朱昊晨

（陸軍勤務學院，重慶 401331）

國家領(lǐng)導人在軍委改革會議中指出：為進一步深化我國國防事業(yè)改革，實現(xiàn)強軍興軍夢，軍隊要重點做好預算績效審計工作。國家領(lǐng)導人的指示對軍隊財務管理工作和審計工作提出了更多的要求，軍隊尤其是基層單位要秉承勤儉節(jié)約的原則，發(fā)揚艱苦奮斗精神，合理利用軍費，提升軍費的使用效益。

一、基層單位開展預算績效審計的意義

（一）有助于實現(xiàn)軍隊審計功能的拓展

軍隊預算績效審計工作不僅具有監(jiān)督職能，還具有控制職能，可以更好地促進軍隊履行自己的經(jīng)濟責任。面對日益復雜的內(nèi)外部環(huán)境，對軍隊的履職能力和經(jīng)濟責任承擔能力提出了更高的要求。軍隊預算績效審計工作作為一種常態(tài)化的監(jiān)督模式，其功能必須符合軍隊的發(fā)展變化模式[1]。軍隊開展預算績效審計工作，一方面可以實現(xiàn)對軍隊審計功能的創(chuàng)新和拓展，另一方面可以顯著提升軍隊審計機構(gòu)審計人員的業(yè)務水平和工作能力。

（二）進一步強化軍隊管理責任

軍隊的預算績效審計工作更加關(guān)注對各類軍費、軍隊內(nèi)部資源的使用效率以及合規(guī)性研究。軍隊通過開展預算績效審計工作，可以及時針對各類資金的流向和來源進行監(jiān)督，還可以明確各基層單位的收支情況。

例如，軍隊審計機構(gòu)通過開展預算績效審計工作，可以針對各基層單位領(lǐng)導是否存在決策制定失誤、資金配置不合理等情況開展檢查。軍隊預算績效審計工作可以針對軍費使用的每個環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，最大限度提升審計結(jié)果的準確性，幫助基層主官優(yōu)化預算決策，進一步增強軍隊的管理責任，提升軍隊管理效率。

（三）更有利于決策科學化

軍隊審計機構(gòu)針對基層單位開展預算績效審計工作的過程中，可實現(xiàn)對各事業(yè)部門資金使用情況的全流程監(jiān)督，也可以實現(xiàn)對基層單位內(nèi)控制度、日常管理模式的客觀分析和評價，審計意見可以為基層主官制定決策提供依據(jù)。

二、基層單位預算績效審計工作實施過程中存在的問題

（一）未構(gòu)建完善的預算績效審計體系

第一，缺乏完善的預算績效審計體系嚴重制約了軍隊審計機構(gòu)開展預算績效審計工作，在沒有制度托底的情況下，會嚴重削弱預算績效審計工作的合規(guī)性和質(zhì)量。目前，我軍針對預算績效審計并沒有出具明確的書面規(guī)定，未能從法規(guī)層面入手對軍隊預算績效審計依據(jù)、內(nèi)容、流程以及方法進行有效控制。

第二，我軍目前也沒有構(gòu)建完善的預算績效指標體系，依然沿用傳統(tǒng)的審計模式，不利于軍隊開展全面預算審計工作的開展，導致審計結(jié)果過于單一，不具有參考性，不能全面、客觀地反映審計對象存在的問題，不利于優(yōu)化決策。

第三，軍隊基層單位眾多，涉及的使命任務和專業(yè)領(lǐng)域也很多，但軍隊審計機構(gòu)沒有構(gòu)建系統(tǒng)化的預算績效審計評價指標口徑，致使基層單位的預算績效審計工作趨于形式。

（二）軍隊部分審計人員素質(zhì)不高，審計專業(yè)能力匱乏

預算績效審計工作本質(zhì)上是審計工作發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，軍隊審計機構(gòu)針對基層單位開展預算績效審計工作的過程中，一定要著力打造一支高素質(zhì)的審計人員隊伍，但是軍隊審計機構(gòu)在人才培養(yǎng)方面，還存在諸多問題，具體如下。

第一，軍隊審計機構(gòu)人員的綜合素質(zhì)不足，審計專業(yè)知識掌握能力薄弱，實踐性不足[2]。第二，軍隊審計機構(gòu)工作模式落后，雖然審計人員多為財務專業(yè)人員，但是審計人員過分依賴主觀工作經(jīng)驗解決問題，僅僅根據(jù)各部門提供的財務數(shù)據(jù)資料來開展審計工作，導致審計工作過于片面，難以及時發(fā)現(xiàn)被審計單位存在的問題。第三，信息技術(shù)飛速發(fā)展的今天，軍隊審計工作也要借助信息化工具。但是進隊審計機構(gòu)人員信息化專業(yè)知識掌握能力不足，難以達到預算績效信息化審計要求。

（三）軍隊可供選擇的績效審計方法單一

第一，軍隊審計機構(gòu)針對基層單位開展預算績效審計工作的過程中，審計進程過于滯緩，我軍的預算績效審計效率和其他國家存在一定的差異。第二，受多方面因素影響，軍隊審計機構(gòu)可選擇的預算績效審計方法只有幾種，主要以靜態(tài)審計和事后審計為主，沒有采用動態(tài)審計和全跟蹤審計模式。多采用憑證檢查、人員訪談以及賬目調(diào)閱等單一的審計方法。第三，沒有在預算績效審計工作中應用信息化工具。軍隊審計工作過分依賴軍隊財務信息管理系統(tǒng)，沒有開發(fā)專業(yè)、獨立的預算績效審計軟件，多數(shù)審計工作需要依賴人工方式開展，增加了預算績效審計工作的錯誤概率和難度。

（四）績效審計能力比較弱

軍隊的預算編制和企事業(yè)單位的預算編制存在很大差異，前者非常重視預算編制時間節(jié)點和時效性。在編制預算的過程中，留給預算審計的時間非常少，在一定程度上增加了預算審計主體的工作難度。

隨著我軍建設項目和建設任務的不斷增加，相關(guān)工作人員的工作量也隨之增加。“兩上兩下”方式是我軍財政預算編制的核心原則，各項內(nèi)容都有明確的時間節(jié)點，但是傳統(tǒng)的預算信息傳遞和內(nèi)容整合需要占據(jù)財務人員大量的時間，增加了相關(guān)人員的工作壓力。軍隊預算項目的變動與更新，對預算管理人員的專業(yè)與技術(shù)水平的要求越來越高。

但是，當前我國財政部門的總體實力還比較薄弱，沒有形成預算審計監(jiān)督合力。有少數(shù)財務人員和審計人員不了解軍事作戰(zhàn)武器、戰(zhàn)場設備、戰(zhàn)場規(guī)劃等軍事專業(yè)知識，事業(yè)部人員對現(xiàn)有的財政法律政策了解程度不足。

三、基層單位預算績效審計工作實施路徑

（一）大力推進軍隊審計體制改革，提升軍隊基層部門工作質(zhì)量

受國內(nèi)外環(huán)境等因素影響，對軍隊的審計工作產(chǎn)生了一定要求。當前正處于我國軍隊改革的關(guān)鍵時期，但軍隊審計機構(gòu)的體制設置和國外相比依然有很大的差異，改革之后，我軍審計工作主要由軍隊審計機構(gòu)開展，直接接受中央軍委審計署統(tǒng)一領(lǐng)導，但是實際的審計模式并沒有發(fā)生質(zhì)的改變，對于預算審計內(nèi)容占比較低，依然以財務收支審計為主。

鑒于此，可以采取以下措施：第一，軍隊的預算績效審計工作要朝著軍費使用效率、合規(guī)性以及使用效果等方向發(fā)展。軍隊審計機構(gòu)必須嚴格按照軍委審計署的要求，明確樹立“花錢必問效，無效必問責”的預算績效理念。第二，軍隊基層官兵要深刻意識到預算績效審計工作對基層單位的重要性以及對單位建設的價值，切實提升軍費利用效果，有效鞏固預算績效審計工作的權(quán)威性和地位。

（二）健全軍隊預算績效審計法律法規(guī)體系，構(gòu)建適合基層單位預算績效審計配套管理制度

第一，軍隊開展預算績效審計工作的過程中，必須有對應的法律法規(guī)作為制度依據(jù)，這樣可以突出預算績效審計工作的合規(guī)性。當前，軍隊預算績效審計制度依然處于探索階段，軍隊可參考現(xiàn)有的領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計制度或其他審計實踐對基層單位的資金預算審計情況開展審計工作，同時還要關(guān)注對預算執(zhí)行率以及各部門的預算管理水平進行審計。

在《軍隊審計條例》中，對軍隊審計范圍做出了明確的規(guī)范，要求軍隊除了要做好和軍費相關(guān)的預算審計工作之外，還要將武器設備制造、人才培養(yǎng)、后勤保障等方面納入預算績效審計體系，由此可見，我軍的預算績效審計工作正朝著多元化以及多維度方向發(fā)展[3]。因此，要著力構(gòu)建符合我軍實際情況的預算審計法律法規(guī)體系，明確軍隊預算審計對象、范圍、方法等內(nèi)容，從而更好地指引軍隊審計機構(gòu)開展預算績效審計工作。

第二，軍隊基層單位還要構(gòu)建符合預算績效審計體系的配套制度。例如，基層單位在經(jīng)費預算編制過程中，可以充分借鑒國外的預算績效管理理念，引入成本分析發(fā)展來做好經(jīng)費預測工作，預算編制工作不能完全依照相關(guān)人員的主觀臆斷，這樣才能有效提升軍費的利用效率，進一步提升軍隊基層單位的績效管理水平，為軍隊審計機構(gòu)開展預算審計工作創(chuàng)造便捷條件。

（三）深化基層單位官兵思想認識，營造良好的預算績效審計環(huán)境

為了方便審計機構(gòu)對基層單位開展預算績效審計工作，一定要創(chuàng)造一個良好的審計環(huán)境。前期，中央軍委審計署重點梳理了軍隊各基層單位在預決算審計、專項經(jīng)費審計等方面存在問題，對相關(guān)責任人進行了嚴肅查處。軍隊預算績效審計工作的有序開展離不開內(nèi)部環(huán)境的支持，因此，軍隊審計機構(gòu)要常態(tài)化預算績效審計政策的教育宣講，深化基層的對于預算績效審計的認識，加強對軍隊基層單位的了解，具體可以從以下幾點入手。

第一，指導基層單位確保預算科學性，嚴格把控經(jīng)費審批流程。軍隊基層單位開展年度預算編制的過程中，應該嚴格按照“兩上兩下”流程，各事業(yè)部門的分項預算必須交由財務部門優(yōu)先審核，然后交由領(lǐng)導審核，待黨委表決通過后進行審批，經(jīng)過層層審批后，既符合預算審核流程，也可以彰顯預算審批的合理性。各基層單位的經(jīng)費支出必須符合年度預算內(nèi)容，還要根據(jù)領(lǐng)導職責做好權(quán)限劃分工作。部分基層單位的預算和執(zhí)行始終存在“兩張皮”現(xiàn)象，增加了軍費使用風險，由此可見，營造良好的內(nèi)部環(huán)境是軍隊基層單位開展預算績效審計工作的重要前提。

第二，要明確基層單位的財經(jīng)動向，深入貫徹落實動態(tài)監(jiān)督機制。針對軍隊基層單位年度的各項軍費支出，尤其是物資采購、基礎(chǔ)工程建設等項目，要重點做好預算績效審計工作。審計機構(gòu)要針對上述內(nèi)容制定詳盡的審計計劃方案，方案制定后需提交上級機構(gòu)進行綜合論證和評估，在保障審計計劃方案科學性和合理性的同時，確保軍隊基層單位預算績效審計工作的成效，針對處于各項時間節(jié)點的經(jīng)費開支要落實動態(tài)監(jiān)督和跟蹤機制，避免預算績效審計工作淪為形式。

第三，建議基層單位強化對現(xiàn)有法律法規(guī)政策的學習，貫徹集體理財理念。軍隊基層單位的黨委是單位財務工作的直接負責人，鑒于此，要充分貫徹落實黨委集體領(lǐng)導下的首長分工責任制以及集體理財制，并在此基礎(chǔ)上深入貫徹落實集體理財理念，基層單位的官兵還要積極學習現(xiàn)行的財經(jīng)法律法規(guī)政策，在被審計單位內(nèi)部形成良好的預算審計風氣。軍隊基層單位要積極配合審計機構(gòu)要求，針對審計過程中暴露的問題要積極匯總并分析。

除此之外，基層單位黨委還要定期組織開展預算績效審計業(yè)務學習和培訓工作，在做好宣教工作的基礎(chǔ)上征求單位內(nèi)部人員的建議，將軍隊審計機構(gòu)審計結(jié)果和自查自糾結(jié)果作為年度績效考核、先進評選以及任用的參考依據(jù)[4]。

（四）設立合理的基層單位預算績效審計目標，落實績效審計應用體系

第一，軍隊審計機構(gòu)可借助平衡計分卡以及層次分析法來幫助基層單位構(gòu)建預算績效審計應用體系，從多個維度制定多層級績效考核治療?？紤]到不同基層單位的預算績效考核目標可能存在一定差異。例如，部分軍隊基層單位的短期建設目標可能和其他基層單位存在一定差異，但是五年以上的長期發(fā)展戰(zhàn)略目標大致相同。軍隊開展預算審計工作的核心目的在于實現(xiàn)強軍目標，因此，軍隊要明確預算績效審計戰(zhàn)略目標，以此為基礎(chǔ)為基層單位開展績效審計工作提供服務。

第二，軍隊審計機構(gòu)在制定審計戰(zhàn)略目標的過程中，要根據(jù)被審計基層單位整體的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃明確建設方法，再結(jié)合被審計單位的實際建設需求、駐地的實際情況明確績效目標，最后根據(jù)單位官兵的實際情況適當優(yōu)化戰(zhàn)略目標。

第三，戰(zhàn)略目標設置工作完成后，軍隊審計機構(gòu)要指導被審計基層單位構(gòu)建符合自己實際情況的預算績效審計評價體系，考慮到基層單位內(nèi)部職能不盡相同，不同機關(guān)的分工和職責存在一定差異。軍隊審計機構(gòu)構(gòu)建的指標體系必須兼具實用性和適用性，指標體系既要保障內(nèi)容全面，又要有所重點。

例如，針對重點指標進行管理時，必須安排專人開展預算績效審計工作。制定具有普適性的指標時，要提前做好調(diào)研，廣泛征集基層官兵和建議，再由軍隊審計機構(gòu)結(jié)合官兵意見進行歸納和修改。除此之外，還要做好指標權(quán)重設計工作，打造符合軍隊基層單位預算績效審計工作要求的多元化指標評價體系。

（五）健全軍隊績效審計人才儲備機制，加速預算績效審計在基層單位中的推廣應用

軍隊預算績效審計工作的高效率推廣應用離不開審計人員的大力支持。預算績效審計工作是軍隊審計工作發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，對軍隊審計機構(gòu)人員的專業(yè)性、數(shù)據(jù)分析能力以及判斷能力都有著較高要求。審計人員一定要具備良好的綜合素質(zhì)。我軍目前幾乎沒有能夠?qū)I(yè)從事預算績效審計工作的專業(yè)，多數(shù)審計人員依然采用傳統(tǒng)的審計方式開展審計工作，整體的綜合素質(zhì)不足。

鑒于此，軍委審計署要制定培養(yǎng)預算績效審計專業(yè)人才隊伍的方案，結(jié)合軍隊文職人員任職相關(guān)政策，從軍事院校、社會渠道中招收經(jīng)濟學、金融學、審計學、法律學等專業(yè)人才，還可以從軍隊內(nèi)部挖掘具有大量實操經(jīng)驗的專業(yè)人員，組建預算績效審計專業(yè)隊伍[5]。

除此之外，軍隊還要在內(nèi)部設立績效審計師資格認定制度，按照金融財務人員資格認證條件將審計人員劃分高初級、中級以及高級三個不同等級，為不同等級的人員頒發(fā)職業(yè)證書，并以此為基礎(chǔ)引入激勵政策，在滿足軍隊預算績效審計質(zhì)量的前提條件下，調(diào)動審計人員的工作熱情和積極性，更好地提升軍隊審計工作成效。

（六）采取成本分析法制定績效項目計劃

確立項目是軍隊績效預算實行的關(guān)鍵。軍隊預算中經(jīng)費需求較大，相對于當前我國軍隊建設現(xiàn)狀而言我國每年國防經(jīng)費有限，經(jīng)費無法做到面面俱到，如何對年度軍隊經(jīng)費開支項目做出正確評價尤為關(guān)鍵，是保障軍費合理開支的重要基礎(chǔ)，可以通過績效——成本分析法認真科學地篩選項目，對于需要緊急辦理的項目，則需要及時對其劃撥相關(guān)經(jīng)費；而對于不必要當年完成的，則在撥款方面可以稍緩。

當然，一切項目確立都必須考慮到軍隊特殊性，必須以當前戰(zhàn)爭準備為主，能夠切實落實資源分配，以戰(zhàn)爭準備最需要為目標，保障軍費支出效果。利用績效——成本分析能夠選擇最優(yōu)項目，并對其配置充足的軍費資源，為軍隊快速發(fā)展提供保障，滿足軍隊做好戰(zhàn)爭準備的需求。

（七）保證績效指標體系設置合理性

軍隊預算審計工作開展中，應該弄清“績效”本質(zhì)，所謂“績”是財政支出應該達到的目標，而“效”則需要利用詳細的量化指標對目標完成度進行評價。為了保證績效預算執(zhí)行效果，軍隊預算審計工作實施過程中必須制定合理的績效指標，但考慮到軍隊自身屬性的特殊性，與普通企事業(yè)單位不同，往往“績效”難以進行量化處理。

根據(jù)國外及地方政府部門績效預算編制經(jīng)驗，在確定績效目標過程中往往參照以往成績，不僅總結(jié)過去績效評價結(jié)果，在仔細分析基礎(chǔ)上制定新的績效目標。根據(jù)我國軍隊預算工作實際情況，在軍費預算績效評價系統(tǒng)構(gòu)建過程中，必須堅持定性與定量相結(jié)合的原則，既要有統(tǒng)一的目標與標準，同時也需要針對軍隊不同部門設置專門指標。

另外，應該根據(jù)預算支出性質(zhì)、功能以及范圍等內(nèi)容，將軍隊預算績效指標分為不同的種類，包括單位軍費預算支出指標、軍費預算支出項目指標、軍費預算支出綜合性指標、部門預算支出指標等。在確定具體指標后，還需要針對各項指標做出具體的說明，廣泛聽取軍隊廣大官兵意見，能夠深入軍隊基層、機關(guān)，保證軍隊預算績效指標的科學性、合理性。

同時，在績效指標確定后，還需要對績效評估標準加以確定。新時期，績效指標要求量化，評估標準往往具有確定的數(shù)值范圍，績效處于標準范圍則說明其完成了預定預算職責；未能處于該數(shù)值范圍還需要分為兩種情況。

其一，超出標準范圍上限的情況，則說明被評估者績效情況完成良好，超預算完成目標；其二，不足以標準范圍下限，則表示被評估者績效不佳，還需要努力。

（八）建立科學的績效激勵機制

以往軍隊預算體現(xiàn)在“哪里缺錢撥哪里”，這種預算在一定程度上會導致工作成績低效者獲得獎勵，無法在軍隊內(nèi)部形成有效的激勵效果。而傳統(tǒng)軍費劃撥模式容易在軍隊各部門之間造成相互博弈的局面，甚至一些基層單位、部門會過度夸大自身工作的難度，目的是為了能夠得到更多的經(jīng)費支持，會造成軍費資源無法分配到最佳的狀態(tài)?？冃ьA算模式下，可以將軍隊各單位、各部門預算和工作績效結(jié)合起來，形成一個正向的、積極的激勵機制。

通過績效評價的部門需立足實際適當增加下年度經(jīng)費額度，這樣才能更好地激勵其在今后工作中發(fā)揮更大功效；對于未能夠完成預算績效目標的部門，則需要對原因進行深入剖析，同時在下年度預算中對經(jīng)費劃撥進行適當調(diào)整。同時，設置科學的獎懲機制，確保軍隊預算績效審計工作落到實處。

在績效評估過程中不僅對軍隊各部門實施評估，同時還可以評估相關(guān)干部人員工作能力。之前，對干部評價往往局限在任勞任怨、勤懇、敬業(yè)等標準，但這些標準對于干部是否做出了實際成績、在工作中是否取得相應成效無法準確反映。而績效預算模式下，通過最終工作成果評價干部能力，并將績效評價結(jié)果與個人立功受獎、晉級等聯(lián)系起來。通過這種方式，能夠更好地激發(fā)優(yōu)秀人才加入軍隊當中，促進優(yōu)秀人才在軍隊中建功立業(yè)。

四、結(jié)束語

綜上所述，本文以軍隊基層單位為研究對象，研究分析了軍隊預算績效管理的意義，然后結(jié)合軍隊審計工作實際情況，梳理了軍隊預算績效審計工作開展過程中暴露的諸多問題，以此為基礎(chǔ)提出了對應的解決措施，期望可以為營造良好的軍隊審計氛圍奠定基礎(chǔ)。軍隊基層單位要在軍隊審計機構(gòu)的指導下，及時發(fā)現(xiàn)日常軍費資金使用過程中存在的問題，根據(jù)軍隊審計機構(gòu)給出的意見，在預算執(zhí)行過程中，采取更為有效的執(zhí)行方式，進一步提升軍費使用效率。除此之外，軍隊審計機構(gòu)還要幫助基層單位構(gòu)建多維度的預算績效考核體系，切實提升基層單位的績效管理水平。