趙 燕

（西藏民族大學(xué)管理學(xué)院 陜西咸陽 712082）

城鎮(zhèn)化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路。黨的二十大報告和2023 年的政府工作報告始終將“持續(xù)推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”錨定為推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點工作之一。

2023 年1 月28 日，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于推動大型易地扶貧搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，該意見指出，堅持盡力而為、量力而行，聚焦大型易地扶貧搬遷安置區(qū)，以滿足搬遷群眾對美好生活的向往為出發(fā)點和落腳點，以鞏固拓展易地扶貧搬遷脫貧成果實施新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為主線，著力扶持壯大縣域特色產(chǎn)業(yè)，著力促進(jìn)搬遷群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)，著力提升安置區(qū)配套設(shè)施，著力完善基本公共服務(wù)體系，著力健全社區(qū)治理體系，解決好搬遷群眾急難愁盼問題，加快實現(xiàn)人口市民化、就業(yè)多元化、產(chǎn)業(yè)特色化、基本公共服務(wù)均等化、社會治理現(xiàn)代化，全面轉(zhuǎn)變搬遷群眾生產(chǎn)生活方式，確保搬遷群眾穩(wěn)得住、逐步能致富，為推動脫貧地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展如期實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化打下堅實基礎(chǔ)。

西藏極高海拔生態(tài)搬遷順應(yīng)推進(jìn)“四個創(chuàng)建”、做到“四個走在前列”的要求，對筑牢國家生態(tài)安全屏障、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、提升農(nóng)牧區(qū)的治理水平與治理能力具有重要意義。為更好地貫徹中央第七次西藏工作座談會精神，實現(xiàn)極高海拔生態(tài)搬遷群眾“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的目標(biāo)，要不斷推動極高海拔生態(tài)搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，將安置區(qū)的工作重心轉(zhuǎn)移到內(nèi)涵式發(fā)展和城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升，促進(jìn)極高海拔移民融入、共享現(xiàn)代文明和發(fā)展成果。這不僅是貫徹新時代黨的治藏方略和生態(tài)文明思想的具體體現(xiàn)，更是促進(jìn)生態(tài)保護(hù)同民生改善相結(jié)合的生動實踐[1]。

一、極高海拔生態(tài)搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化的機(jī)理

（一）新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央明確提出實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，提出走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。黨的二十大報告指出，深入實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，是中國式現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必然選擇。

新型城鎮(zhèn)化屬于中國式命題，國內(nèi)對新型城鎮(zhèn)化理論內(nèi)涵的探討主要有以下幾種代表性觀點：任杲、趙蕊將新型城鎮(zhèn)化之“新”概括為：新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是以人為核心；新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合；城市群是新型城鎮(zhèn)化的主要形態(tài)；新型城鎮(zhèn)化要做到生產(chǎn)、生活、生態(tài)有機(jī)統(tǒng)一，強(qiáng)調(diào)綠色發(fā)展[2]。李蘭冰、高雪蓮等在梳理中國城鎮(zhèn)化的典型特征與現(xiàn)實困境的基礎(chǔ)上，從要素轉(zhuǎn)換、演化機(jī)理和維度解構(gòu)三個層面構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化理論內(nèi)涵：在要素方面，強(qiáng)調(diào)“人”是新型城鎮(zhèn)化的核心要素；在演化機(jī)理方面，強(qiáng)調(diào)新型城鎮(zhèn)化實質(zhì)上是要素流動、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換和空間分工互動的一個過程；在維度解構(gòu)方面，強(qiáng)調(diào)政府治理、產(chǎn)業(yè)支撐及空間優(yōu)化對新型城鎮(zhèn)化的推動作用[3]。陳明星、葉超等解讀了新型城鎮(zhèn)化認(rèn)知與建構(gòu)四個方面的理論內(nèi)涵：人本性、協(xié)同性、包容性和可持續(xù)性[4]（見圖1）。

圖1：新型城鎮(zhèn)化的理論內(nèi)涵

新型城鎮(zhèn)化之“新”不僅新在空間上的轉(zhuǎn)變，更為重要的是在發(fā)展理念、發(fā)展模式上的改革與創(chuàng)新。要著力建設(shè)以人為核心的城市家園，轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，提高政府對公共事務(wù)的管理能力和服務(wù)水平，更為重要的是要將綠色發(fā)展理念貫穿于城鎮(zhèn)化的各個環(huán)節(jié)與全過程之中，不斷提高城鎮(zhèn)的宜居性與發(fā)展的可持續(xù)性。

（二）關(guān)于易地扶貧搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化的探討

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020 年）》出臺后，學(xué)者們的視線從研究“移民搬遷或生態(tài)移民與城鎮(zhèn)化發(fā)展”逐漸轉(zhuǎn)向“易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展”，呂翠麗、何玲玲認(rèn)為易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)一致，易地扶貧搬遷實現(xiàn)機(jī)制與搬遷人口市民化趨同，可通過兩者相互影響、相互關(guān)聯(lián)的程度進(jìn)行耦合[5]；楊智、楊定玉等認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實踐舉措，其本質(zhì)是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)聚集而形成新型城鎮(zhèn)，因此新型城鎮(zhèn)化與易地扶貧搬遷具有內(nèi)在的同一性[6]。

易地搬遷工程與城鎮(zhèn)化的融合發(fā)展已經(jīng)成為一種普遍實踐，集中安置區(qū)的工作重心也需要轉(zhuǎn)移到內(nèi)涵式發(fā)展和城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升。姜偉齊通過對青海省海東市互助土族自治縣的易地搬遷實踐進(jìn)行考察發(fā)現(xiàn)，易地搬遷工程搭建起了城鎮(zhèn)化的基本框架，但其半城鎮(zhèn)化的狀態(tài)也嚴(yán)重阻礙了社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。因而必須深入探究易地搬遷與城鎮(zhèn)化的關(guān)系、易地搬遷實踐如何推動城鎮(zhèn)化以及易地搬遷型城鎮(zhèn)化的未來走向[7]。

從當(dāng)前形勢來看，推進(jìn)易地搬遷與新型城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展是現(xiàn)階段需要努力實現(xiàn)的戰(zhàn)略目標(biāo)。易地搬遷與新型城鎮(zhèn)化存在互動關(guān)系，相互影響、相互促進(jìn)，兩者互動協(xié)調(diào)發(fā)展是鞏固易地搬遷脫貧成果，增強(qiáng)脫貧地區(qū)和脫貧群眾內(nèi)生發(fā)展動力的重要保證。

（三）極高海拔生態(tài)搬遷融入新型城鎮(zhèn)化的機(jī)理

西藏有97 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、450 個行政村位于4800 米以上的極高海拔地區(qū)，部分行政村處于禁止開發(fā)區(qū)和生態(tài)恢復(fù)區(qū)，生態(tài)環(huán)境脆弱。極高海拔生態(tài)搬遷工程既能從根本上解決脫貧致富的問題，也能極大地提升生態(tài)涵養(yǎng)承載能力。在極高海拔生態(tài)搬遷的過程中，如何推動安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化，全面轉(zhuǎn)變搬遷農(nóng)牧民群眾生產(chǎn)生活方式，加快實現(xiàn)人口市民化、產(chǎn)業(yè)特色化、就業(yè)多元化、基本公共服務(wù)均等化、社會治理現(xiàn)代化，是對當(dāng)前極高海拔生態(tài)搬遷安置區(qū)發(fā)展短板和發(fā)展方向的積極探索和回應(yīng)。

新型城鎮(zhèn)化與極高海拔生態(tài)搬遷圍繞的中心都是“以人為本”：新型城鎮(zhèn)化是以人的需要和人的全面發(fā)展為核心意涵的城鎮(zhèn)化；極高海拔生態(tài)搬遷亦是秉持以人民為中心的發(fā)展思想，破解群眾生存發(fā)展難題，推動極高海拔地區(qū)農(nóng)牧民共享現(xiàn)代文明成果，為極高海拔地區(qū)的群眾創(chuàng)造更加美好的生活。極高海拔生態(tài)搬遷和新型城鎮(zhèn)化的核心要素都是在“以人為本”的基礎(chǔ)上實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、社會治理和生態(tài)安全的協(xié)同推進(jìn)。

新型城鎮(zhèn)化的最終目標(biāo)是實現(xiàn)生態(tài)城鎮(zhèn)化、社會城鎮(zhèn)化、治理城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化、人口城鎮(zhèn)化。與極高海拔生態(tài)搬遷的目標(biāo)：筑牢生態(tài)安全屏障、提升公共服務(wù)能力、推動治理能力現(xiàn)代化、提升可持續(xù)生計水平、適度規(guī)模集中人口無論從學(xué)理還是實踐來看都是相通的（如圖2）。唯一細(xì)微差別之處在于：從生態(tài)安全視角來看，極高海拔生態(tài)搬遷更多貢獻(xiàn)于遷出地，即通過搬遷可有力改善遷出區(qū)生態(tài)環(huán)境，調(diào)節(jié)人類生態(tài)與環(huán)境承載力之間的矛盾，進(jìn)一步筑牢國家生態(tài)安全屏障。而新型城鎮(zhèn)化的生態(tài)安全更多作用于遷入地，即在遷入地新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)過程中，通過發(fā)展果林和生態(tài)循環(huán)農(nóng)牧業(yè)，加強(qiáng)小流域治理、安置區(qū)綠化和防護(hù)林帶建設(shè)等綠色經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建遷入地人與自然間的良好關(guān)系。

圖2：極高海拔生態(tài)搬遷與新型城鎮(zhèn)化耦合關(guān)系圖

二、西藏極高海拔生態(tài)搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化的重點和難點

（一）西藏極高海拔生態(tài)搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化的重點

1.以加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)推動安置區(qū)融入生態(tài)城鎮(zhèn)化

建立人與自然和諧共生的城市生態(tài)系統(tǒng)是生態(tài)城鎮(zhèn)化的本質(zhì)。在生態(tài)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，將生態(tài)文明的理念融入到城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，將生態(tài)經(jīng)濟(jì)作為指導(dǎo)，利用更加科學(xué)先進(jìn)的技術(shù)來發(fā)展生態(tài)城鎮(zhèn)，確保自然生態(tài)系統(tǒng)能夠可持續(xù)發(fā)展。創(chuàng)建國家生態(tài)文明高地，將生態(tài)文明建設(shè)的理念融入到極高海拔生態(tài)移民搬遷，不僅能夠增強(qiáng)城鎮(zhèn)環(huán)境承載力、解決日益突出的環(huán)境問題，更能把西藏特有的綠色生態(tài)潛力和優(yōu)勢保護(hù)好、建設(shè)好，以理念生態(tài)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化實現(xiàn)遷入地和遷出地的生態(tài)建設(shè)互惠共贏，切實筑牢國家生態(tài)安全屏障。

2.以健全社區(qū)治理體系為根基推動安置區(qū)融入治理城鎮(zhèn)化

法律法規(guī)更加健全，城鎮(zhèn)管理更加科學(xué)、精細(xì)、高效，信息化程度和智能化程度不斷提升是治理城鎮(zhèn)化的根本要求[8]。極高海拔生態(tài)搬遷使原來分散居住的農(nóng)牧民變?yōu)楝F(xiàn)在集中居住的城鎮(zhèn)居民，他們的生活環(huán)境、生產(chǎn)方式、社會關(guān)系都發(fā)生了巨大變化，這就要求基層黨組織、政府、社區(qū)自治組織和其他社會組織在安置區(qū)的治理中充分發(fā)揮作用，緊緊圍繞西藏極高海拔生態(tài)移民搬遷的特點，不斷創(chuàng)新安置區(qū)社會治理模式，著力打造環(huán)境優(yōu)美、秩序良好、管理有序、文明和諧的新社區(qū)，提升搬遷群眾獲得感、幸福感和安全感。面對極高海拔生態(tài)搬遷過渡期一部分青壯年勞動力還留在遷出地勞作的現(xiàn)實，治理城鎮(zhèn)化也會在轉(zhuǎn)變?nèi)罕娝枷胗^念、增強(qiáng)參與公共事務(wù)意識的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、信息化、農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化深度融合。

3.以提升基本公共服務(wù)為核心推動安置區(qū)融入社會城鎮(zhèn)化

社會城鎮(zhèn)化旨在構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡的公共服務(wù)體系，推動搬遷群眾個人融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會。從2018 年6 月18 日那曲市尼瑪縣榮瑪鄉(xiāng)首批極高海拔移民搬遷至拉薩市堆龍德慶區(qū)古榮鎮(zhèn)生態(tài)搬遷安置點起，截至2023 年8 月，西藏共完成約3 萬余名極高海拔移民生態(tài)搬遷工作，搬遷群眾的醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等生產(chǎn)生活條件得到極大改善，基本實現(xiàn)了“搬得出、穩(wěn)得住”的階段性目標(biāo)。在共同富裕的大背景下，面對剩下十余萬極高海拔生態(tài)移民的搬遷任務(wù)，真正實現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的宏偉目標(biāo)，就要以社會城鎮(zhèn)化建設(shè)為契機(jī)，不斷增加公共服務(wù)有效供給，以更高質(zhì)量、更加均衡的公共服務(wù)來回應(yīng)極高海拔生態(tài)移民的新期待。

4.以保障可持續(xù)生計為動力推動安置區(qū)融入產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化

產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化作為城鎮(zhèn)化的發(fā)展動力，是指二三產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中逐漸成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的過程[9]。在極高海拔生態(tài)移民安置區(qū)產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化的過程中，要根據(jù)城鎮(zhèn)資源環(huán)境承載能力、要素稟賦、區(qū)位條件，不斷培育各具特色、符合實際的城鎮(zhèn)支撐產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)與新型城鎮(zhèn)化的互動發(fā)展[10]，才能消除西藏本身社會發(fā)育程度低、經(jīng)濟(jì)水平落后、產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限等客觀影響，以及極高海拔地區(qū)農(nóng)牧民思想閉塞、健康素養(yǎng)低、生存技能落后等主觀影響，解決極高海拔地區(qū)移民安置后面臨的嚴(yán)峻的生計可持續(xù)問題。

5.以促進(jìn)人口適度集聚為抓手推動安置區(qū)融入人口城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，要在處理好人口主動遷徙和被動轉(zhuǎn)移關(guān)系的基礎(chǔ)上，正確引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)集中。通過推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，為實施極高海拔生態(tài)移民搬遷提供空間載體，將極高海拔地區(qū)分散的人口聚集：一方面通過轉(zhuǎn)移人口，減少載畜量，有效調(diào)解人與自然資源之間的矛盾；另一方面通過人口在城鎮(zhèn)的集聚，可以有效應(yīng)對多元化市場中，因畜牧業(yè)產(chǎn)品單一而無法抵御的市場風(fēng)險，通過城鎮(zhèn)人流量的增加，吸引更多物流、商流、資金流，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。讓搬遷群眾增收有渠道、就業(yè)有崗位、創(chuàng)業(yè)有門路，經(jīng)濟(jì)社會效益日益凸顯，充分實現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的預(yù)期目標(biāo)。

（二）西藏極高海拔生態(tài)搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化的難點

西藏極高海拔生態(tài)搬遷“解決了我區(qū)長期想解決而沒有解決的難題，辦成了過去想辦而沒有辦成的大事”[1]。森布日是西藏極高海拔生態(tài)搬遷的重點安置區(qū)，地處雅魯藏布江北岸，范圍由山南市貢嘎縣崗堆鎮(zhèn)森布日村向東至山南市桑日縣桑日鎮(zhèn)，覆蓋貢嘎、扎囊、乃東、桑日等四縣（區(qū)），規(guī)劃面積2745.46 平方公里，包括9 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)32 個行政村。深入森布日調(diào)研發(fā)現(xiàn)，西藏極高海拔生態(tài)搬遷的重要性、艱巨性、復(fù)雜性與西藏城鎮(zhèn)發(fā)展特殊的歷史進(jìn)程、區(qū)位因素和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相疊加，使得西藏極高海拔生態(tài)搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化面臨諸多困難。

1.生態(tài)補(bǔ)償仍待完善

西藏自治區(qū)第十次黨代會明確提出“著力創(chuàng)建國家生態(tài)文明高地、努力做到生態(tài)文明建設(shè)走在全國前列”的戰(zhàn)略部署，進(jìn)一步突顯了西藏生態(tài)價值和生態(tài)戰(zhàn)略地位。西藏極高海拔生態(tài)搬遷有一個重要的特點就是遷出地和遷入地的生態(tài)保護(hù)任務(wù)同等艱巨。從西藏生態(tài)保護(hù)任務(wù)最重、貧困程度最深、發(fā)展難度最大的重點生態(tài)功能區(qū)搬遷至位于雅魯藏布江中游北岸河谷地帶的森布日，這不僅意味著生態(tài)治理陣地的轉(zhuǎn)換，也意味著治理方式由“粗放型治理”向“精細(xì)型治理”的轉(zhuǎn)變。在此過程中，要積極回應(yīng)森布日干部和群眾反映的全區(qū)草補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)低、生態(tài)崗位少等問題，在通過完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有效避免西藏極高海拔移民生計缺陷的基礎(chǔ)上，有力提升安置區(qū)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化同完善生態(tài)治理體系有效結(jié)合，不斷提高城鎮(zhèn)的宜居性與發(fā)展的可持續(xù)性。

2.運(yùn)行機(jī)制尚不健全

從2018 年首批極高海拔生態(tài)移民搬遷至今，安置點仍處于搬遷安置的過渡期，管理體系和運(yùn)行機(jī)制仍存在一些制度性缺陷。在西藏極高海拔生態(tài)移民搬遷安置點山南森布日調(diào)研得知，森布日那曲生態(tài)搬遷安置點指揮部（現(xiàn)為森布日生態(tài)搬遷安置點管理委員會）作為那曲市委市政府派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)那曲安多縣、尼瑪縣、雙湖縣極高海拔地區(qū)搬遷群眾的搬遷和日常管理工作。迄今已完成7263戶，共計30362 人的搬遷和安置任務(wù)，從城鎮(zhèn)規(guī)模和人口數(shù)量來看，森布日在全區(qū)74 個縣（區(qū)）中大概排名47，無論從管理對象和管理內(nèi)容上看難度都非常大。但因為是派出機(jī)構(gòu)，很多行政管理權(quán)限未能下放到位，導(dǎo)致行政執(zhí)行難度大，不能達(dá)到理想的執(zhí)行效果，給群眾造成了很多困擾。如群眾普遍反映，辦理結(jié)婚證和出生證還要返回原籍，因為沒有班車且路途遙遠(yuǎn)，無形中增加了很多金錢成本、時間成本和安全隱患。健全完善管理工作機(jī)制，強(qiáng)化職能職責(zé)，才能實現(xiàn)指揮運(yùn)轉(zhuǎn)有序，提升行政執(zhí)行能力，進(jìn)而推動安置區(qū)與所在城鎮(zhèn)一體化健康有序發(fā)展。

3.公共服務(wù)供給有限

森布日安置點在建設(shè)伊始就配套建設(shè)了水電路訊網(wǎng)、科教文衛(wèi)保等基礎(chǔ)設(shè)施，極大地改善了搬遷群眾的生產(chǎn)生活條件，使搬遷群眾在現(xiàn)代化的城鎮(zhèn)中能夠享受到更好的公共服務(wù)，健康水平和幸福指數(shù)都得到大幅提升。然而，因為西藏整體公共服務(wù)市場化水平不高，以政府為主導(dǎo)的各種社會主體共同參與的公共服務(wù)供給方式尚不完善，使得在2022年8月森布日二期搬遷最后一批群眾入住后，教育、醫(yī)療、住房等基礎(chǔ)設(shè)施的不足逐漸顯現(xiàn)出來。以教育為例，因為學(xué)校資源的有限性，學(xué)生容納量不足，很多有住宿需求的學(xué)生必須改為走讀，無形中增加了家庭的負(fù)擔(dān)。只有不斷完善公共服務(wù)供給體系，提升公共服務(wù)供給能力，才能為走向共同富裕的新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升提供更多支持。

4.產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱

產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)弱是大多數(shù)易地扶貧搬遷安置區(qū)面臨的共性問題，受特殊的自然條件和歷史起點等因素的制約，西藏基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)薄弱，發(fā)展不平衡不充分的問題更為突出。森布日極高海拔生態(tài)搬遷安置點位于雅魯藏布江中游，地貌屬雅魯藏布江寬谷地，往北靠近高山地貌，地形呈南低北高，由平坦谷地往北抬升為山地，海拔3584～3603 米。該區(qū)域為旱地，太陽輻射強(qiáng)，夏季溫和濕潤，冬、春季多風(fēng)干燥[11]。因地理條件制約，在該區(qū)域不適宜賡續(xù)原有的農(nóng)牧業(yè)。按照自治區(qū)部署，以城鎮(zhèn)為依托在森布日及周邊地區(qū)布局建設(shè)了生態(tài)經(jīng)果林、現(xiàn)代牧場、皮革毛紡廠、藏雞養(yǎng)殖場、惠民光伏、冷鏈物流等產(chǎn)業(yè)項目，投入很大，但受諸多因素影響，項目運(yùn)轉(zhuǎn)乏力，在吸納搬遷群眾就業(yè)方面與預(yù)期相差較遠(yuǎn)。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱是森布日這一類搬遷小城鎮(zhèn)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的掣肘因素。

5.群眾內(nèi)生動力不足

長期粗放的生產(chǎn)生活方式，加上受教育程度低、身體狀況不佳、現(xiàn)代技能水平差等因素的影響，很多群眾還不能適應(yīng)新的生產(chǎn)生活環(huán)境，導(dǎo)致就業(yè)競爭力差。森布日安置點在通過搬遷工程項目吸收群眾短期務(wù)工的同時，利用現(xiàn)有的配套產(chǎn)業(yè)項目（如經(jīng)濟(jì)種植林平臺），解決了一部分群眾就業(yè)難的問題。但這些勞動強(qiáng)度大、技術(shù)含量低的行業(yè)，收入普遍較低，導(dǎo)致少數(shù)群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)意愿不強(qiáng)，就業(yè)不充分。在搬遷過渡期，群眾增收主要還是依靠遷出地由合作社代理的牧業(yè)收入，這也使群眾對尋找新的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機(jī)會缺乏動力，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中人口的集聚效應(yīng)不能完全顯現(xiàn)。

三、西藏極高海拔生態(tài)搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化的驅(qū)動思路和推進(jìn)路徑

（一）西藏極高海拔生態(tài)搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化的驅(qū)動思路

1.錨定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略

著力推進(jìn)“四個創(chuàng)建”、努力做到“四個走在前列”，是西藏站在新的歷史起點上踐行習(xí)近平總書記關(guān)于西藏工作重要指示和批示精神，落實新時代黨的治藏方略的任務(wù)書，為開創(chuàng)西藏工作新局面指明了方向。在西藏極高海拔生態(tài)搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化的過程中，必須科學(xué)把握“四個創(chuàng)建”“四個走在前列”的精神實質(zhì)，認(rèn)清西藏階段性發(fā)展中存在的機(jī)會與威脅、找準(zhǔn)優(yōu)勢與劣勢，不斷探索新舉措、實現(xiàn)新作為，主動服務(wù)和融入新發(fā)展格局，確保國家安全和長治久安、確保人民生活水平不斷提高、確保生態(tài)環(huán)境良好、確保邊防鞏固和邊境安全。

2.依托重點建設(shè)項目

西藏“十四五”規(guī)劃投資6015 億元，較“十三五”增長58%，將重點支持保障和改善民生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基層政權(quán)和社會管理能力建設(shè)、特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域。在西藏極高海拔生態(tài)搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化的過程中要以“十四五”期間重點建設(shè)項目為抓手，通過政府推動、投資拉動、產(chǎn)業(yè)帶動、區(qū)域聯(lián)動和創(chuàng)新驅(qū)動，有針對性地規(guī)劃安置區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點解決教育、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)發(fā)展滯后的問題。在現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)資源配置，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，堅持綠色發(fā)展、集聚發(fā)展、特色發(fā)展。

3.深耕重點難點問題

易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展無統(tǒng)一模式，亦不可盲目照搬。西藏極高海拔生態(tài)搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化面臨著生態(tài)任務(wù)重、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差等復(fù)雜而嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。只有堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，聚焦“黨建引領(lǐng)、政策落實、組織保障、穩(wěn)定增收、有序融入”，針對生態(tài)補(bǔ)償不完善、運(yùn)行機(jī)制不暢通、公共服務(wù)供給不足、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、群眾內(nèi)生動力不足等突出問題精準(zhǔn)發(fā)力，逐條逐項抓好落實，才能真正做到對癥施策，破解難題。

（二）西藏極高海拔生態(tài)搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)路徑

1.健全生態(tài)補(bǔ)償制度，筑牢生態(tài)安全防線

將生態(tài)文明理念全面融入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)全過程，倡導(dǎo)綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，積極開展生態(tài)修復(fù)，最大限度減少生態(tài)移民對自然生態(tài)環(huán)境的干擾和損害，有序推動遷入地與遷出地生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，需要不斷規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償管理，健全生態(tài)補(bǔ)償制度。一方面，加大中央和地方財政對重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，逐步增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，充分實現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓叫院脱a(bǔ)償資金效益的最大化；另一方面，自治區(qū)層面須建立統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)構(gòu)，實行統(tǒng)一的管理辦法，應(yīng)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，探索資金補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、實物補(bǔ)償、項目補(bǔ)償、智力技術(shù)補(bǔ)償相融合的多元化生態(tài)補(bǔ)償方式，進(jìn)一步明確補(bǔ)償資金的籌措渠道、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、自然資產(chǎn)價值確定、生態(tài)服務(wù)價值評估，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.理順管理體制機(jī)制，夯實社會治理基礎(chǔ)

順應(yīng)遷入地行政管理需求和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，遷出地各相關(guān)部門應(yīng)通過行政委托、管理授權(quán)等方式，授予安置區(qū)相應(yīng)的行政管理權(quán)，采取“遷出地管理草場和牛羊，遷入地管理房子與群眾”的思路，確保安置區(qū)全面履行托管區(qū)的行政、經(jīng)濟(jì)和社會管理服務(wù)職能。從根本上解決極高海拔生態(tài)移民辦事過程中“兩頭跑”的問題，使其能夠盡快從行為上和身份上融入城市生活。在此過程中首先要著力發(fā)揮黨建統(tǒng)領(lǐng)作用，加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)，發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，實現(xiàn)黨建對基層治理的統(tǒng)領(lǐng)；其次要以網(wǎng)格化管理和“雙聯(lián)戶”工作為依托，充分發(fā)揮安置區(qū)群眾性自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織、群團(tuán)組織、業(yè)主委員會的作用，有效推進(jìn)安置區(qū)社會治理主體多元化、治理形式合作化、治理過程互動化、治理結(jié)果共享化。

3.完善多元供給體系，提升公共服務(wù)質(zhì)量

完善的公共服務(wù)體系，有利于鞏固提升極高海拔生態(tài)移民搬遷成果，這也是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的題中之義。一要擴(kuò)大政府公共服務(wù)供給規(guī)模，供給堅持以民生需求為導(dǎo)向，始終聚焦安置區(qū)群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的教育、醫(yī)療、住房等問題，不斷提高基本公共服務(wù)供給對各類需求的覆蓋面；二要因地制宜積極引導(dǎo)市場、社會組織等加入，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、市場主體和社會組織積極參與的多元供給體系；三要暢通群眾公共服務(wù)需求表達(dá)渠道，憑借“在全黨大興調(diào)研之風(fēng)”的契機(jī)，以黨員同志為主力，通過與群眾“面對面”交流、“點對點”調(diào)研，廣泛征求意見，切實解決需求顯示不夠全面、收集信息不夠深入、統(tǒng)籌研判不夠準(zhǔn)確、缺乏及時有效回應(yīng)等問題。

4.著力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，拓寬群眾增收渠道

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是搬遷群眾“穩(wěn)得住”“能致富”的基礎(chǔ)，也是新型城鎮(zhèn)化的重要支撐。要根據(jù)城鎮(zhèn)資源環(huán)境承載能力、要素稟賦、區(qū)位條件，積極引導(dǎo)項目、資金、科技、人才向產(chǎn)業(yè)聚集，多層次、多渠道、多形式推動生態(tài)移民搬遷安置區(qū)勞動力實現(xiàn)高質(zhì)量充分就業(yè)。如森布日安置區(qū)可根據(jù)西藏打造拉薩—澤當(dāng)城鎮(zhèn)圈的規(guī)劃，在提質(zhì)現(xiàn)有六大產(chǎn)業(yè)的同時，構(gòu)建基于城鎮(zhèn)規(guī)劃的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，形成地方特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群互動發(fā)展的新格局?？蓱{借優(yōu)越的地理位置和隨搬遷群眾一道而來的深厚牧業(yè)文化，打造牧業(yè)文化旅游小鎮(zhèn)，發(fā)展成為具有歷史記憶、地域特色、民族特點的“明珠”城鎮(zhèn)。以旅游業(yè)帶動一、二、三產(chǎn)融合發(fā)展，全力助推新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、助力安置區(qū)群眾增收。

5.破解自我發(fā)展困境，增強(qiáng)自我發(fā)展能力

新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，只有破除搬遷后群眾在自我發(fā)展方面所面臨的權(quán)利困境、能力困境、意識困境、機(jī)會困境，才能推動搬遷群眾更快更好地融入城鎮(zhèn)發(fā)展。其一，要搭建社會多方參與的議事平臺，豐富群眾協(xié)商議事形式、拓寬群眾協(xié)商議事范圍，逐步培養(yǎng)搬遷群眾的主人翁意識，調(diào)動其參與安置區(qū)建設(shè)的積極性，更好地實現(xiàn)文化融入、身份融入、情感融入、習(xí)慣融入和社會融入；其二，要建立長效技能培訓(xùn)機(jī)制，通過主題培訓(xùn)、現(xiàn)場觀摩、外出參觀等多種形式，在大力提升搬遷群眾文化素養(yǎng)以及技能水平的同時幫助他們開闊眼界、更新觀念，以“志智雙扶”充分激發(fā)群眾的內(nèi)生動力；其三，重點培養(yǎng)致富帶頭人，充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢和致富能人的引領(lǐng)作用，為搬遷群眾樹立標(biāo)桿，通過輻射帶動作用，培養(yǎng)更多高素質(zhì)、懂技術(shù)、有能力的“新市民”。

四、結(jié)論與討論

根據(jù)《西藏自治區(qū)極高海拔地區(qū)生態(tài)搬遷規(guī)劃（2018-2025）》，將有10 萬余名極高海拔移民遷入“一江四河”流域?qū)捁葏^(qū)域、重點城市或城鎮(zhèn)近郊。在共同富裕的大背景下，推動極高海拔生態(tài)搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化，能夠在筑牢生態(tài)安全防線的同時，有力提升西藏城鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，促進(jìn)極高海拔移民融入城市生活、共享現(xiàn)代文明成果。這不僅是生態(tài)保護(hù)同民生改善相結(jié)合的生動實踐，也是對新時代黨的治藏方略引領(lǐng)西藏現(xiàn)代化的生動詮釋。在此過程中，要精準(zhǔn)施策，正確處理好發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系、局部與全局的關(guān)系、眼前與長遠(yuǎn)的關(guān)系，全力做好生態(tài)搬遷“后半篇文章”，在實現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的搬遷總要求的同時，讓搬遷群眾的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)。