丁德凱

隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市人口也越來(lái)越多，人民群眾對(duì)美好出行的需求日益增長(zhǎng)，給城市公共交通行業(yè)發(fā)展帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。作為城市居民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的重要交通基礎(chǔ)設(shè)施，城市公共交通與國(guó)計(jì)民生息息相關(guān)，屬于社會(huì)公益事業(yè)，在城市發(fā)展中，占據(jù)著不可或缺的重要地位。立足于我國(guó)基本國(guó)情，在城市交通模式選擇中，公交優(yōu)先是必然選項(xiàng)。

一、城市公交行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

城市公交是指城市范圍之內(nèi)，定線運(yùn)營(yíng)的公共汽車及軌道交通等交通方式。換言之，在人們?nèi)粘３鲂挟?dāng)中，公共交通屬于最為常見(jiàn)的一種方式。作為城市的命脈，城市公共交通是一個(gè)城市對(duì)外的形象與窗口，是城市現(xiàn)代化的主要標(biāo)志。為了緩解城市交通壓力，城市公共交通行業(yè)進(jìn)一步加大了固定資產(chǎn)投資，供給量隨之增加，很大程度上減輕了城市交通供給壓力。然而，在人口持續(xù)增長(zhǎng)的過(guò)程中，于公共交通需求而言，也在隨之不斷增多。為此，想要優(yōu)化城市公共交通行業(yè)管理，必須對(duì)其行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀有一個(gè)了解。

近年來(lái)，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度加快，人們的生活水平不斷提升，城鎮(zhèn)化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)。自“公交先行”發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，為了貫徹這一發(fā)展戰(zhàn)略，各地政府及相關(guān)部門出臺(tái)了諸多政策及措施，進(jìn)一步給予大力支持，且取得了顯著成效。但是，由于我國(guó)城市人口具有較大基數(shù)，且人口密度相對(duì)較高，存在極大的資源環(huán)境壓力，這種背景下，走以公共交通為主導(dǎo)的集約化發(fā)展之路成為了我國(guó)城市交通發(fā)展的重點(diǎn)。作為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)脈，城市公交在城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力提升方面發(fā)揮著積極的作用。國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，必定會(huì)加大人們出行的需求，同樣對(duì)出行的便捷性、舒適性、可靠性、安全性也提出了更高的要求。

為了推進(jìn)城市交通事業(yè)發(fā)展，近幾年我國(guó)各個(gè)部門制定了一系列相關(guān)政策，比如說(shuō)，2017 年3 月，交通運(yùn)輸部出臺(tái)了《城市公共汽車和電車客運(yùn)管理規(guī)定》，《規(guī)定》共8 章71 條，主要明確了城市公共汽電車客運(yùn)的適用范圍、發(fā)展定位、基本原則和發(fā)展方向等；明確了城市公共汽電車客運(yùn)規(guī)劃和建設(shè)等要求；確立了城市公共汽電車客運(yùn)實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的相關(guān)規(guī)范；建立了運(yùn)營(yíng)服務(wù)監(jiān)管體系；明確了運(yùn)營(yíng)安全管理和法律責(zé)任等。2019 年2 月，國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》，統(tǒng)籌考慮都市圈軌道交通網(wǎng)絡(luò)布局，構(gòu)建以軌道交通為骨干的通勤圈。在有條件的地區(qū)編制都市圈軌道交通規(guī)劃，推動(dòng)干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網(wǎng)融合”。2019 年5 月，司法部出臺(tái)《城市公共交通管理?xiàng)l例(征求意見(jiàn)稿)》，建立和完善城市公共交通體系，統(tǒng)籌利用各種公共交通方式，為公眾提供安全可靠、便捷高效、經(jīng)濟(jì)適用、節(jié)能環(huán)保的城市公共交通服務(wù)，引導(dǎo)公眾優(yōu)先選擇公共交通方式出行。2019 年6 月，國(guó)家稅務(wù)總局和交通運(yùn)輸部出臺(tái)《關(guān)于城市公交企業(yè)購(gòu)置公共汽電車輛免征車輛購(gòu)置稅有關(guān)事項(xiàng)的公告》，提出與本地區(qū)交通運(yùn)輸主管部門應(yīng)當(dāng)相互配合，共同做好城市公交企業(yè)購(gòu)置公共汽電車輛免征車輛購(gòu)置稅工作。2019 年9 月，財(cái)政部，工業(yè)和信息化部和交通運(yùn)輸部出臺(tái)《關(guān)于支持新能源公交車推廣應(yīng)用的通知》，按照技術(shù)上應(yīng)先進(jìn)、質(zhì)量上要可靠、安全上有保障的原則，適當(dāng)提高新能源公交車技術(shù)指標(biāo)門檻，重點(diǎn)支持技術(shù)水平高的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品。2019 年12 月，運(yùn)輸服務(wù)司的《關(guān)于表?yè)P(yáng)2019 年綠色出行宣傳月和公交出行宣傳周活動(dòng)成績(jī)突出集體和個(gè)人的通報(bào)》，以“公交優(yōu)先、綠色出行”為主題，通過(guò)組織開(kāi)展多樣化、富有群眾參與性的宣傳活動(dòng)，廣泛動(dòng)員社會(huì)各界參與到綠色出行行動(dòng)中，涌現(xiàn)出一批成績(jī)突出的服務(wù)集體和個(gè)人。2020年7 月，交通運(yùn)輸部和發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)《綠色出行創(chuàng)建行動(dòng)方案》的通知，在本《通知》當(dāng)中，提出優(yōu)先選擇公共交通、步行和自行車等綠色出行方式，降低小汽車通行總量，整體提升我國(guó)各城市的綠色出行水平。2022 年3 月，交通運(yùn)輸部出臺(tái)《國(guó)家公交都市建設(shè)示范工程管理辦法》，《管理辦法》共有七章四十一條，包括總則、建設(shè)內(nèi)容、創(chuàng)建申報(bào)、組織實(shí)施、驗(yàn)收命名、動(dòng)態(tài)評(píng)估、附則等，為深入實(shí)施城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，規(guī)范國(guó)家公交都市建設(shè)示范工程管理，促進(jìn)國(guó)家公交都市提質(zhì)擴(kuò)面提供了制度保障。

二、城市公交行業(yè)管理變革與發(fā)展

當(dāng)前，城市軌道交通發(fā)展迅速，未來(lái)將逐漸呈現(xiàn)為多種交通方式協(xié)同的發(fā)展模式。隨著人們生活品質(zhì)提高和收入的增加，高品質(zhì)公共服務(wù)必不可少，這也就說(shuō)明傳統(tǒng)的粗放式城市公交管理已無(wú)法達(dá)到新時(shí)代公共交通服務(wù)需求，必須結(jié)合實(shí)際和時(shí)代發(fā)展需求，及時(shí)調(diào)整公交行業(yè)管理模式。在城市公交行業(yè)管理中，將通過(guò)市場(chǎng)化推動(dòng)公交行業(yè)管理模式變革，這也是當(dāng)前必須面臨的一大問(wèn)題。作為一種宏觀管理手段，公交行業(yè)管理模式在本質(zhì)上可以對(duì)不同時(shí)期公交行業(yè)不同的發(fā)展階段存在的問(wèn)題進(jìn)行有效處置。從20 世紀(jì)90 年代至今，城市公交管理模式發(fā)生了諸多變化，即國(guó)有壟斷—市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)—國(guó)有主導(dǎo)、適度競(jìng)爭(zhēng)。不同時(shí)期，城市公交的管理模式不同，且影響因素也會(huì)有所不同，其中，外部因素則可以認(rèn)為是背景環(huán)境，比如說(shuō)，城市經(jīng)濟(jì)、地區(qū)規(guī)劃等，而內(nèi)部因素則可看作是公交發(fā)展階段，比如公交發(fā)展規(guī)模、系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)等等。

近年來(lái)，對(duì)于公共交通產(chǎn)業(yè)而言，市場(chǎng)化是對(duì)其具有較大影響的重要外因，也是促使公交運(yùn)營(yíng)方式發(fā)生變化的根本原因之一。通過(guò)市場(chǎng)化，可以補(bǔ)充因行業(yè)管理模式缺陷存在的不足，但與此同時(shí)，也存在很多新的問(wèn)題，比如說(shuō)，如何保障基本公交服務(wù)質(zhì)量，如何對(duì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行有效管理等等。

由于市場(chǎng)化改革思潮的作用，公交已經(jīng)從公益單一的屬性，逐步發(fā)生了轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變?yōu)榱穗p重屬性，即市場(chǎng)與公益屬性。這種情況下，公交便從公共服務(wù)產(chǎn)品，轉(zhuǎn)變成為準(zhǔn)公共服務(wù)產(chǎn)品。就國(guó)內(nèi)外很多城市而言，都?xì)v經(jīng)了從國(guó)有國(guó)營(yíng)企業(yè)壟斷公共交通市場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)闇?zhǔn)許社會(huì)資本進(jìn)入市場(chǎng)的過(guò)程。對(duì)于我國(guó)而言，改變城市公共交通市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制是由20 世紀(jì)80 年代所提出，這也是進(jìn)一步對(duì)社會(huì)資本進(jìn)入公交市場(chǎng)給予了一定鼓勵(lì)。在《國(guó)務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見(jiàn)》等相關(guān)政策當(dāng)中，同樣提出了改變公交管理模式，提出拓寬公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營(yíng)的形式渠道，比如，可通過(guò)戰(zhàn)略投資、股權(quán)融資等多樣化的方式，加大吸引社會(huì)資金的力度，更好地為公交市場(chǎng)化改革提供政策支持。

以某地的TC 公交為例，其運(yùn)營(yíng)管理模式主要采用了TC 模式，在TC 公交運(yùn)營(yíng)管理模式當(dāng)中，主要包括三個(gè)層面，即政府決策層（行政管理機(jī)構(gòu)）、運(yùn)營(yíng)管理層（TC 公司）、運(yùn)營(yíng)服務(wù)層（公交企業(yè)），且每一個(gè)層面又包括不同的子項(xiàng)目。一是政府決策層，即行政管理機(jī)構(gòu)，主要是為了研究制定相關(guān)政策及公交發(fā)展規(guī)劃，以及具有宏觀指導(dǎo)、監(jiān)督協(xié)調(diào)等作用。二是運(yùn)營(yíng)管理層，即TC公司，其主要功能在于三點(diǎn)，其一，公交票款收取、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用結(jié)算；其二，線路規(guī)劃、運(yùn)營(yíng)招標(biāo)；其三，服務(wù)監(jiān)管及考核。三是運(yùn)營(yíng)服務(wù)層，即公交企業(yè)，是要嚴(yán)格按照合同約定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)提供服務(wù)。這種運(yùn)營(yíng)管理模式的優(yōu)勢(shì)在于可明確政企之間的責(zé)任，做好行業(yè)公益性、適度競(jìng)爭(zhēng)之間的關(guān)系，總體來(lái)講，TC 公司依舊被看作是政府的延伸，其很難充分發(fā)揮第三方的監(jiān)管作用，這種情況下，難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各個(gè)區(qū)主導(dǎo)的交通發(fā)展模式，于中心城區(qū)一體化發(fā)展的適應(yīng)性較差，且存在人力消耗大、財(cái)政利用率不高等問(wèn)題。

即便如此，公交市場(chǎng)化，也證明了公交管理模式采用“規(guī)模經(jīng)營(yíng)、適度競(jìng)爭(zhēng)”是與國(guó)情及發(fā)展戰(zhàn)略相符的。在公交運(yùn)營(yíng)管理轉(zhuǎn)型當(dāng)中，建立強(qiáng)有力的管理機(jī)構(gòu)是十分關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。受軌道建設(shè)成網(wǎng)等因素的影響，城市公交行業(yè)正處于關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，需要積極調(diào)整低效供給，并做好軌道交通協(xié)同工作。在此期間，政府部門的身份也要有所轉(zhuǎn)變，應(yīng)從行業(yè)管理者過(guò)渡到行業(yè)治理者的角色，在各地新一輪的補(bǔ)貼政策當(dāng)中，政府主導(dǎo)類線路應(yīng)由公交線路充當(dāng)，逐年進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。在此基礎(chǔ)上，要進(jìn)行一種新管理思路的探索，比如政府部門應(yīng)擔(dān)負(fù)著宏觀指導(dǎo)、監(jiān)督及協(xié)調(diào)的責(zé)任，而專業(yè)機(jī)構(gòu)則作為技術(shù)性管理工作的實(shí)施者。在公交平臺(tái)管理模式研究中，不僅要做好公交在地區(qū)的適用性，以及資產(chǎn)管理的兼容性研究等，還要對(duì)平臺(tái)管理框架條件中，探索如何達(dá)到公交一體化管理，如何實(shí)現(xiàn)智慧化出行應(yīng)用服務(wù)和聯(lián)程運(yùn)輸?shù)鹊?，這也是城市公交由行業(yè)管理演變?yōu)樾袠I(yè)治理的重點(diǎn)。2019年，智能公交行業(yè)市場(chǎng)規(guī)模達(dá)到了5500億元，同比增長(zhǎng)25%。短期內(nèi)由于國(guó)內(nèi)外供需很難實(shí)現(xiàn)平衡，因此，智能公交行業(yè)具有較為旺盛的市場(chǎng)需求。在智能公交領(lǐng)域，“互聯(lián)網(wǎng)+”的運(yùn)用，給予了城市公交巨大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

由于土地資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)，未來(lái)城市正趨向于向高空、向遠(yuǎn)郊、向地下發(fā)展。而公共交通，如環(huán)形高架橋、輕軌、高速公路、地鐵等促使這一構(gòu)想成為現(xiàn)實(shí)。未來(lái)的公共交通建筑也將由于城市中大量的人、車流通采用立體化的分層形式。從而使其容量更大、涵蓋面更廣、內(nèi)涵更豐富，并極大地改善城市路面交通的混亂狀況，使城市空間更加美好、生活質(zhì)量更高。

三、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，隨著城市汽車保有量的逐年遞增，交通擁堵問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，并對(duì)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了不利影響。城市公共交通作為城市交通的重點(diǎn)，其特點(diǎn)為運(yùn)送乘客數(shù)量多、成本低、節(jié)能環(huán)保等，基于此，為了滿足當(dāng)前發(fā)展需求，城市公共交通行業(yè)應(yīng)加大管理力度，做到對(duì)內(nèi)精準(zhǔn)貼合需求，對(duì)外滿足行業(yè)多方式協(xié)同的發(fā)展需求。實(shí)現(xiàn)從“行業(yè)管理”到“行業(yè)治理”，從“資產(chǎn)分散”到“資源整合”，推動(dòng)城市公交行業(yè)變革與發(fā)展。