李 俠，楊 豪

（貴州大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，貴州 貴陽 550025）

一、引言

近年來，綠色金融的快速發(fā)展是我國金融改革的一大亮點，也是金融業(yè)助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和更好服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手[1]。我國的綠色金融政策體系是在不斷探索中逐漸建立的。1981 年國務(wù)院出臺的《關(guān)于在國民經(jīng)濟調(diào)整時期加強環(huán)境保護工作的決定》提出“各級人民政府在制訂國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、規(guī)劃時，必須把保護環(huán)境和自然資源作為綜合平衡的重要內(nèi)容”；2014 年全國人民代表大會通過《中華人民共和國環(huán)境保護法》表明了我國“推進生態(tài)文明建設(shè)，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”的目的；2015 年9 月在《生態(tài)文明體制改革總體方案》中首次提出“建立我國的綠色金融體系”。中國沿著“自上而下”的頂層推動和“自下而上”的基層探索兩條路徑持續(xù)推動綠色金融體系建設(shè)。相關(guān)行業(yè)部門、地方政府也出臺了一系列推進綠色金融的政策文件，鼓勵相應(yīng)的實踐探索。

二、文獻綜述

中國人民銀行在《綠色金融發(fā)展報告2017》中指出我國綠色金融政策主要由綠色信貸政策、綠色債券政策、綠色基金政策、綠色保險政策、排污權(quán)交易政策構(gòu)成。針對綠色金融政策，學(xué)者們主要集中于政策制定和政策效果的研究。在綠色信貸政策方面，劉婧宇等（2015）[2]從短、中、長期來研究其政策效果，發(fā)現(xiàn)綠色信貸政策能有效抑制目標(biāo)行業(yè)投資行為。從短期和中期來看能減少造紙業(yè)、化工業(yè)的產(chǎn)出，從長期來看，隨著目標(biāo)行業(yè)產(chǎn)出和投資的回升，會抵消政策對其產(chǎn)生的抑制效果。朱俊明等（2020）[3]通過對截至2019 年末中國上市公司所有綠色債券發(fā)行及其同期的傳統(tǒng)債券發(fā)行的研究發(fā)現(xiàn)，在發(fā)揮傳統(tǒng)融資功能外，綠色債券尚不能更好地吸引社會投資。在綠色債券政策方面，杜莉和鄭立純（2020）[4]認(rèn)為綠色債券發(fā)展面臨的主要問題有期限錯配、融資成本過高、國內(nèi)外綠色債券認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不同等問題。在綠色基金政策方面，安國俊（2017）[5]認(rèn)為政府應(yīng)該完善具體細(xì)則以及激勵機制，解決綠色投融資經(jīng)常面臨的高風(fēng)險、期限錯配、信息不對稱、產(chǎn)品和分析工具缺失等問題。鄭立純（2020）[6]認(rèn)為政策能促進政府與社會資本合作，能推進我國節(jié)能環(huán)保和碳減排事業(yè)的發(fā)展。呂秀萍等（2011）[7]認(rèn)為綠色保險能夠有力地支持、促進和諧社會的構(gòu)建，對促進經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展有著積極作用。在排污權(quán)交易政策方面，任勝鋼等（2019）[8]從企業(yè)角度發(fā)現(xiàn)排污權(quán)交易政策顯著提高了試點地區(qū)的上市企業(yè)全要素生產(chǎn)率。在綠色保險政策方面，葛察忠等（2015）[9]認(rèn)為綠色保險的實施有利于分散企業(yè)，尤其是化工、農(nóng)藥等行業(yè)的環(huán)境風(fēng)險，利用費率杠桿促使企業(yè)加強環(huán)境風(fēng)險管理，提升企業(yè)環(huán)境管理水平，同時也為保險企業(yè)獲得新的商業(yè)機會。

對于綠色金融政策的演進邏輯的研究較少，魏麗莉和楊穎（2020）[10]通過梳理綠色金融政策，將綠色金融政策的發(fā)展分為萌芽期（1995—2006 年）、發(fā)展期（2007—2011 年）、成熟期（2012—2023 年）。陳凱（2017）[11]根據(jù)我國綠色金融政策頒布和實踐的特點，將綠色金融政策的發(fā)展分為初建階段（1995—2011 年）、快速發(fā)展階段（2012—2016 年）、差異化發(fā)展階段（2017—2023 年）。杜莉和鄭立純（2019）[12]根據(jù)政府對環(huán)保問題認(rèn)識的深入和中國綠色金融政策完善程度將綠色金融的發(fā)展分為四個階段。但尚沒有研究基于已經(jīng)出臺的政策文件揭示我國綠色金融政策的內(nèi)在邏輯。目前我國綠色金融政策的國際合作較少，因此本文在杜莉和鄭立純（2019）[12]提出的四個階段基礎(chǔ)上將其劃分為萌芽階段（1981—1994 年）、初建階段（1995—2011 年）、完善階段（2012—2023 年）三個階段，嘗試揭示已經(jīng)出臺的政策文件反映出我國綠色金融政策的內(nèi)在邏輯。

三、研究設(shè)計

（一）數(shù)據(jù)采集與預(yù)處理

本文綠色金融政策文本來源北大法寶法律法規(guī)網(wǎng)站以及中央及各省政府網(wǎng)站。通過對“綠色金融”“綠色信貸”“綠色保險”“綠色債券”“綠色基金”“環(huán)境金融”等標(biāo)題進行檢索，檢索時間截至2023年得到了相關(guān)的綠色金融政策文本。

為使所選樣本能較為全面、準(zhǔn)確地反映政策，在政策制定主體上既包含由中央、國務(wù)院以及各部委單獨或聯(lián)合頒布的綠色金融政策文件，也包含各省以及地級市的地方性政策；在內(nèi)容上所選綠色政策主要為法規(guī)、規(guī)范性文件、通知、意見、辦法、暫行辦法、條例等，而對批復(fù)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等均不予采用。最后，經(jīng)過預(yù)處理后，選擇269 份政策文件作為綠色金融政策的研究樣本。

（二）綠色金融政策文本描述性分析

從政策涉及機構(gòu)來看，來自中央的政策文件占總樣本數(shù)的26%，省級與地市級的政策文件占總樣本數(shù)的74%（見圖1）。

圖1 政策發(fā)文機構(gòu)分布

中央政策文件中全國人大常委會發(fā)文1 份，國務(wù)院單獨發(fā)文3 份，國務(wù)院組成部門發(fā)布的有67份，如表1 所示。

表1 中央綠色金融政策文本

從政策的發(fā)布部門形式分析可以看出，多部門聯(lián)合發(fā)文的比例較高，占比43%，一般由國家發(fā)展改革委員會、生態(tài)環(huán)境部或中國人民銀行與其他部門聯(lián)合發(fā)布，說明了環(huán)境問題在經(jīng)濟發(fā)展中的重要性，以及金融部門對環(huán)境支持的增加，隨著金融部門對環(huán)境支持的增加，聯(lián)合政策文件將通過各機構(gòu)協(xié)調(diào)公布。

四、歷史演進

各國經(jīng)濟發(fā)展的過程中，生態(tài)環(huán)境的保護是一個不可忽視的問題。伴隨著學(xué)者對金融活動與自然環(huán)境聯(lián)系的研究，“綠色金融”這一概念應(yīng)運而生。從20 世紀(jì)中葉開始，各國政府為穩(wěn)定環(huán)境與經(jīng)濟建設(shè)之間的平衡，出臺了許多應(yīng)對政策。我國政府也在政策制定上摸索著前進。269 條中央政府和地方政府政策文本的時間分布如圖2 所示。結(jié)合政策文本內(nèi)容和標(biāo)志性的政策文件，可以將我國綠色金融發(fā)展過程分為3 個階段。

圖2 中央政府和地方政府政策文本的時間分布

（一）我國綠色金融政策體系萌芽時期（1981—1994 年）

1981 年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于在國民經(jīng)濟調(diào)整時期加強環(huán)境保護工作的決定》，首次將金融與環(huán)境的概念相結(jié)合。文件提出要利用經(jīng)濟杠桿，促進企業(yè)治理污染；各級政府制定經(jīng)濟計劃的同時要將環(huán)境保護和自然資源納入考量范圍。1984 年國務(wù)院以及相關(guān)部門根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護工作的決定》聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于環(huán)境保護資金渠道的規(guī)定的通知》，明確環(huán)境保護資金的八大來源，從而為有效解決污染治理、廢物處理、環(huán)境保護、維修改建、技術(shù)研發(fā)等問題提供物質(zhì)保障。

萌芽時期的高度相關(guān)聯(lián)政策有2 份，對樣本進行詞頻分析。按頻次排列于表2 中，表2 可以反映出這一時期環(huán)境問題較為突出。經(jīng)濟和投資具有較高的頻詞，這一時期國家仍以經(jīng)濟建設(shè)為中心。

表2 萌芽時期政策文本高頻詞與詞頻

這一時期的政策文件雖主要以綱領(lǐng)性文件為主，對于具體的目標(biāo)、措施等涉及較少，但卻認(rèn)識到了環(huán)境的保護與治理需要政府與金融市場的共同支持。

（二）我國綠色金融政策體系初建階段（1995—2011 年）

1995 年央行發(fā)布《關(guān)于貫徹信貸政策與加強環(huán)境保護工作有關(guān)問題的通知》，開創(chuàng)性地提出了通過信貸政策支持環(huán)境保護工作，以促進經(jīng)濟建設(shè)和環(huán)境保護事業(yè)兩者協(xié)調(diào)發(fā)展。

2011 年環(huán)境保護部出臺了《“十二五”全國環(huán)境保護法規(guī)和環(huán)境經(jīng)濟政策建設(shè)規(guī)劃》?！兑?guī)劃》提出，要積極探索綠色金融、排污權(quán)有償使用和交易等一系列環(huán)境經(jīng)濟政策經(jīng)驗，科學(xué)評價政策實施效果，并將經(jīng)過實踐檢驗的環(huán)境經(jīng)濟政策上升為法律法規(guī)。

初建階段的相關(guān)政策共有31 份，提取主題詞，按頻次大小排列于表3 中，表3 反映了以金融機構(gòu)為主，尤其是銀行部門為主的信貸措施是這一階段的關(guān)鍵。同時也可以看出這一階段的政策從多角度共同治理環(huán)境污染，甚至上升到了法律法規(guī)的程度，在一定程度上體現(xiàn)了我國政府在兼顧經(jīng)濟發(fā)展的同時更加注重環(huán)境保護。

表3 完善階段政策文本高頻詞與詞頻

（三）我國綠色金融政策體系完善階段（2012—2023 年）

在這一階段，政府更加重視并明確提出要建立中國綠色金融體系，在此背景下綠色金融產(chǎn)品類型逐漸多樣化、完善化。在這一階段綠色金融政策體系在不斷探索中快速建立健全，是中國綠色金融政策體系形成的加速期。通過前期實踐積累了大量的有益經(jīng)驗，中國實現(xiàn)了綠色金融政策體系跨越式發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展正式成為中國的發(fā)展理念，不僅體現(xiàn)在政策當(dāng)中，更融入企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略當(dāng)中。逐漸形成了一批綠色、清潔、低碳、環(huán)保的高新產(chǎn)業(yè)。中國綠色金融發(fā)展既達到節(jié)能減排的效果，又有助于實現(xiàn)中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，最終實現(xiàn)中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

綠色金融體系完善階段相關(guān)政策數(shù)量共有236份，提取主題詞，按照詞頻大小排序列于表4 中，隨著“創(chuàng)新”“保險”“產(chǎn)業(yè)”等詞語的出現(xiàn)，反映了在這一時期，綠色金融體系三大支柱外的綠色金融行業(yè)在相應(yīng)政策的引導(dǎo)下逐漸建立起來。在中國綠色金融政策體系的引領(lǐng)下，綠色金融以市場為導(dǎo)向，將金融資源配置到綠色產(chǎn)業(yè)、污染治理等行業(yè)中，改變了中國過去粗放的發(fā)展模式。

表4 完善階段政策文本高頻詞與詞頻

五、內(nèi)在邏輯

（一）熱點領(lǐng)域

運用python 通過Girvan-Newman 算法做社區(qū)發(fā)現(xiàn)生成的社區(qū)圖，如圖3 所示，由227 個結(jié)點、226條邊構(gòu)成。通過進一步分析，可以發(fā)現(xiàn)我國綠色金融發(fā)展過程的熱點領(lǐng)域主要包括3 個方面。

圖3 社區(qū)發(fā)現(xiàn)圖

1.生態(tài)文明建設(shè)。這一社區(qū)中包含的高頻關(guān)鍵詞主要有環(huán)境、污染、法規(guī)、能耗、節(jié)能、信息、披露等?；诮?jīng)濟與環(huán)境的協(xié)同發(fā)展，我國將環(huán)境保護以及環(huán)境經(jīng)濟上升到法律法規(guī)的層次。反映了我國治理環(huán)境污染的決心，通過借助金融工具減少對高污染、高碳排放耗能項目的投資，達到節(jié)能減排的效果，從而達到保護生態(tài)環(huán)境的目的。在環(huán)境風(fēng)險體系建設(shè)方面政府通過出臺文件來建立和不斷完善環(huán)境信息披露制度，推動企業(yè)落實生態(tài)環(huán)境保護的主體責(zé)任，使得社會公眾參與環(huán)境污染治理和監(jiān)督企業(yè)環(huán)境行為，推進了生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。在這一社區(qū)中包含的高頻關(guān)鍵詞主要有工業(yè)、煤炭、交通、港口、民航、行業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)等。政府通過出臺相應(yīng)政策，減少“兩高一?！碑a(chǎn)業(yè)的信貸規(guī)模，增加節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的信貸規(guī)模，降低節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的借貸門檻，從而降低環(huán)保部門的融資成本，鼓勵傳統(tǒng)工業(yè)向綠色工業(yè)轉(zhuǎn)變；金融機構(gòu)通過對綠色金融工具的創(chuàng)新以引導(dǎo)資金的流向，將資金從“兩高一剩”產(chǎn)業(yè)流向以技術(shù)創(chuàng)新為主導(dǎo)的綠色產(chǎn)業(yè)，推動綠色產(chǎn)業(yè)升級。充分發(fā)揮有效政府和有為市場的作用，以綠色為導(dǎo)向，優(yōu)化資金的配置，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

3.綠色金融體系構(gòu)建。在這一社區(qū)中包含的高頻關(guān)鍵詞主要有金融、信貸、中介機構(gòu)、資源配置、風(fēng)險、實體經(jīng)濟、貨幣政策等。政府通過不斷完善綠色信貸、綠色保險、綠色基金、綠色債券以及碳金融等金融工具和相關(guān)政策以發(fā)揮綠色金融體系在資源配置、風(fēng)險管理、市場定價中的功能，引導(dǎo)經(jīng)濟往綠色轉(zhuǎn)變，讓金融在環(huán)境保護、節(jié)能減排、應(yīng)對氣候變化等方面提供助力。

（二）價值取向

政策文本中的高頻關(guān)鍵詞能夠在較大程度上反映政策的價值取向。全部政策文本中詞頻最高的30 個關(guān)鍵詞及其文檔頻率如表5 所示。文檔頻率是指相應(yīng)關(guān)鍵詞出現(xiàn)在多少條政策文本中，反映該關(guān)鍵詞的熱門程度，進一步分析可以發(fā)現(xiàn)我國綠色金融政策發(fā)展具有3 個明顯的價值取向。

表5 政策文本的高頻關(guān)鍵詞及其對應(yīng)文檔頻率

1.以政府政策為導(dǎo)向。體現(xiàn)在綠色、金融、環(huán)境、政府、地方、政策、制度、生態(tài)、改革、經(jīng)濟、評估、監(jiān)管這12 個高頻詞。這類高頻詞特別是金融和環(huán)境的詞頻數(shù)以及文檔頻率非常高，這說明政府的政策是圍繞金融和環(huán)境兩個方面展開的，對金融進行改革，使金融向綠色轉(zhuǎn)變。政府對政策實施過程進行監(jiān)管，對政策實施結(jié)果進行評估。通過設(shè)立地方試驗區(qū)，將頂層設(shè)計政策信號傳達到省市甚至基層地區(qū)，從而使得綠色金融的規(guī)劃能與各地方的實際相結(jié)合。

2.以金融機構(gòu)創(chuàng)新為主體。體現(xiàn)在發(fā)展、金融機構(gòu)、信貸、創(chuàng)新、保險、風(fēng)險、產(chǎn)品、服務(wù)、貸款這9 個高頻詞。在政策的引導(dǎo)下，金融機構(gòu)通過對綠色金融產(chǎn)品與服務(wù)的創(chuàng)新以及加強對綠色金融風(fēng)險的防范，不斷完善我國的綠色金融體系，形成具有自身特色的綠色金融模式。

3.以企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級為路徑。體現(xiàn)在企業(yè)、項目、污染、信息、融資、產(chǎn)業(yè)、節(jié)能、排放、披露這9 個高頻詞。為了獲得政府的稅收優(yōu)惠和金融機構(gòu)的貸款優(yōu)惠，“兩高一?！碑a(chǎn)業(yè)要通過升級轉(zhuǎn)型向節(jié)能減排產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，企業(yè)則需要改進生產(chǎn)工藝，加大環(huán)保技術(shù)的創(chuàng)新，降低能耗和排放。規(guī)范企業(yè)信息披露，強制性環(huán)境信息披露，規(guī)范企業(yè)經(jīng)營行為。

（三）對三個階段推進邏輯的進一步分析

按照3 個價值取向的類別，將30 個高頻關(guān)鍵詞的詞頻分布狀況進一步細(xì)化到3 個推進階段（見表6）。通過分析得到以下兩個發(fā)現(xiàn)。

表6 三個階段的高頻詞分布狀況

一是萌芽階段，僅涉及環(huán)境、污染、排放等7 個高頻詞，沒有形成較為完整的價值取向，主要是由于該階段的政策文本數(shù)量只有兩份，且都是關(guān)于環(huán)境保護的價值取向。發(fā)展階段，集中出現(xiàn)了全部高頻詞，而且反映出全部的價值取向，是3 個價值取向的形成階段。完善階段則更為明顯，高頻詞的出現(xiàn)次數(shù)有一個質(zhì)的提升。

二是完善階段進一步深化了3 個價值取向。進入完善階段后，可以清楚地看見“金融”的詞頻已經(jīng)超過了“環(huán)境”的詞頻，在發(fā)展階段“金融”的詞頻是遠(yuǎn)低于“環(huán)境”的詞頻，萌芽階段“金融”的詞頻更是為0。雖說文檔頻率還略有不及，但不難看出綠色金融政策逐漸向金融傾斜。在政策引導(dǎo)下，綠色金融行業(yè)逐漸建立，綠色金融以市場為導(dǎo)向，將金融資源配置到綠色產(chǎn)業(yè)、污染治理等產(chǎn)業(yè)中，改變了我國過去粗放的發(fā)展模式，逐漸形成了一批綠色、清潔、低碳、環(huán)保的高新產(chǎn)業(yè)。我國綠色金融發(fā)展既達到節(jié)能減排的效果，又有助于實現(xiàn)我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。

六、結(jié)論與建議

推進綠色金融體系構(gòu)建是保護環(huán)境、實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的客觀要求[13]，完成這一過程需要政府、金融機構(gòu)、企業(yè)等市場主體的共同參與。基于政策的深度解讀，本文發(fā)現(xiàn)存在以下問題:

一是政府在逐步完善綠色金融政策，在頂層設(shè)計上覆蓋范圍逐漸增大，政策導(dǎo)向性增強，但在具體內(nèi)容上，如綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系仍不夠完善，綠色企業(yè)認(rèn)定沒能形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，一些綠色金融工具也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)等。

二是環(huán)境信息披露和綠色金融監(jiān)管有待加強。企業(yè)和金融機構(gòu)的信息披露是降低信息不對稱、提高資金配置效率的重要基礎(chǔ)。目前，中國金融機構(gòu)和企業(yè)的環(huán)境信息、綠色信貸等信息披露整體水平相對較低，距離碳中和要求較遠(yuǎn)。政府監(jiān)管有待提高，責(zé)任歸屬不明，執(zhí)行力不強。對于綠色信貸資金的借貸、綠色項目進行的進度依舊需要加強監(jiān)管。

三是金融監(jiān)管部門已建立綠色信貸考評體系、綠色項目貼息和擔(dān)保機制，激勵和引導(dǎo)商業(yè)機構(gòu)開展綠色金融項目，在一定程度上調(diào)動了社會資本參與綠色投資的積極性。但總體上激勵政策力度較小，覆蓋范圍不足，綠色債券發(fā)行成本較高，綠色項目低碳、零碳轉(zhuǎn)型缺乏特殊激勵[14]。

針對未來發(fā)展，本文提出如下建議：

一是建立明確統(tǒng)一的綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系，推動綠色經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。綠色金融標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建需在全國形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這是穩(wěn)定推進綠色金融發(fā)展所必不可少的。在綠色企業(yè)的認(rèn)定上，中央政府應(yīng)給出更加明確的評價指標(biāo)和評價程序，地方政府在此基礎(chǔ)上結(jié)合地方情況執(zhí)行。在綠色金融工具的構(gòu)建中，政府要給出清晰的發(fā)展模式，綠色信貸與綠色債券的標(biāo)準(zhǔn)、對象等要盡可能細(xì)化，防止出現(xiàn)“洗綠”等現(xiàn)象的發(fā)生，明確綠色基金、綠色保險、碳定價等的界定標(biāo)準(zhǔn)。在標(biāo)準(zhǔn)的制定上還需要結(jié)合國情并同國際接軌，借鑒其他國家的經(jīng)驗，積極參與到國際綠色金融的建設(shè)中去。

二是完善信息披露制度和綠色金融監(jiān)管制度，保障綠色金融政策的實施。政府可以參照國際金融機構(gòu)信息披露標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容，通過完善信息披露指引，鼓勵金融機構(gòu)和企業(yè)更明確地披露范圍、內(nèi)容、細(xì)節(jié)等。明確政府監(jiān)管部門和行業(yè)監(jiān)管協(xié)會的監(jiān)管職責(zé)，加強各部門的合作監(jiān)管，監(jiān)管范圍隨著綠色金融的發(fā)展而擴大。

三是完善綠色金融激勵體制。政府可以通過稅收政策、補助等扶持方式，引導(dǎo)投資向綠色傾斜，特別是綠色低碳、零碳轉(zhuǎn)型等項目政策的照顧力度要進一步提高，激發(fā)社會資本的積極性，實現(xiàn)綠色金融發(fā)展與社會資本主體的雙向共贏。