摘 要：基于中國營商法治環(huán)境建設(shè)實(shí)踐與未來走向的理性視角，結(jié)合營商環(huán)境評(píng)價(jià)與法治評(píng)價(jià)的跨學(xué)科研究方法，采用融合頂層設(shè)計(jì)、評(píng)價(jià)方法與標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)框架在內(nèi)的體系性思路，兼顧形式法治與實(shí)質(zhì)法治的雙重需求，從宏觀層面搭建涵蓋營商法制環(huán)境、政企互動(dòng)環(huán)境、司法能動(dòng)環(huán)境和社會(huì)信用環(huán)境在內(nèi)的營商法治環(huán)境評(píng)價(jià)框架，圍繞共識(shí)化、可量化、可回溯和企業(yè)主體化的指標(biāo)設(shè)計(jì)原則，構(gòu)建營商法治環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系模型，并對(duì)微觀層面的指標(biāo)擇取邏輯作出闡釋。

關(guān)鍵詞： 營商環(huán)境評(píng)價(jià)；法治評(píng)價(jià)；營商法治環(huán)境評(píng)價(jià)；指標(biāo)體系

中圖分類號(hào)：D920．0；D922．1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：1003-7217（2023）06-0154-08

一、引 言

營商環(huán)境法治化建設(shè)已成為新時(shí)代完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。主動(dòng)對(duì)接世界銀行營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（下稱“世行標(biāo)準(zhǔn)”），探討契合中國營商法治環(huán)境評(píng)價(jià)需求的指標(biāo)體系構(gòu)建邏輯和進(jìn)路，建立中國特色的營商法治環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是營造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的法治化營商環(huán)境的應(yīng)有之義。

學(xué)界關(guān)于營商法治環(huán)境評(píng)價(jià)的探討主要涉及以下三個(gè)方面：

第一，營商法治環(huán)境評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)局限性。謝紅星指出，世行標(biāo)準(zhǔn)是以便利化為導(dǎo)向設(shè)計(jì)的，它偏重測(cè)算企業(yè)生存與經(jīng)營的成本與效率，欠缺法治化與國際化的視野[1]。李穎軼認(rèn)為，諸如“政治穩(wěn)定性”“文化差異程度”等涉及投資評(píng)估的宏觀指標(biāo)未在世界銀行《營商環(huán)境報(bào)告》中得到體現(xiàn)，世行標(biāo)準(zhǔn)只傾向于與營商者利益直接相關(guān)的指標(biāo)的應(yīng)用[2]。羅培新指出，世行標(biāo)準(zhǔn)沒有評(píng)估市場(chǎng)規(guī)模、金融市場(chǎng)穩(wěn)健性與深度、宏觀經(jīng)濟(jì)狀況、投資安全等因素[3]。針對(duì)中國營商環(huán)境評(píng)價(jià)體系，鄭方輝等研究指出，2018年國家發(fā)改委構(gòu)建的營商環(huán)境評(píng)價(jià)體系與世行標(biāo)準(zhǔn)一脈相承，評(píng)價(jià)指標(biāo)上未體現(xiàn)“法治環(huán)境”的評(píng)估內(nèi)容[4]。對(duì)此，2018年版中國營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系在評(píng)價(jià)框架上借鑒世行標(biāo)準(zhǔn)秉持的“企業(yè)生命周期”理念，聚焦“企業(yè)生命周期”“城市投資吸引力”和“城市高質(zhì)量發(fā)展水平”三個(gè)維度，在一定程度上提升了評(píng)價(jià)要素的完備性，但仍欠缺法治評(píng)價(jià)的專項(xiàng)內(nèi)容，證明現(xiàn)有營商環(huán)境評(píng)價(jià)的實(shí)踐關(guān)注尚未聚焦到營商環(huán)境法治化這一政策重心。

第二，營商法治環(huán)境評(píng)價(jià)方法論。孟濤從方法論角度梳理了定量評(píng)估、定性評(píng)估和建設(shè)評(píng)估三種方法在法治評(píng)價(jià)維度上的不同側(cè)重，主張以定量評(píng)估指標(biāo)反映法治的客觀屬性、以定性評(píng)估指標(biāo)結(jié)合法治價(jià)值評(píng)判實(shí)踐現(xiàn)象和以建設(shè)評(píng)估指標(biāo)促進(jìn)制度建設(shè)，進(jìn)而為現(xiàn)代法治的綜合評(píng)估提供工具[5]。易衛(wèi)中通過實(shí)證研究方法指出，地方法治評(píng)價(jià)理念與標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一促使地區(qū)間評(píng)價(jià)方法不調(diào)和、偏向量化或定性，法治評(píng)價(jià)體系存在評(píng)估主體單一、指標(biāo)體系設(shè)計(jì)不準(zhǔn)確以及體系結(jié)構(gòu)內(nèi)容存在缺陷等特點(diǎn)[6]。康蘭平分析了法治實(shí)施評(píng)估、法治環(huán)境評(píng)估以及法治價(jià)值評(píng)估的內(nèi)容目標(biāo)與方法應(yīng)用，提出在法治指標(biāo)的實(shí)效性導(dǎo)向中應(yīng)做到量化方法預(yù)設(shè)夯實(shí)、開放多元并建立結(jié)論診斷機(jī)制，通過一整套法治評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，結(jié)合定性與定量的綜合性評(píng)估方法，將抽象的公平、公正等價(jià)值理念具象化、實(shí)證化[7]。另有學(xué)者分別從經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)的視野對(duì)法治評(píng)價(jià)自我研究的封閉性問題進(jìn)行了研究。前者往往將法治環(huán)境評(píng)價(jià)視為營商環(huán)境評(píng)價(jià)的子項(xiàng)，研究結(jié)論多為法治環(huán)境與金融發(fā)展、創(chuàng)業(yè)環(huán)境、投資效率等存在一定的指向性關(guān)系[8]。后者一方面關(guān)注法學(xué)基礎(chǔ)理論與定量、定性等方法論之間的關(guān)系研究，另一方面?zhèn)戎赜诒容^視角的實(shí)證研究——以余杭法治指數(shù)、昆明法治指數(shù)、世界正義工程法治指數(shù)（the WJP Rule of Law Index，下稱“WJP指數(shù)”）及其指標(biāo)研究為代表，通過時(shí)間維度或種類維度比較“民主政治”“規(guī)范立法”“依法行政”“公正司法”“宣傳教育”“公眾評(píng)價(jià)”等指標(biāo)與計(jì)算方法，總結(jié)法治評(píng)價(jià)的不同模式[9]。前述研究在目標(biāo)層面均秉持著致力于對(duì)現(xiàn)有評(píng)價(jià)方法進(jìn)行理性化改造的美好愿景，缺憾之處在于未能對(duì)營商環(huán)境評(píng)價(jià)與法治評(píng)價(jià)的有機(jī)融合作出正面回應(yīng)，導(dǎo)致方法論層面的局限性。

第三，營商法治環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。楊濤構(gòu)建的營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系假設(shè)模型將“法律環(huán)境”作為營商環(huán)境評(píng)價(jià)的一級(jí)指標(biāo)，下設(shè)“知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)環(huán)境”與“司法保障環(huán)境”等二級(jí)指標(biāo)[10]。朱健齊和陳怡忻認(rèn)為，法與金融協(xié)同治理的路徑選擇較為典型，主張?jiān)跔I商環(huán)境評(píng)價(jià)中加入“法治政府建設(shè)”指標(biāo)[9]。謝紅星以定性分析方法初步構(gòu)建了營商法治環(huán)境評(píng)價(jià)體系，設(shè)計(jì)了“法規(guī)政策制定環(huán)境”“依法行政環(huán)境”“司法環(huán)境”“信用環(huán)境”以及“社會(huì)環(huán)境”5個(gè)一級(jí)指標(biāo)，并對(duì)二、三級(jí)指標(biāo)進(jìn)行了細(xì)化[1]。鄭方輝等基于實(shí)證分析與定量研究方法，從“營商法制環(huán)境”“執(zhí)法環(huán)境”“司法環(huán)境”和“守法環(huán)境”四個(gè)層面構(gòu)建一級(jí)指標(biāo)，兼顧主客觀評(píng)價(jià)視角分配二、三級(jí)指標(biāo)權(quán)重[4]。易海輝通過營商法治環(huán)境指數(shù)概念模型指出，營商法治環(huán)境評(píng)價(jià)必須兼顧共識(shí)性與地域性，指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)具有中立性，并突出營商環(huán)境與法治量化共同的價(jià)值理念[11]。相較學(xué)術(shù)研究而言，營商環(huán)境評(píng)價(jià)實(shí)踐中普遍存在法治評(píng)價(jià)指標(biāo)弱置的窘境，基于法治難以量化以及法治環(huán)境評(píng)價(jià)服務(wù)于企業(yè)生命周期內(nèi)營商者獲得公共服務(wù)的質(zhì)量與經(jīng)營效率的改善等功利性因素，一個(gè)覆蓋立法、執(zhí)法、司法和守法等法治運(yùn)行全過程的營商法治環(huán)境評(píng)價(jià)綜合性維度暫未形成。

已有文獻(xiàn)為本文研究提供了良好基礎(chǔ)。鑒于此，基于營商環(huán)境評(píng)價(jià)與法治評(píng)價(jià)相結(jié)合的視角，討論營商法治環(huán)境評(píng)價(jià)的理路與指標(biāo)體系的規(guī)范建構(gòu)，初步證成一個(gè)兼具理論依據(jù)與可操作性的營商法治環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)于檢驗(yàn)營商法治環(huán)境建設(shè)成效、推進(jìn)法治化營商環(huán)境建設(shè)具有積極意義。

二、營商法治環(huán)境評(píng)價(jià)的體系性思路

“互動(dòng)的本質(zhì)不在其自身，而在于將其圍繞起來的結(jié)構(gòu)”[12]。從管理學(xué)角度而言，營商法治環(huán)境評(píng)價(jià)是營商環(huán)境評(píng)價(jià)與法治評(píng)價(jià)二者協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)化產(chǎn)物。但現(xiàn)有研究成果反映出二者存在各行其是，彼此間欠缺應(yīng)有觀照與呼應(yīng)的困境。以協(xié)同化、結(jié)構(gòu)化的體系性思路實(shí)現(xiàn)二者間的有機(jī)融合，為營商法治環(huán)境評(píng)價(jià)方法和指標(biāo)設(shè)計(jì)提供理論支撐，是有效破解前述困境的可行路徑。作為治理主體的評(píng)價(jià)者首先需要厘清這一結(jié)構(gòu)化產(chǎn)物的核心要素，即目標(biāo)整合、功能耦合、內(nèi)容配置、信息交流等要素的互動(dòng)方式。據(jù)此，營商法治環(huán)境評(píng)價(jià)體系構(gòu)建須圍繞頂層設(shè)計(jì)（目標(biāo)）、評(píng)價(jià)方法與標(biāo)準(zhǔn)（信息）、評(píng)價(jià)框架（功能和內(nèi)容）三個(gè)層面展開。

（一）頂層設(shè)計(jì)：法治概念的具象化與共識(shí)化

法治是事關(guān)社會(huì)制度體系與國家結(jié)構(gòu)狀態(tài)的頂層設(shè)計(jì)[13]。學(xué)界對(duì)于法治概念的理解存在不同視角，法治在不同語境中的展開方式也存在較大爭(zhēng)議，論者對(duì)“法治國家”“法治政府”與“法治社會(huì)”三組概念的差異化解讀即為實(shí)例[14]。有學(xué)者認(rèn)為，法治形式與實(shí)質(zhì)的雙面屬性決定了法治的實(shí)質(zhì)無法量化，故法治評(píng)估中的法治僅指代形式法治[15]。也有學(xué)者認(rèn)為，法治概念過于抽象，評(píng)價(jià)與量化法治是一種無效化的操作[16]。較為理性的觀點(diǎn)則兼采綜合性視角，認(rèn)為法治雖因其抽象性而難以度量，但通過增強(qiáng)指標(biāo)設(shè)計(jì)的深度與前瞻性、結(jié)合定性與定量的方法可以做到盡可能接近真實(shí)地描述法治。實(shí)踐中，余杭法治指數(shù)、昆明法治指數(shù)等法治評(píng)價(jià)體系的實(shí)例已經(jīng)證明了量化法治的可行性，并為量化與估算法治提供了經(jīng)驗(yàn)樣本。在前述法治評(píng)價(jià)體系實(shí)施過程中，對(duì)于難以量化的抽象性主觀指標(biāo)，往往只能通過問卷調(diào)查的形式來研究人群傾向，余杭法治指數(shù)調(diào)查組通過問卷調(diào)查方式分析人民群眾法治滿意度，并為此設(shè)計(jì)了諸如“人民群眾的社會(huì)法治意識(shí)程度”等主觀指標(biāo)即為實(shí)例①。鑒于概念的抽象性特征會(huì)直接影響受訪群體的主觀價(jià)值判斷，如果受訪群體本身對(duì)高度抽象化的法治概念存在理解上的個(gè)體化偏差，那么調(diào)查結(jié)果乃至法治評(píng)價(jià)結(jié)論的精確性將大打折扣。因此，將抽象概念通過理性方法加以具象化改造，強(qiáng)化指標(biāo)設(shè)計(jì)與問卷描述的可感知性，便于受訪者憑借日常經(jīng)驗(yàn)與樸素情感更為直觀地獲取信息并作出切合實(shí)際的信息反饋是提升法治量化和估算結(jié)果精確性的重要前提。例如，有學(xué)者認(rèn)為WJP指數(shù)中抽象性的“政府及其官員均受法律約束”指標(biāo)可以具象化改造為“政府及其官員的權(quán)力通過憲法或其他基本法加以界定和限制”，并將這種抽象理念具象化的過程概括為“從名義概念到操作概念再到變量”的過程[17]，這一過程同樣致力于避免法治評(píng)價(jià)過程中的文義模糊缺陷，以期望達(dá)成指標(biāo)理解上的精準(zhǔn)反饋，使指標(biāo)變量更加科學(xué)可控。

法治概念的具象化改造有助于提升受訪群體對(duì)概念理解的共識(shí)化程度，二者共同構(gòu)成實(shí)現(xiàn)法治定量研究的重要先決條件。據(jù)此，在營商法治環(huán)境評(píng)價(jià)語境下，需要準(zhǔn)確把握和闡釋“法治化營商環(huán)境”的概念內(nèi)涵并通過指標(biāo)設(shè)計(jì)過程中的分解和細(xì)化對(duì)其完成具象化改造，分割設(shè)計(jì)出排列有序、互不干擾、便于理解的指標(biāo)因子，以強(qiáng)化指標(biāo)語義的普適性，確保共識(shí)化目標(biāo)的順利達(dá)成。實(shí)踐中，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》等政策法規(guī)文件尚未對(duì)法治化營商環(huán)境的概念意涵作出系統(tǒng)闡釋，理論研究對(duì)其內(nèi)涵和外延也未達(dá)成共識(shí)?！盃I商環(huán)境”一詞來源于國際金融公司（International Finance Corporation）開展的“Doing Business”項(xiàng)目調(diào)查，今日學(xué)界對(duì)其概念理解爭(zhēng)議較小。關(guān)鍵問題仍在于對(duì)“法治化”概念的解讀缺乏共識(shí)。法治概念抽象化的“普羅透斯之臉”使得個(gè)體理解差異難以消弭，長此以往，對(duì)中國法治建設(shè)的普遍性問題，難免存在以個(gè)案失允影射整體法治的偏頗性評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)[18]。從前述余杭法治指數(shù)、昆明法治指數(shù)的評(píng)價(jià)實(shí)踐來看，基于人力調(diào)研成本高、營商數(shù)據(jù)取證難以及政策環(huán)境遷移性強(qiáng)等限制因素，評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)來源高度依賴專家評(píng)價(jià)和公眾滿意度調(diào)查等主觀評(píng)價(jià)方法，由此導(dǎo)致受訪群體的專業(yè)背景和知識(shí)儲(chǔ)備差異將更為明顯地左右評(píng)價(jià)結(jié)果。專家型受訪對(duì)象對(duì)于法治概念的理解可能趨于精確并易于達(dá)成共識(shí)，但缺乏專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備的普通公眾則往往難以準(zhǔn)確把握法治概念導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果失真。這一現(xiàn)實(shí)情況更加凸顯在頂層設(shè)計(jì)上對(duì)法治概念進(jìn)行具象化與共識(shí)化改造的重要性。綜上，營商法治環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)面臨的首要問題即通過對(duì)抽象概念的具象化改造，彌補(bǔ)法治概念的形而上缺陷；而共識(shí)化則影響著評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，每一個(gè)指標(biāo)與問題的確定均應(yīng)以追求受訪群體的理解共識(shí)為基礎(chǔ)完成擇取。

（二）評(píng)價(jià)方法與標(biāo)準(zhǔn)：質(zhì)性與量化并重、兼顧法治的形式與實(shí)質(zhì)

營商法治環(huán)境的評(píng)價(jià)方法旨在解決借助何種方式來衡量營商法治環(huán)境質(zhì)量的問題。就實(shí)踐中常用的定性（質(zhì)性）與定量（量化）評(píng)價(jià)方法而言，單采任何一種評(píng)價(jià)方法均存在失之偏頗的先天性不足。定性方法本身帶有濃厚的經(jīng)驗(yàn)與價(jià)值判斷色彩，難以確保切實(shí)尊重法治規(guī)律并反映客觀現(xiàn)實(shí)。而以定量方法量化指標(biāo)所得到的權(quán)重分配與評(píng)價(jià)數(shù)值，也面臨無法經(jīng)驗(yàn)化、通識(shí)化進(jìn)而真正融入法治實(shí)踐的困境。因此，有學(xué)者認(rèn)為法治評(píng)價(jià)這種“偽精確”的評(píng)價(jià)方法難以成為促進(jìn)法治意識(shí)與法治實(shí)踐的依據(jù)，更難以轉(zhuǎn)化為推動(dòng)法治改革的動(dòng)力[19]。然而法治評(píng)價(jià)仍要繼續(xù)，營商環(huán)境優(yōu)化也始終在路上。目前來看，彌補(bǔ)評(píng)價(jià)方法缺陷的最優(yōu)解在于兼采兩種方法的優(yōu)點(diǎn)開展綜合評(píng)價(jià)。由于法治本身擁有形式法治與實(shí)質(zhì)法治兩種面貌，且二者往往難以在同一地區(qū)、同一領(lǐng)域同時(shí)顯現(xiàn)。多數(shù)情況下，一個(gè)地區(qū)可能在法律規(guī)范的完備程度上難以挑剔，但法律規(guī)范的實(shí)施狀態(tài)與治理效果卻千瘡百孔，即形式大于實(shí)質(zhì)，反之亦然。從形式法治與實(shí)質(zhì)法治的內(nèi)在特征出發(fā)，兼采定性與定量方法對(duì)營商法治環(huán)境開展綜合評(píng)價(jià)將有助于消解單采其一帶來的固有缺陷：針對(duì)易于觀測(cè)的形式要件以定量評(píng)價(jià)為主，針對(duì)難以界定的實(shí)質(zhì)要件則定性與定量評(píng)價(jià)并重。具言之，在客觀指標(biāo)上，需注重“率”的數(shù)據(jù)搜集工作，盡量選擇諸如營商法制數(shù)量、商事案件占比、商事案件審判執(zhí)行狀況、每萬人律師比等由公共機(jī)構(gòu)發(fā)布的、權(quán)威性與客觀性強(qiáng)的指標(biāo)；在主觀指標(biāo)上，以訪談、問卷等方式開展群眾、企業(yè)滿意度調(diào)查，并通過專家評(píng)價(jià)驗(yàn)證質(zhì)性。此外，在指標(biāo)體系設(shè)計(jì)思路上應(yīng)當(dāng)注重綜合評(píng)價(jià)方法的運(yùn)用，盡量選取便于通過質(zhì)性和量化兩種途徑綜合檢驗(yàn)的指標(biāo)，使評(píng)價(jià)結(jié)論具備回溯診斷的空間。

營商法治環(huán)境的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)旨在解決依靠什么尺度來衡量營商法治環(huán)境質(zhì)量的問題。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的確定需要同時(shí)在指數(shù)上確保評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的質(zhì)性和量化效果，并在內(nèi)容上兼顧法治評(píng)價(jià)對(duì)主觀價(jià)值判斷和客觀公平正義的內(nèi)在要求。習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要營造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營商環(huán)境[20]。從政策角度理解，穩(wěn)定公平透明和可預(yù)期即為衡量營商環(huán)境質(zhì)量、構(gòu)建營商環(huán)境評(píng)價(jià)體系的尺度。從法治評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)來看，法治的形式要件與實(shí)質(zhì)要件均應(yīng)被納入重點(diǎn)考慮范疇。形式法治評(píng)價(jià)體現(xiàn)為法律公布是否符合形式民主要求、法律是否具有明確性、法律解釋是否客觀、依法行政是否具有制度保障、法律監(jiān)督是否完備等表象標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)質(zhì)法治評(píng)價(jià)則體現(xiàn)為法的道德性、司法的能動(dòng)性、公眾法治意識(shí)與法律信仰、公平正義、自由民主等內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)，二者共同體現(xiàn)法律至上、權(quán)力制約、程序正當(dāng)、民主平等、道德正義等法治價(jià)值基準(zhǔn)[21]。從對(duì)照視角來看，公平正義的法治環(huán)境與可預(yù)期的營商環(huán)境在價(jià)值理念上一脈相承——市場(chǎng)自由、交易公開透明、商事程序正當(dāng)、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、司法公平正義等理念既是實(shí)質(zhì)法治的內(nèi)涵，也是營商環(huán)境優(yōu)化所預(yù)期的目標(biāo)。同時(shí)，法治是社會(huì)主體的法治，可預(yù)期是社會(huì)主體對(duì)營商環(huán)境的預(yù)期，社會(huì)主體是法治化營商環(huán)境的重要利益相關(guān)群體，自然便是衡量營商環(huán)境法治化的尺度[22]。故營商法治環(huán)境的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)選擇以社會(huì)主體，尤其是企業(yè)等市場(chǎng)主體的視角出發(fā)，全面衡量形式法治下營商法制的完備與穩(wěn)定，實(shí)質(zhì)法治下商事執(zhí)法與司法的公平、效率與透明，以及社會(huì)交易制度環(huán)境與信用環(huán)境的自由與安全，從而客觀反映營商法治環(huán)境的建設(shè)水平。

（三）評(píng)價(jià)框架：動(dòng)靜結(jié)合的四重維度

營商法治環(huán)境的評(píng)價(jià)框架搭建需秉持公平、正義、可量化和可觀化等法治評(píng)價(jià)理念，結(jié)合營商環(huán)境法治化語境下對(duì)形式法治與實(shí)質(zhì)法治的雙重評(píng)價(jià)需求，可從動(dòng)態(tài)制度運(yùn)行環(huán)境與靜態(tài)制度供給環(huán)境并重的如下四重維度搭建營商法治環(huán)境的評(píng)價(jià)框架。

第一，營商法制環(huán)境評(píng)價(jià)。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，健全的法律制度是維護(hù)和推進(jìn)交易的唯一必要條件[23]。 即使在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷推動(dòng)市場(chǎng)交易手段多元化的背景下，法律制度的“穩(wěn)（穩(wěn)定）”“?。ń∪毙匀韵禒I商者維持心理預(yù)期與獲得制度救濟(jì)的必要條件。因此，營商法治環(huán)境評(píng)價(jià)框架的首要維度應(yīng)當(dāng)圍繞法律制度環(huán)境展開，并在下級(jí)指標(biāo)的設(shè)計(jì)過程中針對(duì)營商法律制度的穩(wěn)健性進(jìn)行逐步分解?！胺€(wěn)”重在通過梳理法律法規(guī)和政策文件的立、改、廢情況，衡量營商法制環(huán)境是否持久穩(wěn)定有效而非朝令夕改；“健”重在通過考察營商者普遍呼吁的制度供給需求是否得到及時(shí)響應(yīng)和滿足，衡量營商法制環(huán)境是否健全完善。此外，鑒于法律一經(jīng)制定即面臨僵化，但其所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系并非靜止不動(dòng)[24]。故穩(wěn)健性亦指向?qū)I商法制體系的彈性調(diào)整空間開展評(píng)價(jià)，考察其在面臨諸如經(jīng)濟(jì)危機(jī)、市場(chǎng)動(dòng)蕩、企業(yè)并購破產(chǎn)、重大集團(tuán)訴訟等突發(fā)狀況下是否具備迅速調(diào)適以回應(yīng)市場(chǎng)規(guī)則供給需求的張力。

第二，政企互動(dòng)環(huán)境評(píng)價(jià)。政府與企業(yè)的正向倫理互動(dòng)為社會(huì)信用環(huán)境的重建指明了方向，即以道德為支撐、以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)、以法律為保障[25]。營商環(huán)境優(yōu)化與信用環(huán)境重建具有目的與方法上的連貫性，營商環(huán)境優(yōu)化同樣有賴于政企間的正向互動(dòng)。政府供給與企業(yè)需求是營商環(huán)境優(yōu)化中的兩大核心導(dǎo)向[26]，政企雙方是營商環(huán)境優(yōu)化的原動(dòng)力主體，政企互動(dòng)的法治化程度理應(yīng)被納入營商法治環(huán)境的評(píng)價(jià)范疇。實(shí)踐中，致力于評(píng)估法治政府建設(shè)成效的法治評(píng)價(jià)習(xí)慣以“依法行政環(huán)境”指標(biāo)來衡量政府依法行政水平，大多固守政府本位視角，圍繞審批程序繁簡(jiǎn)、信息公開透明和行政執(zhí)法水平等角度設(shè)計(jì)下級(jí)指標(biāo)。而營商法治環(huán)境評(píng)價(jià)則應(yīng)突出企業(yè)本位視角，從企業(yè)全生命周期內(nèi)不同階段的政府服務(wù)需求出發(fā)，開展政企互動(dòng)環(huán)境項(xiàng)下的指標(biāo)設(shè)計(jì)工作，重點(diǎn)圍繞開辦企業(yè)、辦理經(jīng)營許可、獲取資源型（水力、電力、土地）服務(wù)、稅費(fèi)繳納、項(xiàng)目保障、辦理破產(chǎn)等企業(yè)端需求以及政府面對(duì)企業(yè)需求時(shí)在法定職能履行、企業(yè)權(quán)益保護(hù)、市場(chǎng)監(jiān)管和信息服務(wù)等方面的法治回應(yīng)實(shí)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，以此衡量政企互動(dòng)環(huán)境的法治水平。

第三，司法能動(dòng)環(huán)境評(píng)價(jià)。司法系統(tǒng)的法律適用水平以及司法結(jié)果的公正性，直接決定了人們對(duì)司法系統(tǒng)的信任程度，進(jìn)而影響到市場(chǎng)運(yùn)行效率與經(jīng)濟(jì)發(fā)展[27]。同時(shí)，大量實(shí)證研究證明司法能動(dòng)對(duì)于企業(yè)創(chuàng)新、分工和經(jīng)營效率提升具有顯著影響[28]。故多數(shù)既有法治評(píng)價(jià)體系均圍繞司法環(huán)境開展了指標(biāo)設(shè)計(jì)。如余杭法治指數(shù)圍繞“司法公正權(quán)威”指標(biāo)開展群眾調(diào)查，并注重對(duì)“上、抗訴案件率”“再審案件率”“二審改判率”等“率”的數(shù)據(jù)搜集，以綜合評(píng)價(jià)司法環(huán)境的公平正義程度。昆明法治指數(shù)圍繞“公正司法”二級(jí)指標(biāo)設(shè)計(jì)了“審判公正與效率水平”“檢控效率水平”等三級(jí)指標(biāo)。WJP指數(shù)則選擇了諸如“司法系統(tǒng)”“司法制度”“律師或代理人”“替代性糾紛解決機(jī)制”等更為寬泛的司法環(huán)境指標(biāo)開展調(diào)查。在營商法治環(huán)境評(píng)價(jià)中，司法能動(dòng)環(huán)境的檢驗(yàn)應(yīng)當(dāng)同時(shí)覆蓋企業(yè)經(jīng)營和司法運(yùn)作的全生命周期，針對(duì)涉企商事案件，從司法立案、審判、執(zhí)行、監(jiān)督到法律服務(wù)和可替代糾紛解決機(jī)制的供給水平等角度提供全方位的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并注重指標(biāo)的“率”化改造，從而提升評(píng)價(jià)結(jié)論的量化性和可觀性。

第四，社會(huì)信用環(huán)境評(píng)價(jià)。社會(huì)信用環(huán)境是營商法治環(huán)境的有機(jī)組成部分，推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的重要手段。社會(huì)信用體系的法治健全程度對(duì)于強(qiáng)化企業(yè)入駐信心和提升企業(yè)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避能力具有重要意義。在世界銀行《營商環(huán)境報(bào)告》中，諸如“獲得信貸”“執(zhí)行合同”“辦理破產(chǎn)”等指標(biāo)均涉及對(duì)社會(huì)信用體系建設(shè)水平的檢驗(yàn)。國務(wù)院《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》亦要求構(gòu)建守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒協(xié)同機(jī)制，形成多主體聯(lián)動(dòng)的共治格局，圍繞信用觸發(fā)反饋、信用公示、信用共享與使用、紅黑名單、信用修復(fù)、主體權(quán)益保護(hù)等方面共同推動(dòng)社會(huì)信用環(huán)境建設(shè)。在多主體聯(lián)動(dòng)的共治理念下，社會(huì)信用環(huán)境評(píng)價(jià)的對(duì)象應(yīng)當(dāng)涵蓋企業(yè)、政府與行業(yè)組織、征信機(jī)構(gòu)等第三方，區(qū)分商務(wù)信用、政務(wù)信用和公共信用等不同場(chǎng)域設(shè)計(jì)下級(jí)指標(biāo)，著重評(píng)價(jià)各項(xiàng)信用機(jī)制的制度化水平與實(shí)施狀況，以全面衡量社會(huì)信用環(huán)境的法治建設(shè)成效。

三、營商法治環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建與闡釋

以動(dòng)靜結(jié)合的四重維度構(gòu)建的營商法治環(huán)境評(píng)價(jià)框架，從宏觀層面塑造了營商法治環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的“骨骼”，即一級(jí)指標(biāo)。下級(jí)指標(biāo)的選取則較為微觀，需以一定的指標(biāo)設(shè)計(jì)原則為指引具體展開。從質(zhì)性與量化并重、形式法治與實(shí)質(zhì)法治兼顧的評(píng)價(jià)需求出發(fā)，將營商法治環(huán)境評(píng)價(jià)的指標(biāo)設(shè)計(jì)原則歸納為共識(shí)化、可量化、可回溯和企業(yè)主體化四個(gè)方面。依循前述體系性思路，借鑒已有營商環(huán)境評(píng)價(jià)和法治評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，嘗試構(gòu)建如表1所示的營商法治環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并將微觀層面的構(gòu)建思路闡釋如下。

（一）共識(shí)化原則

對(duì)各指標(biāo)在語義概念上完成具象化改造、達(dá)成共識(shí)、排列有序且互不重疊、矛盾。在營商法治環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)過程中，法治概念的抽象化難題需借助指標(biāo)設(shè)計(jì)的具象化與共識(shí)化改造尋求破解，并強(qiáng)調(diào)指標(biāo)語義的貼切性與直觀性，從而便利評(píng)價(jià)主體與抽樣人群共同尋求對(duì)指標(biāo)內(nèi)容的普適理解。共識(shí)化原則的貫徹體現(xiàn)在兩個(gè)角度：一是理論的共識(shí)化。例如，考慮到法制環(huán)境的二階性（靜態(tài)存在與動(dòng)態(tài)實(shí)施并存）特點(diǎn)以及法治評(píng)價(jià)對(duì)形式法治與實(shí)質(zhì)法治分別評(píng)價(jià)的慣例，指標(biāo)體系采用了從靜態(tài)層面考察法制環(huán)境的形式與實(shí)效和從動(dòng)態(tài)層面考察法制環(huán)境的穩(wěn)健性的綜合評(píng)價(jià)方式，進(jìn)而在“營商法制環(huán)境”項(xiàng)下設(shè)置了涉企法律法規(guī)（政策）“形式性”“穩(wěn)健性”“實(shí)效性”3個(gè)二級(jí)指標(biāo)。二是政策的共識(shí)化。例如，“政企互動(dòng)環(huán)境”項(xiàng)下的二級(jí)指標(biāo)設(shè)計(jì)基于政策共識(shí)與政策還原的考慮，結(jié)合《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》相關(guān)部署，圍繞“健全行政執(zhí)法工作體系”與“全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”要求設(shè)置“行政執(zhí)法水平”二級(jí)指標(biāo)，圍繞“分級(jí)分類推進(jìn)行政審批制度改革”要求設(shè)置“商事審批水平”二級(jí)指標(biāo)，圍繞“全面實(shí)行政府權(quán)責(zé)清單制度”與“增強(qiáng)公眾參與實(shí)效”要求設(shè)置“政務(wù)與信息公開水平”“企業(yè)權(quán)益保障水平”二級(jí)指標(biāo)。

（二）可量化原則

優(yōu)先選取可量化的客觀指標(biāo)，并對(duì)確有必要保留的主觀指標(biāo)逐步實(shí)現(xiàn)量化改造。在營商法治環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)過程中，若主觀指標(biāo)占比過高，則將面臨因其經(jīng)驗(yàn)主義色彩和不可控的個(gè)體化差異而挑戰(zhàn)評(píng)價(jià)結(jié)果精確性的風(fēng)險(xiǎn)。評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)來源的便易性與準(zhǔn)確性決定了評(píng)價(jià)指標(biāo)的可量化程度，評(píng)價(jià)指標(biāo)的可量化程度則進(jìn)一步?jīng)Q定了整個(gè)評(píng)價(jià)體系的科學(xué)性。量化評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)重點(diǎn)在于考量指標(biāo)所需數(shù)據(jù)的可得性和權(quán)威性。指標(biāo)體系中客觀指標(biāo)所需的營商法治數(shù)據(jù)可以通過官方信息搜取與問卷調(diào)研兩種方式獲取。第一，官方信息搜取。例如，指標(biāo)體系在“政企互動(dòng)環(huán)境”項(xiàng)下設(shè)置的“依法行政績(jī)效考評(píng)”“涉企重大執(zhí)法決定公開數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)”“公務(wù)員職務(wù)犯罪率”“平均審批耗時(shí)”“政府網(wǎng)站績(jī)效考評(píng)結(jié)果”等三級(jí)指標(biāo)所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)大多可以通過政府網(wǎng)站以及第三方公共平臺(tái)檢索獲得，數(shù)據(jù)來源的公共性有助于提升評(píng)價(jià)結(jié)果的權(quán)威性。第二，問卷調(diào)研。例如，指標(biāo)體系在“商事審批水平”項(xiàng)下設(shè)置的“開辦企業(yè)便利度”等三級(jí)指標(biāo)所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)難以通過官方數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)展現(xiàn)，故需評(píng)價(jià)者利用問卷和訪談等實(shí)地調(diào)研方式加以獲取。

（三）可回溯原則

指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)可回訪、可診斷，無論主客觀評(píng)價(jià)，均需建立一種可供回溯驗(yàn)證結(jié)果的評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)同一指標(biāo)的評(píng)價(jià)反饋結(jié)果追求以主客觀評(píng)價(jià)兩種方式實(shí)現(xiàn)交互檢驗(yàn)論證，從而降低因評(píng)價(jià)對(duì)象的主觀認(rèn)知差異而對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果精確性造成的負(fù)面影響。尤其在主觀評(píng)價(jià)場(chǎng)合，不同個(gè)體針對(duì)同一指標(biāo)作出的不同回應(yīng)需要借助各個(gè)主觀評(píng)價(jià)結(jié)果之間的交互驗(yàn)證進(jìn)行診斷，再利用客觀評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)主觀評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行對(duì)照檢視，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)結(jié)論整體可回溯。對(duì)此，指標(biāo)體系一方面采用了公眾評(píng)價(jià)、企業(yè)評(píng)價(jià)與專家評(píng)價(jià)相結(jié)合，檢驗(yàn)同一指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果準(zhǔn)確度的交互驗(yàn)證方式。例如，指標(biāo)體系在“涉企法律法規(guī)（政策）形式性”項(xiàng)下不僅設(shè)置了由公眾、企業(yè)分別參評(píng)的“立法聽證”“內(nèi)容完備”等三級(jí)指標(biāo)，對(duì)立法程序的正當(dāng)性和法律制度的完備性進(jìn)行主觀評(píng)價(jià)，同時(shí)引入了專家評(píng)價(jià)方式，根據(jù)專家對(duì)“內(nèi)容科學(xué)”“體系合理”“制定程序正當(dāng)”等三級(jí)指標(biāo)的評(píng)價(jià)結(jié)果，與前者的主觀評(píng)價(jià)結(jié)果質(zhì)性實(shí)現(xiàn)交互驗(yàn)證。另一方面采用了以客觀指標(biāo)驗(yàn)證主觀指標(biāo)的交互驗(yàn)證方式。例如，指標(biāo)體系在“商務(wù)信用環(huán)境”項(xiàng)下設(shè)置了由專家參評(píng)的“企業(yè)經(jīng)營信息公示制度”“紅黑名單制度”等三級(jí)指標(biāo)，對(duì)社會(huì)信用機(jī)制的建設(shè)與實(shí)施狀況進(jìn)行主觀評(píng)價(jià)，同時(shí)對(duì)應(yīng)設(shè)置了“商務(wù)失信記錄指數(shù)”“商務(wù)信用制度實(shí)施指數(shù)”等可量化的三級(jí)指標(biāo)，以客觀量化的數(shù)據(jù)對(duì)照檢驗(yàn)專家主觀評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性。

（四）企業(yè)主體化原則

基于企業(yè)本位主體視角，指標(biāo)選取需覆蓋企業(yè)全生命周期內(nèi)的法治環(huán)境供給需求。指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)依據(jù)企業(yè)生命周期理論，重點(diǎn)考察營商法治環(huán)境對(duì)企業(yè)營商需求的回應(yīng)程度和保障力度，據(jù)此圍繞企業(yè)評(píng)價(jià)設(shè)置了38個(gè)主觀指標(biāo)與33個(gè)客觀指標(biāo)，以求全面反映企業(yè)主體視角下的營商法治環(huán)境建設(shè)成效。例如，在“涉企法律法規(guī)（政策）穩(wěn)健性”項(xiàng)下設(shè)置了“企業(yè)合規(guī)成本低”“法制實(shí)施成本低”等三級(jí)指標(biāo)，即從優(yōu)化企業(yè)降本增效的制度環(huán)境出發(fā)評(píng)價(jià)營商法制環(huán)境。又如，在“政企互動(dòng)環(huán)境”項(xiàng)下圍繞企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，設(shè)置了“公務(wù)員廉潔度”“納稅便利”“收費(fèi)規(guī)范”“執(zhí)法公正”等三級(jí)指標(biāo)，力求以企業(yè)感知為基礎(chǔ)，凸顯企業(yè)在營商法治環(huán)境評(píng)價(jià)中的主體地位。再如，“司法執(zhí)行水平”項(xiàng)下的指標(biāo)設(shè)計(jì)充分考慮到涉企商事案件法律關(guān)系復(fù)雜、利益牽扯廣泛、執(zhí)行金額較大、執(zhí)行標(biāo)的分散等特征，企業(yè)作為債權(quán)人在司法執(zhí)行環(huán)節(jié)往往遭遇執(zhí)行難和執(zhí)行不能的困境，故針對(duì)性地設(shè)置了“商事案件執(zhí)行效率”“商事案件執(zhí)行終結(jié)率”等三級(jí)指標(biāo)，以客觀衡量司法執(zhí)行制度建設(shè)實(shí)效。

四、結(jié) 語

營商法治環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建是涉及一整套要素調(diào)動(dòng)的系統(tǒng)性工程。基于中國營商法治環(huán)境建設(shè)實(shí)踐與未來走向的理性視角，結(jié)合營商環(huán)境評(píng)價(jià)與法治評(píng)價(jià)的跨學(xué)科研究方法，采用融合頂層設(shè)計(jì)、評(píng)價(jià)方法與標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)框架在內(nèi)的體系性思路，兼顧形式法治與實(shí)質(zhì)法治的雙重需求，從宏觀層面搭建涵蓋營商法制環(huán)境、政企互動(dòng)環(huán)境、司法能動(dòng)環(huán)境和社會(huì)信用環(huán)境在內(nèi)的營商法治環(huán)境評(píng)價(jià)框架，圍繞共識(shí)化、可量化、可回溯和企業(yè)主體化的指標(biāo)設(shè)計(jì)原則，構(gòu)建營商法治環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系模型，并對(duì)微觀層面的指標(biāo)擇取邏輯作出闡釋。在實(shí)操性方面，尚沒有設(shè)計(jì)分?jǐn)?shù)權(quán)重、指標(biāo)選擇依賴主觀邏輯、外部問題研究不足以及缺少實(shí)證檢驗(yàn)，優(yōu)劣之處尚需進(jìn)一步結(jié)合實(shí)踐加以驗(yàn)證。

注釋：

① 余杭法治指數(shù)評(píng)價(jià)體系通過設(shè)計(jì)人民群眾法治滿意度調(diào)查問卷來衡量不易量化的軟性指標(biāo)，包括“人民群眾對(duì)政府行政工作的認(rèn)同度”“人民群眾對(duì)司法工作的滿意度”“人民群眾的社會(huì)法治意識(shí)程度”等九項(xiàng)內(nèi)容。雖然本著客觀中立、擴(kuò)大調(diào)查面的問卷派發(fā)原則，但得到的問卷結(jié)果仍具有明顯的主觀性傾向。尤其表現(xiàn)在“社會(huì)法治意識(shí)程度”一項(xiàng)得出了遠(yuǎn)超其他項(xiàng)的86.8分的高分上，這進(jìn)而說明調(diào)查對(duì)象對(duì)于法治概念作出了無意識(shí)的調(diào)優(yōu)性價(jià)值判斷。例如，多數(shù)調(diào)查對(duì)象認(rèn)為法治意識(shí)以不違法為界限，部分調(diào)查對(duì)象偏向認(rèn)為法治意識(shí)以不犯罪為界限，也有部分調(diào)查對(duì)象通過維權(quán)意識(shí)來審視自身法治意識(shí)。前述現(xiàn)象說明對(duì)于法治概念的理解偏差會(huì)產(chǎn)生法治評(píng)價(jià)量化難的問題。

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（責(zé)任編輯：鐘 瑤）

On the Logic and Index System of Evaluation

of the Legal Environment for Doing Business

GUO Hailan

（School of Administrative Law，Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120，China）

Abstract：Based on the rational perspective of the construction practice and future direction of the legal environment for business in China， combined with interdisciplinary research methods of business environment evaluation and legal evaluation， a systematic approach integrating top-level design， evaluation methods and standards， and evaluation framework is adopted， taking into account the dual needs of formal rule of law and substantive rule of law. From a macro level， a covering business legal environment， government enterprise interaction environment， and the evaluation framework for the legal environment of business， including the judicial active environment and social credit environment， revolves around the principles of consensus， quantification， traceability， and enterprise subjectivity in indicator design， constructs an evaluation indicator system model for the legal environment of business， and explains the logic of indicator selection at the micro level.

Key words：evaluation of business environment; rule of law evaluation; environmental assessment of business rule of law; index system

收稿日期： 2023-07-23

基金項(xiàng)目：重慶市技術(shù)預(yù)見與制度創(chuàng)新項(xiàng)目（cstc2019jsyj-zdxwtBX0005）

作者簡(jiǎn)介： 郭海藍(lán)（1993—），男，重慶永川人，博士，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院講師，研究方向：行政法、經(jīng)濟(jì)法。