易華麗 王舒

摘?要：建立煙草行業(yè)的系統(tǒng)性廉潔風險防控體系，是確保煙草行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的重要生命線。瀘州煙草有限公司按照整體規(guī)劃、分步實施、扎實推進、務實求效的總體要求，基于“一個邏輯-兩大方向-三個難點-四個策略”的理論邏輯框架，構建起適用于各個環(huán)節(jié)、各個部門的廉潔風險“六位一體”的系統(tǒng)化廉潔風險防范體系。為煙草行業(yè)準確識別廉潔風險，優(yōu)化廉潔監(jiān)管流程，強化廉潔風險預防提供策略依據，保障煙草企業(yè)的健康發(fā)展。

關鍵詞：六位一體；煙草公司；廉潔風險；防范體系

中圖分類號：F27?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.24.026

0?引言

煙草行業(yè)是構成中國國有經濟的主要部分。隨著中國經濟社會由高速發(fā)展時期轉高水平增長時期，煙草行業(yè)改革工作也不斷深入，在文明煙草場所建設、卷煙市場營銷、企業(yè)文化文明建設等領域投資強度日益增大，從而產生的煙草行業(yè)社會廉潔風險日益突出。具體來看，由于計劃經濟體制的因素，煙草行業(yè)存在法律意識不強，法治建設薄弱，合同管理不夠規(guī)范等現象，以上問題必然會導致法律風險，影響企業(yè)的聲譽，嚴重時導致企業(yè)產生一定的經濟損失（支兆琦，2016；薛治國和馬力，2014）。面對新形勢和新挑戰(zhàn)，構筑廉潔風險防控體系是煙草行業(yè)落實反腐敗斗爭的必然選擇，對建設現代化煙草經濟體系具有重要戰(zhàn)略與實踐意義。瀘州煙草公司在當前的形勢下，遵從整體規(guī)劃、分步實施、扎實推進、務實求效的總體要求，基于“四大策略”分析，構建適用于各個環(huán)節(jié)、各個部門的廉潔風險“六位一體”防控體系的綜合策略。通過制度與機制建設，盡早防范、發(fā)現可能存在的廉潔風險，以保障瀘州煙草公司的健康發(fā)展（熊尉宏，2015）。

1?瀘州煙草公司廉潔風險防范體系構建的總體構架

構建煙草行業(yè)系統(tǒng)性廉潔風險防控體系是鞏固和完善煙草專賣體制的重要保障（謝云和閆厚強，2013）。賀堅等（2020）認為企業(yè)廉潔風險防控體系的構建是動態(tài)地、長久地工作，需要考慮其系統(tǒng)性，因此引入了時間窗管理理念，管理陜西省寶雞市煙草公司。郭術兵（2019）認為廉潔風險的防控從上至下是不斷細化的過程，通過計量分析，提出在風險識別中應注重物品管理和財務等重點領域，且對風險點定期排查。

已有研究肯定了構建煙草行業(yè)風險防控體系的重要性，并對煙草行業(yè)精準識別廉潔風險，構建完善的廉潔風險防控流程具有重要的借鑒意義。然而尚存在如下問題需要進一步研究：如何準確識別廉潔風險？如何優(yōu)化廉潔監(jiān)管流程？如何強化廉潔風險預防？瀘州煙草公司基于經濟學與管理學的若干概念與工具，基于“一個邏輯”開展發(fā)展研判，解答分析進行廉潔風險排查、評估、防控、監(jiān)督、考核和運用的“六位一體”防控行動的意義、必要性以及可行性；基于“兩大方向”開展現狀厘清，分析在技術和制度上分別如何開展“六位一體”防控行動；基于“三個難點”開展問題診斷，分析“六位一體”防控行動存在的權責問題、委托代理問題以及產權問題等；最終運用“四大戰(zhàn)略”提出瀘州煙草公司系統(tǒng)廉潔風險防控行動指南。

2?瀘州煙草公司廉潔風險防范體系構建的邏輯框架

考慮瀘州煙草公司系統(tǒng)運行的多個環(huán)節(jié)的應用場景，結合其系統(tǒng)廉潔風險防控體系的構建目標，本文提出“1234”理論邏輯框架：

2.1?一個邏輯：識別“小微權力”并關進制度籠子

瀘州煙草公司在廉潔風險防控中運用因果關系識別法，對“工作流程—權力運行”予以充分的識別，并追溯其背后的“廉潔風險—構成要件”的影響機制。瀘州煙草公司在清權確權的基礎上，逐項繪制業(yè)務流程圖，以規(guī)范各業(yè)務環(huán)節(jié)流程，把“小微權力”關進制度籠子。具體而言，瀘州煙草公司實行清權確權，建立權力臺賬，并依照法律、法規(guī)、制度以及規(guī)范性文件等要求，梳理并登記核心權力；明確權力名稱、類別、授權依據、運行流程，以及每一條業(yè)務線在不同流程的辦理主體、條件和監(jiān)督渠道等，找準權力運行關鍵節(jié)點后，繪制權力運行流程圖。

2.2?兩大方向：感知“廉潔風險”并關聯(lián)式排查

技術誘導理論和制度誘導理論源自于發(fā)展經濟學學科，原意為發(fā)展的內在根源在于技術創(chuàng)新和制度建設，瀘州煙草公司在摸清權責范圍的基礎上，運用兩大誘導理論進行廉潔風險的識別。根據煙草系統(tǒng)業(yè)務運行流程和涉及職權范圍，全面準確地梳理風險節(jié)點，查找瀘州煙草系統(tǒng)在崗位職責、業(yè)務流程等方面存在的廉潔風險點。

首先，對廉潔規(guī)范、易生腐敗問題等進行縱向脈絡梳理。采用以流程風險識別為主線的模式，聚焦重點領域，關注涉及到決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權等權力運行的各個方面，全面識別煙草行業(yè)主要業(yè)務流程風險。其次，對關鍵權力節(jié)點進行關聯(lián)式排查。重點梳理在權力運行、制度執(zhí)行和資金使用等關鍵權力節(jié)點的廉政風險點，并制定《瀘州煙草廉潔風險防控研究》調查問卷，組織評估組深入市局機關、兩煙縣等點位以召開座談會、深度訪談、現場暗訪等形式開展排查調研工作，實現廉政風險節(jié)點的確定。

2.3?三個難點：分析“廉潔風險”潛在影響機制

源自制度經濟學的產權制度理論、信息不對稱理論、尋租理論是“廉潔風險-構成要件”的識別過程中的難點，可用于構成要件對于廉潔風險的影響分析。中國煙草企業(yè)股權單一國有，已經開展的公司化改制在治理效率上、民主決策上離現代企業(yè)制度仍具有一定改進空間。

首先，每一級煙草企業(yè)都是在上級的委托下相對封閉運行，并且在運行過程中形成了各自的利益、并控制著與之相關的各種信息，很容易存在“信息不對稱”。為此瀘州煙草根基流程圖加大力度排查廉潔風險，通過提前排查、過程中防控等降低產生廉潔風險的可能。其次，煙草專賣制度會引起的各種不公平不公正，產生的各種利益內部消化與外部封鎖，以及存在的腐敗尋租問題亟待解決。對此瀘州煙草結合崗位職責，以“定職能、定機構、定編制”原則為指引，對不同崗位、不同部門的職責和權限進行合理劃分，全面排查廉潔風險。

2.4?四大策略：支撐構建廉潔風險防控體系

新結構經濟學理論、DSR模型、去中心化理論、博弈論均可以提煉對于廉潔風險的防控措施是防控措施的工具支撐，以此來構建風險防控體系。瀘州煙草基于“排查、評估、防控、監(jiān)督、考核、運用”六大環(huán)節(jié)，構建廉潔風險防控體系。具體而言，瀘州煙草基于“一個邏輯、兩個方向、三個難點”，并針對關鍵節(jié)點切斷風險傳導鏈條，形成廉潔風險防控體系，構建風險防控體系與現有管理體系相互促進的一體化發(fā)展模式，使廉潔風險監(jiān)督走向系統(tǒng)性與動態(tài)性，并滲入業(yè)務和流程，以此不斷提高廉潔風險防控運行的質量和水平。

3?瀘州煙草公司廉潔風險防控體系的綜合策略與行動

3.1?完善排查策略與方式，及時扼殺潛在廉潔風險

瀘州煙草廉潔風險排查遵循“因部門施策、因流程施策”的動態(tài)化總體原則，按照“梳理履職用權業(yè)務流程→明確權力運行→找準廉潔風險點（重點環(huán)節(jié)或崗位）→評估風險等級→組織審定并公示結果”的步驟，從以下方面排查廉潔風險。第一，從權力運行環(huán)節(jié)和梳理工作流程等方面入手，按照業(yè)務流程由“始”至“終”順向排查。第二，從綜合分析信訪件、舉報電話、舉報郵件、投訴信件或電話、審計報告等入手，由問題端倒推廉潔風險點可能出現的環(huán)節(jié)。第三，從權力行使的頂端入手，由領導自查、監(jiān)察部門監(jiān)察到職員崗位自查、集體互查，由上而下查找可能出現的廉潔風險；第四，從部門經辦員到部門負責人、從基層單位到市局單位，由下而上查找可能存在的廉政風險。

3.2?構建實效性評估機制，提前預防潛在廉潔風險

瀘州煙草廉潔風險評估堅持關口前移、預防為主、客觀及時的總體原則，采用失效模式與影響分析（Failure?Mode?and?Effect?Analysis，FMEA）原理，考慮各個廉潔風險點的嚴重度、發(fā)生度與難檢度，分析公司經營與管理活動中潛在廉潔風險產生的原因。

為了精準識別風險發(fā)生概率以及風險嚴重程度，瀘州煙草在識別廉潔風險的過程中采取針對性措施。第一，采用大數據方式，獲取其他行業(yè)類似風險概率或者其他區(qū)域煙草行業(yè)類似風險發(fā)生概率，并通過虛擬仿真預測風險發(fā)生概率。第二，采用分類別、分級別專家的不同評價方式，并對評價結果進行穩(wěn)健性檢驗和安慰劑檢驗。第三，對已有風險統(tǒng)計分析產生的經濟損失的同時，采用情景設定的仿真模擬方式，預估風險帶來的經濟損失。

3.3?構建全面的防控機制，監(jiān)控廉潔風險重點環(huán)節(jié)

瀘州煙草廉潔風險防控以圍繞中心、解放思想、以人為本并突出重點環(huán)節(jié)為總體原則。首先，在制度機制方面。定期檢查、補充、完善公司各項規(guī)章制度，并嚴格執(zhí)行廉潔風險防控政策、規(guī)定和上級文件精神。其次，在業(yè)務流程方面。嚴執(zhí)行“收支兩條線”制度，規(guī)范票據管理；建立案件查處臺賬，對案件辦理情況進行監(jiān)督檢查，提高行政處罰權限及實施過程的規(guī)范化。最后，在崗位職責方面，結合職能職責“分線條”“分層級”，由巡察部門帶隊，協(xié)同紀委、組織、財務等部門力量組成“回頭看”小組，了解巡察整改實效。

3.4?構建公正公開的監(jiān)督機制，實現過程管理全覆蓋

廉潔風險監(jiān)督應建立以流程監(jiān)管為主要手段的監(jiān)督控制機制。瀘州煙草廉潔風險監(jiān)督工作與企業(yè)各項工作深入、緊密地結合，實現管理過程全覆蓋。具體為：第一，管理信息化。運用現代信息技術，實現流程再造，優(yōu)化資源配置，提高管理效率。第二，電子監(jiān)察系統(tǒng)建設。在工程建設招投標中心、行政管理中心、資源交易中心、物資采購中心等服務現場設置視頻監(jiān)控點，構建多級層電子監(jiān)察系統(tǒng)，對管理層人員作風、態(tài)度、效率和守崗等情況實行網絡遠程視頻監(jiān)控，對違規(guī)行為給予預警提示。第三，職權公正公開。重大事項集體決策和重點工作通報數據統(tǒng)計系統(tǒng)建設，加強對“陽光企業(yè)”落實情況的監(jiān)管。

3.5?構建客觀的考評機制，強化獎懲力度

瀘州煙草公司主要檢查試點單位查找出來的風險是否與業(yè)務流程相結合，是否真實、準確、全面；采取的防控措施是否有針對性和可操作性，優(yōu)化的業(yè)務流程是否簡潔、合理、規(guī)范；相關制度和規(guī)定的制定或修訂是否到位等。瀘州煙草從上級機關考評、自我評價、社會公眾的民意、下級機關評價和同級機關考評等5個方面進行廉政風險防控體系考核，表彰考核優(yōu)秀的單位，督促整改考核結果不合格的單位，并將考核結果作為評價各單位落實黨風廉政建設責任制的重要依據。

3.6?建立常態(tài)化運行機制，推進長期有效管理

瀘州煙草以廉潔風險防控常態(tài)化、定期更新風險和防控措施、定期評估防控質效的動態(tài)化管理為總體原則。首先，在運用過程中定期對廉潔風控體系運行情況進行總結和反饋，結合運用過程中的難點采取相應行動。第一，針對執(zhí)行力度不足，采用壓實主體責任，以“項目制+常態(tài)化”等方式，綜合開展廉潔防控；第二，針對運用效果難以評估，采用機器學習等手段方法，結合大數據分析；第三，針對運用效果不佳，對防控手段開展流程再造，并識別運用效果的影響因素。其次，在運用過程中深化科技防控。充分利用行業(yè)現有的財務、資金、投資、物資采購等信息系統(tǒng)和辦事公開民主管理平臺，利用網絡平臺進行動態(tài)實時監(jiān)控，促進業(yè)務流程標準化、程序化和規(guī)范化。

4?結語

煙草行業(yè)是中國經濟發(fā)展的重要支柱，而煙草公司廉政建設是煙草公司工作的重要內容之一，對煙草公司的整體發(fā)展有著重要的影響。瀘州煙草將經濟學與管理學的若干概念與工具，融入煙草系統(tǒng)廉潔風險防控的全程，與“排查、評估、防控、監(jiān)督、考核、運用”的六大環(huán)節(jié)相結合，構建六位一體的防控體系，能實現風險排查評估常態(tài)化、防控機制完善動態(tài)化，讓體系運轉真正融入生產經營管理日常，持續(xù)發(fā)揮防控效力。

參考文獻

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