鄭芬芳,盧 霞,劉敏穎

(1.廣東省科學學與科技管理研究會,廣東 廣州 510033;2.廣東省科學院測試分析研究所(中國廣州分析測試中心),廣東 廣州 510070)

0 引言

黨的二十大報告明確了未來五年的任務目標,提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,并對完善科技創(chuàng)新體系、深化科技體制改革、形成支持全面創(chuàng)新的基礎制度等方面作出了全面部署[1]。創(chuàng)新治理體系是用“治理”理念和方法對科技創(chuàng)新發(fā)展進行指導和管理,包括科技體制機制創(chuàng)新、科技政策體系和戰(zhàn)略落地實施;創(chuàng)新治理能力則主要體現(xiàn)為科技戰(zhàn)略決策能力、創(chuàng)新制度建設和政策宏觀執(zhí)行能力[2]。當前,新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入推進,國際格局和治理體系不斷調整,創(chuàng)新治理的重要性不斷提升。我國正處于全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程,社會治理現(xiàn)代化加快推進,完善區(qū)域創(chuàng)新治理體系成為適應新形勢新任務的根本要求[3]。廣東省作為我國開放程度較高、經(jīng)濟活力較強的區(qū)域之一,在“十四五”時期要擔當起我國科技體制改革的排頭兵,需要推動研發(fā)管理向創(chuàng)新治理轉變,加快構建符合科技創(chuàng)新規(guī)律、適應世界科技強國建設需要的區(qū)域創(chuàng)新治理體系,提升創(chuàng)新治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平,為實現(xiàn)高水平科技自立自強提供重要戰(zhàn)略支撐。

1 創(chuàng)新治理的內涵與特征

1.1 創(chuàng)新治理的內涵

創(chuàng)新治理反映到科技創(chuàng)新領域,就是要協(xié)調各方發(fā)揮創(chuàng)新意識、統(tǒng)籌共進。當前學術界已經(jīng)圍繞創(chuàng)新治理的內涵、實踐方式、功能定位等進行了大量研究。在創(chuàng)新治理的內涵界定方面,吳金希[4]認為治理與管理不同,治理既關系到國家大局,又切切實實地與治理體系下每一個人的利益緊密相關;Leydesdorff等[5]、趙彬彬等[6]提出政產(chǎn)學三螺旋理論,指出政府、企業(yè)和學校三者互動是創(chuàng)新的基礎和關鍵,政府負責保證穩(wěn)定合作和交換契約關系順利進行,要引入民間社會主體形成四螺旋創(chuàng)新范式,從理論層面提出創(chuàng)新治理的依據(jù)和出發(fā)點;郭鐵成[7]提出創(chuàng)新治理理論上是政府為了實現(xiàn)公共目標,與學術界、企業(yè)界、民間社會等多元利益主體,平等參與、交互作用、共同創(chuàng)新的契約管理過程。在創(chuàng)新治理的實踐研究方面,張國卿等[8]、鄧凌云[9]從實踐層面,提出創(chuàng)新治理是公共治理在科技領域的延伸,強調創(chuàng)新政策制定多方主體的參與性、合作性及民主性,強調政府通過與企業(yè)、高校、社會組織等多元創(chuàng)新主體的合作實現(xiàn)公共目標;蔡躍洲[10]、蔣華江[11]從創(chuàng)新治理的實踐功能角度,提出創(chuàng)新治理通過系統(tǒng)性體系設計,促進多元主體協(xié)同合作,優(yōu)化創(chuàng)新資源配置,建立多元化的創(chuàng)新網(wǎng)絡,形成多主體、多層次和互動性的創(chuàng)新治理體系,最大程度釋放與激發(fā)創(chuàng)新主體潛能,從而全面提升科技創(chuàng)新能力。在創(chuàng)新治理的功能定位方面,方力等[12]認為創(chuàng)新治理體系是為實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略、培育新產(chǎn)業(yè)新動能及建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系提供核心動能,目的是不斷提升創(chuàng)新治理體系組織能力、協(xié)同能力以及創(chuàng)新主體積極性。在創(chuàng)新治理的運營邏輯方面,榮俊美等[13]基于“要素-結構-功能”的系統(tǒng)規(guī)律邏輯,從“資源要素-創(chuàng)新活動-治理政策”層面認識和把握創(chuàng)新治理的規(guī)律和邏輯。綜合當前研究基礎,本研究將創(chuàng)新治理定義為用公共治理的理念、理論和方法對科技創(chuàng)新進行管理,強調治理主體的多元參與、治理主體間權利的相互依賴和互動。

1.2 創(chuàng)新治理的特征定位

創(chuàng)新治理具有以下特征:一是多主體特征。在科技創(chuàng)新治理體系中,政府依然是科技創(chuàng)新管理的重要管理方,但是其科技創(chuàng)新管理的權力在不斷下放,企業(yè)、高?？蒲性核?、基金會、其他中介機構以及科技創(chuàng)新評估機構、咨詢機構甚至銀行等金融機構都參與到科技創(chuàng)新治理中,這些主體推動科技創(chuàng)新由政府單一管理向多主體共同參與治理轉變。二是多層次特征。在政府與社會關系方面,政府按照國家的發(fā)展制定具體的科技計劃,通過職能部門間接地對民間科研活動進行引導、調節(jié)和協(xié)助;在政策導向方面,重視科技立法在創(chuàng)新治理中的重要作用,強化政策的執(zhí)行、監(jiān)督和考核;在評估體系方面,設立評估機構,制定評價指南和評價辦法,形成科學、客觀、公正地評價考核體系。三是互動性特征。在中央各部門、中央與地方、不同地方之間以及國內和國際之間進行創(chuàng)新資源的統(tǒng)籌和利用,更好地提高科技創(chuàng)新資源的配置效率,提高中央各部門、各地方在創(chuàng)新方面的積極性,促進各方協(xié)同創(chuàng)新,提高科技創(chuàng)新效率,降低創(chuàng)新成本,提升科技創(chuàng)新與社會、經(jīng)濟等方面的協(xié)同發(fā)展[14]。

總的來說,創(chuàng)新治理以提升區(qū)域創(chuàng)新體系綜合能力為目標,主要體現(xiàn)在以下幾個方面:第一,加強統(tǒng)籌協(xié)調,優(yōu)化多元主體關系。完善政府與市場、社會、企業(yè)各方協(xié)調機制,建立以市場為主導、政府為引導、社會參與、企業(yè)創(chuàng)新的創(chuàng)新治理機制。第二,建立健全創(chuàng)新政策體系,優(yōu)化創(chuàng)新生態(tài)。加大基礎研究和關鍵技術領域投入,強化企業(yè)創(chuàng)新,推進科技成果轉化應用;推進簡政放權,推動普惠性政策建設,優(yōu)化評價、服務和激勵政策;加強作風學風建設,推進創(chuàng)新治理體系和治理能力現(xiàn)代化。第三,深化科技體制改革,優(yōu)化宏觀調控。完善職能和權責配置,強化戰(zhàn)略科技力量配置,加強宏觀引導,消除體制障礙。建立健全多級多部門聯(lián)動協(xié)作和信息共享互動的治理體系,促進職能轉變和權力下放,推動政府職能專業(yè)化、市場化、職業(yè)化,強化政府公信力。第四,優(yōu)化資源配置,發(fā)揮政府的組織和引導作用。要促進科技高質量發(fā)展,科研機構運行機制要靈活,合理規(guī)劃研發(fā)投入和管理,統(tǒng)籌優(yōu)化經(jīng)費、技術、人才及基礎設施資源。

基于學術界已有研究基礎,本研究從治理主體、治理手段、治理對象3個角度提出創(chuàng)新治理分析框架,其中創(chuàng)新治理的主體包括地方政府、企業(yè)、高?？蒲袡C構、社會力量;治理手段包括深化科技體制改革、健全政策體系、優(yōu)化資源配置、完善創(chuàng)新生態(tài);治理對象包括研發(fā)資金、科技成果、創(chuàng)新人才、基礎設施。分析框架如圖1所示。

2 廣東省創(chuàng)新治理的管理實踐

近年來,廣東省著力深入推進科技體制改革,強化全省科技創(chuàng)新政策頂層設計,在全國率先啟動一系列指導性重大創(chuàng)新政策改革舉措,率先探索創(chuàng)新治理模式創(chuàng)新,優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境,為實施科技創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略、深化科技體制改革與高質量發(fā)展提供了有力支撐。

圖1 創(chuàng)新治理分析框架

2.1 增強創(chuàng)新政策引導力度

廣東省不斷完善創(chuàng)新政策體系,為推動創(chuàng)新治理體制建設奠定了堅實的政策基礎。2014年6月,廣東省委省政府出臺了《關于全面深化科技體制改革加快創(chuàng)新驅動發(fā)展的決定》,該決定是全面深化科技體制改革,加快實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略、實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的頂層設計和綱領性文件,從知識創(chuàng)新、技術創(chuàng)新、協(xié)同創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、轉化應用、環(huán)境建設等方面重點推進[15]。2015年2月,廣東省政府出臺了《關于加快科技創(chuàng)新的若干政策意見》,該意見是廣東省關于促進科技創(chuàng)新的普惠性、引導性文件,重點構建企業(yè)研發(fā)準備金、創(chuàng)新券補助、科技企業(yè)孵化器建設用地和財政補助,以及科技成果轉化收益機制和人才保障等方面的政策體系[16]。2019年9月,廣東省出臺了《廣東省自主創(chuàng)新促進條例》,該條例是廣東省政府為了推動廣東省自主創(chuàng)新、加速轉型升級、提高科技創(chuàng)新能力、促進經(jīng)濟發(fā)展而制定的法規(guī)文件。該條例包含了多項重要措施,旨在加強廣東省對自主創(chuàng)新的支持和引導,促進高技術產(chǎn)業(yè)及科技創(chuàng)新服務業(yè)的發(fā)展,實現(xiàn)廣東省各行業(yè)轉型升級和可持續(xù)發(fā)展[17]。2021年10月,廣東省人民政府發(fā)布了《廣東省科技創(chuàng)新“十四五”規(guī)劃》,該規(guī)劃結合廣東省實際,融入國家戰(zhàn)略目標,全面把握國內外科技發(fā)展趨勢,立足新發(fā)展階段,貫徹新發(fā)展理念,構建新發(fā)展格局,緊扣高質量發(fā)展主題,緊密圍繞“四個面向”,把科技自立自強作為發(fā)展的戰(zhàn)略支撐,推動全省科技創(chuàng)新工作邁上新臺階。一系列創(chuàng)新政策、條例的發(fā)布,從科技體制改革、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展、平臺建設、企業(yè)扶持、人才引培、財稅金融等多方面進行政策布局[18],并制定出臺詳細的實施細則和實施方案,以推動政策落地實施,充分發(fā)揮政策對創(chuàng)新資源配置的引導作用。

2.2 提升創(chuàng)新源頭供給能力

科技經(jīng)費投入是科技創(chuàng)新的源頭。根據(jù)廣東統(tǒng)計信息網(wǎng)統(tǒng)計公報統(tǒng)計,2018-2021年全省科技經(jīng)費投入力度持續(xù)加大,基礎研究經(jīng)費穩(wěn)步增長,應用研究與試驗發(fā)展(以下簡稱R&D)經(jīng)費投入強度保持較快增長,如表1所示。

表1 2017-2021年廣東省科技經(jīng)費投入情況 (單位:億元)

2017-2021年,廣東省持續(xù)加大科技經(jīng)費投入支持力度,建立科研投入穩(wěn)定支持機制,投入基礎研究的經(jīng)費穩(wěn)步增長,從8.99億元增長到274.27億元;投入應用研究的經(jīng)費和試驗發(fā)展的經(jīng)費均實現(xiàn)快速增長,應用研究經(jīng)費從13.74億元增長到356.72億元,試驗發(fā)展(R&D)經(jīng)費從233.07億元增長到3 371.19億元,科技經(jīng)費投入的增長為助推全省轉型發(fā)展提供了新動能。加強基礎研究重大平臺和基礎設施建設,構建了以國家級實驗室為引領,以省級實驗室、粵港澳聯(lián)合實驗室等為支撐的高水平多層次實驗室體系。原始創(chuàng)新能力持續(xù)增強,《中國基礎研究競爭力報告2022》顯示,廣東省基礎研究競爭力從2017年的第3位上升到2022年的第2位,穩(wěn)居全國第一梯隊。“十四五”期間,廣東省還將持續(xù)布局建設重大科技基礎設施,為提升創(chuàng)新源頭供給能力提供支撐[19]。

2.3 完善創(chuàng)新資源配置方式

黨的二十大報告中指出要優(yōu)化配置創(chuàng)新資源,優(yōu)化國家科研機構、高水平研究型大學、科技領軍企業(yè)的定位和布局,形成國家實驗室體系,統(tǒng)籌推進國際科技創(chuàng)新中心、區(qū)域科技創(chuàng)新中心建設[1]。為此,廣東省不斷優(yōu)化創(chuàng)新資源配置,完善科技項目組織實施方式,推行“產(chǎn)業(yè)出題、科技界答題”研發(fā)模式,組織實施揭榜掛帥、業(yè)主制、項目經(jīng)理制、里程碑管理等新型項目組織管理模式。實施多批次省重點領域研發(fā)計劃項目,發(fā)揮企業(yè)在項目組織中的主體作用,支持企業(yè)作為主體牽頭承擔各級各類研發(fā)計劃,提高企業(yè)牽頭承擔省重點領域研發(fā)計劃項目的比例。簡化經(jīng)費預算編制,提高基礎研究經(jīng)費資助限額,推行“負面清單+包干制”等措施,賦予科研人員更大的人、財、物支配權和技術路線決策權。建立由市場決定的科技項目遴選、經(jīng)費分配、成果評價機制,支持新型研發(fā)機構采用市場化運行機制。推動港澳高校和科研機構參與科技計劃項目,建成港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化基地體系,與港澳高校開展合作辦學,資源共享,平臺共建。

2.4 提升創(chuàng)新公共服務能力

廣東省在財政扶持、科技金融、技術開發(fā)和創(chuàng)業(yè)孵化等方面出臺系列普惠性科技扶持政策[20],不斷提升公共服務能力,助力科研人員參與科技開發(fā)及成果轉化。開發(fā)一系列普惠性科技金融產(chǎn)品,建設專業(yè)化政策性金融服務平臺,進一步促進科技金融產(chǎn)業(yè)深度融合。支持市場化機構提供公共服務,初步形成了以各類新型研發(fā)機構和國有創(chuàng)新服務平臺為載體的技術開發(fā)服務網(wǎng)絡[21]。支持建立創(chuàng)業(yè)孵化基地,通過充分整合資源、共建共享、要素配置、輻射帶動等方式,為創(chuàng)業(yè)者提供全周期、全要素孵化服務和高效精準的創(chuàng)業(yè)孵化幫扶。不斷完善住房、醫(yī)療、子女教育等配套設施及服務,為創(chuàng)新人才提供生活保障。截至2020年底,廣東省科技企業(yè)孵化器達到1 036家,眾創(chuàng)空間達到1 037家,在孵企業(yè)超過3.4萬家。

3 廣東省創(chuàng)新治理存在的問題

雖然近年來廣東省在創(chuàng)新治理方面取得諸多成效,區(qū)域創(chuàng)新綜合能力名列全國前列,但對照先進國家和地區(qū)發(fā)展水平,仍然存在一系列問題。

3.1 科技創(chuàng)新戰(zhàn)略規(guī)劃的落實與部門協(xié)同有待提升

缺乏清晰的“路線-規(guī)劃-計劃”工作方法,地方政策的落實執(zhí)行與國家的戰(zhàn)略需求、省委省政府的戰(zhàn)略部署銜接不夠緊密。創(chuàng)新政策在不同地區(qū)落實不均衡,廣州、深圳及珠三角地區(qū)執(zhí)行情況較好,而部分欠發(fā)達地區(qū)容易出現(xiàn)因財稅收入問題導致部分創(chuàng)新政策難以完全落實的情況,對創(chuàng)新主體吸引力較弱。

3.2 科技項目管理及監(jiān)督評價機制有待完善

創(chuàng)新體制機制改革過程中功能復雜化造成了評估與監(jiān)管難度增加,目前監(jiān)督管理機制尚未能適用于備案報告、普惠核準、委托代理、推薦論證等新的業(yè)務審批方式。科技計劃項目專業(yè)化管理水平和服務效率仍有待加強,目前尚未形成健全的專業(yè)化機構管理項目機制。科技成果評價體系呈現(xiàn)指標單一化、標準定量化、結果功利化等不足,無法體現(xiàn)人員積極性與促進優(yōu)質成果產(chǎn)出。

3.3 創(chuàng)新資源配置機制未能充分激發(fā)各相關主體積極性

科技領軍企業(yè)在戰(zhàn)略性前沿技術領域以及承擔國家重大任務參與力度不夠。各類創(chuàng)新主體對基礎研究投入以及針對中小企業(yè)的精準支持不足,未能充分激發(fā)創(chuàng)新主體的積極性。未建立前沿技術跟蹤、研究機制,易出現(xiàn)資源配置混亂、重復低效的局面。廣東省專利數(shù)量雖處于全國領先地位,但其科技成果及專利技術的轉化效率較低,存在與市場需求脫節(jié)、缺乏市場轉化能力等問題。

3.4 高水平創(chuàng)新公共服務供給不足

廣東省科技服務業(yè)規(guī)模較小,總體實力較弱,缺乏持續(xù)發(fā)展的內生動力,與廣東省目前經(jīng)濟發(fā)展水平不匹配?？蒲腥藛T事務性負擔繁重,科研時長難以保障。適應新業(yè)態(tài)、新模式、新產(chǎn)品的知識產(chǎn)權制度不健全,且存在侵權成本低、維權成本高的問題。

4 政策建議

本研究闡述了創(chuàng)新治理的理論內涵,并以廣東省的管理實踐為例,從頂層設計、監(jiān)督評估、資源配置、創(chuàng)新環(huán)境等角度分析了廣東省創(chuàng)新治理的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題,現(xiàn)針對問題提出以下對策建議。

4.1 強化創(chuàng)新治理的頂層設計

加強科技戰(zhàn)略規(guī)劃的宏觀引導,不斷完善創(chuàng)新治理體系建設,破除體制機制障礙,賦予各治理主體特定行為規(guī)范下的創(chuàng)新自由,最大程度釋放創(chuàng)新潛能。完善激勵科技創(chuàng)新的政策體系,加強人工智能、大數(shù)據(jù)等新興領域的科技創(chuàng)新立法。成立科技委員會,強化政府各個層面相關政策的協(xié)調,建立跨部門協(xié)調機制,優(yōu)化政府部門創(chuàng)新治理協(xié)同機制。完善科技決策咨詢制度,充分發(fā)揮科技智庫、行業(yè)協(xié)會、科技社團的作用,制定政策、規(guī)劃,廣泛聽取科學家的意見和建議。加強各地科技創(chuàng)新發(fā)展引導,欠發(fā)達地區(qū)可由省財政通過轉移支付等形式加大政策傾斜。

4.2 改革科技評價和評估監(jiān)督機制

深化業(yè)務審批和科技服務模式改革,加快完善科技計劃監(jiān)督評估機制。推進項目專業(yè)化管理,建立規(guī)范的專業(yè)機構管理項目。加強重大科技項目的績效評估,推動科技計劃能夠根據(jù)經(jīng)濟社會及科技發(fā)展需求進行調整、完善。改革科技評價制度,建立以科技創(chuàng)新質量、貢獻、績效為導向的分類評價體系,發(fā)揮科學共同體和第三方組織的評估作用。加快建立科技人才分類評價機制,打破“唯論文、唯職稱、唯學歷、唯獎項”傾向,對于基礎研究探索鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的容錯機制。

4.3 完善創(chuàng)新資源配置機制

持續(xù)加大基礎研究投入,健全基礎研究長期穩(wěn)定為主、開放競爭為輔的支持機制,對重大科技基礎設施、國家實驗室、高校給予穩(wěn)定性資助,加大對中小微科技企業(yè)的研發(fā)支持。改革完善科研項目組織模式和管理機制,促進科學家、企業(yè)家深度參與科技政策制定,促進企業(yè)參與重大科研計劃的制定實施。健全“揭榜掛帥”等重點項目攻關機制,實現(xiàn)關鍵核心技術領域重大技術突破。建立智庫建設穩(wěn)定支持機制、前沿技術跟蹤研究機制以及技術預測長效機制。擴大高校和科研機構科研自主權,充分調動科研人員積極性,最大程度提高科研經(jīng)費等創(chuàng)新資源的使用效率。

4.4 強化科技創(chuàng)新環(huán)境建設

利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和云計算等新技術賦能科技服務業(yè)轉型升級,培育全鏈條創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)體系。持續(xù)深化為科研人員減負行動,鼓勵科研單位聘用科研助理,保障科研人員將主要精力用于科研工作。完善新領域專利審查規(guī)則及知識產(chǎn)權保護制度,針對侵權行為易發(fā)多發(fā)和證據(jù)易滅失的特點采取專門應對措施。加強科技倫理審查機制和規(guī)則規(guī)范制度建設,完善科技倫理環(huán)境建設。大力弘揚科學家精神,對科研失信行為零容忍,加強科研誠信建設。把科學普及放在與科技創(chuàng)新同等重要的位置,推動科學文化的普及傳播。

5 結語

由于科研范式和管理模式不斷發(fā)生變化,使得創(chuàng)新治理的目標和手段隨之不斷演變。下一步,可以結合政府職能轉變和科技管理范式變革,對創(chuàng)新治理的理論內涵進行深入探討,對政策實踐的模式進行總結梳理。