黃雨欣,張玥萌

(武漢理工大學(xué) 法學(xué)與人文社會學(xué)院,湖北 武漢 430070)

0 引言

黨的十九屆四中全會首次提出將數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素參與市場分配。2020年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》,明確提出加快培育數(shù)據(jù)要素市場。數(shù)據(jù)要素不同于傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的可復(fù)制性、可流通性特征,意味著數(shù)據(jù)可廣泛用于社會經(jīng)濟各個領(lǐng)域,與傳統(tǒng)生產(chǎn)要素深度融合,甚至取代傳統(tǒng)生產(chǎn)要素成為促進經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵[1]。檢索北大法寶數(shù)據(jù)庫,截至2023年6月14日,共有14項法律、法規(guī),28項部門規(guī)章和19項地方性法規(guī)動態(tài)涉及“數(shù)據(jù)要素市場化”的內(nèi)容。其中,廣東省出臺全國首個數(shù)據(jù)要素市場化配置改革行動方案,并提出 “1+2+3+X”的數(shù)據(jù)要素市場化配置改革思路。

實踐中,數(shù)據(jù)要素作為兼具優(yōu)化傳統(tǒng)行業(yè)生產(chǎn)方式、促進新興科技行業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性資源,已成為搶占數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展機遇的重要舉措。2016年美國政府發(fā)布《聯(lián)邦大數(shù)據(jù)研發(fā)戰(zhàn)略計劃》,實現(xiàn)了從發(fā)展戰(zhàn)略、法律框架到行動計劃的全面布局。歐盟委員會在2020年發(fā)布《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》。從我國大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的演進態(tài)勢來看,2015年黨的十八屆五中全會首次提出實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。2015年國務(wù)院印發(fā)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》,構(gòu)建一系列法律保障體系。由此可見,世界各國正在積極制定數(shù)據(jù)戰(zhàn)略,挖掘數(shù)據(jù)價值,發(fā)展數(shù)據(jù)經(jīng)濟,培育數(shù)據(jù)要素市場,實施數(shù)據(jù)治理,加強數(shù)據(jù)安全保障。根據(jù)國際數(shù)據(jù)公司發(fā)布《數(shù)字化世界——從邊緣到核心》白皮書顯示,全球數(shù)據(jù)圈將從2018年的33ZB增至2025年的175ZB,屆時中國數(shù)據(jù)圈將成為全球最大的數(shù)據(jù)圈[2]。從發(fā)展態(tài)勢來看,我國數(shù)據(jù)要素市場正在形成包含數(shù)據(jù)交易主體、數(shù)據(jù)交易手段、數(shù)據(jù)交易中介和數(shù)據(jù)交易監(jiān)督在內(nèi)的“四位一體”的發(fā)展格局,但面臨數(shù)據(jù)確權(quán)、數(shù)據(jù)定價等難點。近年來,我國數(shù)據(jù)要素的產(chǎn)生速率明顯增加,隨著數(shù)字經(jīng)濟不斷增長,釋放數(shù)據(jù)要素的潛在價值成為推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的動力[3]。我國構(gòu)建數(shù)據(jù)要素市場的環(huán)境和條件已基本具備,但數(shù)據(jù)要素市場化配置亟待優(yōu)化,數(shù)據(jù)要素治理體系亟待完善。本文通過對數(shù)據(jù)要素市場環(huán)境和數(shù)據(jù)要素市場化制度文件進行分析,對構(gòu)建有效合理的數(shù)據(jù)要素治理體系以及相關(guān)制度政策進行研究。

1 研究綜述

要素市場化配置是市場決定資源配置的前提和實現(xiàn)形式。從基本條件來看,要素市場化配置有兩個要求:一個是要素流動沒有任何人為障礙,尤其要打破要素配置的行政審批制度;二是為要素自由流動提供順暢的通道,尤其是發(fā)達的金融通道[4]。伴隨著人類生產(chǎn)方式的演變和信息技術(shù)發(fā)展,數(shù)據(jù)已成為經(jīng)濟數(shù)字化生產(chǎn)方式的關(guān)鍵生產(chǎn)要素,需要通過市場化方式實現(xiàn)流通規(guī)范有序和配置高效公平。國內(nèi)外研究集中在數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值屬性(公共數(shù)據(jù)、社會數(shù)據(jù)),數(shù)據(jù)資源整合與流通,數(shù)據(jù)安全監(jiān)管等方面。

國內(nèi)學(xué)者研究主要聚焦數(shù)據(jù)要素的價值化、資本化、市場化以及證券化等不同維度。隨著數(shù)字治理應(yīng)用場景不斷升級,我國數(shù)據(jù)要素市場化配置形成3種模式,包括政企合作精準治理模式、產(chǎn)學(xué)研合作協(xié)同治理模式和數(shù)據(jù)交易迭代治理模式[8]。數(shù)據(jù)要素市場化配置進程是先賦予數(shù)據(jù)要素屬性,將數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素之一,而后投入市場進行市場化配置的疊加過程,關(guān)鍵在于賦予數(shù)據(jù)以商品屬性,發(fā)揮市場配置的決定性作用,推動數(shù)據(jù)流通向開放、共享模式轉(zhuǎn)型過渡。

綜上所述,國內(nèi)外學(xué)者針對數(shù)據(jù)要素市場化配置的內(nèi)涵解構(gòu)、價值屬性、運行模式、改革瓶頸以及實現(xiàn)路徑等進行研究,涵蓋經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)等不同學(xué)科領(lǐng)域。但總體而言,現(xiàn)有研究有進一步拓展的空間,對數(shù)據(jù)要素治理機制及政策制度層面的研究較少,對數(shù)據(jù)安全保護機制、數(shù)據(jù)資源整合與流通機制、數(shù)據(jù)收益分配機制及數(shù)據(jù)權(quán)屬確立等的研究較少。

2 數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展現(xiàn)狀

我國數(shù)據(jù)要素市場主要由政府主導(dǎo)建立的大數(shù)據(jù)交易中心和企業(yè)主導(dǎo)的數(shù)據(jù)服務(wù)平臺構(gòu)成[9]?！?022年數(shù)據(jù)交易平臺發(fā)展白皮書》顯示,截至2022年8月,全國已成立44家數(shù)據(jù)交易機構(gòu),主要集中在華東、華南、華中地區(qū),形成通過收取交易手續(xù)費創(chuàng)收的傭金模式、通過收取會員費創(chuàng)收的會員制模式和增值式交易服務(wù)模式等多種盈利模式。由此可見,國內(nèi)已形成了一批集中式、規(guī)范化的數(shù)據(jù)交易場所,隨著數(shù)據(jù)要素市場化進程不斷推進,數(shù)據(jù)交易過程中如何確定數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、平衡數(shù)據(jù)流通和個人隱私保護,如何確立數(shù)據(jù)定價機制、提高數(shù)據(jù)交易活躍度成為數(shù)據(jù)要素治理亟待解決的問題。

2.1 大數(shù)據(jù)交易中心

政府主導(dǎo)建立大數(shù)據(jù)交易中心秉持“政府指導(dǎo)、國有控股、企業(yè)參與、市場運營”的原則[10],如表1所示,其數(shù)據(jù)來源主要包括政府公開數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)供應(yīng)方提供的數(shù)據(jù)等,主要提供公開政務(wù)數(shù)據(jù)供給、增值、保障等服務(wù),利用政府公信力為交易中心提供信任背書,構(gòu)建整體交易規(guī)則和標準體系,為數(shù)據(jù)交易提供規(guī)范化指導(dǎo)與約束。例如貴陽大數(shù)據(jù)交易所投資重整后由國資100%控股,于2022年5月發(fā)布數(shù)據(jù)流通交易規(guī)則、數(shù)據(jù)商準入指南、數(shù)據(jù)交易安全評估指南等一系列配套交易規(guī)則。在數(shù)據(jù)交易方面,貴陽大數(shù)據(jù)交易所對數(shù)據(jù)產(chǎn)品授予認證證書,通過協(xié)議定價、拍賣定價、集成定價等多種定價模式為數(shù)據(jù)交易提供確權(quán)、定價的解決方案;在平臺建設(shè)方面,通過升級數(shù)據(jù)流通交易平臺實現(xiàn)原始數(shù)據(jù)“可用不可見”、數(shù)據(jù)產(chǎn)品“可控可計量”、流通行為“可信可追溯”,面向全國提供服務(wù)[11]。截至2022年11月,貴陽大數(shù)據(jù)交易所已集聚390個交易主體,上架495個產(chǎn)品,累計交易額達16 398萬元。但政府主導(dǎo)建立的大數(shù)據(jù)交易中心存在數(shù)據(jù)價值相對較低、服務(wù)模式較單一等問題,由于該類平臺主要依賴于公開政務(wù)數(shù)據(jù)的社會效益,缺乏有效的商業(yè)模式和盈利機制,難以滿足多元化的數(shù)據(jù)需求與應(yīng)用。

2.2 數(shù)據(jù)服務(wù)平臺

企業(yè)主導(dǎo)建立數(shù)據(jù)交易平臺多以盈利為目的,產(chǎn)品針對性強,根據(jù)股東類型不同可分為大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)派生和數(shù)據(jù)服務(wù)商兩種類型,如表1所示,其數(shù)據(jù)來源主要包括企業(yè)內(nèi)部數(shù)據(jù)、網(wǎng)頁爬蟲數(shù)據(jù)等。前者依靠母公司龐大的數(shù)據(jù)資源建立的數(shù)據(jù)交易平臺,主要提供數(shù)據(jù)分析、挖掘、應(yīng)用等服務(wù)。例如京東萬象依托京東集團在數(shù)據(jù)資源、數(shù)據(jù)技術(shù)和人工智能領(lǐng)域的積累,不僅擁有豐富的電商數(shù)據(jù)、物流數(shù)據(jù)、用戶行為數(shù)據(jù)等多維度的數(shù)據(jù)資源,而且具備強大的數(shù)據(jù)處理和分析能力,可通過數(shù)據(jù)清洗、建模等技術(shù)手段為用戶提供高質(zhì)量的數(shù)據(jù)產(chǎn)品與解決方案。后者其主要采用全程參與數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈的“產(chǎn)供銷”一體化模式,同時承擔數(shù)據(jù)采集方、需求者、供應(yīng)者、分析者、服務(wù)商等角色,全程參與數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈[12]。例如深圳視界信息技術(shù)有限公司自主研發(fā)的數(shù)據(jù)共享與交易平臺——數(shù)多多,該平臺通過網(wǎng)頁爬蟲技術(shù)和數(shù)據(jù)供應(yīng)方提供方式整合和開放包括行業(yè)報告、市場調(diào)研、企業(yè)名錄等各類數(shù)據(jù)包,為客戶提供數(shù)據(jù)購買、出售、定制等服務(wù)。由此可見,企業(yè)主導(dǎo)數(shù)據(jù)服務(wù)平臺數(shù)據(jù)資源豐富,服務(wù)領(lǐng)域?qū)挿?但該類平臺也存在交易規(guī)則不健全、數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)定價不透明、數(shù)據(jù)隱私保護和安全防護措施不完善等問題[13],亟需建立健全數(shù)據(jù)治理機制,保障數(shù)據(jù)使用的合法性與規(guī)范性。

3 數(shù)據(jù)要素治理機制

數(shù)據(jù)要素治理體系作為數(shù)字法治的重要組成部分之一,其總體體系結(jié)構(gòu)尚處于萌芽階段,培育數(shù)據(jù)要素市場過程中面臨著數(shù)據(jù)安全難保障、數(shù)據(jù)流通難規(guī)范、數(shù)據(jù)監(jiān)管難落實等問題,如何構(gòu)建切實可行的治理機制成為亟待解決的關(guān)鍵問題。本文從“安全-流通-監(jiān)管”3個維度,圍繞現(xiàn)實的頂層設(shè)計,對數(shù)據(jù)要素治理體系的治理機制提出建議,旨在構(gòu)建數(shù)據(jù)分級安全保護、數(shù)據(jù)要素市場培育機制、提高監(jiān)管效率的治理機制。

3.1 數(shù)據(jù)要素分級保護機制

從“政府-企業(yè)-社會”三方入手,構(gòu)建三方聯(lián)合的數(shù)據(jù)分級保護機制。以政府為主導(dǎo),有效引導(dǎo)群眾的數(shù)據(jù)保護意識,完善數(shù)據(jù)要素保護法律法規(guī),明確責任主體,建立分級分類安全保護機制,建立數(shù)據(jù)開放清單,對數(shù)據(jù)進行分級分類劃分,并及時公示公布,從而明確可流通數(shù)據(jù)范圍,確保數(shù)據(jù)在流通過程中的安全性,為數(shù)據(jù)流通和交易營造良好的市場環(huán)境,推動數(shù)據(jù)要素市場安全保護機制建設(shè);企業(yè)應(yīng)積極響應(yīng)政府引導(dǎo),主動參與數(shù)據(jù)要素市場化建設(shè),積極學(xué)習相關(guān)法律法規(guī),了解企業(yè)在運營過程中,可能會涉及的可利用和交易的數(shù)據(jù)分級管控情況,主動承擔相應(yīng)的法律責任與社會責任,健全企業(yè)自身管理機制,對數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)使用、數(shù)據(jù)交易等環(huán)節(jié)嚴格把關(guān),積極嘗試公開部分數(shù)據(jù),打破數(shù)據(jù)壁壘,促進數(shù)據(jù)安全流通。在社會層面,一方面應(yīng)制定相應(yīng)的行業(yè)標準,從源頭對數(shù)據(jù)進行安全保護,健全行業(yè)標準體系;另一方面需要做好安全保衛(wèi)工作,充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用,利用面向社會開放的反饋投訴通道對數(shù)據(jù)安全進行監(jiān)督管理,通過對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和社會生產(chǎn)過程中涉及數(shù)據(jù)安全操作的投訴反饋,不斷優(yōu)化數(shù)據(jù)安全保護機制。

3.2 數(shù)據(jù)要素市場培育機制

根據(jù)數(shù)據(jù)交易的實際操作過程,可以將數(shù)據(jù)要素治理分為兩個方面,一方面推動建立專業(yè)數(shù)據(jù)供應(yīng)商,另一方面推動數(shù)據(jù)交易市場快速發(fā)展。在數(shù)字法治時代,隨著司法體系數(shù)字化發(fā)展的不斷深入,公共數(shù)據(jù)平臺建設(shè)和數(shù)字經(jīng)濟系統(tǒng)結(jié)合越發(fā)明顯,將數(shù)據(jù)服務(wù)商產(chǎn)業(yè)化,鼓勵成立數(shù)據(jù)服務(wù)商公司,使得公共數(shù)據(jù)平臺得到充分得使用,數(shù)據(jù)服務(wù)商能將合規(guī)獲得的數(shù)據(jù)進行加工處理,既能通過其自身專業(yè)度規(guī)避數(shù)據(jù)后續(xù)交易和使用中可能產(chǎn)生的安全合規(guī)問題,又能最大限度地提高數(shù)據(jù)流通效率,提高數(shù)據(jù)流通空間,降低需求者搜尋成本。同時,數(shù)據(jù)交易所作為數(shù)據(jù)交易的重要場所,其規(guī)范化程度直接影響數(shù)據(jù)交易的效率及安全性,應(yīng)加強交易規(guī)制建設(shè),對數(shù)據(jù)交易過程中的具體流程做出明確規(guī)范,并制定標準體系。數(shù)據(jù)交易所應(yīng)充分發(fā)揮在交易過程中的監(jiān)管職能,對數(shù)據(jù)交易進行全流程監(jiān)管,對流通中的數(shù)據(jù)提供質(zhì)量檢測、安全管理等服務(wù),從而為數(shù)據(jù)交易提高更加優(yōu)良的交易環(huán)境。

3.3 提高監(jiān)管效率的治理機制

數(shù)據(jù)流通監(jiān)管是數(shù)字法治中最難解決的問題之一,一直以來嚴重影響數(shù)據(jù)要素流通安全。除了增強企業(yè)責任感和建立社會投訴通道外,可以從數(shù)據(jù)交易流程著手,在數(shù)據(jù)交易全流程、各階段提高監(jiān)管效率。首先,在數(shù)據(jù)交易前,對數(shù)據(jù)交易雙方進行法律法規(guī)宣講,審核雙方交易數(shù)據(jù)資源,明確告知雙方違反法律法規(guī)的處罰后果;其次,在數(shù)據(jù)交易過程中,對進行交易數(shù)據(jù)登記備案,建立數(shù)字化檔案,便于管理和查詢,有利于歸檔整理工作展開;第三,在數(shù)據(jù)交易結(jié)束后,及時對數(shù)據(jù)交易過程進行整理歸納,建立整個交易過程電子檔案,對交易過程中雙方的交易處理進行記錄,對其中的不良行為進行標注,建立“負面名單”,將其不良行為記錄在案,對“負面清單”的交易主體,限制其交易行為并要求其按期整改,多次不改者可通報數(shù)據(jù)交易行業(yè)及其所在的行業(yè)協(xié)會,對其生產(chǎn)活動和交易行為產(chǎn)生直接影響。

4 數(shù)據(jù)要素治理建議

目前,我國數(shù)據(jù)法治體系不完善,制定數(shù)據(jù)要素市場治理政策制度過程中面臨著許多挑戰(zhàn)。政策制度是數(shù)據(jù)要素市場配置的有力支撐,良好的政策制度才能將數(shù)據(jù)要素配置機制的運行效率發(fā)揮到最優(yōu)水平,為數(shù)據(jù)要素流通提供良好的市場環(huán)境。合理政策工具能更好推進數(shù)據(jù)要素市場化的進程,促進數(shù)據(jù)要素的高效流通。因此,本文通過閱讀相關(guān)政策文件,從政策力度、政策目標及政策工具三個層面入手,對數(shù)據(jù)要素治理體系的政策制度提出相應(yīng)的建議。

4.1 完善政策供給

在政策力度方面,加強數(shù)據(jù)要素市場化配置政策的實踐操作性。通過研究省級政策文件看出,部分政策文本總體顯得相對籠統(tǒng),并未凸顯區(qū)域特色和資源優(yōu)勢,且政策文本大多為“實施意見”,屬于“規(guī)范性文件”,其法律效力相對較低,對數(shù)據(jù)治理方面的支撐力度明顯不足。此外,部分省份雖出臺了具體“細則”或“方案”,但其實際內(nèi)容仍有待細化,部分政策文件描述不精準,對具體措施未能直接準確地細化到平臺建設(shè)、機構(gòu)設(shè)置或者成立相應(yīng)職能部門的層面上,對于財政并未進行明確的來源說明和金額說明。鑒于當前各省份數(shù)據(jù)要素市場治理體系尚處于實踐探索中,亟待將政策措施分解細化并落實到具體部門,在政策制定過程中,應(yīng)嘗試鼓勵有經(jīng)驗和先進技術(shù)的企業(yè)組織帶頭開展數(shù)據(jù)開放利用,并結(jié)合自身優(yōu)勢凸顯區(qū)域特色,率先打破數(shù)據(jù)壁壘。

4.2 明確具體政策目標

在政策目標方面,完善數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)保護的法律制度體系。當前,各省份出臺相關(guān)政策文件中,涉及數(shù)據(jù)確權(quán)的政策措施相對較少。要激活數(shù)據(jù)要素市場交易活躍程度,促進數(shù)據(jù)交易的有序進行,數(shù)據(jù)確權(quán)是最為重要的基礎(chǔ)之一。只有數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)清晰明確,才能確保數(shù)據(jù)要素在各領(lǐng)域和部門有序流動與公平交易。當前僅有少數(shù)東部地區(qū)省份在要素市場化配置政策文本中提及數(shù)據(jù)確權(quán)的具體措施。因此,各省份在強化數(shù)據(jù)要素市場化配置的政策措施時,應(yīng)注重推進數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)確權(quán)機制建設(shè),使權(quán)利主體能獲得合法的利益回報,促進數(shù)據(jù)要素有效利用。此外,還可以積極探索以區(qū)塊鏈等信息技術(shù)構(gòu)建可信數(shù)據(jù)服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施,充分借鑒數(shù)據(jù)治理的思想與實踐方法,構(gòu)建創(chuàng)新性數(shù)據(jù)要素市場化體系,推動我國數(shù)據(jù)要素市場化發(fā)展[14]。

4.3 合理使用政策工具

在政策工具方面,探索不同類型數(shù)據(jù)要素的收益激勵機制。各省份有關(guān)要素市場化配置的政策文件大多將著力點放在社會數(shù)據(jù)和政府數(shù)據(jù)的開放共享,卻忽略了“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因。個人數(shù)據(jù)價值最大化取決于隱私保護和融合應(yīng)用,公共數(shù)據(jù)價值最大化取決于透明度和資源共享[15]。數(shù)據(jù)要素市場化配置的重要理念就是讓市場上參與主體都能平等獲得、利用數(shù)據(jù),想要達到此目標必須形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)市場,對數(shù)據(jù)要素進行統(tǒng)一定價,用市場化價格機制來調(diào)節(jié)數(shù)據(jù)要素的配置方式。在產(chǎn)權(quán)明晰前提下,對數(shù)據(jù)要素開發(fā)利用的收益激勵機制予以完善,尤其注意從數(shù)據(jù)生產(chǎn)到數(shù)據(jù)控制之間的利益分配公平。此外,還需要對從事數(shù)據(jù)開發(fā)利用的企業(yè)給予合理收益激勵。

5 結(jié)語

數(shù)字經(jīng)濟時代,“數(shù)字法治”成為新興的研究領(lǐng)域,如何理解“數(shù)字法治”、如何進行“數(shù)字法治”、如何調(diào)節(jié)“數(shù)字化”與“法律”的關(guān)系都避不開數(shù)據(jù)要素,數(shù)據(jù)要素作為推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的生產(chǎn)要素之一,在市場中的配置效率至關(guān)重要,其新穎性為相關(guān)法律法規(guī)制定帶來了挑戰(zhàn),受到學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注,相關(guān)研究成果也日益增加,數(shù)據(jù)要素市場配置及治理方面,廣州、上海等地進行了實踐探索。但是,數(shù)據(jù)要素治理體系處于探索發(fā)展階段,具體標準規(guī)范尚未出臺,各地政策不完善。本文根據(jù)現(xiàn)有的制度政策和交易機制,結(jié)合數(shù)據(jù)要素市場現(xiàn)狀,從數(shù)據(jù)分級安全保護、數(shù)據(jù)要素市場培育機制和提高監(jiān)管效率的治理機制3個方面對數(shù)據(jù)要素治理機制進行完善,旨在構(gòu)建更加全面的數(shù)據(jù)要素治理體系。同時從政策力度、政策目標及政策工具3個方面對數(shù)據(jù)要素治理體系的政策制度提出相關(guān)建議,在政策制定過程中,應(yīng)完善政策供給,明確政策目標,進一步調(diào)整政策工具的使用類別,從而為數(shù)據(jù)要素市場配置優(yōu)化提高更好的政策環(huán)境。