牡蛢r(jià)出讓工業(yè)用地行為,自然資源部(原國(guó)土資源部)于2006年底發(fā)布實(shí)施了《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》,規(guī)定市縣人民政府出讓工業(yè)用地,必須執(zhí)行的最低價(jià)控制標(biāo)準(zhǔn),低于最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)出讓工業(yè)用地或以各種形式給予補(bǔ)貼或返還的,屬非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)的行為,要依法追究有關(guān)人員的法律責(zé)任。在理論上,該政策限制了地方政府惡性降低工業(yè)用地出讓價(jià)格的競(jìng)爭(zhēng)行為,改善了地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)狀況,讓市場(chǎng)在工業(yè)用地要素配置中起決定性作用,對(duì)企業(yè)創(chuàng)新起到激勵(lì)作用。一方面,該政策限制了“地價(jià)”在競(jìng)爭(zhēng)錦標(biāo)賽中的作用,對(duì)政府和企業(yè)兩端的“重生產(chǎn)、輕創(chuàng)新”的偏向起到了一定的限制作用。在企業(yè)端,由于政府“晉升錦標(biāo)賽”的存在,政策實(shí)施前,壓低工業(yè)用地價(jià)格引入的企業(yè)一般是重生產(chǎn)的,而競(jìng)爭(zhēng)性壓低工業(yè)用地價(jià)格也降低了企業(yè)進(jìn)入的門(mén)檻,因而政策前引進(jìn)的企業(yè)更多是“重生產(chǎn)、輕創(chuàng)新”的企業(yè)。政策實(shí)施后,在市場(chǎng)配置資源的作用下,工業(yè)用地出讓價(jià)格會(huì)有一定的提高,企業(yè)進(jìn)入門(mén)檻也就提高了,進(jìn)入的企業(yè)不單單是重生產(chǎn)型企業(yè),還篩選出了資金比較充足的企業(yè),這一部分企業(yè)創(chuàng)新投入也相對(duì)較高。在政府端,政策實(shí)施前,壓低工業(yè)用地價(jià)格吸引投資(以地引資)是地方政府參與“晉升錦標(biāo)賽”重要方式,與此同時(shí),地方政府出讓工業(yè)用地的價(jià)格往往是低于成本價(jià)的,或者是存在補(bǔ)貼和返還的,這也需要抬高商住用地價(jià)格來(lái)彌補(bǔ)工業(yè)用地成本差價(jià),這樣就引致了房地產(chǎn)投資的膨脹,房地產(chǎn)投資的快速增長(zhǎng)會(huì)對(duì)中國(guó)的創(chuàng)新活動(dòng)有顯著的抑制效果(張杰等,2016)[29]。政策實(shí)施后,工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不得低于土地取得成本、土地前期開(kāi)發(fā)成本和按規(guī)定收取的相關(guān)費(fèi)用之和,因而就沒(méi)有了政策前用商住用地出讓“盈利”彌補(bǔ)工業(yè)用地出讓的“損失”,工業(yè)用地出讓收入明顯提升,政府的預(yù)算約束也在一定程度上被放松了,抬高商住用地價(jià)格的趨勢(shì)也在緩解,房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資的膨脹在這個(gè)環(huán)節(jié)受到了一定程度的遏制,加之晉升錦標(biāo)賽中壓低工業(yè)用地價(jià)格的這一渠道被政策所限制,因而政府端的“重生產(chǎn)、輕創(chuàng)新”的偏向也被政策有所修復(fù)。另一方面,該政策作用于“制度環(huán)境”層面,對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)生積極影響。良好的制度環(huán)境是促進(jìn)創(chuàng)新的重要條件(Acemoglu et al.,2016)[30],但土地的惡性競(jìng)爭(zhēng)惡化了制度環(huán)境,增加了腐敗和政企合謀的概率(Chen and Kung,2016;張莉等,2013)[31～32],產(chǎn)生更多尋租的機(jī)會(huì),進(jìn)一步可能會(huì)誘發(fā)出更多的違法行為(梁若冰,2010)[33],尋租只是增加了企業(yè)的非生產(chǎn)性尋利活動(dòng),并沒(méi)有進(jìn)入企業(yè)的生產(chǎn)過(guò)程中,浪費(fèi)企業(yè)家才能和生產(chǎn)資源,擠出和替代企業(yè)的創(chuàng)新資金(夏后學(xué)等,2019)[16]85-86,這些都將抑制區(qū)域創(chuàng)新。政企合謀和企業(yè)自主創(chuàng)新是企業(yè)發(fā)展中兩個(gè)互為替代的手段,政策實(shí)施后,在工業(yè)用地配置更加市場(chǎng)化,制度環(huán)境也相對(duì)更加市場(chǎng)、更加法治,這會(huì)增加企業(yè)謀求政治關(guān)聯(lián)的風(fēng)險(xiǎn),遏制企業(yè)尋租,刺激企業(yè)研發(fā)投資的提高,增加創(chuàng)新投入(黨力等,2015)[34]。

基于以上分析,如圖1所示,本文得到以下假設(shè):

圖1 限價(jià)政策改善競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新的邏輯圖

假設(shè)1:《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》的實(shí)施會(huì)改善土地競(jìng)爭(zhēng),促進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置,提高區(qū)域創(chuàng)新能力。

假設(shè)2:《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》的實(shí)施有利于促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新投入、提升地區(qū)科技支出,進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新。

假設(shè)3:《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》的實(shí)施加強(qiáng)了對(duì)土地違法的執(zhí)法,縮小了尋租空間,改善了地區(qū)制度環(huán)境,進(jìn)而有利于促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新。

四、 研究設(shè)計(jì)

(一)計(jì)量模型

地方政府間土地競(jìng)爭(zhēng)壓低了工業(yè)用地出讓價(jià)格,造成了土地資源錯(cuò)配,從而影響到區(qū)域創(chuàng)新。本文考察了改善土地競(jìng)爭(zhēng)對(duì)區(qū)域創(chuàng)新的影響。參照Nunn和Qian(2011)、Mian和Sufi(2012)的強(qiáng)度雙重差分(DID)的識(shí)別策略[35～36],本文識(shí)別策略的變化來(lái)源有兩種:一是2007年《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》實(shí)施前后的時(shí)間變化,其作為政策前后變化的變量;二是不同城市的土地價(jià)格扭曲程度的相對(duì)高低作為實(shí)驗(yàn)組和控制組的分組變量,土地低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)高的地區(qū),商住用地與工業(yè)用地價(jià)格之比越大,造成土地要素配置扭曲程度越高。具體來(lái)說(shuō),2007年《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》限制了地方政府壓低工業(yè)用地價(jià)格的能力,從而可以緩解低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)與土地資源錯(cuò)配,對(duì)土地資源錯(cuò)配的優(yōu)化作用主要體現(xiàn)在原本土地價(jià)格扭曲程度高、土地資源錯(cuò)配程度高的地方,在政策實(shí)施后,其創(chuàng)新能力會(huì)得到更大程度的提高。因此,本文可以通過(guò)雙重差分法來(lái)識(shí)別這些效應(yīng)。根據(jù)地方土地價(jià)格扭曲程度的不同,可以劃分為土地資源錯(cuò)配高的地區(qū)和低的地區(qū),根據(jù)政策實(shí)施的時(shí)間劃分為實(shí)施前和實(shí)施后。為了驗(yàn)證上述假設(shè),建立如下回歸模型:

Innovationit=α+β(treati×dtt)+φcontrolsit+μi+λt+εit

(1)

在公式(1)中,被解釋變量Innovationit是城市i在t時(shí)間的創(chuàng)新能力,以專(zhuān)利授權(quán)數(shù)量來(lái)表示。dtt即為政策變量,在2007年之前定義為0,在2007年之后定義為1。treati為分組變量,其用于衡量地方土地價(jià)格扭曲的相對(duì)程度,當(dāng)其大于全國(guó)均值的時(shí)候定義為高扭曲,取值為1,小于全國(guó)均值則定義為低扭曲,取值為0。土地價(jià)格扭曲的程度,這里用商住用地價(jià)格與工業(yè)用地價(jià)格之比來(lái)衡量,這也是由于地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的土地資源錯(cuò)配。地區(qū)間土地競(jìng)爭(zhēng)一般會(huì)以加大出讓面積或政府定向出讓的方式來(lái)壓低工業(yè)用地價(jià)格,以吸引企業(yè)入駐,但工業(yè)用地價(jià)格本身還與城市經(jīng)濟(jì)特征相關(guān),其絕對(duì)值無(wú)法表示地方競(jìng)爭(zhēng)的程度;而商住用地一般供給的是非可貿(mào)易產(chǎn)品,地方政府出讓商住用地的方式更加市場(chǎng)化,可以反映該地區(qū)土地的市場(chǎng)價(jià)格。因此用商住用地與工業(yè)用地價(jià)格之比可以反映該地區(qū)地方政府主動(dòng)進(jìn)行土地競(jìng)爭(zhēng)、干預(yù)土地出讓的程度,也即該地區(qū)土地資源錯(cuò)配程度。因此,這里的政策效應(yīng)為treati×dtt的系數(shù)β,根據(jù)假設(shè)1,預(yù)計(jì)其顯著為正。

controlsit為控制變量,代表影響區(qū)域創(chuàng)新的城市經(jīng)濟(jì)特征。其中包含:一是經(jīng)濟(jì)規(guī)模變量,GDP的對(duì)數(shù)(lngdp)、人口密度(lndensity),一般情況下經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高,創(chuàng)新能力越強(qiáng),人口密度越大,集聚效應(yīng)就越顯著,對(duì)創(chuàng)新有積極影響;二是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變量,第二產(chǎn)業(yè)占比(r_gdp2)、FDI與固定資產(chǎn)投資的比例(open),經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化對(duì)創(chuàng)新有重要影響,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)會(huì)拉動(dòng)企業(yè)自主創(chuàng)新,但第二、三產(chǎn)業(yè)的表現(xiàn)也不一致,并且對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō),外資對(duì)創(chuàng)新的影響實(shí)際上是一把“雙刃劍”,外資的替代效應(yīng)可能會(huì)傷害國(guó)內(nèi)企業(yè)自主創(chuàng)新;三是影響區(qū)域創(chuàng)新的其他變量,財(cái)政收入(lnczsr)、高等學(xué)校在校生數(shù)(lnhstudent),財(cái)政收入即代表更高的財(cái)政支出,與此同時(shí)也代表更多的企業(yè)負(fù)擔(dān),其對(duì)創(chuàng)新的效應(yīng)并不明確,人力資本擴(kuò)張一般情況下對(duì)創(chuàng)新有積極影響,但其真實(shí)影響還需要依賴(lài)“產(chǎn)學(xué)研”的協(xié)同發(fā)展水平。

(二)數(shù)據(jù)來(lái)源和變量描述

本文利用2003—2018年280個(gè)地級(jí)市面板數(shù)據(jù)來(lái)驗(yàn)證土地競(jìng)爭(zhēng)對(duì)區(qū)域創(chuàng)新的影響,數(shù)據(jù)主要有五個(gè)層面:一是土地?cái)?shù)據(jù),土地價(jià)格數(shù)據(jù)來(lái)源于歷年《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》和中國(guó)土地市場(chǎng)網(wǎng);二是創(chuàng)新數(shù)據(jù),專(zhuān)利數(shù)據(jù)來(lái)自于中國(guó)專(zhuān)利云數(shù)據(jù)庫(kù),城市創(chuàng)新指數(shù)數(shù)據(jù)來(lái)自于復(fù)旦大學(xué)產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心的《中國(guó)城市和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力報(bào)告2017》(寇宗來(lái)和劉學(xué)悅,2017)[37];三是企業(yè)數(shù)據(jù),企業(yè)研發(fā)數(shù)據(jù)來(lái)源于2005—2007年中國(guó)工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù),企業(yè)尋租數(shù)據(jù)來(lái)源于CSMAR上市公司數(shù)據(jù)庫(kù);四是城市經(jīng)濟(jì)情況數(shù)據(jù),均來(lái)自歷年《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》;五是開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)據(jù),來(lái)源于《中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)審核公告目錄(2018版)》。主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)見(jiàn)表1。

表1 描述性統(tǒng)計(jì)

五、實(shí)證結(jié)果分析

(一)基準(zhǔn)回歸結(jié)果的分析

本文研究土地競(jìng)爭(zhēng)對(duì)區(qū)域創(chuàng)新的基準(zhǔn)影響,回歸結(jié)果見(jiàn)表2。實(shí)證策略上,本文均采取雙向固定效應(yīng)模型,樣本為考察期間(2003—2018)的全部城市。表2報(bào)告了基準(zhǔn)回歸的結(jié)果,被解釋變量都為專(zhuān)利授權(quán)數(shù)量的自然對(duì)數(shù)。(1)列報(bào)告了無(wú)控制變量的結(jié)果,(2)～(4)列為逐步加入了經(jīng)濟(jì)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和其他相關(guān)控制變量的結(jié)果,政策影響效果始終顯著為正。(5)列則加入了全部控制變量,相比前四列,政策效應(yīng)系數(shù)雖然變小,但仍然顯著為正。具體而言,工業(yè)用地最低限價(jià)政策之后,扭曲相對(duì)較高地區(qū)的專(zhuān)利授權(quán)數(shù)量相對(duì)扭曲程度較低地區(qū)提高了19%。表2的全部五列政策效應(yīng)都顯著為正,這就驗(yàn)證了前文的假設(shè)1:工業(yè)用地最低限價(jià)政策會(huì)促進(jìn)土地資源錯(cuò)配程度高地區(qū)的相對(duì)創(chuàng)新能力,對(duì)于“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展”而言,現(xiàn)行的土地出讓競(jìng)爭(zhēng)是一種低質(zhì)量的競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)控制變量的研究,可以發(fā)現(xiàn):第一,GDP規(guī)模和人口密度對(duì)創(chuàng)新影響系數(shù)為正,這也說(shuō)明了規(guī)模優(yōu)勢(shì)和集聚效應(yīng)可轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量增長(zhǎng)的優(yōu)勢(shì)。第二,第二產(chǎn)業(yè)占比越高,區(qū)域創(chuàng)新能力越差,這表明在樣本期間創(chuàng)新成果的涌現(xiàn)可能主要集中在第三產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。第三,對(duì)外開(kāi)放程度越高,區(qū)域創(chuàng)新能力越差,這表明在當(dāng)前樣本期間,對(duì)外開(kāi)放過(guò)程中的技術(shù)轉(zhuǎn)化不明顯,外資的替代效應(yīng)占據(jù)主要部分,隨著本土企業(yè)對(duì)創(chuàng)新的不斷重視,本土企業(yè)創(chuàng)新成為中國(guó)整體創(chuàng)新能力的重要組成,而對(duì)外資的優(yōu)惠政策可能傷害了本土企業(yè)的創(chuàng)新提升。第四,財(cái)政收入的影響顯示為負(fù),這也說(shuō)明財(cái)政收入并沒(méi)有有效促進(jìn)創(chuàng)新,當(dāng)前的減稅降費(fèi)政策對(duì)于區(qū)域創(chuàng)新有重要意義。第五,高等學(xué)校在校人數(shù)并沒(méi)有對(duì)區(qū)域創(chuàng)新有正面影響,高等院校的科研沒(méi)有轉(zhuǎn)換成區(qū)域創(chuàng)新的成果,“產(chǎn)學(xué)研”存在一定程度的脫節(jié)。

表2 土地競(jìng)爭(zhēng)與區(qū)域創(chuàng)新:基準(zhǔn)結(jié)果

(二)基準(zhǔn)回歸的拓展

為了使基準(zhǔn)回歸更有說(shuō)服力,替換了被解釋變量、連續(xù)DID模型和重新構(gòu)建分組變量的形式來(lái)進(jìn)行了重新估計(jì)。首先,用復(fù)旦大學(xué)產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心在《中國(guó)城市和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力報(bào)告2017》中編制的城市創(chuàng)新指數(shù)來(lái)替代專(zhuān)利數(shù)據(jù),回歸結(jié)果見(jiàn)表3的(1)列。其次,使用了連續(xù)DID形式,構(gòu)建了不同城市的政策前土地價(jià)格扭曲程度(treat2)與政策時(shí)間(dtt)的交互項(xiàng)(treat2×dt)。每個(gè)城市的政策前土地價(jià)格扭曲程度用2003—2006年間該城市商住用地平均價(jià)格與工業(yè)用地平均價(jià)格之比來(lái)衡量,兩者的交互項(xiàng)反映地方土地價(jià)格扭曲連續(xù)漸進(jìn)程度的差異在政策實(shí)施、改善競(jìng)爭(zhēng)后對(duì)區(qū)域創(chuàng)新的影響,回歸結(jié)果見(jiàn)表3的(2)列。最后,重新構(gòu)建分組。第一,假設(shè)2007年《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》限制了地方政府惡性低價(jià)競(jìng)爭(zhēng),那么2007年后各地低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的程度應(yīng)得到改善,于是用2007年后(政策后)的各城市商住用地平均價(jià)格與工業(yè)用地平均價(jià)格之比與全國(guó)的均值比較,再次劃分高扭曲和低扭曲地區(qū);此時(shí)能預(yù)期,既然政策緩解了地方惡性競(jìng)爭(zhēng),地方低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的空間減少了,土地市場(chǎng)扭曲程度改善了,政策前高扭曲地區(qū)的價(jià)格比將會(huì)趨同于低扭曲地區(qū),于是可以認(rèn)為在限價(jià)政策后的一段時(shí)間內(nèi),各個(gè)城市的地價(jià)扭曲程度強(qiáng)弱的重新劃分其實(shí)是隨機(jī)的,那么這種強(qiáng)弱劃分就不會(huì)對(duì)區(qū)域創(chuàng)新產(chǎn)生影響。第二,由于2007年以前,以協(xié)議出讓價(jià)格代替工業(yè)用地價(jià)格是文獻(xiàn)通常的做法(楊其靜等,2014)[6]29,但國(guó)務(wù)院2006年8月31日發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》,嚴(yán)厲地要求“工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式出讓”,這既造成了招拍掛出讓代表商住用地出讓的合理性下降,而且也會(huì)對(duì)政策沖擊結(jié)果的合理性造成沖擊。因此,通過(guò)土地市場(chǎng)網(wǎng)的土地交易信息,準(zhǔn)確測(cè)算了2007—2010年工業(yè)用地和商住用地的價(jià)格(與2003—2006年的4年均值窗口期保持一致),重新構(gòu)建分組變量,生成newtreat×dt1,得到表3中(3)列的回歸結(jié)果。此外,通過(guò)相同方法,分別得到2007—2008兩年和2007—2009三年窗口的newtreat×dt2和newtreat×dt3的回歸結(jié)果,見(jiàn)表3的(4)列和(5)列。

表3 土地競(jìng)爭(zhēng)與區(qū)域創(chuàng)新:拓展性分析結(jié)果

表3的回歸結(jié)果增加了基準(zhǔn)回歸的說(shuō)服力,即工業(yè)用地最低限價(jià)政策之后,高地價(jià)扭曲地區(qū)的創(chuàng)新能力確實(shí)提高了。具體來(lái)說(shuō),最低限價(jià)政策之后,強(qiáng)扭曲地區(qū)的專(zhuān)利申請(qǐng)數(shù)量相對(duì)增加了12%;以連續(xù)強(qiáng)度DID的結(jié)果來(lái)說(shuō),地價(jià)扭曲的程度增加一單位,在最低限價(jià)政策之后,其區(qū)域創(chuàng)新能力多改進(jìn)1.5%;以土地市場(chǎng)網(wǎng)數(shù)據(jù)構(gòu)建的檢驗(yàn)結(jié)果來(lái)說(shuō),newtreat×dt1、newtreat×dt2和newtreat×dt3均不顯著,說(shuō)明《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》扭轉(zhuǎn)了地方土地出讓惡性低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的局面,用類(lèi)似于安慰劑的方法反證驗(yàn)證了假設(shè)1。

(三)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

1.平行趨勢(shì)和動(dòng)態(tài)效應(yīng)檢驗(yàn)。政策實(shí)施前處理組和控制組具有平行趨勢(shì)是雙重差分法得以運(yùn)用的重要前提。并且區(qū)域創(chuàng)新的提升具有一定的累積性和長(zhǎng)期性,因此,真正能夠促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新的政策效果往往是隨著時(shí)間的進(jìn)展在加強(qiáng)的。為了結(jié)果的有效性,分別進(jìn)行平行趨勢(shì)和動(dòng)態(tài)效應(yīng)檢驗(yàn),結(jié)果見(jiàn)圖2和表4。通過(guò)平行趨勢(shì)圖回歸結(jié)果顯示,在政策文件頒布之前,處理組和控制組的區(qū)域創(chuàng)新能力沒(méi)有顯著差異,這也證明了處理組和控制組之間的平行趨勢(shì)。并且,研究發(fā)現(xiàn)隨著時(shí)間的不斷推進(jìn),工業(yè)用地最低限價(jià)政策對(duì)高扭曲地區(qū)的創(chuàng)新促進(jìn)效應(yīng)不斷加大,這也說(shuō)明了工業(yè)用地最低限價(jià)政策對(duì)區(qū)域創(chuàng)新的長(zhǎng)期促進(jìn)效應(yīng)。

表4 動(dòng)態(tài)效應(yīng)檢驗(yàn)

圖2 平行趨勢(shì)檢驗(yàn)

2.安慰劑檢驗(yàn)。本文采取安慰劑檢驗(yàn)來(lái)驗(yàn)證研究的穩(wěn)健性,采用城市經(jīng)濟(jì)特征構(gòu)建安慰劑政策的方法,即先根據(jù)政策前的城市各經(jīng)濟(jì)特征的均值,按照和本文核心變量一樣的分組方式,設(shè)定為由各安慰劑政策劃分的實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組,然后在基準(zhǔn)回歸方程中引入安慰劑政策的分組變量與政策時(shí)間的交互項(xiàng);從而treat×dt項(xiàng)能剝離出其他可能政策的影響,反映限價(jià)政策與土地出讓競(jìng)爭(zhēng)的真實(shí)影響,這也起到了安慰劑檢驗(yàn)的效果。回歸結(jié)果如表5,(1)～(6)列分別是以GDP的對(duì)數(shù)、人口密度、第二產(chǎn)業(yè)占比、FDI與固定資產(chǎn)投資的比例、財(cái)政收入、高等學(xué)校在校生數(shù)構(gòu)建了安慰劑政策。結(jié)果表明,在分別用其他城市經(jīng)濟(jì)特征作為安慰劑檢驗(yàn)之后,最低限價(jià)政策在改善土地惡性低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新方面仍有顯著影響。值得注意的是,其他交互項(xiàng)結(jié)果也顯著為正,這也暗示了土地出讓競(jìng)爭(zhēng)影響了大部分城市經(jīng)濟(jì)特征,土地出讓競(jìng)爭(zhēng)關(guān)乎經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的方方面面。

表5 安慰劑檢驗(yàn)

3.變換時(shí)間窗口的穩(wěn)健性檢驗(yàn)。在樣本期間,同時(shí)存在多種影響創(chuàng)新的政策,為了再次驗(yàn)證土地出讓競(jìng)爭(zhēng)的效果,取兩年(2005—2009)和一年(2006—2008)為時(shí)間窗口作為穩(wěn)健性檢驗(yàn),回歸結(jié)果見(jiàn)表6。結(jié)果發(fā)現(xiàn),無(wú)論取一年還是兩年作為時(shí)間窗口,最低限價(jià)的政策效果依舊顯著為正,即工業(yè)用地最低限價(jià)政策實(shí)施之后,高扭曲地區(qū)的創(chuàng)新能力會(huì)顯著提高。并且,兩年時(shí)間窗口的系數(shù)大于一年窗口,這也表明了政策對(duì)創(chuàng)新的促進(jìn)效應(yīng)具有長(zhǎng)期性。

表6 變換時(shí)間窗口的檢驗(yàn)

(四)異質(zhì)性分析

考慮到地理稟賦差異、行政等級(jí)下的資源集聚能力的差異、開(kāi)發(fā)區(qū)政策優(yōu)惠的差異和刺激計(jì)劃對(duì)土地政策的特殊影響,分別從地理稟賦、城市級(jí)別、國(guó)家開(kāi)發(fā)區(qū)和刺激計(jì)劃來(lái)分組討論土地競(jìng)爭(zhēng)對(duì)區(qū)域創(chuàng)新的影響。

1.地理稟賦的影響。首先,無(wú)論是區(qū)域創(chuàng)新能力還是中央土地出讓的傾斜程度都受到地理稟賦的影響,因此,本部分研究了地理稟賦的不同影響,表7的三列分別報(bào)告了東部、中部和西部地區(qū)分樣本回歸的結(jié)果。從這三列來(lái)看,最低限價(jià)的政策效果在東部地區(qū)顯著為正,而對(duì)中西部沒(méi)有顯著影響。原因在于:中央的土地出讓本身就向西部地區(qū)傾斜,西部地區(qū)的土地供應(yīng)相對(duì)充足,土地劃分級(jí)別相對(duì)較低,因此限價(jià)政策對(duì)其影響相對(duì)較小。

表7 地理稟賦的影響

2.城市級(jí)別的影響。其次,考慮到城市的行政級(jí)別帶來(lái)的集聚優(yōu)勢(shì)會(huì)對(duì)區(qū)域創(chuàng)新產(chǎn)生不同的影響,因此,本部分按照城市級(jí)別進(jìn)行分樣本估計(jì),回歸結(jié)果如表8所示。根據(jù)表8的結(jié)果顯示,最低限價(jià)的政策效果主要體現(xiàn)在地級(jí)市層面,其在省會(huì)、計(jì)劃單列市和直轄市的效果并不明顯,一個(gè)可能的解釋是高行政級(jí)別的城市有先天的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),其促進(jìn)創(chuàng)新的方式更加多樣化。

表8 城市級(jí)別的影響

3.國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立的影響。而后,國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)特有的優(yōu)惠政策,分別對(duì)有無(wú)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的城市進(jìn)行分樣本回歸,結(jié)果見(jiàn)表9。據(jù)回歸結(jié)果發(fā)現(xiàn),最低限價(jià)的創(chuàng)新促進(jìn)效應(yīng)主要表現(xiàn)在國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)樣本中,在未設(shè)立國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的城市負(fù)顯著。開(kāi)發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策抑制了區(qū)域創(chuàng)新,而最低限價(jià)政策緩解了開(kāi)發(fā)區(qū)的土地出讓惡性競(jìng)爭(zhēng),從而一定程度上促進(jìn)了區(qū)域創(chuàng)新。

表9 國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立的影響

4.考慮2008年刺激計(jì)劃的影響。最后,考慮到2008年11月開(kāi)始的刺激計(jì)劃會(huì)通過(guò)土地作用到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的許多方面,從而影響到本文的分組變量,因此選取刺激計(jì)劃之前的2003—2008年數(shù)據(jù)進(jìn)行重新估計(jì),從而排除刺激計(jì)劃的影響,回歸結(jié)果如表10所示。結(jié)果表明,在刺激計(jì)劃發(fā)生之前,最低限價(jià)的政策效應(yīng)顯著為正。具體來(lái)說(shuō),工業(yè)用地最低限價(jià)政策之后,高扭曲地區(qū)的創(chuàng)新能力相對(duì)提高10.1%,政策效果低于全樣本期間的19%,這也說(shuō)明了刺激計(jì)劃對(duì)政策效果的放大效應(yīng)。

表10 考慮刺激計(jì)劃的影響

(五)微觀機(jī)制研究:企業(yè)研發(fā)和企業(yè)尋租

下面,從微觀企業(yè)層面,研究土地競(jìng)爭(zhēng)對(duì)創(chuàng)新的影響機(jī)制,分別包含企業(yè)研發(fā)費(fèi)用機(jī)制和企業(yè)尋租機(jī)制檢驗(yàn)。

1.企業(yè)研發(fā)費(fèi)用機(jī)制。文獻(xiàn)中研究研發(fā)創(chuàng)新最常用的四個(gè)數(shù)據(jù)來(lái)源是工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)、上市公司數(shù)據(jù)、世界銀行企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)、私營(yíng)企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)。但根據(jù)本文對(duì)城市數(shù)量、研發(fā)費(fèi)用披露年份的要求,只有工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)符合本文的研究需求(2)2012年世界銀行企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)只包含11個(gè)省份、25個(gè)城市。私營(yíng)企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)只到省份層面。上市企業(yè)公司數(shù)據(jù)只在2007年后披露了研發(fā)費(fèi)用。這三個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)不滿(mǎn)足識(shí)別的要求。工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)的2005—2007年披露了企業(yè)研發(fā)費(fèi)用,滿(mǎn)足樣本期和城市數(shù)量的要求。。參考龍小寧和林志帆(2018)的做法[38],使用2005—2007中國(guó)工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)(3)中國(guó)工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)2007年之后的數(shù)據(jù)質(zhì)量較差,因此,僅選取2007年之前的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。對(duì)本文進(jìn)行OLS估計(jì)、Tobit模型和Truncation模型的MLE估計(jì),被解釋變量均為企業(yè)研發(fā)投入。本部分參考相關(guān)文獻(xiàn)控制了以下變量:城市經(jīng)濟(jì)特征變量(與基準(zhǔn)回歸相同,下同)和企業(yè)特征變量(營(yíng)業(yè)收入自然對(duì)數(shù)、企業(yè)資產(chǎn)自然對(duì)數(shù)、企業(yè)績(jī)效ROA、資產(chǎn)負(fù)債率、廣告自然對(duì)數(shù)、企業(yè)年齡)。

通過(guò)表11的三列結(jié)果,可知政策效應(yīng)項(xiàng)均顯著為正,這也從微觀企業(yè)層面驗(yàn)證了假設(shè)2:《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》的實(shí)施有利于帶動(dòng)企業(yè)增加創(chuàng)新投入,促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新。政策的實(shí)施使高扭曲地區(qū)的企業(yè)創(chuàng)新投入增加越多,從而對(duì)該區(qū)域的創(chuàng)新促進(jìn)作用也越大。

表11 企業(yè)研發(fā)機(jī)制檢驗(yàn)

2.企業(yè)尋租機(jī)制。優(yōu)質(zhì)的制度環(huán)境對(duì)創(chuàng)新有促進(jìn)效應(yīng),而相對(duì)較差的制度會(huì)使企業(yè)更加傾向?qū)ぷ鈴亩欢ǔ潭纫种苿?chuàng)新。度量企業(yè)尋租,一般使用企業(yè)業(yè)務(wù)招待費(fèi),而業(yè)務(wù)招待費(fèi)的大規(guī)模公開(kāi)是在2007年,與樣本期不適合,因此,本文使用管理費(fèi)用率(管理費(fèi)用與營(yíng)業(yè)收入之比)來(lái)表示企業(yè)尋租。

使用2003—2018年上市公司數(shù)據(jù)研究了最低限價(jià)政策對(duì)企業(yè)尋租的影響(4)中國(guó)工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)2007年之后數(shù)據(jù)質(zhì)量較差,因此,選取的是上市公司數(shù)據(jù)。,回歸結(jié)果見(jiàn)表12。(1)列為無(wú)控制變量結(jié)果,(2)列參考相關(guān)文獻(xiàn)控制了企業(yè)層面的控制變量(資產(chǎn)總計(jì)、資產(chǎn)負(fù)債率、營(yíng)業(yè)毛利率、股權(quán)集中度H5、董事人數(shù)和企業(yè)人員總數(shù)),(3)列控制了城市層面的控制變量,(4)列控制了企業(yè)層面和城市層面的控制變量。

表12 企業(yè)尋租機(jī)制檢驗(yàn)

通過(guò)表12的(4)列結(jié)果發(fā)現(xiàn),在控制了全部控制變量之后,政策效應(yīng)項(xiàng)顯著為負(fù),這也從微觀企業(yè)層面驗(yàn)證了假設(shè)3:《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》的實(shí)施壓縮了尋租空間,進(jìn)而有利于促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新。工業(yè)用地最低限價(jià)政策之后,高扭曲地區(qū)企業(yè)的尋租成本相對(duì)于低扭曲地區(qū)會(huì)有更大程度的下降,即限價(jià)政策更大程度地顯著優(yōu)化了高扭曲地區(qū)的制度環(huán)境。

(六)宏觀機(jī)制研究:政府科技投入和制度環(huán)境

下面,從宏觀政府層面,研究土地競(jìng)爭(zhēng)對(duì)創(chuàng)新的影響機(jī)制,分別包含科技支出機(jī)制和制度優(yōu)化機(jī)制檢驗(yàn)。

1.科技支出機(jī)制?？萍贾С鍪怯绊懙絽^(qū)域創(chuàng)新能力的直接因素,因此,本部分檢驗(yàn)了土地出讓競(jìng)爭(zhēng)對(duì)創(chuàng)新影響的科技支出機(jī)制。最低限價(jià)政策主要通過(guò)減少房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資和放松預(yù)算約束來(lái)增加政府科技支出?；貧w結(jié)果見(jiàn)表13,(1)列的被解釋變量為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資的對(duì)數(shù),(2)列的被解釋變量為土地財(cái)政收入占GDP的比重,(3)列的被解釋變量為科技支出占GDP的比重,(4)列的被解釋變量為科技支出占財(cái)政支出的比重。(1)列的結(jié)果表明,工業(yè)用地最低限價(jià)的政策效應(yīng)顯著為負(fù),其顯著抑制了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資的增加。(2)列的結(jié)果表明,工業(yè)用地最低限價(jià)的政策效應(yīng)顯著為正,其顯著刺激了土地財(cái)政收入的增加。(3)列和(4)列的結(jié)果表明,最低限價(jià)的對(duì)科技支出的政策效應(yīng)顯著為正。假設(shè)2從宏觀政府行為層面得以驗(yàn)證,即改善土地出讓惡性競(jìng)爭(zhēng)有利于減少房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資、放松預(yù)算約束,有利于提升地區(qū)科技支出,對(duì)惡性競(jìng)爭(zhēng)越強(qiáng)的地區(qū)提升作用越明顯,從而對(duì)這些地區(qū)的創(chuàng)新促進(jìn)作用也越大。

表13 科技支出機(jī)制檢驗(yàn)

2.制度優(yōu)化機(jī)制。在眾多文獻(xiàn)中,制度環(huán)境都被視為促進(jìn)創(chuàng)新的關(guān)鍵因素,本文檢驗(yàn)了最低限價(jià)政策對(duì)制度環(huán)境的影響,回歸結(jié)果如表14所示。本文用土地違法類(lèi)指標(biāo)來(lái)表示制度環(huán)境,因?yàn)橥恋剡`法和本文研究的土地出讓競(jìng)爭(zhēng)直接相關(guān)。土地違法類(lèi)指標(biāo)一直存在質(zhì)疑,就是土地違法增加到底代表土地違法本身增多(制度變差)還是土地處罰力度增加(制度變好),因?yàn)橥恋剡`法始終是浮出水面的違法,無(wú)法確定是處罰力度還是犯案頻率導(dǎo)致的。為了緩解這一問(wèn)題,本文選取“歷年隱漏案件立案件”和“處理歷年隱漏案件件”來(lái)衡量制度,因?yàn)殡[漏案件都是曾經(jīng)發(fā)生過(guò)的,而現(xiàn)在被立案或者處理就比較明確的代表制度層面的優(yōu)化?；貧w結(jié)果顯示,工業(yè)用地限價(jià)政策會(huì)顯著促進(jìn)制度環(huán)境的優(yōu)化。與此同時(shí),本年違法案件、本年發(fā)生案件件數(shù)和本年發(fā)生案件立案件的回歸結(jié)果不顯著或顯著性降低,且系數(shù)大幅度下降,這說(shuō)明了當(dāng)期的發(fā)生案件數(shù)量是制度變好時(shí),違法量自然下降和執(zhí)法力度增加的兩種效應(yīng)疊加的結(jié)果,進(jìn)一步證明了限價(jià)政策對(duì)制度環(huán)境改善的作用(5)根據(jù)《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》每年統(tǒng)計(jì)的違法數(shù)量,可知每年的違法量是下降趨勢(shì)。對(duì)比ln本年發(fā)生案件件和ln本年發(fā)生案件立案件的回歸結(jié)果,可以推測(cè),高扭曲的地區(qū),政策后的執(zhí)法立案的效應(yīng)要大于違法量自然下降的效應(yīng),進(jìn)一步說(shuō)明改善競(jìng)爭(zhēng)有利于提升制度對(duì)區(qū)域創(chuàng)新的保障。。這也從宏觀政府行為層面驗(yàn)證了假設(shè)3。

表14 制度優(yōu)化機(jī)制檢驗(yàn)

六、結(jié)論與啟示

本文利用2003—2018年間280個(gè)地級(jí)市數(shù)據(jù),以2007年《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》限制地方土地競(jìng)爭(zhēng)的改革為契機(jī),運(yùn)用雙重差分方法,研究了地方土地競(jìng)爭(zhēng)對(duì)區(qū)域創(chuàng)新的影響和作用路徑。研究發(fā)現(xiàn):第一,工業(yè)用地最低限價(jià)政策會(huì)促進(jìn)改善土地競(jìng)爭(zhēng),促進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置,有利于區(qū)域創(chuàng)新,對(duì)于“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展”而言,現(xiàn)行的土地競(jìng)爭(zhēng)是一種低質(zhì)量的競(jìng)爭(zhēng)。替代區(qū)域創(chuàng)新衡量指標(biāo)和重新定義實(shí)驗(yàn)組、對(duì)照組的方式均未改變“改善惡性土地競(jìng)爭(zhēng)會(huì)促進(jìn)區(qū)域創(chuàng)新”的結(jié)果。第二,工業(yè)用地最低限價(jià)政策通過(guò)微觀層面提升企業(yè)研發(fā)投入和抑制企業(yè)尋租的機(jī)制,宏觀層面提高政府科技支出和改善制度環(huán)境的機(jī)制,促進(jìn)了區(qū)域創(chuàng)新。第三,進(jìn)一步研究表明,地理稟賦高的、城市級(jí)別低的、具有國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的城市所受到的工業(yè)用地最低限價(jià)政策的積極影響更大。這說(shuō)明惡性土地競(jìng)爭(zhēng)抑制了發(fā)展條件較好的城市的創(chuàng)新能力。此外,2008年的刺激計(jì)劃對(duì)政策效應(yīng)具有放大作用。上述結(jié)論在一系列穩(wěn)健性檢驗(yàn)之后,依舊成立。

綜合以上結(jié)論,本文認(rèn)為現(xiàn)行制度環(huán)境下,應(yīng)當(dāng)規(guī)范地方政府競(jìng)爭(zhēng),限制土地惡性競(jìng)爭(zhēng),推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置。一是政府作為具有中國(guó)特色國(guó)有土地的壟斷供給者,應(yīng)該在市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)上發(fā)揮土地資源的有效性,而不是將土地作為惡性競(jìng)爭(zhēng)的籌碼。惡性的土地競(jìng)爭(zhēng)會(huì)增加土地尋租和違法,破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)制度,扭曲資源配置,不利于推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略。在當(dāng)前實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的進(jìn)程中,頂層設(shè)計(jì)應(yīng)該改善地方政府的惡性競(jìng)爭(zhēng),提升制度環(huán)境,基于市場(chǎng)原則發(fā)揮政府的有效引導(dǎo)作用,營(yíng)造出創(chuàng)新的土壤,為建設(shè)科技創(chuàng)新強(qiáng)國(guó)奠定穩(wěn)定的政策基礎(chǔ)。二是本文研究表明地理稟賦好的、城市級(jí)別高的、具有國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的城市創(chuàng)新能力普遍更強(qiáng),受到政策的影響也越大。因此應(yīng)該有的放矢地加大對(duì)具有創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)城市的正式制度環(huán)境保障,優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、簡(jiǎn)政放權(quán)、加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù);也應(yīng)該注重塑造創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)城市,加強(qiáng)創(chuàng)新城市與其他城市之間的區(qū)域創(chuàng)新合作,發(fā)揮創(chuàng)新城市的引領(lǐng)作用,利用好各城市間的比較優(yōu)勢(shì),將創(chuàng)新資源最大化利用,避免為創(chuàng)新惡性競(jìng)爭(zhēng)。