楊凱瑞，嚴(yán)傳麗，史 可，崔 璐

（1．河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450046；2．鶴壁產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院，河南 鶴壁 458000；3．河南農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，河南 鄭州 450046）

0 引言

科技金融是科技與金融融合發(fā)展的產(chǎn)物，能對(duì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生遞增效應(yīng)和外溢效應(yīng)［1］，是推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿Γ?］?？萍冀鹑谡咦鳛槌休d科技金融理念的主要載體，是政府引導(dǎo)科技金融發(fā)展乃至增強(qiáng)地區(qū)創(chuàng)新能力的關(guān)鍵支撐點(diǎn)［3］。改革開(kāi)放至今，我國(guó)各級(jí)政府部門(mén)已制定頒布了一系列政策文件來(lái)推動(dòng)科技金融的發(fā)展與實(shí)踐，逐步從初期的政策業(yè)務(wù)開(kāi)發(fā)層面向國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃層面過(guò)渡，對(duì)我國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用。那么，中國(guó)科技金融政策經(jīng)歷了怎樣的變遷歷程？形成了怎樣的歷史邏輯？面對(duì)依然存在的科技型企業(yè)融資難與金融支持科技創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)控制難等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，中國(guó)應(yīng)在科技金融政策供給上做出何種調(diào)整和改進(jìn)？這些都是在新的歷史時(shí)期我國(guó)深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展新跨越所必須回答的問(wèn)題。基于此，本文系統(tǒng)搜集了改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)中央政府制定的科技金融政策，運(yùn)用文本分析和內(nèi)容分析相結(jié)合的方法，圍繞五年規(guī)劃這一主線(xiàn)探討政策多維要素間的邏輯關(guān)系，展現(xiàn)改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)科技金融政策的變遷歷程與內(nèi)在邏輯規(guī)律，并對(duì)未來(lái)中國(guó)科技金融政策制定和優(yōu)化提出建議。

1 文獻(xiàn)回顧

政策分析作為一門(mén)極為注重應(yīng)用性研究的社會(huì)科學(xué)，通常需要借助多元理論和各式論證方法生成各種信息資訊，整合集成所需事實(shí)依據(jù)，厘清某些行為模式可能產(chǎn)生的結(jié)果，從而為政策制定者提供強(qiáng)有力的決策輔助［4］。目前，學(xué)界對(duì)科技金融有著大量研究，在科技金融政策分析方面也取得了豐碩成果，主要集中在以下兩個(gè)方面。一是通過(guò)運(yùn)用政策文本量化等方法探討我國(guó)科技金融政策的相關(guān)性質(zhì)特點(diǎn)，主要認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)科技金融政策在支持手段、服務(wù)對(duì)象、政策目標(biāo)以及管理規(guī)范上發(fā)生了顯著的主題演化變遷［5］，并在科技成果轉(zhuǎn)化的強(qiáng)度、廣度、速度和方向上有著截然不同的政策擴(kuò)散特征［6］，且地域間科技金融政策的有效性差異較大［7］。二是綜合運(yùn)用多種計(jì)量方法對(duì)科技金融政策的實(shí)施效果、影響等進(jìn)行計(jì)量研究，主要認(rèn)為政策對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技創(chuàng)新以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)等方面存在正向的促進(jìn)作用［8-10］。此外，現(xiàn)有文獻(xiàn)還實(shí)證檢驗(yàn)了科技金融政策的研發(fā)激勵(lì)效用［11］、科技人才集聚效用［12］以及創(chuàng)新支持效果［13］。

通過(guò)梳理現(xiàn)有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，目前學(xué)界對(duì)科技金融政策的研究已較為豐富，但較少探討科技金融政策演化變遷歷程，僅有的成果也是將政策主題這一單一要素作為切入點(diǎn)，鮮有文獻(xiàn)綜合多種維度要素予以解讀。而在公共政策制定和實(shí)施過(guò)程中，多要素多維度的相互配合是實(shí)現(xiàn)政策目的、發(fā)揮政策作用的基本要求。不同維度、層次下科技金融政策的演化規(guī)律邏輯是什么？推動(dòng)這一變遷歷程的原始動(dòng)因主要涉及哪些方面？對(duì)于這些問(wèn)題，以往文獻(xiàn)尚未形成一個(gè)統(tǒng)一的應(yīng)答框架，這也成為本研究的立足之處和出發(fā)點(diǎn)。

2 研究方法和樣本選擇

2．1 研究方法

所謂政策結(jié)構(gòu)，是政策系統(tǒng)中各要素模塊以某種特定形式組織運(yùn)作，并以此形成的一種比較穩(wěn)定的組合關(guān)系和作用模式，包括政策主體、政策客體、政策環(huán)境、政策工具等內(nèi)容［14］。本文立足于公共政策分析的基本理論體系，遵循誰(shuí)來(lái)治理、治理什么、如何治理、治理目標(biāo)的邏輯，通過(guò)對(duì)政策文本中政策主體、政策議題、政策工具等內(nèi)容的挖掘和量化分析，解析中國(guó)科技金融政策體系架構(gòu)，梳理科技金融政策歷史沿革，全面系統(tǒng)地展示政策現(xiàn)象背后所蘊(yùn)含的邏輯規(guī)律和內(nèi)在聯(lián)系。

本文對(duì)我國(guó)科技金融政策文本的分析主要包括以下4個(gè)步驟：首先，在借鑒已有研究的基礎(chǔ)上，針對(duì)樣本政策文本內(nèi)容設(shè)計(jì)“中國(guó)科技金融政策文本分析結(jié)構(gòu)化編碼和分類(lèi)體系”（見(jiàn)表1）。其次，根據(jù)所設(shè)計(jì)的文本分析編碼表，利用ROSTCM6軟件對(duì)政策文本進(jìn)行信息挖掘和抽取。再次，以五年規(guī)劃為主要時(shí)間劃分依據(jù)，分階段描述說(shuō)明政策注意力、政策議題、政策主體以及政策工具等結(jié)構(gòu)要素。其中，在對(duì)政策注意力進(jìn)行量化分析時(shí)，借鑒相關(guān)學(xué)者在政策力度研究中的已有成果［15］，根據(jù)政策制定主體的層級(jí)高低和文種類(lèi)型差異，按效力高低對(duì)政策樣本進(jìn)行分類(lèi)。具體采用以下賦分標(biāo)準(zhǔn)，加總計(jì)算各五年規(guī)劃期間的政策力度：全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)頒布的法律、決定賦6分；國(guó)務(wù)院頒布的決定、指令、規(guī)劃綱要等賦5 分；國(guó)務(wù)院頒布的暫行條例和規(guī)定、辦法、意見(jiàn)、方案、計(jì)劃、措施等賦4分；各部委頒布的意見(jiàn)、辦法、方案、規(guī)劃、規(guī)定、原則、規(guī)范、指引、細(xì)則等賦3分；國(guó)務(wù)院頒布的批復(fù)、通知、報(bào)告等賦2分；各部委頒布的通知、公告、通告、綱要等賦1 分。最后，借鑒扎根理論對(duì)各五年規(guī)劃階段的政策模型進(jìn)行多維度、多要素的解讀分析，并據(jù)此探討自改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)科技金融政策的演變規(guī)律和內(nèi)在動(dòng)因。

表1 中國(guó)科技金融政策文本分析結(jié)構(gòu)化編碼和分類(lèi)體系

2．2 樣本選擇

《國(guó)家“十二五”科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》指出，科技金融是通過(guò)創(chuàng)新財(cái)政科技投入方式，引導(dǎo)和促進(jìn)銀行業(yè)、證券業(yè)等各類(lèi)資本創(chuàng)新金融產(chǎn)品，優(yōu)化服務(wù)模式，實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新和金融創(chuàng)新持續(xù)發(fā)展的一攬子制度舉措?？萍冀鹑谡邉t是為應(yīng)對(duì)我國(guó)科技創(chuàng)新發(fā)展過(guò)程中傳統(tǒng)金融服務(wù)供給不足、資本市場(chǎng)環(huán)境相對(duì)脆弱等問(wèn)題而進(jìn)行的一系列系統(tǒng)性、創(chuàng)新性舉措安排［16］。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、科技以及金融等體制改革優(yōu)化的逐步深入，科技與金融的融合發(fā)展?jié)u入佳境，科技金融政策體系也日益完善，逐漸形成了包括財(cái)政科技投入政策、科技貸款政策、風(fēng)險(xiǎn)投資政策、科技資本市場(chǎng)政策、科技保險(xiǎn)政策、科技擔(dān)保政策等豐富多元的政策體系［17］。本文的研究對(duì)象即為以上述政策內(nèi)容為核心的公共政策體系，據(jù)此開(kāi)展政策文本的搜集和篩選工作。

在政策文本的搜集過(guò)程中，本文遵循權(quán)威性、公開(kāi)性、相關(guān)性、有效性和唯一性原則。首先，查詢(xún)國(guó)務(wù)院及財(cái)政部、科技部、中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等相關(guān)中央政府部門(mén)的官網(wǎng)，并利用北大法寶等權(quán)威數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行全面檢索，搜集與科技金融相關(guān)的政策文本。為確保樣本搜集的全面性，將政策頒布的時(shí)間范圍選定為1978—2020 年。其次，對(duì)所搜集的政策文本進(jìn)行逐一閱讀，剔除已經(jīng)失效的和僅表達(dá)態(tài)度但缺乏具體措施的政策文本，確保政策內(nèi)容中含有切實(shí)手段措施以促進(jìn)科技與金融相結(jié)合。最后，利用政策之間的傳承與引用關(guān)系，對(duì)所搜集的政策文本進(jìn)行回溯檢索以避免遺漏，剔除重復(fù)出現(xiàn)的以及函、復(fù)函、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等文件，最終得到研究樣本239 份。

3 數(shù)據(jù)分析

3．1 政策注意力

政策注意力可通過(guò)統(tǒng)計(jì)分析政策數(shù)量和力度的時(shí)區(qū)分布狀況來(lái)測(cè)度，其能夠反映政府對(duì)某項(xiàng)社會(huì)事務(wù)的關(guān)注程度［18］。在改革開(kāi)放以來(lái)的9個(gè)五年規(guī)劃中，中國(guó)科技金融政策的數(shù)量呈現(xiàn)平穩(wěn)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，平均政策數(shù)量在27項(xiàng)，平均政策力度為66．3（見(jiàn)圖1）。其中，“十一五”和“十三五”時(shí)期分別是統(tǒng)計(jì)時(shí)區(qū)中政策數(shù)量和力度最大的兩個(gè)規(guī)劃時(shí)期，而相對(duì)低潮期則是“五五”和“六五”時(shí)期。可見(jiàn)，中國(guó)科技金融政策的數(shù)量和力度呈現(xiàn)出非均衡性分布與一般持續(xù)性增長(zhǎng)的變化特征。

圖1 中國(guó)科技金融政策的數(shù)量和力度分布

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大成就，逐步從資源消耗與低成本要素投入驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，貨幣市場(chǎng)和資本市場(chǎng)在科技發(fā)展領(lǐng)域的融合也愈發(fā)緊密，逐步形成科技、產(chǎn)業(yè)和金融深度集成統(tǒng)籌、協(xié)同推進(jìn)共建的局面［5］。隨著我國(guó)科技制度創(chuàng)新進(jìn)入新的階段，科技金融作為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的“牛鼻子”，已經(jīng)成為有效促進(jìn)政府資源配置、市場(chǎng)資源引導(dǎo)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)激發(fā)的關(guān)鍵推動(dòng)者［19］。這些都促使中國(guó)政府在改革開(kāi)放深入推進(jìn)和科技創(chuàng)新體制機(jī)制變遷革新的浪潮下，愈發(fā)重視科技金融的發(fā)展實(shí)踐，對(duì)科技金融的政策注意力也呈現(xiàn)出穩(wěn)步上升的趨勢(shì)。

3．2 政策主體

統(tǒng)計(jì)我國(guó)科技金融政策主體的發(fā)文情況（見(jiàn)表2）發(fā)現(xiàn)，在“五五”“六五”以及“七五”期間，各類(lèi)主體發(fā)文數(shù)量均相對(duì)較少，且大多難以實(shí)現(xiàn)連續(xù)發(fā)文，多個(gè)主體在某一階段或多個(gè)階段未發(fā)文，僅財(cái)政部在各五年規(guī)劃期間均有相關(guān)政策出臺(tái)。在“八五”“九五”和“十五”期間，各類(lèi)主體發(fā)文總量小幅度上漲，且在“九五”期間首次有主體（財(cái)政部）發(fā)文數(shù)量突破10項(xiàng)，但仍有部門(mén)在這三階段均未發(fā)文。而在“十一五”“十二五”和“十三五”期間，發(fā)文主體類(lèi)型明顯多樣化，各類(lèi)主體發(fā)文數(shù)量明顯增多，且“十三五”時(shí)期發(fā)文總量首次突破100項(xiàng)，但各主體發(fā)文數(shù)量分布仍不均衡。

表2 中國(guó)科技金融政策主體的發(fā)文量分布（總發(fā)文量≥3項(xiàng)）

在部委層面上，“十三五”時(shí)期各政策主體整體發(fā)文量最多，而“五五”時(shí)期數(shù)量最少。其中：財(cái)政部在“五五”以及“九五”至“十三五”期間的發(fā)文量均居首位，而在其他階段的發(fā)文量較少；科技部發(fā)文量也比較突出，且波動(dòng)較??；金融部門(mén)（主要指各類(lèi)銀行、證券、保險(xiǎn)及基金委員會(huì)等）發(fā)文量存在明顯波動(dòng)，在“八五”和“十三五”時(shí)期發(fā)文量較多，表現(xiàn)比較突出，而在“十一五”和“十二五”時(shí)期則排位靠后，變化比較明顯；其他部門(mén)則是在“十二五”至“十三五”時(shí)期爆發(fā)，發(fā)文量驟增。

通過(guò)統(tǒng)計(jì)政策主體發(fā)文量可以發(fā)現(xiàn)：①我國(guó)科技金融政策所涉及的政府部門(mén)多、范圍廣，說(shuō)明科技金融工作繁瑣復(fù)雜，點(diǎn)多面廣，支撐與服務(wù)科技金融高效發(fā)展的金融門(mén)類(lèi)較多，須多個(gè)政策主體通力配合、協(xié)同推進(jìn)以確保系列工作落地實(shí)施，進(jìn)而促進(jìn)政策、工具協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，相互補(bǔ)充［20］。但各政策主體的發(fā)文總量和每個(gè)五年規(guī)劃期間的發(fā)文量差異較大，分布較為不均衡。

②科學(xué)技術(shù)的財(cái)富化過(guò)程是科技創(chuàng)新的重要構(gòu)成部分［21］。通過(guò)改革科技管理體制、加大科技投入、創(chuàng)新科技組織方式等措施，科技金融政策體系和工作機(jī)制正逐步完善，技術(shù)創(chuàng)新財(cái)富貢獻(xiàn)的增長(zhǎng)率顯著提升，而部門(mén)責(zé)任和職權(quán)的明晰界定是促進(jìn)科技金融體制機(jī)制高質(zhì)量?jī)?yōu)化的重要前提。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的穩(wěn)步落實(shí)，我國(guó)金融工作在支持經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展等方面已逐漸形成了服務(wù)類(lèi)型較為多樣、功能較為齊全、國(guó)際化水平持續(xù)增強(qiáng)的完整體系，使得科技金融的發(fā)展不再依賴(lài)于單一政府部門(mén)［5］。在促進(jìn)科技金融發(fā)展的過(guò)程中，我國(guó)中央政府部門(mén)在不同時(shí)期通過(guò)發(fā)揮自身職能積極支持科技金融活動(dòng)。其中，財(cái)政部、科技部和金融部門(mén)作為推動(dòng)科技金融發(fā)展的關(guān)鍵部門(mén)，發(fā)文量靠前，且多向科技金融活動(dòng)的某一方面或某一領(lǐng)域提供支持；國(guó)務(wù)院作為我國(guó)最高行政機(jī)關(guān)，則多從宏觀(guān)層面指導(dǎo)科技金融的發(fā)展目標(biāo)和方向，引導(dǎo)各部委和直屬機(jī)構(gòu)開(kāi)展工作。

3．3 政策議題

統(tǒng)計(jì)不同時(shí)期我國(guó)科技金融政策議題（見(jiàn)表3）發(fā)現(xiàn)，改革開(kāi)放初期，我國(guó)科技金融政策較重視資金管理、科技貸款及專(zhuān)項(xiàng)資金的發(fā)展應(yīng)用。在“九五”期間，金融服務(wù)有關(guān)議題才初現(xiàn)端倪。“十一五”之后，科技金融發(fā)展迅速，政策議題明顯多元化，政策內(nèi)容逐步豐富，自主創(chuàng)新、資金監(jiān)管等政策議題受到國(guó)家重視，試點(diǎn)工作、基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容也開(kāi)始進(jìn)入政策制定者的視野。“十二五”“十三五”時(shí)期，更是呈現(xiàn)出基礎(chǔ)性研究、科技發(fā)展與應(yīng)用、成果轉(zhuǎn)化與創(chuàng)新、科研經(jīng)費(fèi)管理、科技人才培養(yǎng)和科技金融融合等6種政策目標(biāo)并存的局面，相對(duì)應(yīng)的政策議題也更加豐富，但其中有關(guān)科技金融融合發(fā)展的政策議題及內(nèi)容卻很少在其他階段出現(xiàn)。

對(duì)于不同政策議題所導(dǎo)向的政策目標(biāo)來(lái)說(shuō)，科技發(fā)展與應(yīng)用幾乎出現(xiàn)在每個(gè)五年規(guī)劃時(shí)期，且于“十一五”時(shí)期達(dá)到頂峰，其次是“十三五”“九五”時(shí)期?；A(chǔ)性研究和成果轉(zhuǎn)化與創(chuàng)新次之，幾乎每個(gè)五年規(guī)劃時(shí)期都有涉及，且均于“十二五”時(shí)期體現(xiàn)最多，“十一五”“十三五”時(shí)期緊跟其后。而科技金融融合在“十一五”時(shí)期才進(jìn)入政策制定者的視野，并于“十二五”“十三五”時(shí)期得到高度重視，相關(guān)政策數(shù)量一直維持在較高水平。此外，始于“七五”期間的科研經(jīng)費(fèi)管理在之后的各時(shí)期也均有所反映，其中以“十一五”“十三五”時(shí)期的數(shù)量最多。而自“十五”期間出現(xiàn)的科技人才培養(yǎng)的表現(xiàn)卻一直不是特別突出。

總之，中國(guó)科技金融政策議題整體涵蓋的內(nèi)容較為全面，包含了資金管理、科技貸款、金融服務(wù)等諸多方面，不僅涉及科技發(fā)展的基礎(chǔ)性研究、發(fā)展與應(yīng)用階段，還持續(xù)作用于科技成果轉(zhuǎn)化與創(chuàng)新階段，具有詳細(xì)、全面的特點(diǎn)。究其原因，科技金融是國(guó)家層面促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新、深化成果轉(zhuǎn)化和推動(dòng)高精尖產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一攬子金融政策、金融制度、金融工具和金融服務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與創(chuàng)新安排，在國(guó)家科技創(chuàng)新機(jī)制以及相關(guān)金融體系中占有舉足輕重的地位［17］，其作用廣泛，包含多元化的服務(wù)類(lèi)型。并且，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制和科技體制的深化改革以及現(xiàn)代化金融體系的持續(xù)構(gòu)建，強(qiáng)化金融支持、加快科技創(chuàng)新已成為我國(guó)建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的關(guān)鍵舉措和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵要求。但在各五年規(guī)劃期間，相關(guān)政策議題的分布呈現(xiàn)出非均衡性特點(diǎn)。

3．4 政策工具

政策工具是政策目標(biāo)和實(shí)施結(jié)果之間的橋梁，是達(dá)成政策目標(biāo)所需的技術(shù)手段、方法路徑，其選擇和運(yùn)用對(duì)政策執(zhí)行的有效性至關(guān)重要［22］。通過(guò)對(duì)政策工具的分析，可以清楚地了解政府在實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)時(shí)的政策手段使用偏好［20］。對(duì)于政策工具，學(xué)者們提出了多種分類(lèi)方式，常見(jiàn)的有：Schneider 和Ingram（1990）［23］根據(jù)政策目標(biāo)人群的行為模式及動(dòng)機(jī)起因，將政策工具分為權(quán)威型、激勵(lì)型、能力建設(shè)型、學(xué)習(xí)型、符號(hào)與規(guī)勸型等5 類(lèi)；Vedung（1998）［24］依據(jù)政策工具發(fā)揮影響力的方式途徑，構(gòu)建了涵蓋管制型、經(jīng)濟(jì)型和信息型的政策工具劃分框架；顧建光和吳明華（2007）［25］將類(lèi)似的分類(lèi)框架表述為管制類(lèi)、激勵(lì)類(lèi)和信息傳遞類(lèi)政策工具；陳恒鈞和黃婉玲（2004）［26］則借鑒薩拉蒙在新治理范式中政策工具的分類(lèi)，將政策工具歸納為直接型、間接型、基礎(chǔ)型和引導(dǎo)型等4類(lèi)。

本研究在借鑒Vedung（1998）［24］、陳恒鈞和黃婉玲（2004）［26］的政策工具分類(lèi)基礎(chǔ)上，綜合其他學(xué)者觀(guān)點(diǎn)，同時(shí)依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行科技金融政策的主題內(nèi)容和政策工具本身的特性、發(fā)揮作用的領(lǐng)域，將基本政策工具分為管制型、指導(dǎo)型、市場(chǎng)型、基礎(chǔ)型、激勵(lì)型等五大類(lèi)（見(jiàn)表4），并對(duì)樣本政策進(jìn)行分類(lèi)統(tǒng)計(jì)。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，我國(guó)科技金融政策中基礎(chǔ)型政策工具使用頻次最高，以資金和人力為主，主要致力于為科技金融發(fā)展創(chuàng)造各種基礎(chǔ)性條件；管制型政策工具使用頻次位居第二，以監(jiān)管、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)為主，主要通過(guò)運(yùn)用政府強(qiáng)制力制定法律規(guī)范等來(lái)促進(jìn)科技金融的融合建設(shè)；激勵(lì)型政策工具使用頻次排名第三位，以?xún)?yōu)惠和獎(jiǎng)勵(lì)為主，主要通過(guò)稅收優(yōu)惠、創(chuàng)新激勵(lì)、金融服務(wù)等途徑提高相關(guān)科技金融主體的主觀(guān)能動(dòng)性和參與積極性，驅(qū)動(dòng)科技金融高質(zhì)量發(fā)展；而指導(dǎo)型和市場(chǎng)型政策工具相對(duì)稀缺，分別以規(guī)劃和交易為主，主要通過(guò)制定發(fā)展規(guī)劃、科技計(jì)劃等來(lái)引導(dǎo)科技金融的發(fā)展建設(shè)，以及發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用（政府購(gòu)買(mǎi)、貿(mào)易管制等）來(lái)實(shí)現(xiàn)科技金融發(fā)展所需資源的優(yōu)化配置。

表4 中國(guó)科技金融政策工具的使用頻數(shù)和占比分布

從時(shí)區(qū)分布來(lái)看（見(jiàn)圖2），管制型、引導(dǎo)型以及激勵(lì)型政策工具自“五五”開(kāi)始便貫穿于科技金融發(fā)展的全部歷程，且于“十二五”期間達(dá)到峰值，于“十三五”期間有所回落。市場(chǎng)型政策工具主要分布于“十一五”至“十三五”期間，而在其他階段僅少量出現(xiàn)?；A(chǔ)型政策工具自“八五”時(shí)期起始終處于主導(dǎo)地位，且使用次數(shù)逐漸攀升，最終于“十二五”期間達(dá)到頂峰。

圖2 中國(guó)科技金融政策工具時(shí)區(qū)分布

通過(guò)統(tǒng)計(jì)政策工具使用情況和時(shí)區(qū)分布可以看出：改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)科技金融政策工具的使用類(lèi)型較為豐富，在管制、引導(dǎo)、市場(chǎng)、基礎(chǔ)以及激勵(lì)等方面均有涉及，能夠有效推動(dòng)科技金融發(fā)展模式優(yōu)化和產(chǎn)品服務(wù)的創(chuàng)新研發(fā)，加快相關(guān)政策體系內(nèi)容的設(shè)計(jì)優(yōu)化，緩解融資難、融資貴等問(wèn)題給科技企業(yè)造成的不利影響，推進(jìn)基礎(chǔ)研究、尖端技術(shù)研發(fā)以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但在各五年規(guī)劃期間，各類(lèi)政策工具的分布情況差異較大。

其中，基礎(chǔ)型政策工具的細(xì)分種類(lèi)和使用次數(shù)表現(xiàn)突出，保障了財(cái)政資金、人才隊(duì)伍的有效供給，兼顧了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息技術(shù)支持等科技金融發(fā)展方式，為推動(dòng)科技金融發(fā)展提供有力支撐。這不僅符合科技型企業(yè)成長(zhǎng)規(guī)律，滿(mǎn)足特定的新型科技金融產(chǎn)品和服務(wù)模式創(chuàng)新的要求［20］，還體現(xiàn)出我國(guó)社會(huì)主義制度集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢(shì)。而其他4類(lèi)政策工具使用次數(shù)相對(duì)較少，尤其是引導(dǎo)型和市場(chǎng)型政策工具，反映出在我國(guó)科技金融發(fā)展的相關(guān)活動(dòng)中，政府所發(fā)揮的各主體引導(dǎo)作用以及市場(chǎng)所發(fā)揮的基礎(chǔ)資源配置作用均有待進(jìn)一步提升。

4 中國(guó)科技金融政策演變的歷史過(guò)程

本文依據(jù)公共政策主體、目標(biāo)、議題、工具的基本邏輯，以五年規(guī)劃為基本觀(guān)察區(qū)間，構(gòu)建了統(tǒng)一的我國(guó)科技金融政策模型，在仔細(xì)研讀各五年規(guī)劃綱要，并與政策文本分析結(jié)果相結(jié)合進(jìn)行研判分析后，發(fā)現(xiàn)我國(guó)科技金融政策演變的歷史過(guò)程大致可以分為3個(gè)階段。

4．1 “五五”至“七五”期間

“五五”至“七五”時(shí)期的科技金融政策注意力均不高，明顯低于其他時(shí)期。該階段的科技金融政策主體相對(duì)單一，多數(shù)政策主體在此期間都未發(fā)文，對(duì)科技金融發(fā)展的促進(jìn)作用并不突出；政策工具、政策議題和政策目標(biāo)也相對(duì)簡(jiǎn)單，所采取的工具手段多為管制型和指導(dǎo)型，而關(guān)注的議題和目標(biāo)也主要是資金管理、科技貸款以及科技發(fā)展應(yīng)用和基礎(chǔ)性研究，政策可發(fā)揮的作用空間較窄。

結(jié)合五年規(guī)劃具體內(nèi)容要點(diǎn)發(fā)現(xiàn)，該階段科技金融政策所表現(xiàn)出的特征主要與這一時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展目標(biāo)以及對(duì)科技金融服務(wù)的迫切需求密切相關(guān)。1978 年中國(guó)開(kāi)始實(shí)施改革開(kāi)放，制定了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本發(fā)展方針?！傲濉薄捌呶濉睍r(shí)期是我國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放后的前兩個(gè)五年規(guī)劃時(shí)期，在此期間經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展仍較為緩慢。而科技金融是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體系優(yōu)化升級(jí)的關(guān)鍵動(dòng)力和重要支撐?！傲濉币?guī)劃重點(diǎn)指出，系統(tǒng)發(fā)展科學(xué)技術(shù)是實(shí)現(xiàn)未來(lái)二十年奮斗目標(biāo)的三大戰(zhàn)略之一，調(diào)整財(cái)政支出中的科技撥款刻不容緩?！捌呶濉币?guī)劃也明確指出，為加強(qiáng)基礎(chǔ)研究，將建立國(guó)家自然科學(xué)基金，以開(kāi)拓新興技術(shù)領(lǐng)域和其他技術(shù)領(lǐng)域。但總體而言，“六五”和“七五”規(guī)劃關(guān)于加強(qiáng)科技金融發(fā)展的表述并不多?？傊?，在這一時(shí)期，我國(guó)科技金融剛起步，處于萌芽階段。

4．2 “八五”至“十五”期間

“八五”至“十五”時(shí)期是我國(guó)科技金融政策的過(guò)渡階段，相關(guān)政策數(shù)量和力度均處于中間水平，并呈穩(wěn)步上升的態(tài)勢(shì)。一是政策主體多元化，科技部、財(cái)政部以及相關(guān)金融部門(mén)逐漸在科技金融政策領(lǐng)域發(fā)揮重要作用；二是政策工具類(lèi)型日益豐富，應(yīng)用頻率大幅度提升，基礎(chǔ)型政策工具占據(jù)主導(dǎo)地位；三是科技發(fā)展與應(yīng)用、成果轉(zhuǎn)化與創(chuàng)新的政策目標(biāo)和金融服務(wù)、資金監(jiān)管的政策議題逐步成為關(guān)注焦點(diǎn)。

結(jié)合五年規(guī)劃具體內(nèi)容要點(diǎn)發(fā)現(xiàn)，該階段科技金融政策的特點(diǎn)：一方面，體現(xiàn)在我國(guó)科技金融政策體系不完善，但隨著經(jīng)濟(jì)體制改革深化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，政府部門(mén)提高了對(duì)科技金融的重視程度［27］；另一方面，也反映為探索科技金融實(shí)踐模式、加大科技信貸力度和實(shí)施多種金融手段（包括開(kāi)發(fā)性金融、財(cái)政科技投入、風(fēng)險(xiǎn)投資和發(fā)行企業(yè)債券等）等改革舉措［5］。

“八五”規(guī)劃伊始，發(fā)展建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義邁向下一階段，著力增加農(nóng)業(yè)、教育、科學(xué)、國(guó)防和國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域等方面的開(kāi)支，控制信貸總規(guī)模、積極調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)成為這一時(shí)期金融服務(wù)工作的重點(diǎn)。各主體積極豐富金融產(chǎn)品的服務(wù)功能，創(chuàng)新服務(wù)品種，探索科技發(fā)展過(guò)程中金融產(chǎn)品、服務(wù)的應(yīng)用空間和途徑，注重相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)基金項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)實(shí)踐。此外，“八五”規(guī)劃中關(guān)于科技發(fā)展的章節(jié)設(shè)置和篇幅明顯多于此前各五年規(guī)劃，到“九五”和“十五”規(guī)劃期間，有關(guān)科技發(fā)展的說(shuō)明更是顯著增多。其中，針對(duì)科技金融發(fā)展的主要需求，“十五”規(guī)劃明確指出，應(yīng)提高科技持續(xù)創(chuàng)新能力，實(shí)現(xiàn)技術(shù)跨越式發(fā)展。另外，1992 年中國(guó)科技金融促進(jìn)會(huì)成立，1993年《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》和1996 年《中華人民共和國(guó)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》出臺(tái)實(shí)施，這些也都從側(cè)面反映了這一時(shí)期國(guó)家層面愈發(fā)重視科技金融融合、高新技術(shù)轉(zhuǎn)化應(yīng)用等議題。

4．3 “十一五”至今

“十一五”伊始，我國(guó)政府顯著提高了對(duì)科技金融政策的注意力，而政策目標(biāo)、議題、主體和工具等的多樣性也明顯增加。政策主體參與面廣，多涉及中共中央、國(guó)務(wù)院以及各部委，且各部委的主體責(zé)任更強(qiáng)。政策工具則類(lèi)別繁多，包括管制型、引導(dǎo)型、市場(chǎng)型、基礎(chǔ)型和激勵(lì)型等，其中基礎(chǔ)型政策工具占據(jù)主導(dǎo)地位，其他4 類(lèi)政策工具的使用頻次也有所增加。但在“十二五”期間，基礎(chǔ)型和其他4 類(lèi)政策工具的數(shù)量差距達(dá)到最大；到“十三五”期間，各類(lèi)政策工具的使用次數(shù)均有所回落，差距亦有所縮小。

結(jié)合五年規(guī)劃具體內(nèi)容要點(diǎn)發(fā)現(xiàn)，該階段的科技金融政策主要源自當(dāng)時(shí)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所面臨的國(guó)內(nèi)國(guó)際大環(huán)境?！笆晃濉逼陂g，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受多種因素影響，波動(dòng)明顯，社會(huì)矛盾凸顯，而科技創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平仍然較低，國(guó)際上圍繞資源、市場(chǎng)、技術(shù)、人才的競(jìng)爭(zhēng)也愈演愈烈，內(nèi)憂(yōu)外患嚴(yán)峻?！笆濉币?guī)劃進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化支持企業(yè)創(chuàng)新和科研成果產(chǎn)業(yè)化的財(cái)稅金融政策，保持財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)投入穩(wěn)定增長(zhǎng)，深化科研經(jīng)費(fèi)管理制度改革，全面落實(shí)促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步的稅收激勵(lì)政策，以消除科技金融產(chǎn)品與服務(wù)匱乏、金融體制結(jié)構(gòu)不合理以及發(fā)展環(huán)境不健全對(duì)科技創(chuàng)新穩(wěn)步健康發(fā)展的制約。而“十三五”時(shí)期是全面建成小康社會(huì)的決勝時(shí)期，其間國(guó)內(nèi)外環(huán)境形勢(shì)更加復(fù)雜，中美貿(mào)易戰(zhàn)爆發(fā)更使我國(guó)集成電路和相關(guān)高新技術(shù)發(fā)展陷入僵局。而從數(shù)據(jù)分析結(jié)果也不難看出，科技金融政策結(jié)構(gòu)傾向于復(fù)雜化的事實(shí)。

5 中國(guó)科技金融政策演變的規(guī)律特征

通過(guò)對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)科技金融政策的梳理，并結(jié)合國(guó)家五年規(guī)劃綱要內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)中國(guó)科技金融政策的歷史演變具有一定的規(guī)律特征，具體體現(xiàn)在變遷軌跡、功能定位、議題設(shè)定以及行動(dòng)模式等方面。

5．1 變遷軌跡：一般持續(xù)且非均衡發(fā)展

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)科技金融政策的數(shù)量和力度呈非均衡性分布，整體變遷軌跡也呈現(xiàn)出一定的傾向性而非均衡性；政策注意力在不同規(guī)劃時(shí)期分配不均，且注意力的提高表現(xiàn)出一般持續(xù)性。同時(shí)，政策主體、目標(biāo)、議題以及工具維度也具有類(lèi)似特征，即非均衡性分布，且呈一般持續(xù)性增長(zhǎng)趨勢(shì)。

改革開(kāi)放初期，我國(guó)科技金融發(fā)展剛剛萌芽，相關(guān)理論和實(shí)踐較為匱乏，因此“五五”至“七五”期間的科技金融政策整體注意力不高。到了“八五”至“十五”時(shí)期，科技金融政策在數(shù)量和力度方面均呈現(xiàn)出不斷上漲之勢(shì)，甚至在“十五”期間出現(xiàn)了一定程度的跨越式上升。這一增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)反映出隨著改革開(kāi)放的逐步深入和經(jīng)濟(jì)體系的不斷優(yōu)化，我國(guó)對(duì)科技金融發(fā)展的關(guān)注度也在不斷上升?！笆晃濉敝两瘢瑸閼?yīng)對(duì)自主創(chuàng)新能力不足、尖端技術(shù)資源匱乏、產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平低下等問(wèn)題，我國(guó)政府開(kāi)始倡導(dǎo)科技金融融合發(fā)展，相關(guān)政策數(shù)量和力度顯著提高，政策主體日益豐富，所應(yīng)用的政策工具也均逐步摒棄簡(jiǎn)單模式，升級(jí)演化為多元復(fù)雜形態(tài)。

因此，一般持續(xù)性增長(zhǎng)且非均衡性分布是我國(guó)科技金融政策總體上的變遷特征，相關(guān)政策結(jié)構(gòu)也逐步由最初的簡(jiǎn)單一元向復(fù)雜多維轉(zhuǎn)變，這基本與科技金融發(fā)展問(wèn)題由簡(jiǎn)到繁的趨勢(shì)保持一致。

5．2 功能定位：被動(dòng)回應(yīng)多于前瞻指導(dǎo)

政府回應(yīng)是指政府對(duì)公眾接納政策、提出訴求做出及時(shí)反應(yīng)，并采取有效措施積極應(yīng)對(duì)［28］。公共政策作為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和政治價(jià)值的外在表現(xiàn)，不僅反映出當(dāng)前社會(huì)廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，也體現(xiàn)了公共管理技術(shù)的適時(shí)變化和應(yīng)用，對(duì)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展具有核心推動(dòng)作用［29］?？v觀(guān)改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)科技金融政策的基本理念和發(fā)展重點(diǎn)，大體都實(shí)現(xiàn)了及時(shí)回應(yīng)，這在一定程度上減輕了各類(lèi)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題對(duì)技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)造成的負(fù)面影響。一是回應(yīng)了科技發(fā)展對(duì)金融產(chǎn)品和服務(wù)的需求，如“九五”規(guī)劃將科技信貸、專(zhuān)項(xiàng)基金等金融產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)應(yīng)用納入金融體制改革和科技創(chuàng)新發(fā)展的戰(zhàn)略計(jì)劃中；二是回應(yīng)了國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境劇烈變化對(duì)科技金融發(fā)展和實(shí)踐的要求，如科技金融的深度融合是“十一五”以來(lái)我國(guó)科技發(fā)展的關(guān)鍵動(dòng)力和堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，這一階段科技金融政策的發(fā)展要點(diǎn)逐步由改善金融供給服務(wù)向?qū)崿F(xiàn)金融資源最優(yōu)配置、優(yōu)化金融支撐機(jī)制體系、促進(jìn)融合試點(diǎn)工作落實(shí)等深耕科技金融工作領(lǐng)域傾斜過(guò)渡［5］。

在相對(duì)簡(jiǎn)單的政策環(huán)境下，具有回應(yīng)性的公共政策能表達(dá)出部分既往的社會(huì)訴求［18］。但隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善、政府治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)以及國(guó)際社會(huì)發(fā)展不確定性的幾何級(jí)數(shù)增強(qiáng)，對(duì)公共政策的整體需求也由以往的被動(dòng)回應(yīng)轉(zhuǎn)為更加注重前瞻供給。然而，改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)科技金融政策沿著“金融政策（政府主導(dǎo)）支持科技事業(yè)發(fā)展——科技政策調(diào)整促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)——促進(jìn)科技與金融相結(jié)合”的發(fā)展路徑［30］，先后經(jīng)歷了先稀缺后發(fā)展以及先需求后供給的歷史脈絡(luò)，前瞻指導(dǎo)性不足，不僅在應(yīng)對(duì)各類(lèi)棘手復(fù)雜的社會(huì)矛盾時(shí)效率不高，還極易導(dǎo)致政策時(shí)滯和行政資源運(yùn)用不充分［31］，不利于我國(guó)科技金融的高效融合發(fā)展。

5．3 議題設(shè)定：通達(dá)權(quán)變優(yōu)于僵硬固化

科技創(chuàng)新和金融創(chuàng)新深度融合發(fā)展的歷史進(jìn)程，既不能脫離現(xiàn)實(shí)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，更不能脫離中國(guó)科技體制機(jī)制改革的變遷歷程［32］。政策議題設(shè)定作為一項(xiàng)全新政策體系架構(gòu)的底部基石，不僅反映著政策制定者對(duì)于某一特定公共事務(wù)的治理偏好［33］，更體現(xiàn)著不同時(shí)代背景下的發(fā)展重點(diǎn)和關(guān)鍵。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)科技金融政策議題設(shè)定不斷裂變、延伸，內(nèi)涵愈發(fā)豐富，外延愈發(fā)拓展，呈現(xiàn)出通達(dá)權(quán)變多于僵硬固化的特征。這也反映出我國(guó)科技創(chuàng)新發(fā)展和金融供給服務(wù)的融合程度受到宏觀(guān)環(huán)境背景的決定性影響，兩者融合的適應(yīng)性又決定著科技創(chuàng)新環(huán)境的優(yōu)劣，且隨著不同時(shí)期科技創(chuàng)新需求的變化，金融服務(wù)體系的創(chuàng)新活動(dòng)也不斷在實(shí)踐中取得發(fā)展，而非故步自封、僵化不變。

改革開(kāi)放初期，我國(guó)科技創(chuàng)新處于恢復(fù)、重建體制階段，基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)研發(fā)等方面的資金需求較大［5］，萌發(fā)了以金融手段支持科技創(chuàng)新發(fā)展的思想。各政策主體注重提供科技貸款、專(zhuān)項(xiàng)基金等多種金融服務(wù)，且著重加強(qiáng)資金管理，保障各類(lèi)科技創(chuàng)新活動(dòng)順利開(kāi)展，科技金融雛形逐漸形成。此后，在“八五”至“十五”期間，我國(guó)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入新的階段，確立了科教興國(guó)戰(zhàn)略，明確提出要增強(qiáng)國(guó)家科技實(shí)力和科研成果轉(zhuǎn)化能力，科技發(fā)展與應(yīng)用及成果轉(zhuǎn)化與創(chuàng)新得到高度重視。為與科技創(chuàng)新發(fā)展進(jìn)程相適應(yīng)，貸款貼息、股權(quán)激勵(lì)等金融舉措被相繼提出，加速了重大科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用，科技金融取得新發(fā)展。自“十一五”規(guī)劃開(kāi)始，中央政府對(duì)科技金融發(fā)展愈發(fā)重視，各類(lèi)科技金融工具的作用得到充分發(fā)揮，科技金融深度融合發(fā)展的政策目標(biāo)也被納入未來(lái)政策規(guī)劃行列。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入換擋提質(zhì)的新時(shí)期，科技金融已成為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的“牛鼻子”。金融服務(wù)創(chuàng)新在中小企業(yè)板、科技擔(dān)保、創(chuàng)業(yè)板、科技保險(xiǎn)等操作層面也不斷發(fā)力，資源要素的最優(yōu)配置、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)潛力的激勵(lì)激發(fā)都已離不開(kāi)科技金融的支持［32］。

5．4 行動(dòng)模式：行政主導(dǎo)勝過(guò)多元協(xié)同

政策工具是政府組織集體行動(dòng)、解決公共問(wèn)題的行為方式，以及通過(guò)某種途徑調(diào)節(jié)政府行為的機(jī)制，其選擇和設(shè)計(jì)直接影響政策執(zhí)行效力和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度［34］。在實(shí)踐過(guò)程中，我國(guó)科技金融政策逐步形成了以基礎(chǔ)型、管制型工具為主體，以激勵(lì)型、指導(dǎo)型和市場(chǎng)型工具為補(bǔ)充的政策工具體系。其中，基礎(chǔ)型政策工具直接作用于各類(lèi)生產(chǎn)要素，通過(guò)政府扶持和各種科技金融創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)，集聚人力、資金、技術(shù)等資源，促進(jìn)科技資源與金融服務(wù)有效對(duì)接，保障金融服務(wù)對(duì)科技活動(dòng)的服務(wù)質(zhì)量。管制型政策工具的使用則間接反映出政府與市場(chǎng)及社會(huì)之間管制與被管制的關(guān)系［18］，主要采用規(guī)范、監(jiān)管和標(biāo)準(zhǔn)等手段加強(qiáng)金融領(lǐng)域的制度化建設(shè)，致力于改善金融服務(wù)和產(chǎn)品［20］，打造有利于科技金融發(fā)展的社會(huì)環(huán)境。而激勵(lì)型、指導(dǎo)型和市場(chǎng)型政策工具的使用相對(duì)稀缺，主要通過(guò)金融服務(wù)、稅收優(yōu)惠、目標(biāo)規(guī)劃以及政府采購(gòu)等手段降低科技金融活動(dòng)開(kāi)展過(guò)程中存在的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)各科技金融主體提升服務(wù)能力和質(zhì)量，增強(qiáng)金融發(fā)展對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的支撐作用。

在時(shí)間序列上，改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)科技金融政策工具的使用大致經(jīng)歷了從以管制型、指導(dǎo)型政策工具為主導(dǎo)，到以基礎(chǔ)型政策工具為主導(dǎo)、其他4類(lèi)政策工具為輔助的演變過(guò)程。這一趨勢(shì)反映出，我國(guó)科技金融發(fā)展的政策作用模式已由最初的優(yōu)化制度環(huán)境、加大要素供給向創(chuàng)新鼓勵(lì)引導(dǎo)轉(zhuǎn)變；而指導(dǎo)型、市場(chǎng)型政策工具從無(wú)到有、由少到多的漸進(jìn)演變歷程，也反映出改革開(kāi)放后我國(guó)政府治理理念由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，治理手段由管制向服務(wù)轉(zhuǎn)變［35］。另外，就我國(guó)科技金融政策工具的整體使用情況而言，基礎(chǔ)型、管制型政策工具的使用占比高于指導(dǎo)型、市場(chǎng)型政策工具，這也在一定程度上反映了我國(guó)科技金融發(fā)展行動(dòng)模式偏向于行政主導(dǎo)，而非多元協(xié)同治理。

6 總結(jié)與討論

6．1 結(jié)果分析

本文從多維政策要素出發(fā)，以五年規(guī)劃為觀(guān)察區(qū)間，對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)的科技金融政策進(jìn)行了系統(tǒng)研究，得出以下結(jié)論。

第一，我國(guó)科技金融政策具有一般持續(xù)發(fā)展的階段性演變特征。結(jié)合五年規(guī)劃內(nèi)容和政策分析結(jié)果，發(fā)現(xiàn)我國(guó)科技金融政策可分為3 個(gè)演變階段?！拔逦濉敝痢捌呶濉逼陂g是我國(guó)科技金融發(fā)展的萌芽階段，整體政策注意力不高，參與的政策主體相對(duì)單一，政策工具、政策議題和政策目標(biāo)也相對(duì)簡(jiǎn)單，多樣性不足?！鞍宋濉敝痢笆濉逼陂g是我國(guó)科技金融發(fā)展的過(guò)渡階段，政策數(shù)量和力度呈穩(wěn)步上升態(tài)勢(shì)，政策主體、工具等豐富多元?！笆晃濉敝两袷俏覈?guó)科技金融發(fā)展的戰(zhàn)略深化階段，政策注意力顯著提高，而政策目標(biāo)、議題、主體和工具等的多樣性也明顯增加。

第二，我國(guó)科技金融政策蘊(yùn)含回應(yīng)性、權(quán)變性和主導(dǎo)性的演變邏輯。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)科技金融政策的功能大多是回應(yīng)科技發(fā)展需求，滿(mǎn)足科技自主創(chuàng)新對(duì)金融服務(wù)的要求，促進(jìn)技術(shù)高效創(chuàng)新研發(fā)。在政策議題設(shè)定上，則緊跟社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程，適時(shí)調(diào)整關(guān)注熱點(diǎn)和作用領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)議題設(shè)置的科學(xué)性、權(quán)變性。此外，我國(guó)科技金融政策在實(shí)踐過(guò)程中逐步形成了以基礎(chǔ)型、管制型為主，以激勵(lì)型、指導(dǎo)型和市場(chǎng)型為輔的政策工具體系，政府作用較為突出，行動(dòng)模式偏向于行政主導(dǎo)。

6．2 理論貢獻(xiàn)

科技金融既是科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)金融的融合過(guò)程，更是創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)的高級(jí)形態(tài)。我國(guó)科技金融政策演變的歷史過(guò)程和規(guī)律特征與我國(guó)科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新需求、經(jīng)濟(jì)體制改革歷程以及政治制度體系安排密不可分，蘊(yùn)含著深刻的政策邏輯規(guī)律。

首先，回應(yīng)了我國(guó)科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)步的現(xiàn)實(shí)需求?？茖W(xué)技術(shù)是推動(dòng)現(xiàn)代生產(chǎn)力發(fā)展的關(guān)鍵要素，其高效發(fā)展必然離不開(kāi)充足資本的有力支撐。改革開(kāi)放之初，我國(guó)科技創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展各行其是，科研與生產(chǎn)分離脫節(jié)，各類(lèi)科技創(chuàng)新活動(dòng)難以實(shí)施，研發(fā)資金嚴(yán)重匱乏［36］。在此背景下，“廣開(kāi)經(jīng)費(fèi)來(lái)源，鼓勵(lì)部門(mén)、企業(yè)和社會(huì)集團(tuán)向科學(xué)技術(shù)投資”“銀行要積極開(kāi)展科技信貸業(yè)務(wù)”等思想成為“五五”至“七五”階段引領(lǐng)科技金融發(fā)展的主要理念，以解決科技領(lǐng)域資金不足等問(wèn)題。隨著科教興國(guó)戰(zhàn)略的提出，推進(jìn)科技體制改革，加快科技成果向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化成為主要任務(wù)。為滿(mǎn)足技術(shù)研發(fā)轉(zhuǎn)化對(duì)金融產(chǎn)品和服務(wù)的需求，我國(guó)科技金融發(fā)展逐步向深化投資和財(cái)稅體制改革，以及建立和完善金融組織體系、市場(chǎng)體系、監(jiān)管體系等領(lǐng)域傾斜?！笆晃濉敝两?，國(guó)內(nèi)外形勢(shì)復(fù)雜多變，各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)層出不窮，不斷對(duì)我國(guó)科技自主創(chuàng)新發(fā)展提出新要求。對(duì)此，我國(guó)科技金融體系建設(shè)愈發(fā)強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)化、系統(tǒng)化，逐漸由注重科技貸款、資金管理向積極利用多種政策工具轉(zhuǎn)變，相關(guān)戰(zhàn)略目標(biāo)、作用對(duì)象、支持手段也不斷調(diào)整，以充分發(fā)揮政策的回應(yīng)性功能。

其次，契合了我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革深化的發(fā)展歷程。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，科技金融發(fā)展中面臨的問(wèn)題愈發(fā)復(fù)雜多變，相關(guān)政策議題也在適時(shí)調(diào)整。改革開(kāi)放初期，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)。在“經(jīng)濟(jì)建設(shè)必須依靠科學(xué)技術(shù)、科學(xué)技術(shù)工作必須面向經(jīng)濟(jì)建設(shè)”的引領(lǐng)指導(dǎo)下，科技金融政策偏向科技貸款、財(cái)政補(bǔ)貼等方式舉措，金融業(yè)態(tài)整體較為單一。隨著市場(chǎng)化取向改革的深入推進(jìn)，我國(guó)確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)，市場(chǎng)主體逐漸多元化，金融體系開(kāi)始邁入市場(chǎng)化改革進(jìn)程。此時(shí)，我國(guó)科技金融政策價(jià)值取向也由技術(shù)至上向技術(shù)資本化過(guò)渡［37］，檢查監(jiān)督、制度規(guī)范、開(kāi)發(fā)金融服務(wù)工具等成為該階段的工作重點(diǎn)。“十一五”伊始，改革向縱深推進(jìn)，鼓勵(lì)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等理念被相繼提出。我國(guó)科技金融體系建設(shè)也逐步上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，政策議題設(shè)定更加具有權(quán)變性，科技金融融合發(fā)展開(kāi)始受到重視，相關(guān)科技金融工具和服務(wù)愈發(fā)豐富多樣，逐步形成了科技、金融和經(jīng)濟(jì)發(fā)展深度融合、聯(lián)動(dòng)協(xié)同之勢(shì)。

最后，體現(xiàn)了我國(guó)有為政府主動(dòng)作為的制度安排。中國(guó)特色社會(huì)主義制度是當(dāng)代中國(guó)發(fā)展進(jìn)步的根本制度保障，是相關(guān)政治制度依托的搖籃［38］。其賦予了政府部門(mén)強(qiáng)大的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，可廣泛組織調(diào)動(dòng)各類(lèi)社會(huì)資源積極參與社會(huì)各界發(fā)展。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，深化行政體制改革，為滿(mǎn)足提高科技發(fā)展要素供給、優(yōu)化科技金融生態(tài)環(huán)境、引領(lǐng)科技金融戰(zhàn)略方向等科技金融發(fā)展需求，相應(yīng)政策工具體系逐步由單一的以管制型、指導(dǎo)型政策工具為主，向以基礎(chǔ)型為主、以其他4類(lèi)政策工具為輔的體系機(jī)制發(fā)展，充分發(fā)揮了政府對(duì)資金、人才、基礎(chǔ)設(shè)施等資源的主導(dǎo)分配作用，大幅加強(qiáng)了對(duì)科技金融健康發(fā)展環(huán)境的綜合引導(dǎo)管制。但這也在一定程度上反映出政府過(guò)多運(yùn)用能夠直接發(fā)揮效力的基礎(chǔ)型和管制型政策工具，而忽略其他政策措施的執(zhí)行應(yīng)用，使得科技金融發(fā)展的行動(dòng)模式表現(xiàn)出行政主導(dǎo)的特點(diǎn)。

6．3 實(shí)踐啟示

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)科技金融政策的發(fā)展整體上回應(yīng)了不同階段對(duì)科技創(chuàng)新轉(zhuǎn)化、基礎(chǔ)理論研究及核心技術(shù)研發(fā)等目標(biāo)維度的現(xiàn)實(shí)需求，并呈現(xiàn)出鮮明特征。但我國(guó)金融業(yè)在整體市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)發(fā)展理念、產(chǎn)品創(chuàng)新能力、服務(wù)供給水平等方面仍無(wú)法充分滿(mǎn)足當(dāng)前科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提出的新要求，諸多矛盾和問(wèn)題仍亟須解決［39］。因此，基于前文研究和討論，本文對(duì)未來(lái)我國(guó)科技金融政策制定提出以下建議。

第一，提升政策前瞻指導(dǎo)性，緩解政策滯后問(wèn)題。由于政策慣性和政策終結(jié)的艱難，科技金融的發(fā)展也存在著政策滯后的現(xiàn)象，跳出制度延滯困局且逐步增強(qiáng)公共政策的前瞻性就變得極為關(guān)鍵。一是改變傳統(tǒng)的事后決策模式，充分考慮當(dāng)前科技金融發(fā)展隱患，變回應(yīng)性政策為前瞻性政策。二是注重完善政策反饋機(jī)制，加強(qiáng)政務(wù)信息公開(kāi)，提高政策的透明度和預(yù)見(jiàn)性，在多變的社會(huì)環(huán)境下，基于公共政策執(zhí)行效果做出及時(shí)調(diào)整，緩解政策滯后問(wèn)題。三是參考科技金融發(fā)展較為成熟的國(guó)家和地區(qū)的政策制度，關(guān)注其政策背后的思想內(nèi)涵和制度邏輯，結(jié)合我國(guó)發(fā)展的實(shí)際情況予以借鑒。

第二，強(qiáng)化政策主體責(zé)任，促進(jìn)政策間的協(xié)同互動(dòng)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)財(cái)政部、科技部和金融部門(mén)作為科技金融政策制定的核心部門(mén)，積極承擔(dān)了推動(dòng)科技金融落地實(shí)施的主要責(zé)任；但部分國(guó)家層面的政策主體責(zé)任稍顯不足，制定出臺(tái)的相關(guān)政策數(shù)量較少。在全球化和市場(chǎng)化的總體趨勢(shì)下，科技金融發(fā)展需要多方的協(xié)助支持，政策之間、政策主體之間的交流互動(dòng)顯得尤為重要。由政出多門(mén)、各執(zhí)一詞的政策協(xié)作方式轉(zhuǎn)向通力合作、協(xié)同治理的政策協(xié)作方式，這應(yīng)是我國(guó)科技金融政策的發(fā)展方向。

第三，提升各主體協(xié)同能力，形成多元共治局面?？萍冀鹑谑钦?、金融機(jī)構(gòu)以及創(chuàng)投機(jī)構(gòu)等多元主體協(xié)同配合的資源配置模式。但當(dāng)前以政府為主導(dǎo)的基礎(chǔ)型、管制型政策工具的大量應(yīng)用，使我國(guó)科技金融發(fā)展在多元力量共同參與上稍顯不足。因此，在未來(lái)的政策設(shè)計(jì)中，應(yīng)注重加強(qiáng)不同主體間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，靈活發(fā)揮激勵(lì)型和市場(chǎng)型政策工具的杠桿作用，引導(dǎo)社會(huì)各界踴躍參與科技金融創(chuàng)新發(fā)展，實(shí)現(xiàn)從科技金融支持、科技金融引導(dǎo)向科技金融深度融合模式的轉(zhuǎn)變。而這種多元協(xié)同共治局面也應(yīng)在其他政策結(jié)構(gòu)要素維度上有所體現(xiàn)。

本文仍存在一定的不足之處，有待未來(lái)進(jìn)一步深入研究：①本文基于政策文本量化分析的方法對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)中央層面科技金融政策體系展開(kāi)了研究，但對(duì)于地方或區(qū)域性的科技金融政策未有涉及，后續(xù)可考慮對(duì)此展開(kāi)進(jìn)一步研究。②在對(duì)改革開(kāi)放40 多年來(lái)科技金融政策的回顧中，主要以政策注意力、政策主體、政策議題和政策工具等維度為切入點(diǎn)，關(guān)于政策影響因子、政策執(zhí)行效果等角度仍有待進(jìn)一步探討。